Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономические методы в муниципальном управлении как объект исследования 11
1.1. Экономические методы как инструмент государственного регулирования муниципального развития
1.2. Действующие условия, регламентирующие использование экономических методов в муниципальном управлении 27
1.3. Оценка потенциальных возможностей использования экономических методов в муниципальном управлении 43
Глава 2. Приоритетные направления использования экономических методов в муниципальном управлении 56
2.1. Формирование субъектно-объектных в процессе использования экономических методов в муниципальном управлении ... 56
2.2. Особенности реализации инвестиционной политики к а уровне муниципального образования 71
2.3. Анализ и формирование бюджетно-налоговой политики в условиях дефицита ресурсов 84
2.4. Реформирование нормативной базы использования экономических методов в муниципальном управлении 103
Заключение 115
Список используемых источников и литературы
Приложения 129
- Экономические методы как инструмент государственного регулирования муниципального развития
- Оценка потенциальных возможностей использования экономических методов в муниципальном управлении
- Формирование субъектно-объектных в процессе использования экономических методов в муниципальном управлении
- Анализ и формирование бюджетно-налоговой политики в условиях дефицита ресурсов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. До недавнего времени управление социально-экономическим развитием городов осуществлялось с преобладанием централизованного начала. Политическая система регулирования, не будучи демократической, не способствовала реализации коммерческих, финансовых и иных экономических отношений, в силу чего они не получили должного развития.
Недостаточно уделялось внимания проблемам жилищного строительства, использованию муниципальной собственности, организации землепользования. Между тем именно эти сферы создают основу социальной ориентации экономики.
В условиях перехода к рынку изменились подходы к формулированию целей социальн-экономического развития общества, на первое место выдвигается создание приемлемых условий жизни населения. Вместе с тем, рынок сам по себе есть система социально несовершенная, потенциально чреватая опасностью возникновения социальных конфликтов, вследствие чего невозможно обойтись без государственных гарантий социальных интересов не только нетрудоспособной, но и трудоспособной частей населения - в части минимальной зарплаты, трудовых отношений, экологии и т.д. Только государственное регулирование способно преодолеть присущую рынку стихийность, придать ему цивилизованный характер, создать предпосылки использования его конкурентных достоинств для решения общенациональных и в первую очередь - социальных задач.
Действие методов государственного управления распространяется, естественно, и на уровень муниципальных образований. Все полномочия в области муниципального управления предоставлены государством, которое выступает в качестве своего рода ограничителя, определяющего контуры, в рамках которых местные властные структуры правомочны выбирать адекватные своим задачам средства и методы управления, в т.ч. экономические.
В условиях рыночных преобразований успешность управления городскими социальными и экономическими процессами, как и экономикой страны вообще, в решающей степени определяется выбором методов управления.
В использовании экономических методов муниципального управ-леяия в условиях перехода к рынку возникло немало проблем - финансовых и законодательных. Все эти и связанные с ними друтие проблемы требуют разрешения, что и обусловливает актуальность выбранной темы исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В стране ощущается острый недостаток литературы по рассматриваемой проблеме. Книга академика Л.А.Велихова под названием "Основы городского хозяйства" последний раз был издана в 1928 году и до сих пор является, пожалуй, наиболее авторитетным трудом, комплексно рассматривающим все стороны муниципального управления.
В наше время большое внимание вопросам социально-экономического развития города, других территориальных систем уделено в исследованиях А.Г.Аганбегяна, А.Н,Алисова, Ю.П.Алексеева, А.М.Бабича, М.В.Борщевского, Э.С. Демиденко, Е.Г.Панченко, С.В.Успенского, Ю.М.Швыркова, Б.С.Хорева, Н.П.Щевелкина и др.
Большое внимание проблемам муниципального управления уделяют известные западные экономисты К.Майер, Ф.Веклер, М.Эландер, П.Кармайкл, Б.Гладстоун и другие, сформулировавшие за последние десятилетия такие перспективные направления исследований как экономика общественного сектора, анализ эффективности городских и региональных проектов, теория внешних эффектов и другие.
Отечественной теорией достаточно хорошо изучены объективно действующие законы рыночных отношений субъектов хозяйственной деятельности и их совокупности в масштабах государства. Что же касается создания моделей экономической деятельности местных органов власти в переходный период, способных обеспечить устойчивое целенаправленное социально-экономическое развитие территории, то они практически не разрабатываются.
Объектом исследования являются экономические методы в муниципальном управлении.
Предмет исследования - совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе реализации экономических методов в муниципальном управлении.
Основная цель исследования - разработать приоритетные направления использования экономических методов муниципального управления в условиях перехода к рынку.
Задачи исследования: определить структуру и место экономических методов в системе мер государственного регулирования муниципального развития; изучить действующие нормативно-правовые и финансовые условия реализации экономических методов в муниципальном управлении: оценить перспективы использования экономических методов в муниципальном управлении: исследовать формы субъектно-объектных отношений, возникающих в процессе использования экономических методов в муниципальном управлении; разработать механизмы формирования благоприятного инве- стиционного климата и реализации муниципальной бюджетно-налоговой политики в условиях дефицита ресурсов; изучить возможности совершенствования нормативной базы экономических методов в муниципальном управлении.
Теоретической и методологической базой исследования служат работы российских и зарубежных ученых по проблемам государства, права и местного самоуправления. Поскольку тема нашего исследования находится на стыке нескольких дисциплин, мы использовали экономическую, юридическую, историческую, политологическую и социологическую литературу, в которой в той или иной степени затрагиваются и освещаются интересующие нас проблемы.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие законодательные акты, материалы международных и российских научно-практических конференций по проблемам территориального развития и муниципального управления.
В процессе работы над диссертацией использовался эмпирический материал, почерпнутый из практики деятельности муниципальных и региональных органов власти, а также из периодической печати и статистических сборников.
Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем: разработаны рекомендации по реформированию нормативной базы использования экономических методов в муниципальном управлении одновременно на всех уровнях власти. Они включают: на федеральном уровне - создание эффективной институционально-правовой системы управления всеми видами муниципальной собственности (земля, недвижимость, бюджет), на региональном и муници- пальном- механизмы использования территориального потенциала в реализации инвестиционной и бюджетно-налоговой политики; сформулировано понятие "экономические методы в муниципальном управлении", которое трактуется как целенаправленная совокупность нормативно-правовых и финансовых воздействий на условия функционирования муниципальных объектов с целью обеспечения сбалансированного воспроизводства территориального потенциала и повышения жизненного уровня населения; выявлены основные предпосылки эффективного использования экономических методов в муниципальном управлении. К ним отнесены следующие; установление государством общих правил экономического поведения для всех регионов; реализация конституционных гарантий финансовой самостоятельности муниципального управления (формирование местных бюджетов на основе минимальных государственных стандартов, право распоряжаться муниципальной собственностью; владеть землей и др.); установление процедур по применению мер экономической и административной ответственности к органам власти всех уровней за неисполнение их полномочий по муниципальному развитию; предложены меры по устранению противоречивых положений в действующем законодательстве, затрудняющих использование эко номических методов в муниципальном управлении - сокращение тер риториальных федеральных структур с передачей местным органам власти их полномочий и соответствующих финансовых ресурсов; за конодательное закрепление за местными бюджетами на долговремен ной основе в полном объеме таких доходных источников как подо ходный налог, налог на землю, налог на имущество предприятий и организаций в границах муниципального образования; исключение из бюджетного законодательства норм, предусматривающих прину дительную централизацию средств местного бюджета в региональных -8-и федеральном бюджетах и другие; аргументирована необходимость создания и представлена структура единого правового акта преимущественно прямого действия, регулирующего налоговые, бюджетные, имущественные и другие отношения, возникающие в процессе муниципального управления -Муниципального кодекса; определены рациональные подходы к регулированию использования муниципальной собственности, включая создание нормативных основ арендных и залоговых операций в имущественной сфере; реформированию действующей модели межбюджетных отношений, в том числе - усилению самостоятельности местных бюджетов, законодательному закреплению их предельно допустимого дефицита и перераспределению в связи этим соответствующих налоговых источников; предложен механизм реализации инвестиционной политики: создание на муниципальном уровне внебюджетных Фондов развития, за счет определенного норматива зачисления в них (в числе других источников) средств от приватизации государственного имущества в границах муниципального образования и таможенных платежей (при существующем положении они в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет); разработана совокупность мер по совершенствованию про цесса регулирования землепользования: юридически закрепить в му ниципальной собственности всю землю в границах муниципального образования; наделить местные органы власти правом самостоятель но устанавливать ее нормативную стоимость, осуществлять куплю- продажу земельных участков и другими правами, вытекающими из статуса собственника.
Практическая значимость работы определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем муниципального управления, реаль- - Q - ной возможности использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления и совершенствования его нормативно - правовой и финансовой базы. Подготовлены научно-практические предложения и рекомендации по совершенствованию порядка взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Обоснованы предложения о стабилизации нормативов отчислений в доход местных бюджетов, являющихся финансовой основой эффективного муниципального управления.
Данные выводы могут способствовать разработке на правительственном уровне мероприятий по реализации нормативно-правовых, экономических и в том числе финансовых гарантий муниципального управления.
Основные положения диссертации могут использоваться при проведении научных исследований и в научно-педагогической деятельности в области муниципального управления, в деятельности региональных и муниципальных органов представительной и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Автор принимал непосредственное участие в разработке Постановлений Администрации г.Новгорода о порядке ведения инвестиционной деятельности на территории города, о бюджетном и внебюджетном инвестиционных фондах, о порядке проведения конкурса инвестиционных проектов для включения их в муниципальную инвестиционную программу и ряда других документов.
Методические рекомендации автора использованы при разработке "Бизнес-паспорта муниципального образования", рекомендованного к использованию на территории Новгородской области.
Теоретические положения, методические подходы, практические результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях "Местное самоуправление в России: история и современность" и " Структурные преобразования экономики региона и развитие местного самоуправления (на базе Новгородской области), организованных Новгородским государственным университетом в 1997 г.
Содержание диссертационной работы определено логикой, поставленными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Экономические методы как инструмент государственного регулирования муниципального развития
Важнейшей составной частью разработок по экономической стратегии и политике многих зарубежных государств являются региональные исследования социально-экономических процессов. С учетом степени различий уровня экономического развития, структуры хозяйства, потенциальных возможностей для дальнейшего развития регионов формируются общие решения по совершенствованию хозяйственного механизма, например в странах Европейского сообщества. Такая практика получила название "гармонизация условий хозяйственной деятельности". Именно проведением целенаправленной государственной экономической политики во многом определяется эффективность регионального, в том числе местного развития.
Советская регионалистика на протяжении многих десятилетий была наукой о централизованном размещении производительных сил и формировании хозяйственных комплексов. Одним из важнейших направлений региональной политики на общегосударственном уровне было продекларировано выравнивание уровней социально-экономического развития союзных республик, в основу которого был положен процесс централизованного планового размещения производительных сил. Экономика каждого из регионов рассматривалась при таком подходе прежде всего в качестве части единого народнохозяйственного комплекса. Это в полной мере отвечало требованиям централизованной системы управления, к ведению которой относилось распределение, в том числе и по территориям, подавляющей части финансовых и материальных ресурсов. Такая практика не могла не повлечь ряд негативных тенденций и диспропорций в развитии ре -12 гионов и городов, которые резко обострились в последние годы. Очень остро стоит вопрос экологической безопасности. Практически все города - важнейшие промышленные центры России - перенасыщены вредными производствами, где загрязнение в несколько раз превышает предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ. Это в свою очередь ведет к обострению демографических проблем -снижение средней продолжительности жизни, повышение заболеваемости и смертности населения, и, что особенно страшно - детей, снижение рождаемости. Все это создает реальную угрозу существованию нации. Возник целый ряд районов с кризисной экологической ситуацией: Приараяье. Кузбасс, Донбасс, Урал, бассейны рек Волги. Днепра, Дона, Урала, озера Балхаш, Ладожского, Онежского.
Шаблонный подход к социалистической индустриализации без должного учета территориальных условий привел к излишней насыщенности крупных городов тяжелой промышленностью и игнорированию развития легкой, пищевой и других отраслей, производящих товары для населения. При этом порой откровенно игнорировалась даже экономическая целесообразность. К примеру, подавляющее большинство топливно- и энергоемких производств размещено в европейской части страны, в то время как энергоресурсы сосредоточены преимущественно на востоке. Чрезмерное новое промышленное строительство во многих городах страны без достаточного анализа трудовых ресурсов привело к низкой загрузке мощностей и площадей. Размещение предприятий и инфраструктуры зачастую осуществлялось без достаточных научных обоснований, исходя из ведомственных или политических соображений.
Административные методы и игнорирование диалектики развития в области территориального развития и размещения производительных сил укрепились особенно глубоко. В восьмидесятые годы был выдвинут лозунг территориального хозрасчета. Это было до ИЗВОЛЬ но сложное понятие. Оно охватывало: - балансирование доходов и расходов местных бюджетов; - оценку финансовых итогов развития региона в целом, включая его негосударственные структуры; - экономические отношения по поводу действий местных органов. В теории все это было ново, прогрессивно, но на практике это были все те же административные методы - подчинение территорий регионам (республикам), госзаказ, создание областных и городских товарных фондов. Территориальный хозрасчет стал по существу формой мимикрии командной системы. Ведь на важнейший вопрос, кто является субъектом рынка, кому принадлежит произведенная продукция он давал отнюдь не демократический ответ: субъект рынка не предприятие, а органы власти, они же распоряжаются львиной долей товарной массы. При административно-командном управлении по существу игнорировались социальные проблемы городов, жилья, коммунальной собственности и недвижимости, организации землепользования. Между тем именно эти сферы, в совокупности составляющие систему расселения, создают основу социальной ориентации экономики. И именно на них концентрируют свое внимание западные экономисты, создавшие за последние десятилетия такие перспективные направления исследований как экономика общественного сектора, анализ эффективности городских и региональных проектов, теория внешних эффектов и др.
В последние годы значимость местного сектора экономики особенно усилилась. Практически любая проблема, возникающая в процессе реформирования, связана с воздействием тех или иных территориальных факторов и условий. Коренные изменения в системе производственных отношений, связанные с утверждением суверенитета рее - 14 публик, развитием местного самоуправления потребовали пересмотра представлений о приоритетах в муниципальном развитии. Социальный и экологический факторы являются решающими в общественном развитии. Главной социально-экономической задачей становится выход городов из кризисной ситуации, развитие экономики, улучшение качества жизни населения и среды обитания.
В последние десятилетия у нас в стране сложилась и получила развитие новая отрасль научных знаний - региональная экономика. Был создан Научный совет АН СССР по региональной экономике.
В качестве объекта региональной экономики обычно рассматривают социально-экономические процессы на территориях во взаимодействии с природно-экологическимии факторами. К предмету исследований этой науки в наиболее обобщенном виде можно отнести:
Оценка потенциальных возможностей использования экономических методов в муниципальном управлении
Взрыв регионализма во всем мире в общем виде можно объяснить тем, что по мере прогресса в общественном развитии качественно меняются цели, критерии, функции деятельности территорий, их место в системе ресурсов. Одновременно возрастает территориальная взаимосвязанность различных факторов и аспектов экономического и социального развития, усиливается мобильность ресурсов. Все это расширяет возможности территориального развития путем вовлечения в воспроизводственные процессы новых ресурсов, вызывает усложнение социально-производственной инфраструктуры территорий.
Местные органы власти, которые в большинстве стран контролируют значительную часть экономики и во всех странах являются ответственными за часть инфраструктуры, глубоко связаны с регулирующими процессами. И в России, используя экономические методы управления, местные власти могут оказывать активное влияние на размещение предприятий различных отраслей промышленности, развитие социальной инфраструктуры.
Мировой опыт свидетельствует об усилении влияния территориальных начал в управлении экономикой на повышение эффективности общественного производства, перенесения акцента на программы местных органов власти, о расширении экономических методов регулирования экономики.
Какие бы регулирующие воздействия не оказывались на объекты муниципального управления, все они имеют своей главной целью получение финансового результата. Он может быть получен как в форме прямых поступлений в местный бюджет (следствие бюджетно-налоговых методов), так и в форме привлечения инвестиций в экономику муниципалитета. Другими словами, практически все известные экономические методы можно считать проявлением инвестиционной или бюджетно-налоговой политики, в зависимости от того, какие финансовые результаты они имеют.
Поэтому для того, чтобы оценить масштабность возможного использования экономических методов, мы в общей форме рассмотрим те из них, которые имеют значительный потенциал воздействия на социализацию муниципального развития.
Говоря об оценке потенциала использования экономических методов в муниципальном управлении, мы имеем в виду не его количественную оценку, а сферы возможного воздействия экономических методов, которые в настоящее время не используются или используются в недостаточной степени в силу объективных причин.
Бюджетно-налоговая и инвестиционная политика имеют косвенное, опосредованное воздействие социальные процессы - посредством аккумуляции средств в местном бюджете, определения приоритетных направлений социальной политики, деятельности структур, реализующих социальные гарантии и т.д. В этом смысле от них выгодно отличается регулирование развития малого и среднего предпринимательства. Его влияние на социальные процессы в городе потенциально масштабно, как никакое другое, причем в формах прямого воздействия - мобильное создание рабочих мест, самозанятость населения, развитие сферы услуг и производства потребительских товаров, которые в условиях структурных перекосов плановой экономики не получили должного развития.
Интерес к развитию малого предпринимательства и его роли в экономике в течение последних пятнадцати лет растет во всем мире. По экспертной оценке в легальной мировой экономике насчитывается 50 млн. фирм и более 90 процентов них относятся к малому и среднему бизнесу. Мелких и средних предприятий в 1993 году действовало в странах ЕС 15, 6 млн. в Японии - 6.9 млн.
В мировой хозяйственной системе, по данным ООН, малые и средние предприятия являются работодателями почти для 50 процентов трудового населения всего мира. Объем производства в сфере малого предпринимательства в различных странах составляет от 33 до 66 процентов национального продукта.
Необходимость продолжения экономических реформы в России и преодоления сложившейся кризисной ситуации в отечествен -46 ной экономике ставят в разряд первоочередных проблему развития малого предпринимательства.
Сегодня специфика региональной экономики в России определяется "акцентом" на производство, т.к. над огромным числом предприятий нависла угроза банкротства. В этих условиях необходима положительная альтернатива их закрытию и массовым увольнениям.
Малая экономика в различных регионах играет различную роль, зависящую от уровня экономического развития, географического расположения, от степени и остроты протекания социально-демографических процессов, от общего развития интеллектуального потенциала и т.п. Так, в целом по России по данным Госкомстата за 1995 год на малых предприятиях было постоянно занято 8. 9 млн. человек, а с учетом вторичной занятости - 13. 9 млн. человек. Малое предпринимательство становится решающим направлением создания новых рабочих мест в регионах России.
Малые предприятия, являющиеся частью экономики, переживающей глубокий кризис, проявляют более высокие адаптивные способности и демонстрируют свои преимущества. На I Всероссийском съезде представителей малых предприятий, состоявшемся в начале 1996 года, была отмечена мощная экономическая и политическая сила малого предпринимательства, важная роль его в формировании региональных и местных бюджетов.
Формирование субъектно-объектных в процессе использования экономических методов в муниципальном управлении
Главным объектом муниципального управления является муниципальная собственность. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляют от имени муниципального образования органы местного самоуправления.
Проблемы муниципальной собственности и анализа всего круга связанных с ее спецификой вопросов реально встали перед нашей практикой (а. значит, и наукой) в перестроечное время.
В бывшем СССР прочно доминировала государственная собственность, официально идентифицировавшаяся с общенародной. Доля других форм собственности (колхозно-кооперативной, профсоюзов и других общественных организаций, личной ) не превышала 10%. При этом формы собственности были строго ограничены друг от друга путем жесткой регламентации соответствующих видов имущества.
Начавшееся реформирование господствовавшей в стране общественной системы не могло не потребовать первоочередного обращения к ее экономико-правовой основе - к отношениям собственности. Возник и стал решаться вопрос устранения неоправданной юридической дискриминации негосударственных форм собственности. Это сопрягалось, в частности, с конституционным закреплением статуса субъектов Федерации и местного самоуправления. Принятием Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации было положено начало своего рода "муниципальной революции", важнейшим аспектом котооой явилось создание качественно новой экономической и финансовой базы местного развития. Муниципальная собственность получила официальное признание в Российском законе о собственности, как равноправная с частной, государственной и собственностью, общественных организаций.
Такое признание помимо прочего означало восстановление исторической преемственности системы местного самоуправления и присущих ей базовых отношений собственности. Эта система берет начало еще в Древнем Риме, где власть опиралась на местное самоуправление, а городские общины (муниципии) располагали хозяйственной самостоятельностью и выступали в качестве самостоятельного субъекта права. Муниципальная форма организации субъекта на уровне города обнаружила высокую жизнеспособность и во многих странах вполне успешно действует и по сию пору. Можно, на наш взгляд, считать, что местное самоуправление в его классических вариантах, известных из зарубежных демократий как муниципальное (коммунальное, кантональное и др.), соответствует требованиям реализации объективных законов рыночной экономики и потребности развития демократических процессов в обществе.
В России до 1917 г. законодательство также признавало существование муниципалитетов и муниципальной собственности. Они не были полностью ликвидированы и сразу после революции. Так, в статье Гражданского кодекса РСФСР (1922 г.) перечисление различных видов собственности включало и "государственную (национализированную и муниципализированную) собственность"; при этом национализированным считалось имущество, поступающее в ведение центральных органов власти, а муниципализированным - имущество. поступающее в ведение Местных Советов. Однако в Конституции СССР(1936 г.) она уже не упоминается.
Утвердившееся ныне выделение муниципальной собственности из по существу неохватной прежде государственной основывается на конституционном разделении органов государственной власти и управления и местного самоуправления.
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляется Законом РФ о собственности в РФ от 24 декабря 1990 г.. Законом РФ "Об общих началах местного самоуправления" 1995 г. Этими законами устанавливается, что муниципальная собственность является достоянием населения существующей территории. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения. Население вправе непосредственно решать вопросы управления муниципальной собственностью, используя референдум и другие формы прямого волеизъявления.
В муниципальной собственности находится имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, ценные бумаги и другие финансовые активы; муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилого фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения; предприятия, имущественные комплексы, учреждения образования, культуры, здравоохранения, а также необходимые для удовлетворения коммунально-бытовых и социально- культурных потребностей населения и другое движимое и недвижимое имущество.
Такое закрепление объектов в муниципальное собственности представляется нам не вполне убедительным. Зачем закреплять, например, в муниципальной собственности жилой фонд, если реформа жилищно-коммунального хозяйства имеет своей целью в числе других и по возможности более масштабную приватизацию жилья населением.
Анализ и формирование бюджетно-налоговой политики в условиях дефицита ресурсов
Любая власть - федеральная, региональная, муниципальная-реализуя свои функции, опирается на финансовую основу, прежде всего на бюджетно-налоговые отношения.
Поэтому наряду с инвестиционной политикой, на наш взгляд к наиболее эффективным экономическим методам по степени влияния на социально-экономическую ситуацию, следует отнести бюджетно-налоговую политику.
Основой использования бюджетно-налоговой политики в качестве экономического метода муниципального управления является реальная возможность оказывать влияние через централизованные фонды денежных средств на процессы общественного производства, наблюдать за течением городских экономических процессов, полнотой и своевременностью поступления финансовых ресурсов в городской бюджет. Совершенствование порядка формирования доходной части муниципальных бюджетов дает возможность использовать такие формы налогового обложения (местные налоги и сборы), которые в случае их использование непосредственно Центром едва ли могли бы дать значительные суммы. Кроме того, через систему местных бюджетов достигается наиболее целесообразный и экономный порядок удовлетворения социально-экономических потребностей по сравнению с удовлетворением их в порядке централизованного управления.
Характер и эффективность воздействия местных бюджетов зависят от того, насколько существующая система распределения, формы и методы ее организации соответствуют объективным потребностям государства, города, населения.
Местные бюджеты способны качественно и количественно влиять на городские социально-экономические процессы. Количественное влияние характеризуется пропорциями мобилизуемых, распределяемых и используемых финансовых ресурсов, т.е. возможности определяются объемом средств, концентрируемом в городском бюджете.
Количественная сторона воздействия местных бюджетов на уровень социально-экономического развития позволяет рассматривать их в качестве экономического регулятора, а возможности качественного влияния дают основания говорить о них как об инструменте стимулирования.
Качественная сторона воздействия предполагает активное влияние форм бюджетного финансирования на интересы различных субъектов хозяйствования. Отмена или введение новых форм изъятия средств в муниципальный бюджет может способствовать решению городских задач, проблем. Например, введение налога на землю могло бы способствовать укреплению доходной части местных бюджетов, проведению рациональной политики в области застройки и благоустройства территорий, переносу предприятий за черту жилых районов города.
Практическое же воздействие местных бюджетов определяется их способностью устанавливая направления наиболее эффективного вложения бюджетных средств, добиваясь распределения финансовых ресурсов в соответствии с намеченными целями, воздействовать на развитие городской экономики в нужном направлении.
Городской бюджет может и должен играть роль действенного экономического инструмента муниципального управления. Укрепление местных бюджетов будет способствовать расширению их регулирующего и стимулирующего воздействия, позволит создать условия для активного влияния на формирование городской социально-экономической инфраструктуры.
Существующее, а тем более потенциальное воздействие бюджетно-налоговых отношений на социально-экономическую ситуацию в муниципалитетах эффективно, как никакое другое. От того, как организационно пойдет поступление и распределение федеральных налогов, какой будет структура местных налогов, штрафов и других санкций за нарушение общегородских норм и правил, какова окажется степень коммерциализации использования бюджетных средств - от всего этого во многом зависят и содержание, и приоритеты не только экономической, но и социальной деятельности муниципалитетов.
Однако, уже сегодня очевидно, в проведении налоговой реформы допущены серьезные ошибки. Главная из них, на наш взгляд, отсутствие должного внимания к развитию местной системы налогообложения, передача в регионы из центра больших налоговых полномочий, тогда как у муниципальных органов власти они неоправданно ограничены. Например, до принятия Лесного кодекса лесная подать и арендная плата за пользование лесными фондами в полном объеме зачислялась в местный бюджет. С принятием лесного кодекса 40 процентов этих платежей стали перечисляться в бюджет субъекта Федерации, 60 - в федеральный. В соответствии со ст.106 часть указанных средств (субъекта Федерации) направляется территориальному органу федерального органа управления лесным хозяйством на финансирование расходов на воспроизводство в соответствии с нормативами. федеральным же органом определяемыми. Таким образом, местные органы самоуправления не только лишаются возможности самостоятельно распоряжаться лесными ресурсами на своей территории, но и финансового источника для формирования доходной части местного бюджета.
В Законе "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" была сделана попытка разграничения налогов за всеми уровнями бюджетной системы, но сделано это недостаточно продумано и непоследовательно. В основном это разграничение свелось не к закреплению налогов за видами бюджетов, а к установлению полномочий представительных органов власти в установлении ставок налогов, предоставлении льгот, определению объектов обложения по конкретным видам налогов в зависимости от отнесения к той или иной категории: федеральные, региональные и местные. В результате этого оказались решенными только отдельные, локальные проблемы, налоговая система осталась запутанной и во многом противоречивой. Можно взять в качестве примера подоходный налог с физических лиц. Исходя из духа и буквы закона это федеральный налог, но зачисляется полностью в бюджеты субъектов Федерации и муниципалитетов, но местные органы власти на местах не могут изменить ставку этого налога, предоставить льготу какой-либо категории плательщиков, хотя по другим федеральным налогам, например по налогу на прибыль, такое право предоставлено в пределах средств, зачисляемых в соответствующие бюджеты. В то же время поступления от налога на землю, квалифицированного в Законе как местный, зачисляются не только в местные бюджеты. И таких примеров можно привести еще множество.
