Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Теоретические основы приватизации 7
1. Исследование теоретических подходов и опыта приватизации государственных предприятий в индустриально развитых странах 8
2. Анализ теоретических подходов и практических рекомендаций западных экономистов по проведению приватизации в постсоциалистических странах 21
3. Теоретическое обоснование приватизации советскими и постсоветскими экономистами .27
4. Общее содержание и характеристика реформы собственности в Российской Федерации 34
Глава 2. Анализ реальных механизмов российской приватизации . 47
1. Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей преобразование собственности , 48
2. Исследование технологий и процедур трансформации собственности 57
Глава 3. Оценка основных результатов и социально-экономических последствий приватизации 72
1. Сопоставление результатов реформы собственности в Российской Федерации и основных целей, поставленных Государственной программой приватизации 72
2. Главные итоги и социально-экономические последствия передела собственности в Российской Федерации 86
3. Возможные направления корректировки российской приватизации 104
Заключение 112
Литература 114
- Исследование теоретических подходов и опыта приватизации государственных предприятий в индустриально развитых странах
- Анализ теоретических подходов и практических рекомендаций западных экономистов по проведению приватизации в постсоциалистических странах
- Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей преобразование собственности
- Сопоставление результатов реформы собственности в Российской Федерации и основных целей, поставленных Государственной программой приватизации
Введение к работе
Актуальность исследования. Проводимые в Российской Федерации радикальные экономические реформы не имеют аналогов в мировой практике. Одно из центральных мест в них занимает преобразование отношений собственности. Реформа собственности приобрела в Российской Федерации форму стремительного и всеобъемлющего трансферта государственной собственности частным физическим и юридическим лицам. По аналогии с проводимым в развитых капиталистических странах процессом выведения из государственной собственности отдельных предприятий и корпораций (реже отраслей) этот трансферт получил в нашей стране название приватизации. Проблемы приватизации в Российской Федерации исследованы пока еще явно недостаточно, причем одна из основных причин такого положения -практическое отсутствие полной и достоверной информации о том, как происходят реальные процессы российской приватизации. Количественных характеристик, содержащихся в отчетах Госкомстата и Госкомимущества, совершенно недостаточно для качественного анализа процессов приватизации, выявления реальных механизмов трансферта государственной собственности частным лицам, социально-экономических последствий преобразования собственности.
В подобной ситуации едва ли не единственным способом надежной оценки реальных процессов является обращение к первичной информации о конкретных фактах передела собственности.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление механизмов приватизации объектов государственной собственности и оценка социально-экономических последствий приватизации в период радикальных экономических реформ. В соответствии с этой целью решались следующие задачи: - изучение теоретических основ приватизации и опыта ее проведения в развитых странах; - выявление реальных механизмов передела собственности; / - исследование итогов и последствий приватизации, в том числе форм собственности, возникших в результате ее проведения. Теоретической и методологической основой исследования явились труды зарубежных и отечественных ученых, посвященные вопросам стратегии и тактики экономических реформ, проблемам преобразования отношений собственности, анализу опыта проведения приватизации в разных странах. Информационной базой исследования послужили нормативные правовые акты органов власти Российской Федерации по вопросам приватизации, данные государственной статистики, а также массив первичных документов по конкретным случаям трансферта государственной собственности в Москве (постановления правительства и распоряжения мэра, учредительные и уставные документы акционерных обществ, совместных и малых предприятий, арендные договора, акты купли-продажи объектов государственной собственности).
Научная новизна диссертации состоит в следующем.
На основе анализа работ, посвященных проблемам реформирования собственности, автором предложена формулировка понятия приватизации в промьпплённо развитых странах Запада.
Показано, что основные требования к процессу приватизации, сформулированные на основе изучения опыта ее проведения в развитых странах, были проигнорированы при проведении российской приватизации.
Выявлен и сформулирован основной механизм приватизации, заключающийся в приватизации властных полномочий должностными лицами, конвертации этих полномочий в собственность. Показана при этом нелегитимность совершенных актов приватизации, их несоответствие действующему законодательству.
Проведена оценка итогов российской приватизации, ее соответствия заявленным целям реформы собственности. Показано, что ни одна из поставленных Государственной программой приватизации целей преобразования собственности (повышение эффективности деятельности предприятий, содействие процессу финансовой стабилизации, создание конкурентной среды и содействие демонополизации, социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры) в результате проведения приватизации не достигнута.
Образовавшаяся в результате приватизации форма собственности определена в диссертации как клановая. На примере Москвы показано, что данная форма собственности препятствует повьппению эффективности функционирования экономики. Сформулированы методологические принципы совершенствования политики приватизации с позиций повышения экономической эффективности производства и социальной защиты населения. Теоретическая и практическая значимость. На основе предложенного в работе определения приватизации в промышленно развитых странах могут быть оценены основные пршщипиальные ошибки, допущенные в процессе реформирования собственности в нашей стране, С учетом имевших место нарушений установленных законодательством правил и процедур проведения приватизации, выявление этих ошибок создает возможности их устранения в процессе последующего реформирования собственности. Существуют основания полагать, что создание в Российской Федерации эффективно функционирующей рыночной экономики несовместимо с доминированием клановой формы собственности. Результаты проведенного исследования могут быть использованы поэтому для решения вопросов, связанных с корректировкой направления и способов проведения дальнейшей реформы собственности, включая ревизию итогов приватизации. Практическая реализация и апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на заседаниях Лаборатории теории социально-экономического развития ЦЭМИ, а также на Круглом столе Хельсинкской Гражданской Ассамблеи (Москва, 1996г.).
Публикации. По теме диссертации опубликованы 3 печатные работы общим объемом 3,3 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Основной текст изложен на 113 страницах, содержит 3 таблицы и 3 рисунка. Список литературы включает 113 наименований.
Исследование теоретических подходов и опыта приватизации государственных предприятий в индустриально развитых странах
В различных литературных источниках 80-90-х годов общим местом стало утверждение, что весь мир вступил в эпоху повсеместного ослабления государственного регулирования национальных экономик. При этом особо подчеркивается, что включение в этот процесс "марксистских" стран подтверждает его объективный характер. А поскольку основной составляющей дерегулирования является отказ государств в той или иной форме от контроля закрепленной за ними собственности, получивший в середине 80-х годов на Западе название "приватизация", то ему сообщается однозначно позитивный смысл, несмотря на очевидное (и вполне закономерное) различие в текущих экономических результатах в различных странах.
Приватизация в западном понимании этого слова является системой сугубо экономических мероприятий, направленной на повышение экономической эффективности предприятия, корпорации предприятий, реже -отдельной отрасли. В основе ее лежит возмездная передача прав управления от государства, представляемого бюрократической инстанцией, к частному лицу (имеется в виду лицо юридическое) в предположении ( в общем случае, не основанном на доказательствах), что частновладельческий интерес создает систему мотиваций, приводящую к повышению эффективности управления и, в конечном итоге, к повышению экономической эффективности предприятия.
Государство при этом достигает трех целей: І.Оно получает доход от продажи сравнительно неэффективного имущества. 2. Если схема приватизации такова, что объектом продажи является доля участия в предприятии, то государство, оставаясь совладельцем, участвует в возрастающих прибылях. 3. Государство слагает с себя бремя бюджетных дотаций на покрытие убытков неэффективных предприятий.
Таким образом, приватизация предприятий на Западе основывается на либеральной аксиоме об изначальной неэффективности государственного управления экономикой, каковое рассматривается как неизбежное зло, сфера действия которого должна сужаться. Универсальность такой точки зрения представляется сомнительной, однако полемику по данному вопросу мы оставим до той части главы, которая посвящена приватизационным процессам в Российской Федерации (далее в тексте РФ).
Для лучшего уяснения западного опыта приватизации и оценки пределов его применимости с учетом специфических особенностей народного хозяйства РФ мы считаем нужным обратиться сначала к некоторым результатам политики приватизации предприятий собственно в развитых кагаггалистических странах, а затем критически оценить проекцию этого опыта, которая содержится в работах западных экономистов, посвященных проблеме приватизации в РФ и других постсоциалистических странах, на отечественные социально-экономические реалии.
Приватизация предприятий на Западе, проводящаяся с 80-х годов, / является чистой эмпирикой, не предусматривающей никакой специальной теории, кроме общего допущения о заведомой эффективности частновладельческих мотиваций. Она означает продажу государственных предприятий частным собственникам в сложившейся рыночной экономике и, таким образом, укрепление доминирующей ( при всем различии стран Запада) формы собственности. Сворачивание государственного предпринимательства в пользу частного является инструментальной мерой установления оптимального уровня дерегуляции экономики. Естественно предположить, что возможности подобной дерегуляции оказались кардинальным образом расширены в связи со снижением в 80-90-х годах уровня военно-политической напряженности в мире и открывшейся в связи с этим для стран Запада возможностью понизить уровень собственных мобилизационных потенций. Вместе с тем, нельзя не отметить, что даже в этот период в некоторых странах, традиционно придерживающихся самостоятельного политического курса, наблюдается противоположный процесс национализации ведущих секторов экономики. Ярким примером является Франция, правительство которой по закону 1982 года осуществило беспрецедентную по масштабам национализацию.
Анализ теоретических подходов и практических рекомендаций западных экономистов по проведению приватизации в постсоциалистических странах
Имеется достаточно обширная литература, свидетельствующая о том, что ряд авторитетных западных ученых-экономистов, наблюдавших извне развитие событий в СССР, а затем на постсоветском пространстве, делали попытки осмыслить происходящие в нашей стране явления экономического порядка как реализацию некоторого рационального плана, направленного на преодоление экономической стагнации и пробуждение подавленных командной советской экономикой хозяйственных мотиваций. Примечательно, что свои выводы и рекомендации они как бы адресуют некоему центру управления реформой, поскольку СССР и затем Российская Федерация является по их мнению высокоразвитой индустриальной страной, правительство которой заинтересовано в сохранении достигнутого промьшшенного потенциала, уровня занятости, платежеспособного спроса на внутреннем рынке. Они рассматривают реформу собственности как неотделимую составляющую комплекса экономических реформ и рекомендуют в ходе приватизации обратить внимание, в первую очередь, на решение следующих проблем, которые они рассматривают как ключевые для достижения успеха: 1) проблема прогноза поведения предприятий [103]; 2) проблема постепенности преобразований [103]; 3) проблема институциональной базы [68]; 4) проблема определения рыночной стоимости предприятий [103]; 5) проблема наличия легального платежеспособного спроса на предприятия (отсутствие легальных накоплений ) [103]; 6) приватизация произведенной продукции как шаг к созданию накоплений [29]; 7) приоритетная приватизация нефондоемких отраслей [103].
Общий вывод, который вытекает из анализа вышеуказанных работ: национальным государствам должна принадлежать ведущая и определяющая роль в определении формата и параметров процесса приватизации.
Представляется, что работы западных экономистов отличает высокая степень реализма и научной добросовестности, находящая свое выражение в осторожности рекомендаций и прогнозов экономической перспективы приватизации для народного хозяйства постсоциалистических стран.
М.Олсон [68, с.9] констатирует, что актуальные трудности перехода от плановой экономики к рыночной являются вызовом привычным истинам: "Вопреки тому, что часто приходится слышать, процветающая рыночная экономика не формируется сама по себе, если предоставить капитализму свободу. Она требует специфической системы институтов и норм, которая отсутствует в большинстве стран мира. Наиболее процветающие страны обладают такой системой, но там она считается чем-то само собой разумеющимся. В идеологических дискуссиях и научных исследованиях (как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в тех, где идет процесс перехода к рынку) этим институтам и нормам обычно не уделяется должного внимания. Важность этих несправедливо забытых институтов становится очевидной при обсуждении понятия "приватизация"".
Далее М.Олсон отмечает, что приватизация государственных предприятий в посткоммунистическом обществе требует раздела всего накопленного в нем вещественного капитала. Этот процесс связан со столкновением интересов, политической поляризацией и требует длительного времени. Но поскольку общество должно жить и производить, необходимо создать институциональную базу динамичного развития частного сектора.
Добавим, что институциональная база контрактной экономики в условиях переходного периода в равной мере необходима и для коммерциализированных государственных гфедприятий, неэффективных в том числе и потому, что правовая база деятельности таких предприятий страдает нечеткостью формулировок.
В свою очередь П.Мюррел [57, с.80] обращает внимание на проблему распределения ограниченных ресурсов при проведении экономической реформы. Он отмечает, что "приватизация заняла слишком важное место среди целей экономической реформы. Более адекватной целью было бы "создание нового частного сектора". Приватизация - лишь один из возможных путей достижения этой цели, причем путь весьма дорогостоящий. Осуществление приватизации препятствует использованию средств для создания частного сектора, а именно развития новых частных предприятий".
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей преобразование собственности
Раздел и передел колоссальной собственности государства, входившего до недавнего времени в тройку наиболее экономически развитых стран мира, является одной из главных (если не главной) составляющих политики "радикальных реформ". В то же время приватизация не стала еще предметом серьезного научного исследования. Лишь после завершения так называемого первого этапа приватизации в прессе и научных изданиях появился ряд аналитических статей, из которых упомянем [7,11,15,18,30-32,46,49,50,52,60,78,80,86,88,96,98], был опубликован специальный доклад Международного фонда "Реформа" [76].
Можно считать, что изучение процессов беспрецедентного по своим масштабам и скорости осуществления трансферта государственной собственности только начинается.
Представляется, что одна из основных причин подобного положения - практическое отсутствие сколько-нибудь полной и достоверной информации о том, как происходят реальные процессы разгосударствления и приватизации. Сошлемся в этой связи на некоторые выводы экспертов Международного фонда "Реформа":
"Несмотря на казалось бы обилие содержащихся в отчетах Госкомстата и Госкомимущества данных по приватизации, их совершенно недостаточно для детального анализа этих процессов... Перечисления информационных пробелов вполне достаточно, чтобы говорить об отсутствии в настоящее время реального и эффективного контроля со стороны общества за процессами приватизации" [76, С.7-Р].
Еще более резко оценивает ситуацию с информационным обеспечением экономист-международник В.Гривенко: "Заниматься статистическим анализом промежуточных итогов приватизации, с помощью которого можно было сделать достаточно точные выводы - дело непростое. Для этого надо было бы как минимум иметь доступ к достаточно большому массиву первичной информации, что для "человека со стороны" нереально. Делать же выводы на основе статистических сводок, которые готовит Госкомимущество, непросто как по причинам объективных сложностей, созданных во многом в результате нормотворчества этой организации, так и откровенного манипулирования цифрами, производимого ее руководителями" [15].
В подобной ситуации едва ли не единственным способом надежной оценки реальных процессов является обращение к первичной информации о конкретных фактах передела собственности.
1. Анализ нормативно-правовой базы; регулирующей преобразование собственности. Игнорирование авторами российской приватизации опыта ее проведения в индустриально развитых странах проявилось прежде всего в форсировании темпов приватизации. Именно "обвальный" характер приватизации исключил возможность следования обоснованным рекомендациям ведущих западных и отечественных экономистов и привел практически к полной утрате государством и обществом какого-либо контроля за процессами передела собственности, чему способствовала и естественная в этих условиях неготовность правовой системы к масштабному преобразованию собственности с точки зрения как правотворческой, так и правоприменительной деятельности.
Официальное начало российской приватизации датируется обычно 1992-м годом - годом принятия Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и начала действия ваучеров. Фактически же радикальные преобразования форм собственности начались несколькими годами раньше. И для этого действительно имелись благоприятные условия.
Во-первых, идеологам и сторонникам радикальной либерализации удалось, используя средства массовой информации, внедрить в общественное сознание устойчивый стереотип: "государственная собственность всегда неэффективна1, а ее ликвидация - это историческая справедливость, возвращение "награбленного" государством людям".
Во-вторых, от прежних идеологических норм и даже соответствующей этим нормам фразеологии отказалась и большая часть правящей элиты - партийно-хозяйственная номенклатура. Из многочисленных свидетельств этого назовем лишь одно: по данным социологического опроса депутатов Верховного Совета РСФСР, избранных в 1990 г., противниками частной собственности считали себя лишь около четверти депутатов из фракции "Коммунисты России" .
В-третьих, имелись и определенные правовые основания для начала раздела государственной собственности. Так, в 1990- 1991гг. были приняты союзный закон "О собственности в СССР", одноименный закон РСФСР и Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности". В соответствии с этими законами имущество государственного предприятия, сохраняясь де-юре государственной собственностью, фактически становилось собственностью предприятия (введение права полного хозяйственного ведения, на основе которого государственная собственность имущественный комплекс предприятия - принадлежит последнему, почти полное приравнивание этого права к праву собственности: предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом по своему усмотрению, может входить в состав разного рода хозяйственных обществ и товариществ, преобразовываться в акционерное общество, внося в качестве вклада свои основные и оборотные фонды, а также права пользования имуществом). Соотнесение законодательной ситуации и реальных процессов трансформации собственности в период "неофициальной приватизации" представлено на рис. 1.
Тем самым, предприятиям, а конкретно их руководителям, т.е. должностным лицам, уполномоченным государством управлять государственным имуществом, было фактически предоставлено право преобразовывать государственную собственность в отношении этого имущества в иную форму собственности.
Сопоставление результатов реформы собственности в Российской Федерации и основных целей, поставленных Государственной программой приватизации
Федерации и основных целей, поставленных Государственной программой приватизации. Оценка итогов приватизации базировалась на исследовании степени реализации ее целей, сформулированных в Государственной программе приватизации.1 Учитьгоая их разнопорядковость, было решено оценить, в первую очередь, степень достижения целей, которые напрямую связаны с тем, что принято называть "народнохозяйственным эффектом" и декларировалось в качестве основных целей экономической реформы.
Такими являются следующие цели, поставленные государственной программой: - повышение эффективности деятельности предприятий; - социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры; - содействие процессу финансовой стабилизации; - создание конкурентной среды и содействие демонополизации.
Анализ результатов передела собственности показывает, что эти цели в результате приватизации достигнуты не были. Об этом свидетельствует приводимая в табл.2 динамика основных макроэкономических показателей за период с 1993 по 1996 год (в 1996 году масштабный передел государственной собственности был, в основном, завершен: в государственной и муниципальной собственности на конец года осталось всего 16,6% предприятий всех отраслей экономики, в том числе в основных отраслях промьппленности удельный вес негосударственных предприятий составил в общем числе щ)едприятий 96%, а в объеме производства - 90%). Есть основания полагать, что в отличие от 1991-92 гг., когда резкое ухудшение экономической ситуации в стране было вызвано прежде всего развалом СССР и радикальными либеральными реформами в сфере ценообразования и во внешнеэкономической деятельности, дальнейшая деградация экономики в 1993-96 гг. была обусловлена в значительной степени именно процессами приватизации, конкретными механизмами ее проведения.
Не была достигнута в результате приватизации и такая заявленная в государственной программе ее цель, как социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры. Так, в 1996 году доходы ниже прожиточного минимума имели, по официальным данным Госкомстата, 22% , а по данным бюджетных обследований домохозяйств - более половины населения страны. Сеть объектов социальной инфраструктуры за годы реформ не только не выросла, но и значительно сократилась (дошкольные и клубные учреждения, рекреационные объекты). В первую очередь это относится к так называемой ведомственной сети - объектам социальной инфраструктуры, ранее принадлежавпшм ныне приватизированным предприятиям. Некоторые показатели, отражающие сокращение числа объектов социальной инфраструктуры, приведены в табл.3.
ФАО "Ферейн". Ассортимент лекарств, выпускаемых данной фармацевтической фирмой, сократился после приватизации с 320 наименований до 18. В 1992 г. через контролируемые акционерным обществом коммерческие структуры была произведена массовая закупка импортных медицинских препаратов в государственной аптечной сети, их переоценка и последующая реализация по завьппенным ценам через коммерческий центр ФАО "Ферейн". С 1993 г. основной продукцией ФАО "Ферейн" становится "Спирт винный 40% (из спирта этилового зерновых сортов, может использоваться для приготовления экстрактов и настоек)". Маркировка данной продукции как фармпрепарата (на этикетке указана соответствующая статья Государственной Фармакопеи) позволяет АО не платить ни акциз, ни НДС.1 Объекты социальной инфраструктуры, находившиеся на балансе ПО "Медпрепарата" (шесть детских садов, три пионерских лагеря, клуб, рабочая столовая) закрыты и предлагаются ФАО "Ферейн" к перепрофилированию и продаже.
Мосипжапрой и СП "Перестройка". Основной целью создания последнего, напомним, являлось получение Мосинжстроем валютных подрядов, получение новой техники. "Перестройкой" реализован ряд коммерческих строительных проектов (офисные комплексы в Большом Гнездниковском и Южинском переулках, коттеджный поселок "Сетунь" на Минской ул.). Возведенные объекты демонстрировались президенту РФ как образцовые, наглядно подтверждающие эффективность проводимых в Москве реформ. Офисы и коттеджи были сданы в аренду иностранным фирмам с предварительной оплатой суммы трех-шестилетней аренды. В результате чистая прибыль СП "Перестройка" за 1990 -1992 гг. составила, по расчетам группы недвижимости газеты "Коммерсант-Дейли", порядка 23 млн.долларов [23].
