Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Актуальные проблемы формирования и функционирования системы региональных финансов в Российской Федерации 10
1.1. Региональная экономическая система как объект исследования 10
1.2. Структура региональных социально-экономических систем 26
1.3. Основные проблемы финансово-бюджетной и налоговой сферы в Российской Федерации и регионах 40
Глава II. Методические проблемы использования налогового и социально-экономического потенциала при формировании бюджета региона 55
2.1. Проблемы налогообложения и их отражение на региональном уровне 55
2.2. Методы оценки социально-экономического и природно-ресурсного потенциалов 71
2.3. Основные направления совершенствования существующего порядка формирования регионального бюджета 94
Глава III. Совершенствование методики регулирования межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами 108
3.1. Анализ существующей методики расчёта трансфертов 108
3.2. Методическое обеспечение межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами 121
3.3. Предложения по совершенствованию практики межбюджетных отношений и методики определения величины трансфертов 125
Заключение 140
Литература 148
Приложение 159
- Основные проблемы финансово-бюджетной и налоговой сферы в Российской Федерации и регионах
- Основные направления совершенствования существующего порядка формирования регионального бюджета
- Методическое обеспечение межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами
- Предложения по совершенствованию практики межбюджетных отношений и методики определения величины трансфертов
Введение к работе
В настоящее время назрела необходимость глубокого реформирования бюджетной системы Российской Федерации в целом и системы межбюджетных отношений в частности. Известно, что российскому экономическому пространству свойственен высокий уровень неоднородности, и при распределении бюджетных средств между регионами необходимо в максимально полной мере учитывать специфику каждого конкретного региона.
Проводимая федеральным центром экономическая политика должна быть ориентирована на обеспечение сбалансированного развития всех социально-экономических подсистем народнохозяйственного комплекса страны и, в частности, на эффективную реализацию экономических процессов на уровне региона. Только экономический рост регионов может выступать долговременной основой реального экономического подъема государства.
Одной из наиболее существенных причин недостаточно высоких темпов экономического роста и перехода к рыночным отношениям в России является недооценка регионального фактора. Процесс децентрализации государственного управления идёт медленно и зачастую встречает активное противодействие центра. С другой стороны, отмечается и тенденция к сепаратизму отдельных регионов, расшатывающая основы конституционного строя государства.
Успешное осуществление рыночных преобразований в России невозможно без разработки целостной действенной региональной политики в проведении экономических реформ, при формировании которой необходимо учитывать специфику регионов в общей структуре экономики страны, обеспечивать возможность переноса основных направлений экономических реформ на региональный уровень.
Эффективное развитие региона различного уровня может служить как средством, так и важнейшим проявлением активизации внутреннего потенциала региона, его интенсивного развития.
Существующие диспропорции и противоречия в развитии отдельных территориальных образований и внутри них накладывают ограничения на возможности общего экономического роста региона. Одним из путей преодоления имеющей место несбалансированности экономического развития является корректировка системы финансового обеспечения региона как наиболее важного элемента региональной экономики.
Между тем, существующая методика выделения трансфертов из федерального бюджета ещё далека до совершенства, и это даёт основание многим регионам говорить о неравноправии и обвинять федеральный центр в предоставлении льгот одним регионам за счёт других. В подобной ситуации любые попытки совершенствования методического аппарата в данной области, хотя и могут быть признаны неудачными, но всё же являются актуальными.
При этом упорядочение бюджетных отношений с центром на основе оценок бюджетной самообеспеченности и более строгой методики, учитывающей налоговый потенциал региона в настоящее время, является одной из самых актуальных задач экономической политики государства.
Основной целью настоящей диссертационной работы является исследование проблем формирования региональных бюджетов, особенно - в части их взаимоотношений с федеральным бюджетом.
Для достижения основной цели работы были поставлены и последовательно решались следующие задачи:
Провести критический анализ современной системы формирования и функционирования системы региональных финансов и выявить наиболее острые проблемы в этой области.
Изучить современные представления о региональных системах и методы анализа данных систем с позиций использования наработанного в данной области методического аппарата для совершенствования бюджетного планирования.
Внести изменения в методику распределения Фонда Финансовой Поддержки Регионов (ФФПР) с учётом социально-экономического потенциала.
Поставленные задачи определили структуру работы.
В первой, теоретической, главе рассматриваются основные проблемы формирования и функционирования системы региональных финансов в Российской Федерации. В частности, сначала даётся характеристика региональных социально-экономических систем и основные классификаторы, используемые в региономике. Затем рассматриваются основные региональные институты как объекты социально-экономического исследования и далее определяются роль и место региональных финансов в финансовой системе Российской Федерации.
Вторая, методическая, глава начинается с анализа проблем бюджетно-налогового характера, с которыми сталкиваются регионы и федеральный центр, содержит сравнительный анализ различных подходов к классификации природно-ресурсных потенциалов и принятые в региональных исследованиях классификаторы и завершается методическими проработками решения основной проблемы диссертационного исследования - совершенствованием методики распределения ФФПР с учётом налоговой нагрузки и социально-экономического потенциала региона.
Третья глава - практическая и содержит методику, некоторые демонстрационные расчёты и предложения по совершенствованию межбюджетных отношений.
Предметом исследования являются межбюджетные отношения в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации.
Объектом исследования служит финансовая система регионов (субъектов Российской Федерации).
Диссертация базируется на широком использовании методов таксономии, экономико-географических исследований, системного анализа, статистики, балансового метода и экономико-математического моделирования.
Теоретической основой работы являются труды ведущих российских и зарубежных исследователей в области региономики, финансов, социально-экономической сферы в целом: М.К. Бандмана, Ю.Н. Гладкого, А.Г. Гранберга, Ю.Д. Дмитревского, В.А. Долятовского, А.С. Маршаловой, И.М. Мейергойза, A.M. Паламарчука, С.А. Рафикова, А.И. Чистобаева, Р.И Шнипера и многих других исследователей.
Информационно - статистической основой диссертационного исследования послужили законодательные акты органов исполнительной власти Российской Федерации, материалы официальной статистики и публикации прикладного характера.
Практическое значение работы состоит в том, что разработанный в ней методический аппарат позволяет более строгую диагностику региональной финансовой системы и формировать основные правила взаимодействия региона с федеральным центром.
Работа состоит из введения, трёх глав, заключения, приложения и списка использованной литературы.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
Выявлены основные точки логических разрывов в алгоритм расчёта трансфертов при распределении средств ФФФПР.
Впервые использованы категории «социально-экономический потенциал» и «природно-ресурсный потенциал» для обоснования оценки уровня бюджетной самообеспеченности региона.
Разработана адаптированная к решению бюджетных вопросов методика измерения социально-экономического потенциала региона.
Предложена методика определения объёмов трансфертов с учётом налогового потенциала региона.
Целью настоящей диссертационной работы является исследование основных проблем формирования бюджета региона на основе оценок его социально-экономического потенциала и налоговой нагрузки и совершенствование действующего методического аппарата, используемого при расчётах необходимой величины финансовой помощи регионам из Федерального фонда финансовой поддержки регионов для поддержания определённого уровня бюджетной обеспеченности.
Иными словами, речь идёт о сравнительном анализе различных подходов к решению проблем региональной диагностики и региональных финансов и организации финансовых потоков между федеральным центром и регионами с учетом налоговой нагрузки на регионы и их финансовой самообеспеченности.
По сути в практической части речь идёт о совершенствовании межбюджетных отношений между центром и регионами и более обоснованных методах распределения средств из ФФФПР.
Практическое значение работы состоит в том, что разработанный в ней методический аппарат позволяет проводить более строгую диагностику
региональной финансовой системы и формировать основные правила взаимодействия региона с федеральным центром.
По теме диссертационного исследования опубликованы 4 работы, основные результаты докладывались и обсуждались на теоретических семинарах.
Работа содержит 158 страниц основного текста, 9 рисунков, 8 таблиц и Приложение.
Основные проблемы финансово-бюджетной и налоговой сферы в Российской Федерации и регионах
Рыночная экономика принципиально меняет механизм и инструменты управления социально-экономическим развитием регионов, с помощью которых государство оказывает на них регулирующее воздействие. Тем самым для регионов создаются условия, направляющие их развитие в определённое, соответствующее интересам государства в целом и отдельных его регионов в частности русло.
Представление о финансовой системе Российской Федерации даёт Рис. 2.
Основными направлениями государственного воздействия на регионы при этом выступают финансовая (бюджетная и фискальная) и денежно-кредитная политика государства.
Специалисты (44, с.5) различают две группы проблем, определяющих эффективность финансовых потоков между центром и регионами:
1. Объективная оценка современного состояния системы с точки зрения с точки зрения её возможностей нормального осуществления платёжно расчётных отношений и функционирования денежного и кредитного рынков;
2. Оценка принципиальных возможностей монетарной политики государства в регулировании российской экономики на принципах федерализма.
Недостаточная проработка этих проблем на методологическом и методическом уровнях, с одной стороны, является дополнительным аргументов актуальности настоящего диссертационного исследования, так как оно посвящено разработке методических вопросов организации финансовых потоков между федеральным центром и регионами, и, с другой стороны, постоянно выступает дестабилизирующим фактором в развитии экономики страны и отдельных регионов, так как касается таких важнейших элементов экономической жизни, как денежно-кредитные отношения, методы их регулирования и конкретные механизмы принятия решений.
На наш взгляд, решение указанных выше проблем является необходимой предпосылкой финансовой стабилизации, возрождения экономики и перехода к стратегии экономического роста.
К конткесте настоящего исследования под финасовой стабилизацией, возрождением экономики и переходом к стратегии экономического роста в целом следует понимать финансовое оздоровление экономики, что, в равной степени касается и финансово-кредитной и налоговой сферы.
Имея в виду финансовую систему, рассматривается вся совокупность финансовых отношений, как система, в которой выделяются отдельные сферы и звенья финансовых отношений.
Наиболее крупными подразделениями финансовой системы являются сферы финансовых отношений. Обычно выделяются три сферы:
- государственные финансы;
- страхование;
- финансы предприятий и организаций народного хозяйства. Финансовая система - совокупность сфер и звеньев финансовых
отношений, связанных с ними денежных фондов и органов управления финансами (54, с.72).
Дадим теперь краткую характеристику сущности финансовой политики государства (17, с. 139). Финансовая политика - совокупность мероприятий государства в области финансов. Политика предполагает соответствующее правовое обеспечение тех решений, которые принимаются. Законодательными правами наделено только государство. Финансовое право является обязательным элементом проведения финансовой политики. Можно говорить о финансовой политике региона, определенной местности (местные органы власти), т.к. они обладают определенными законодательными правами.
В условиях перехода к рыночной экономике роль финансовой политики в общей политике государства возрастает, однако, возможности государства по регулированию финансовых отношений в условиях рыночной экономики сокращаются. В плановой экономике директивно устанавливались цены, зарплата и т.д., финансовая политика была одним из важных элементов в общей политике государства.
Финансовая политика в зависимости от длительности периода и характера решаемых задач подразделяется на финансовую стратегию и финансовую тактику (60, с.67).
Стратегия - долговременный план. Примеры финансовой стратегии -программные документы, антиинфляционная финансовая политика, политика по приватизации госсектора.
Финансовая тактика направлена на решение задач конкретного этапа развития общества, отличается гибкостью, подвижностью и обычно задачи финансовой тактики ограничены годом или несколько большим промежутком времени. Например, новые задачи, финансовое обеспечение которых предусмотрено в федеральном бюджете.
Министерство финансов должно решать следующие задачи:
1). Разработка и реализация стратегических направлений единой государственной финансовой политики (изначальная концепция). 2). Составление проекта и исполнение Федерального бюджета.
3). Обеспечение устойчивости госфинансов и активное воздействие на социально-экономическое развитие страны, следить за величиной бюджетного дефицита.
4). Концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях.
5). Осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов.
6). Мероприятия в области государственных кредитов, привлечение денежных заемных средств в России и за рубежом, предоставление кредитов субъектам хозяйствования, управление госдолгом - все эти действия осуществляются под контролем Правительства РФ.
В настоящее время контроль за многими из перечисленных выше функций был поручен принципиально новому институту власти - Полномочным представителям Президента Российской Федерации по вновь образованным федеральным округам.
Перейдём теперь к описанию бюджетного процесса сначала на уровне страны в целом, а потом на уровне регионов.
Основные направления совершенствования существующего порядка формирования регионального бюджета
После того, как было показано, что ни один из существующих методов оценки социально-экономического и природно-ресурсного потенциала региона, взятый изолированно, не даёт объективной характеристики налоговой нагрузки на регион и способности к финансовой самообеспеченности и пополнению как федерального, так и регионального бюджетов и установлено, что решение всё равно нужно искать с максимально возможным учётом региональной специфики, нам представляется целесообразным прибегнуть к широко распространённым в мире рейтинговым оценкам, получаемым либо экспертным путём, либо с использованием стандартных методик (124).
Рассмотрим, какие методы бюджетного регулирования как элемента управления бюджетными ресурсами субъектов Российской Федерации использовались ранее.
Начиная с 70-х годов регулирование бюджетов осуществлялось в основном в форме отчислений от общегосударственных доходов и налогов в определённых процентах в зависимости от потребности к сумме поступлений данного источника дохода по территории. Региональные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые обеспечивали их сбалансированность путём установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления централизованных дотаций. Таким образом в конечном счёте все бюджеты оказывались сведёнными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчинённых ему территориальных финансовых органов. В связи с переходом к рыночным отношениям возникла необходимость реформирования в первую очередь финансовой сферы. При этом специалисты выделяют четыре этапа:
1. 1991-93 гг. - стихийная децентрализация бюджетных ресурсов, рост доли региональных бюджетов до 55 %, принятие федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, конфликты и компромиссы между центром и регионами.
2. 1994-95 гг. - в результате проведения реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Главное - были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации и создан Фонд Финансовой Поддержки Субъектов Федерации (регионов), средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на основе формулы.
3. 1996-98 гг. - обострение кризиса межбюджетных отношений, усиление субъективизма в распределении финансовых ресурсов, рост неденежного исполнения бюджетов разных уровней, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, рост долгов региональных и местных бюджетов.
4. 2000 г. - В связи с принятием второй части налогового кодекса, проведением налоговой реформы, вновь происходит централизация финансовых ресурсов в руках государства. Так, уже на 2000 бюджетный год методика распределения трансфертов Фонда Финансовой Поддержки Регионов (ФФПР) была значительно изменена за счёт введения оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчётов.
В 2001 г. предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом в конечном счёте на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Решение этой проблемы очень сложно, так как до сих пор на уровне местных органов власти имеют место всевозможные нарушения исполнения бюджетов, такие, например, как:
- "выборочный" секвестр;
- использование денежных суррогатов и зачётов;
- увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета;
- индивидуальные налоговые льготы;
- скрытое субсидирование;
- безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур);
- сознательное накопление кредиторской задолженности и т.д.
Таким образом, с одной стороны, необходимы объективные оценки бюджетной потребности и налогового потенциала регионов и отказ от единой ставки отчислений от федеральных налогов и, с другой стороны, бюджетные отношения должны строиться на основе строгого соблюдения Федерального закона.
В качестве промежуточного Правительство Российской Федерации утвердило на 2001 год комбинированный вариант (см. Приложение) распределения трансфертов (25, с Л 07), где налоговый потенциал определяется косвенно по единственному параметру - удельным (в расчёте на душу населения) налоговым доходам, приведенным к сопоставимому виду. Так, на 2001 год при расчёте налоговых доходов предлагается использовать оценки налогового потенциала на основе показателя валового регионального продукта как произведения прогнозируемого на 2001 год среднего уровня налоговых доходов в расчёте на душу населения на индекс налогового потенциала региона. Ясно, что при этом проблема оценки бюджетной обеспеченности решается лишь частично.
Консолидированный бюджет региона определяется следующим образом. Суммируются:
- собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет налоговые и неналоговые доходы;
- собственные доходы региональных бюджетов;
- собственные доходы местных бюджетов. Из полученной суммы вычитаются:
- прямые расходы федерального бюджета на территории;
- расходы региональных бюджетов без внутренних оборотов (т.е. без финансовой помощи местным бюджетам);
- расходы местных бюджетов без внутренних оборотов ( т.е. без расходов по передаче бюджетных средств в другие бюджеты.
Полученная величина консолидированного бюджета должна при этом быть равной сумме:
- величины финансовой помощи из федерального бюджета региональным бюджетам;
- балансу финансовых потоков между центром и регионами;
- возможным дефицитам региональных и местных бюджетов.
Конечно, было бы правильнее расширить информационную базу и, согласно модели "расширенного" бюджета региона (6, с. 145) учитывать не только доходы и расходы бюджетов всех уровней, но и таких основных внебюджетных фондов, как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ, фондов обязательного медицинского страхования и дорожных фондов, однако эта задача в настоящее время трудноразрешима. При расчёте потребности региона в финансовых ресурсах нами были учтены оценки социально-экономического потенциала региона с учётом природно-ресурсных, экологических, экономических, внешнеэкономических и инвестиционных потенциалов. В конечном итоге, тем самым значительно расширилась информационная база при принятии решений по комбинированному варианту распределения трансфертов, не ограничиваясь лишь приведёнными доходами на душу населения региона.
Известно, что порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.
Методическое обеспечение межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами
Следует определиться, что вопрос об оптимизации долей касается всех регионов вне зависимости, являются ли они донорами или реципиентами, однако особую остроту он имеет, естественно, для депрессионных регионов.
Мы предлагаем взять за основу обобщённую модель оптимизации. Алгоритм предлагаемого подхода следующий:
1. На основании фактических и, если это невозможно, экспертных данных строится классическая модель консолидированного бюджета региона по следующей формуле (111):
КБ = R - Е = S + D, где:
КБ - консолидированный бюджет региона;
R - собранные (или прогнозируемые) на территории региона доходы (налоговые и неналоговые) в бюджеты всех уровней;
Е - расходы всех уровней;
S - сальдо финансовых потоков между центром и регионом;
D - разность между доходами и расходами консолидированного регионального бюджета.
2. Если сальдо отрицательное (практически всегда), то бюджетный
профицит необходимо устранить или покрыть следующими возможными
путями:
- за счёт сокращения расходной части регионального бюджета;
- введением новых региональных налогов и сборов или изменением их ставок;
- выпуском ценных бумаг;
- заимствованиями;
- в виде трансферта;
- за счёт изменения доли перечисления налогов и сборов в федеральный бюджет.
Заметим, что здесь не идёт речь о финансовой помощи для ликвидации текущих кассовых разрывов.
Если выбирается вариант с изменением доли перечисления, то в такой вариант решения, естественно, связан с лоббированием интересов региона в федеральном центре, для чего требуется соответствующее обоснование.
Конечно, вопрос этот носит не только экономический характер. Известно, например, что по бюджету Санкт-Петербурга на 2001 г. все 100%) налога на добавленную стоимость перечисляются в федеральный бюджет, в то время, как по бюджетам предыдущих лет, по нашим расчётам, эта доля составляла не более трёх четвертей.
3. Оптимизация долей перечисления налогов и сборов в федеральный бюджет может осуществляться двумя способами. Либо по одному виду налога или сбора, либо пропорционально по всем.
Рассмотрим простейший. Оптимизация по одному (ведущему) налогу (налог на прибыль или НДС):
Допустим, какого-либо налога в регионе собирается 100 единиц и из них 75% перечисляется в федеральный бюджет, а бюджетный профицит региона равен, допустим, 25 денежным единицам.
Тогда простейший математический расчёт показывает, что у федерального центра необходимо запрашивать изменения доли перечисления с 75% на 56,25%).
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.
Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.
Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.
Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.
Следует всё же признать, что приведённая ранее методика не лишена недостатков, которые не были, к сожалению, преодолены и позже, когда при составлении бюджета на 2000 год предварительная классификация регионов также осталась произвольной, а суммы необходимых регионам трансфертов стали определяться (с целью подтянуть их финансовую обеспеченность до определённого уровня) в два этапа и, естественно, без учёта результатов проведённого Департаментом финансовым Минэкономики исследования с рекомендациями дифференцированного подхода к оценке финансовой самообеспеченности регионов и дифференцированного подхода при определении доли передаваемых в государственный бюджет налогов.
Предлагаемое нами усовершенствование методики позволит подойти к определению предварительной классификации регионов и их потребностей в бюджетном финансировании на основе более объективных оценок. Причём, процесс этот должен быть итеративным.
Нами предлагается использовать такой подход для согласования интересов федерального центра и отдельных регионов в процессе перераспределения бюджетных средств.
Рассмотрим предлагаемый порядок более подробно.
В результате проведённого исследования методов согласования интересов центра и территорий в финансово-бюджетной сфере предлагается различать:
1. Расчётно-нормативные методы, когда перераспределение бюджетных средств осуществляется в соответствии с законодательно закреплёнными условиями получения регионами трансфертов различных видов.
2. Особые финансово-бюджетные режимы, включающие комплекс налогово-бюджетных мер, направленных на создание в тех или иных, как правило, экономически слаборазвитых, регионах наиболее благоприятного инвестиционного климата.
Существующие в России географические, климатические различия между субъектами Российской Федерации и внутри них, разный экономический потенциал, исторически сложившиеся особенности развития территорий, на наш взгляд, не позволяют ограничиться каким-либо одним из приведённых подходов, и поэтому предлагается использовать различные комбинированные методы, объединяющие в себе элементы расчётно-нормативного и дифференцированного подходов.
Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что проблема бюджетного регулирования должна быть переведена в плоскость исключительно политических решений в данной области. Более того, актуальность проблемы эффективности проведения бюджетной политики в настоящее время только возрастает.
В результате проведённого исследования предлагается в первую очередь опираться на относительно самостоятельную бюджетную политику регионов, устанавливающую определённые приоритеты при регулировании межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Предложения по совершенствованию практики межбюджетных отношений и методики определения величины трансфертов
Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета. В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации может превышать ограничение, установленное частью первой настоящего пункта, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может быть осуществлено в следующих формах:
предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
предоставление бюджетных кредитов;
предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
- ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
-предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;
- предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
При этом предлагаются следующие направления (122):
1. Реформирование межбюджетных отношений исходя из бюджетной обеспеченности на одного жителя, а также экономических, географических и демографических особенностей территорий. Конкретно это означает необходимость объединения муниципальных бюджетов в группы по величине показателей, рассчитанных на душу населения по собственным доходам, расходам и финансовой помощи.
2. Обязательные компенсации из федерального бюджета увеличения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, связанных с решением на федеральном уровне.
3. Чёткое разграничение налоговых и бюджетных правоотношений и их законодательное закрепление.
4. Широкое использование отраслевых налоговых льгот с целью ускоренного роста основных доходообразующих отраслей экономики региона.
5. Разработку и реализацию региональных межотраслевых целевых программ с обязательным согласованием интересов федерального центра и регионов.
В 2001 году предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом в конечном счёте на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Решение этой проблемы очень сложно, так как до сих пор на уровне местных органов власти имеют место всевозможные нарушения исполнения бюджетов, такие, например, как:
- "выборочный" секвестр;
- использование денежных суррогатов и зачётов;
- увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета;
- индивидуальные налоговые льготы;
- скрытое субсидирование;
- безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур);
- сознательное накопление кредиторской задолженности и т.д. При расчёте потребности региона в финансовых ресурсах нами были учтены оценки социально-экономического потенциала региона с учётом природно-ресурсных, экологических, экономических, внешнеэкономических и инвестиционных потенциалов. В конечном итоге, тем самым значительно расширилась информационная база при принятии решений по комбинированному варианту распределения трансфертов, не ограничиваясь лишь приведёнными доходами на душу населения региона.
Таким образом, с одной стороны, необходимы объективные оценки бюджетной потребности и налогового потенциала регионов и отказ от единой ставки отчислений от федеральных налогов и, с другой стороны, бюджетные отношения должны строиться на основе строгого соблюдения Федерального закона, мирового опыта и новейших научно-методических разработок в этой области.
Сформулируем теперь основные предложения по совершенствованию системы межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами.
С целью упорядочения системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, обеспечения координации всех ее направлений, и снижения неэффективных расходов федерального бюджета всю поддержку целесообразно сконцентрировать в двух фондах. Это позволит устранить необходимость оценки потребности в финансовой поддержке регионов при формировании Федеральных программ, государственных инвестиций и т. п.
При этом система бюджетного выравнивания может строиться только на разделении текущего и капитального бюджетного выравнивания. Это обусловлено принципиальной разницей между финансовой поддержкой по текущим и по капитальным бюджетным расходам. Регион с неразвитой социальной инфраструктурой неизбежно получит меньшую поддержку по текущим и большую по капитальным расходам и наоборот. Следовательно, указанные фонды должны существовать независимо друг от друга и распределяться на основе разных методик.
