Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Система управления лесами и ведение лесного хозяйства в Российской Федерации. Постановка проблемы и задачи исследования 6
1.1. Оценка существующей системы управления лесами и ведения лесного хозяйства 6
1.2. Направления структурных и экономических реформ в лесном секторе 20
1.3. Лесхоз как объект структурных реформ в системе лесоуправления 35
1.4. Научное обеспечение проблемы. Задачи диссертационного исследования 50
Глава 2. Методы оценки параметров и условий создания государственных коммерческих организаций, осуществляющих хозяйственное управление лесным фондом 60
2.1. Государственное и хозяйственное управление лесным фондом, классификация функций 60
2.2. Правовой и экономический статус государственных коммерческих организаций, осуществляющих хозяйственное управление лесным фондом 73
2.3. Моделирование экономических показателей государственных лесохозяйственных предприятий при их создании на базе лесхозов 96
2.4. Методы оценки условий эффективной деятельности государственных лесохозяйственных предприятий 110
Глава 3. Исследование показателей управленческой и хозяйственной деятельности в государственном лесном фонде Московской области 116
3.1. Лесной фонд области как объект управленческой и хозяйственной деятельности (состояние и использование) 116
3.2. Доходы от ведения хозяйственной деятельности в лесном фонде Московской области 128
3.3. Ресурсы и затраты на ведение управленческой и хозяйственной деятельности в лесхозах Московской области 136
Глава 4. Экономическая оценка функций хозяйственного управления лесами Московской области 149
4.1 Доход от реализации функций хозяйственного управления лесным фондом 149
4.2. Проектирование расходов на осуществление функций хозяйственного управления 152
4.3. Условия создания государственной коммерческой организации для хозяйственного управления лесным фондом в Московской области 169
5. Выводы и предложения 176
- Направления структурных и экономических реформ в лесном секторе
- Правовой и экономический статус государственных коммерческих организаций, осуществляющих хозяйственное управление лесным фондом
- Методы оценки условий эффективной деятельности государственных лесохозяйственных предприятий
- Условия создания государственной коммерческой организации для хозяйственного управления лесным фондом в Московской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» создана институциональная основа для формирования органов, осуществляющих функции государственного управления лесным фондом. Этими органами являются:
Министерство природных ресурсов, осуществляющее функции по выработке государственной лесной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности,
Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, осуществляющая надзорные функции в названной области,
Федеральное агентство лесного хозяйства, осуществляющее правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом - лесным фондом.
Названная выше институциональная организация государственного управления лесным фондом предполагает его обязательное отделение от выполнения лесхозами хозяйственных функций.
Анализ результатов деятельности лесного хозяйства за последние 10 лет показывает, что эта отрасль не имеет реальных перспектив для эффективного ведения хозяйственной деятельности на международно признанных принципах устойчивого развития, повышения доходности лесопользования при сохранении существующей системы лесоуправления на базе лесхозов в статусе федеральных государственных учреждений по причинам отсутствия:
'ОС НАЦИОНАЛЬНА* СИСД ПОТЕКА
rsocr
4 экономических стимулов к увеличению лесного дохода,
принадлежащего бюджетной системе или контролируемого федеральным
казначейством в случае с внебюджетными средствами,
финансовых средств для инвестиций в развитие производства,
стимулов для роста производительности труда ввиду ограничений на рост оплаты труда, накладываемых тарифной системой.
Сказанное определяет одним из приоритетных направлений реформирования лесных отношений создание рыночно ориентированной системы лесоуправления и ведения лесного хозяйства с разделением в этой системе государственных и хозяйственных функций.
Такая задача поставлена утвержденной Правительством РФ «Концепцией развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы» и проектом Лесного кодекса Российской Федерации.
Разработанность проблемы
Разделение в лесном хозяйстве государственных и хозяйственных функций основывается на положениях административной реформы, осуществляемой Правительством РФ. Применительно к лесному сектору экономические отношения в условиях перехода от централизованно планируемой экономики к рыночной исследованы профессорами НАБурдиным, Н.И.Кожуховым, НАМедведевым, НАМоисеевым, А.П.Петровым, В.Н.Петровым, к.э.н. Хазиновым И.Б. и к.э.н. Воронковым П.Т.
Связь темы с планом научно-исследовательских работ
Диссертационное исследование является составной частью научно-исследовательских тем, выполненных в течение 1999-2003 гг. Всероссийским институтом повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (ВИПКЛХ) с участием автора в качестве исполнителя этих исследований.
С участием автора были выполнены следующие научно-исследовательские темы:
Разработка проекта лесного законодательства в Московской области, 1999 г.
Оценка эффективности рубок промежуточного пользования лесам в лесхозах Московской области, 2000 г.
Разработка организационных и правовых основ раздельного исполнения государственных и хозяйственных функций управления лесами в Московской области, 2002 г.
Правовое и экономическое обоснование структурных реформ в лесном хозяйстве Московской области, 2003 г.
В 2003 году автор диссертации был членом экспертной и рабочей групп по подготовке и реализации пилотного проекта по разделению в лесхозах государственных и хозяйственных функций, осуществленного по заданию Министерства природных ресурсов.
Объектом исследования является деятельность лесхозов Московской области по хозяйственному управлению лесным фондом.
Предметом исследования является создание в лесном хозяйстве условий для проведения административной реформы через институциональные преобразования управления лесами и ведения в них хозяйственной деятельности на низовом уровне.
Целью диссертационного исследования является установление эффективных условий преобразования лесхозов в государственные коммерческие организации, выполняющие функции хозяйственного управления лесным фондом.
Названная цель достигнута решением следующих основных задач:
оценка существующей институциональной организации управления лесами, ведения лесного хозяйства и лесопользования в Российской Федерации,
- оценка различных вариантов структурных и экономических реформ в лесном секторе,
хозяйства на базе лесхозов,
анализ научного обеспечения проблемы организации хозяйственного управления лесным фондом в различных аспектах,
обоснование понятий «государственное» и «хозяйственное» управление лесным фондом, классификация функций государственного и хозяйственного управления,
обоснование правового и экономического статуса государственной коммерческой организации, выполняющей функции хозяйственного управления лесным фондом, ныне принадлежащие лесхозам,
создание методов моделирования экономических, показателей государственных коммерческих организаций, выполняющих функции хозяйственного управления лесным фондом,
разработка методов для оценки условий эффективной организации хозяйственной деятельности, выполняемой государственными коммерческими организациями,.
анализ затрат и доходов в сфере хозяйственной деятельности лесхозов Московской области,
исследование структуры лесхозов по соотношению в них управленческой и хозяйственной деятельности,
построение проектного макета лесохозяйственной деятельности в статусе государственной коммерческой организации для Московской области,
установление условий для эффективного ведения лесохозяйственной деятельности государственными коммерческими организациями.
Методы исследования
В диссертации при анализе экономической информации использованы статистические и аналитические методы, а также метод экспертных оценок..
При подготовке рекомендаций по экономической оценке функций хозяйственного управления лесным фондом применены методы моделирования и проектных макетов.
7 Информационное обеспечение
Информационную базу составили:
научная литература по институциональным реформам в России и
за рубежом,
правовые и нормативные акты, регулирующие лесные отношения
в Российской Федерации,
статистические материалы, представленные Госкомстатом РФ и
Министерством природных ресурсов РФ.
На зашиту выносятся следующие новые научные результаты.
полученные лично соискателем:
1. Институциональная организация хозяйственного управления лесным
фондом на базе двух моделей, когда:
а) хозяйственные функции выполняются организациями на контрактной
основе и заказчиком работ выступают территориальные органы управления
лесным хозяйством,
б) хозяйственные функции выполняются государственными
коммерческими организациями, создаваемыми на базе лесхозов через их
преобразование из учреждений в предприятия,
2. Классификационные признаки функций хозяйственного управления
лесным фондом.
3. Методы определения условий эффективной деятельности
государственных коммерческих организаций через соизмерение их доходов и
расходов с установлением предельных характеристик факторов.
Практическая значимость исследования
Практическая значимость выполненного исследования заключается в создании проектного макета государственной коммерческой организации, выполняющей функции хозяйственного управления лесным фондом Московской области, принадлежащие в настоящее время лесхозам.
8 Проектный макет содержит показатели, формирующие доходы и
расходы коммерческой организации, а также финансовые потоки,
определяющие отношения организации с бюджетом.
Названные результаты использованы в докладе МПР, Минфина и Минэкономразвития Правительству РФ, подготовленном в 2003 году по итогам выполненного пилотного проекта по разделению в лесхозах государственных и хозяйственных функций.
Результаты исследования адресуются в части:
классификации: функций хозяйственного управления лесным фондом - МПР России и Минэкономразвития для целей проведения в лесном секторе административной реформы,
методов экономической оценки хозяйственных функций - МПР России, Минфину России для планирования потребностей в финансовых средствах,
параметров государственной коммерческой организации, выполняющей функции хозяйственного управления лесным фондом -институту Росгипролес.
Исследование ограничено только экономической оценкой хозяйственных функций через доходы и расходы коммерческой организации без обоснования ее правового статуса, что должно стать предметом специальных исследований в правовой и экономических областях.
Обоснованность выводов и практических рекомендаций обеспечена сбором и анализом большого количества статистических материалов, характеризующих деятельность лесхозов Московской области, обработкой этих материалов методами статистики и экономического моделирования.
Структура и объем диссертации
Диссертация состоит из введения, четырех глав, выводов и предложений, включает 12 рисунков и 28 таблиц.
Библиография включает 124 наименования.
Объем диссертации 186 страниц.
Направления структурных и экономических реформ в лесном секторе
Экономическое неравенство в отношениях двух названных сторон приводило к конфликтным ситуациям, в частности к перерубу расчетных лесосек по хвойному хозяйству в районах интенсивных лесозаготовок и было предметом острых общественных дискуссий.
На втором этапе в условиях переходной экономики ситуация изменилась, когда лесная промышленность, будучи приватизированной, потеряла федеральный орган управления, а следовательно свое влияние на лесную политику. Все рычаги влияния на лесную политику перешли лесному хозяйству, а точнее федеральному органу, осуществляющему государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
На этом этапе отношений лесное хозяйство берет своего рода реванш и формирует через лесное законодательство такие правила и процедуры лесопользования, которые действуют вопреки экономическим интересам лесной промышленности.
Конфликт экономических целей, политическая конфронтация, выражающаяся в стремлении каждой из сторон иметь на федеральном уровне орган (желательно, в статусе министерства), выражающий только ее интересы, - является реальностью в существующих отношениях лесной промышленности и лесного хозяйства.
На третьем этапе отношения лесного хозяйства и лесной промышленности должны формироваться как отношения государства и бизнеса, на долгосрочной стабильной основе в условиях, когда государство является монопольным собственником лесного фонда.
Институциональная организация лесоуправления и ведения лесного хозяйства, сохранившая от прежней экономической системы все ее важнейшие элементы, а именно: монополию государственной собственности на леса, лесопользование с распределительной системой, когда решения о предоставлении лесного фонда в пользование принимаются большим количеством участников и где отсутствует реальная конкуренция лесопользователей, финансовую систему со встречными финансовыми потоками, налоговым статусом платежей за пользование лесным фондом и бюджетным финансированием лесохозяйственной деятельности, структуры управления лесами на нижнем уровне, представленные лесхозами, где государственные и хозяйственные функции соединены вместе. Остановимся на этих элементах в том виде, как они представлены в Лесном кодексе РФ. О собственности на лесной фонд. Лесной кодекс РФ, введя федеральную собственность на лесной фонд, передал часть важнейших правоустанавливающих и правоприменительных функций в сфере государственного управления лесным хозяйством субъектам Федерации, не возложив на них при этом соответствующих обязанностей. Так органам власти субъектов Федерации ст. 47 Лесного кодекса предоставлены полномочия на принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, краткосрочное и безвозмездное пользование, т.е. тех решений, от реализации которых в конечном счете зависит величина лесного дохода.
В то же время в ст. 18 Лесного кодекса утверждается, что «собственник (а им является Федерация) несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений и имеет право на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд».
Из приведенного примера очевидно, что предоставленные субъектам Федерации права не сопровождаются их соответствующими обязательствами финансировать лесохозяйственные мероприятия и отвечать за состояние лесного фонда.
Несоответствие прав и обязанностей в управлении лесным фондом является одной из главных причин конфликтных ситуаций в сфере организации лесопользования.
Приведенный пример далеко не единичен; конфликтность ситуации в управлении федеральной собственностью усиливается еще и тем, что в соответствии со ст.49 ряд субъектов Федерации делегировал принадлежащие им полномочия в сфере государственного управления лесным хозяйством органам местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не входят в систему органов государственной власти, а следовательно, не могут исполнять функции управления государственной собственностью.
Правовой и экономический статус государственных коммерческих организаций, осуществляющих хозяйственное управление лесным фондом
Принципиальным отличием механизма неналоговых платежей от налоговых является то, что всю ответственность за их установление берет на себя федеральный орган, уполномоченный через его территориальные структуры передавать лесной фонд в пользование.
По нашему мнению, организацией, которая пожжет дать квалифицированные предложения по ставкам платежей, должна стать лесная комиссия в субъекте Федерации, в состав которой по нормам лесного законодательства должны войти представители федеральных органов власти, осуществляющих государственное управление лесами, органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований, лесопользователей, профсоюзных и природоохранных организаций. Для того, чтобы предложения комиссии были квалифицированными, она должна получать информацию от федерального и региональных центров, осуществляющих постоянный мониторинг лесоресурсной и экономической информации, ее анализ и выполнение специальных расчетов.
Создание сети таких центров в статусе научных учреждений является неотъемлемой задачей федерального органа исполнительной власти — Министерства природных ресурсов.
Учитывая большое разнообразие лесорастительных, экономических и иных условий, Российская Федерация наряду с федеральным центром (организован при Всероссийском научно-исследовательском институте лесоводства и механизации) должна иметь минимум 7-10 региональных центров, укомплектованных специально подготовленными кадрами.
На рис.5 показано распределение неналоговых платежей, отвечающее интересам всех сторон, участвующих в лесопользовании.
Интересам собственника лесного фонда и структур им уполномоченных предоставить права на пользование лесным фондом, отвечает образование целевых средств на воспроизводство лесов на территориях, где осуществлено пользование (поток 1). Эти средства при условии, когда пользователь выполняет все лесохозяйственные работы по воспроизводству лесов, возвратятся ему двумя возможными путями: ? уменьшением размера платежа на сумму целевых средств на воспроизводство лесов, что по своей сути станет авансированием выполнения лесохозяйственных работ со стороны государства, ? оплатой выполненных пользователем лесохозяйственных работ по факту их приемки. Первый путь наиболее прост в финансовом исполнении, но требует доверия со стороны государства лесопользователю. Второй путь в наибольшей мере отвечает правилам рыночной организации производства, когда плате подлежит произведенный товар, соответствующий установленным в договоре качественным параметрам.
Целевые средства на воспроизводство лесов целесообразно устанавливать в виде нормативов затрат с добавлением к ним нормативной прибыли. При установлении нормативов затрат весьма важно определить перечень работ, классифицируемых как деятельность «по воспроизводству лесов» на территориях, переданных в долгосрочное пользование. В целевые средства на воспроизводство лесов не должны входить: а) затраты на исполнение государственных функций по управлению лесным хозяйством (содержание органов государственного управления лесным хозяйством, мониторинг, ведение лесного кадастра и т.п.), б) затраты на предупреждение и ликвидацию стихийных бедствий (лесные пожары, наводнения, нападение вредителей и т.п.).
Разницу между платой за древесину на корню и целевыми средствами на воспроизводство лесов следует рассматривать в качестве чистого дохода собственника лесного фонда, который должен принадлежать бюджетной системе.
Для того чтобы при федеральной собственности на лесной фонд создать баланс интересов у Федерации и субъектов Федерации к доходному лесопользованию, целесообразно названную выше разницу распределить между бюджетами Федерации и субъектов Федерации (потоки 2 и 3 на рис.5), при этом отчисления в бюджет субъекта Федерации должны зависеть от того, сколько государственных функций ему делегировано на исполнение (рис.1).
Методы оценки условий эффективной деятельности государственных лесохозяйственных предприятий
Одним из главных этапов экономических и структурных реформ в Российской Федерации является проведение административной реформы, призванной установить те функции государства, которые ему действительно необходимы для управления экономикой, отделив эти функции от тех, которые более эффективно исполняются частными коммерческими организациями. Каждая отрасль экономики имеет свои особенности для формирования функций государственного управления, определяемые в первую очередь формой собственности на объект управления и существующей организацией этого вида деятельности.
Те отрасли, где в силу монопольного положения продукции на рынке функции государственного управления и хозяйственной деятельности соединены организационно, административно и экономически, получили название «естественные монополии». За пределами этих монополий у производителей продукции (услуг) отсутствуют конкуренты, а следовательно весьма трудно находить аргументы при оценке эффективности их деятельности. Именно это обстоятельство являлось и до сих пор является главным препятствием для перевода естественных монополий на рыночные условия хозяйствования.
Начальным этапом сложного и длительного процесса реформирования деятельности естественных монополий является разделение в них государственных и хозяйственных функций. Названный этап в настоящее время проходят такие крупные монополии как железнодорожный транспорт, электроэнергетика, жилищно-коммунальное хозяйство. Лесное хозяйство в том виде как оно организовано и управляется в настоящее время (глава 1) является естественной монополией со всеми атрибутами, присущими названной форме экономических отношений, а именно: - осуществлением лесхозами государственных и хозяйственных функций, - соединением на всех уровнях управления финансовых потоков, представленных бюджетными ассигнованиями и доходами от реализации продукции (услуг), - выполнением производственных работ за счет бюджетных средств без проведения конкурсных процедур.
Для того чтобы в лесном хозяйстве провести структурные и экономические преобразования надо, в первую очередь, установить на законодательном уровне понятия: - государственное управление лесным фондом, - хозяйственное управление лесным фондом. Эти два понятия в совокупности должны заменить ту деятельность, которая в настоящее время называется «государственное управление лесным хозяйством». Государственное управление лесным фондом должны характеризовать: 1. Установление функций государственного управления законодательными и нормативными актами, 2. Выполнение управленческих функций исключительно органами государственной власти или муниципальными образованиями (в тех случаях, когда это разрешено законодательством) 3. Запрет на передачу управленческих функций хозяйствующим субъектам (частным и государственным), 4. Признание единственным результатом управленческой деятельности оказание управленческих услуг, 5. Финансирование исполнения государственных функций исключительно за счет бюджетных средств. 6. Отсутствие возможности приватизации субъектов, выполняющих государственные функции. Хозяйственное управление лесным фондом означает управление собственностью и осуществляется теми структурами, которые законодательство называет владельцами лесного фонда (по сути «хозяевами» лесного фонда). Для хозяйственного управления лесным фондом характерны: 1. Наличие результата в виде произведенной продукции, оказанных услуг и выполненных работ независимо от источников финансирования названной деятельности, 2. Возможность соизмерения результата с затратами при производстве продукции, оказании услуг и выполнении работ, что создает условия для выбора исполнителей на конкурентной основе через оценку эффективности хозяйственных решений, 3. Обязательное привлечение для исполнения хозяйственных функций производственных ресурсов в виде основного и оборотного капитала, рабочей силы, 4. Наличие в качестве источника финансирования хозяйственной деятельности как дохода от реализации продукции (услуг), так и бюджетных ассигнований при выполнении государственных заказов, 5. Возможность и желательность (при отсутствии законодательных ограничений) приватизации субъектов, выполняющих хозяйственные функции.
Условия создания государственной коммерческой организации для хозяйственного управления лесным фондом в Московской области
Эффективность этих вариантов предопределяется, в первую очередь, сравнением величины затрат на содержание машиносмен, зависящих от уровня использования мощности машин или механизмов. Этот фактор играет решающую роль при использовании на заготовке и вывозке древесины дорогостоящих агрегатов (харвестеров и форвадеров), имеющих высокую годовую производительность.
Если объемы работ на предприятии ниже годовой производительности машин и механизмов, то недоиспользование производственной мощности машин и механизмов по времени повышает затраты на их содержание за счет амортизации. У контракторов в этом плане есть очевидные преимущества, он может обеспечить эксплуатацию машин и агрегатов на уровне их производственной мощности, выполняя работу по контрактам со многими заказчиками.
Названный фактор всегда следует учитывать при планировании производственных издержек лесохозяйственного предприятия.
Опыт зарубежных стран убедительно доказывает преимущества ведения хозяйственной деятельности в государственных лесах с использованием контракторов (подрядчиков).
В настоящем исследовании эта проблема дается только в ее постановке, не проводя специальных расчетов и обоснований.
На стартовом периоде создания государственных лесохозяйственных предприятий предполагается, что все лесохозяйственные работы выполняются силами предприятия с использованием имеющихся производственных ресурсов (No и Ki).
Результаты финансовой деятельности государственного лесохозяйственного предприятия устанавливаются сравнением валового дохода (Ro) и суммарных производственных издержек (Со). При условии Ro Со лесохозяйственное предприятие получает валовую прибыль (го) Из валовой прибыли предприятие производит в установленном порядке налоговые платежи в бюджетную систему, производит отчисления в бюджеты от суммы платежей за пользование лесным фондом (если эти платежи в полном объеме поступают предприятию), отчисляет финансовые средства собственнику и оставляет средства на собственное развитие, включая производственные инвестиции r0 = Ti + T2 + Si + ri (15) где Ті - налоговые отчисления, Sj - отчисления в бюджеты от неналоговых платежей за пользование лесным фондом 9разница в виде целевых средств на воспроизводство лесов принадлежит предприятию), Тг — отчисления собственнику имущества, Гі — чистая прибыль, остающаяся в распоряжении предприятия.
Исходя из необходимости воспроизводства всех производственных ресурсов размер чистой прибыли целесообразно регламентировать, увязав его с окупаемостью инвестиций г= ± (16) 1 100 V где I - норматив доходности основного капитала (производственных фондов), Ki - основные фонды (формула (6). Особого рассмотрения заслуживает случай, когда Ro C0 (17) и предприятие получает убыток r 0=C0-Ro (18) При отсутствии возможностей снижения затрат (Со) предприятие имеет следующие варианты решений: 1. На возмещение убытка предприятие получает бюджетные субсидии, если собственник имущества настаивает на проведение всех лесохозяйственных работ, 2. Собственник уменьшает объемы государственного заказа на выполнение затратных лесохозяйственных работ или отказывается от выполнения их совсем, 3. Предприятие находит пути увеличения рыночных цен на круглые лесоматериалы и платежей за главное пользование лесным фондом через усиление маркетинговой деятельности.
Бюджетное субсидирование деятельности государственных лесохозяйственных предприятий неизбежно будет иметь место в малолесных районах, где ресурсы древесины для главного пользования истощены и представлены насаждениями, имеющими низкую коммерческую ценность.
В то же время предприятия, создаваемые в регионах с высоким спросом на древесину на внутреннем и внешнем рынках, могут оказаться достаточно эффективными, способными своими доходами покрыть все производственные издержки.
Многое будет зависеть от умения менеджеров предприятий находить решения, адекватные складывающейся ситуации.
Рис. 7 представляет собой проектный макет государственного лесохозяйственного предприятия, создаваемого для выполнения хозяйственных функций, принадлежащих лесхозам.
Дальнейшее развитие предприятий должно проходить в такой комбинации ресурсов, которая обеспечит предприятию максимизацию дохода при соблюдении требований к ведению лесного хозяйства под контролем государственной лесной службы.
