Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы управления государственными проектами в современной России 13
1.1. Исторические предпосылки создания и развития теории управления проектами: зарубежный опыт и российская практика 13
1.2. Концептуальные основы разработки инструментария управления государственными проектами 24
1.3. Императивы развития российской системы проектного управления 49
Глава 2. Стратегия модернизации государственного управления в современной России 63
2.1. Электронное правительство как основа становления публичного управления 63
2.2. Содержательные и структурные характеристики стратегии модернизации государственного управления 81
2.3. Развитие электронного правительства России на базе проектов государственно-частного партнерства 101
Глава 3. Перспективы совершенствования управления региональными государственными проектами в сфере электронного правительства 118
3.1. Организационные технологии оптимизации управления проектным офисом и командой государственного проекта 118
3.2. Инструменты совершенствования управления региональным проектом в сфере развития электронного правительства 134
3.3. Оценка эффективности реализации государственных проектов в сфере развития электронного правительства 142
Заключение 161
Список использованной литературы
- Концептуальные основы разработки инструментария управления государственными проектами
- Императивы развития российской системы проектного управления
- Содержательные и структурные характеристики стратегии модернизации государственного управления
- Инструменты совершенствования управления региональным проектом в сфере развития электронного правительства
Концептуальные основы разработки инструментария управления государственными проектами
Управление проектами активно применяется в России уже на протяжении последних 10 лет в различных сферах деятельности, в том числе (в порядке убывания): государственные и международные проекты - 18 %; инновации и НИОКР -18 %; информационные технологии - 16%;промышленность и транспорт - 13 %; энергетика (нефть, газ, электричество) - 11%; строительство - 8 %; социальная сфера- 8%; телекоммуникации - 5%; прочие (медиа, банки)- 3%.66
В современном управлении государственными проектами сложилась двоякая ситуация. С одной стороны, в рамках практически каждого направления государственного и муниципального управления сегодня утверждаются многочисленные программы и проекты. С другой стороны, ими управляют преимущественно на основе функционального подхода, надежно укоренившегося в практике органов власти в нашей стране. И это при том, что проектный подход необходим при передаче реализации выполнения государственных задач на аутсорсинг. Лишь отдельные федеральные и региональные органы власти на данном этапе внедряют методы проектного управления в свою деятельность. Их опыт требует изучения и анализа с целью расширения сферы использования проектного управления в деятельности государственных структур.
Ведущее место в развитии проектных принципов управления государственными проектами занимают Агентство стратегических инициатив, Сбербанк России, РАНХиГС, и, безусловно, пилотные площадки, разделенные решением Совета по внедрению проектного управления в органах власти на 2 уровня. Пилотные площадки первого уровня - это Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, Минпромторг РФ, Пермский край, Белго 66
Синявский Д.А., Моргунова Н.В., Омаров Т.Д. Исследование практики управления проектами в органах государственной власти и местного самоуправления (на примере Владимирской области) // Экономика и управление. - 2012. -№8(93). - С.96. родская и Ярославская области. К площадкам второго уровня отнесены Томская, Пензенская, Ульяновская и Вологодская области.67
Что касается многочисленных проектов по формированию электронного правительства и информационного общества в России, большинство из них находится в пределах компетенции Министерства связи и массовых коммуникаций РФ и реализуется силами Ростелекома. Данные проекты составляют основную часть инноваций в государственном управлении. Оставшаяся часть проектов является сферой влияния Министерства экономического развития РФ, которое, без сомнений, должно и фактически выступает лидером среди государственных ведомств по внедрению проектного управления, стимулируя распространение данного подхода в других ведомствах. Министерство экономического развития РФ, основываясь на положительном международном опыте внедрения систем управления проектами в госструктурах таких стран, как Франция, Канада, Великобритания, Сингапур, ведет активную деятельность по адаптации и внедрению этих разработок в России. 68 Теперь в Министерстве экономического развития РФ важные направления собственной деятельности описываются в виде проектов с формулировкой целей, задач, мероприятий и взаимосвязей между ними, что позволяет экономить время и бюджетные средства. Как отмечает В.В. Дементьев, исходя из проведенного анализа российского опыта, при переходе на проектное управление сокращаются непроизводительные потери на 15-20 %, а достижение поставленных задач ускоряется на 15-30 %.69
Внедрение проектного управления является стратегически важным процессом, безусловно, требующим основательного мониторинга того, как данный под 67
Протокол заседания Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации от 17 июня 2014 г. [Электронный ресурс]/ Режим доступа UPsL:http://www.economy.gov.m/wps/wcm/comect/economylft 68
Сайт «Российская газета» [Электронный ресурс]/ Режим доступа-URL: - http://www.rg.ru/2012/12/12/mer-site.html (дата обращения: 20.08.2013).
Дементьев В.В. Проектное управление в системе стратегического планирования // Бюджет. - 2012. - №9. - С. 34 [Электронный ресурс]/ Режим flocTyna-URL:http://bujet.ru/article/200687.php. ход используется в органах власти в настоящее время. По результатам такого мониторинга осенью 2013 года Министерство экономического развития представило отчет об опыте проектного управления в органах исполнительной власти и компаниях с государственным участием. В отчете приведены основные показатели внедрения проектного управления в сравнительном анализе между органами исполнительной власти на федеральном и на региональном уровнях и в компаниях с государственным участием. Основные итоги анализа уровня развития проектного управления в российских госструктурах демонстрирует сравнительная диаграмма (приложении 3).
В силу существования определенных проблем и противоречий, а также функциональных особенностей российского управления государственными проектами её современное состояние можно охарактеризовать следующим образом: Методы и инструменты проектного управления применяют 13,4 % ФОИВ, 12,5% ОИВ субъектов РФ и 81,5 % госкомпаний; Термины проектного управления используются в 69,2 % федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), 70 % органов исполнительной власти субъектов РФ (ОИВ субъектов РФ) и в 100% компаний с государственным участием;
Большинство органов власти и госкомпании используют разнообразные информационные технологии для проектного управления, но в то же время: 100% ФОИВ, 87,5% ОИВ субъектов РФ прибегают к простейшим инструментам, таким как графики и матрицы, работая с ними в базовых программных приложениях MS Word и MS Excel в силу отсутствия специализированной информационной системы. И лишь 7,7 % ФОИВ, 18,8% ОИВ субъектов РФ используют для календарного планирования MS Project. Что касается специализированных информационных решений проектного управления - их использует только около 10-20 % органов исполнительной власти (рис. 5).
Императивы развития российской системы проектного управления
Автоматизированная система (АС) «Управление проектами правительства Астраханской области» на web-платформе ориентирована на сокращение сроков создания, рассмотрения и согласования документов по проектам, на повышение качества принятия решений. В системе были реализованы механизмы, позволяющие охватить каждый этап жизненного цикла целевой программы, начиная с формирования и согласования заявок и заканчивая анализом реализации программы, с корректировкой на будущие периоды. Систему можно отнести к категории «корпоративная», поскольку она представляет собой единое информационное пространство, объединяющее всех участников проекта, но при этом обеспечивает каждой группе пользователей доступ к своим специфическим наборам инструментов и сервисов. Она обеспечивает совместное планирование, командное взаимодействие, распределенное управление проектами программы, мощные инструменты анализа и оценки проектов, удобные средства контроля.
Система обеспечивает руководителю возможность в рамках одного интерфейса видеть укрупненный план проекта, проводить детализацию до любой задачи и конкретного исполнителя, создавать дерево проектов различной степени сложности с использованием простого и удобного графического интерфейса. Первым результатом внедрения этого инструмента стало совмещение планов информатизации органов исполнительной власти с общей программой информатизации Астраханской области.
Созданное программное решение оказалось достаточно гибким, и на нем, путем несложных настроек, возможно организовать управление государственны ми проектами в совершенно различных областях, начиная от природоохраны и заканчивая здравоохранением. В системе работают более 120 человек, реализовано 270 государственных проектов. 73 Немаловажно, что в целях дальнейшего совершенствования АС «Управление проектами правительства Астраханской области» обязательно ведется постпроектный анализ с составлением соответствующих рекомендаций, используемых в будущих проектах.
В целом, для того, чтобы охарактеризовать уровень развития инструментария и культуры управления проектами в органах власти и государственных компаниях, целесообразно использовать подход, предложенный российскими исследователями Д.Синявским, Н. Моргуновой, Т. Омаровым, который представлен в приложении 4. Он основан на универсальных моделях зрелости управления проектами. В соответствии с данным подходом к оценке уровня зрелости в области управления проектами российская система государственного управления находится в переходном состоянии от первого уровня ко второму. В частности можно отметить наличие системы контроля по проектам и общей методологии управления проектами, а также систематическое проведение учебных программ обучения управлению проектами для всех госслужащих.
Третий уровень зрелости проектного управления при реализации инновационных проектов демонстрирует Сбербанк России. Среди общих с государственными органами особенностей его деятельности можно выделить большое количество проектов в сфере информатизации (более 350 проектов в Центральном аппарате и регионах), их большие бюджеты, низкую привязку к ROI (Return Of Investmen), и территориальную распределенность. Это потребовало перестройки управленческих процессов и внедрения нового решения для автоматизации проектного управления. Опыт Сбербанка России показал, что единая автоматизированная система управления проектами «АС Центр управления проектами» обес 73
Альманах лучших практик информатизации приоритетных сфер государственного управления / Сборник проектов-победителей II Всероссийского конкурса региональной информатизации «ПРОФ-ІТ». - М.: «СК Пресс», 2013. - С.80 [Электронный ресурс]/ Режим доступа-URL: http://d-rassia.ru/wp-content/uploads/2014/02/BestRegIT.pdf. печивает координированное управление всем объемом проектных работ и позволяет решать задачи, так же актуальные и для органов власти, а именно: проводить комплексную оценку влияния совокупности реализованных проектов на достижение стратегических целей;
Госкомпании в большей степени используют современные технологии, в том числе и проектное управление. Новым трендом 2014 года стала реализации инфраструктурных проектов государственными компаниями совместно с частными партнерами на основе создания специальных проектных компаний (SPV). Проектная компания на основании соглашения с госкомпанией реализует данный проект. Развитию данного направления способствует также запланированное принятие закона о государственно-частном партнерстве. Такая модель позволяет, с одной стороны, обойти ограничения по срокам реализации проекта в бюджетном законодательстве, с другой - за счет долевого участия госзаказчика в SPV -осуществлять текущий контроль и мониторинг за ходом реализации проекта. 74
Важно отметить, что самой крупной проблемой развития управления государственными проектами в современной России является именно внедрение проектной методологии в деятельность государственных структур и ее принятие непосредственно руководителями и исполнителями проектов различных уровней. Это во многом связано с тем, что государственное управление в России тяготеет к консерватизму и бюрократизации. Такие системы известный российский социолог и бизнес-консультант А. Пригожий называет «ультрасистемными», которые, сталкиваясь с внесистемными факторами, игнорируют их или подавляют.
Стандартизация, сбалансированная система показателей, управление освоенным объемом, автоматизация бизнес-процессов и прочие системные методы проектного управления при неправильном внедрении воспринимаются органами власти как контрсистемные, на что они реагируют отстаиванием господства структуры над функциями. А. Пригожий говорит о том, что типичной реакцией на трудности для такой системы является создание новых оргструктур по принципу: возникновение проблемы влечет создание новой организации (отдел, должность).75
Содержательные и структурные характеристики стратегии модернизации государственного управления
Анализ, проведенный в предыдущем параграфе, позволяет говорить о том, что в результате модернизации системы государственного управления должна быть сформирована модель нового российского публичного управления, базирующаяся на внедрении современных методов менеджмента, информационных технологий и развитии государственно-частного партнерства. При этом в качестве ключевого критерия модернизации должна признаваться социальная эффективность управленческой деятельности по ее осуществлению.
Обеспечение социальной эффективности предусматривает необходимость участия и адаптации населения в процессе реализации стратегии по модернизации. С этой целью предлагаем использовать следующую модель проведения успешной модернизации социальных институтов, составленную на основе исследований И. Дискина:114 - формирование позитивных образцов деятельности, адекватных зада чам модернизации; - создание институтов, соответствующих сформированным или зача стую эвентуальным запросам граждан; - одобрение и поддержка этих образцов в сравнении с устаревшими, менее эффективными моделями деятельности и институтами; - распространение успешных образцов деятельности; - адаптация большинства населения к новым моделям деятельности и институтам и их между собой.
На вершине данной пирамиды предполагается наличие «креативного меньшинства», которое формирует требования к функционированию социальных, экономических и политических институтов, адекватные задачам модернизации.
Вовлечение всего населения государства в процесс модернизации и их стремление к переменам играет немаловажную роль. Ю. Красин отмечает: «модернизация требует от общества мощного подъема творческой энергии, массового
ДискинИ. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу. - М.: Изд-во «Европа». 2011. - С.ПО. включения в этот процесс не только элитных слоев технократов и политиков, но и большинства народа, воспринимающего назревшие задачи как свое осознанное дело, как общий интерес всех российских граждан».115
Ориентация на административные реформы и новации потребовала от государственных служащих выработать новый управленческий стиль - инновационный и динамичный. П6 По мнению С. Мартынова, решение сложных задач модернизации невозможно обеспечить бюрократическими методами, необходимы консолидация общества, инициатива граждан. Также С. Мартынов отмечает, что для успешного осуществления модернизации требуется кооперативное поведение и взаимное доверие в треугольнике «государство-бизнес-население (общество)». Данный автор предлагает различать технологическую и институциональную модернизацию. Первая включает в себя внедрение новых технологий, оборудования, новых методов организации и управления и приводит к росту эффективности производства на основе потока инноваций. Вторая предполагает изменения прак 117 тически во всех сферах жизни общества.
Исходя из вышесказанного, считаем важным сочетание двух типов модернизации (технологического и институционального), для того чтобы обеспечивалась преемственность и синергетический эффект изменений. Практическим выражением этого стала реализация двух взаимосвязанных и взаимообусловленных процессов - административной реформы и формирования электронного правительства.
Результаты экспертного опроса показали, что большинство проблем в сфере развития электронного правительства в России связано с целеполаганием и планированием деятельности, а также отсутствием необходимого уровня мотивации и квалификации сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления для перехода к технологиям электронного правительства (Приложение 6).
Для решения первостепенной проблемы, связанной с постановкой для достижения целей недостижимых сроков, эксперты, участвовавшие в опросе, в первую очередь, предлагают применение проектного подхода. Особое внимание участники опроса уделили необходимости организовать обязательные и регулярные курсы повышения квалификации, построенные по принципу профессиональных тренингов, использующих психологические приемы построения командной работы и повышения сервисных способностей команды.
Отсюда вытекает задача развития стратегического управления развитием электронного правительства на основе единой системы целеполагания и проектного управления.
На протяжении последнего десятилетия Правительство Российской Федерации реализует стратегию модернизации системы государственного управления посредством проектов по внедрению организационно-правовых, технологических и управленческих инноваций. В соответствии с классификацией, предложенной Ганчиным В. В., «модернизационные» проекты являются одной из разновидно 118
Проблемы развития технологий электронного правительства в Российской Федерации: результаты экспертного опроса.
Национальный исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики Центр технологий электронного правительства НИУ ИТМО.[Электронный ресурс]/ Режим доступа-URL: www.egov-center.ru. стей инновационного проекта и основываются на рационализирующих инноваци-ях. ш рефлекторные, порожденные результатами функционирования организа-ции во внешней среде и стимулирующие внутренние преобразования.
Говоря о проектах в сфере электронного правительства, отметим действие всех трёх факторов. Важнейшей особенностью инноваций в сфере государственного управления в России является тот факт, что инновационные проекты начинают реализовываться не потому, что появилась инновация, а потому что в рамках государственной программы, например, поставлены задачи, решить которые можно только изобретая новые инновационные решения. Другое отличие инноваций в государственном управлении заключается в том, что его объектом являются не продуктовые, а организационно-управленческие инновации, направленные на совершенствование технологий и повышение эффективности государственного управления.
Процесс модернизации основывается на объединении науки, техники, информационных технологий, экономики и управления. В качестве наиболее адекватной для сферы государственного управления автор предлагает следующую последовательность стадий жизненного цикла проекта по развитию электронного правительства:
Инструменты совершенствования управления региональным проектом в сфере развития электронного правительства
В настоящее время при переходе к модели «нового публичного управления» в России происходит отказ от формального оценивания эффективности бюджетных расходов. Можно привести пять «если» измерения эффективности, сформулированные Д. Осборн и Т. Гэблер: Результаты модернизации государственного управления определяются эффективностью отдельных мероприятий и проектов по трем укрупненным модулям электронного правительства: «Электронная демократия и участие», «Электронные публичные услуги» (порталы и многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг) и «Электронные функциональные средства для оптимизации работы и взаимодействия органов власти».
Ростовская область преуспела по всем трем направлениям. Так, по результатам мониторинга качества перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид на Едином портале государственных и муниципальных услуг, проводимом Минэкономразвития России, донской регион демонстрирует положительную динамику и входит в первую группу регионов РФ по доступности услуг на портале госуслуг (Приложение 8).
Однако, в первую очередь, Ростовская область является одним из регионов -лидеров среди субъектов России в вопросе развития сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг. МФЦ работают во всех 55 муниципальных образованиях региона, созданы 365 центров доступа МФЦ, работают 1355 окон по обслуживанию заявителей. По состоянию на конец 2014 года в МФЦ можно получить свыше 150 наименований услуг социальной и земельно-имущественной сферы. Общее количество обращений граждан в МФЦ по итогам 2013 года составило 1 млн. 120 тыс.
С января 2014 года реализуется уникальный для России проект обеспечения экстерриториальности предоставления услуг, благодаря которому у граждан появилась возможность независимо от места их регистрации на территории Ростовской области обратиться в любой МФЦ региона для получения государственных и муниципальных услуг.
В настоящий момент донской регион входит в первую тройку субъектов Российской Федерации по показателю охвата населения системой МФЦ, обеспечив долю охвата населения в регионе в 92,12 %.
Особенность сети МФЦ Ростовской области - это единое системное решение, включающее единую информационную систему, типизированные услуги, систему подготовки кадров, фирменный стиль и планировку.
На протяжении нескольких лет делегации из представителей зарубежных государств и субъектов Российской Федерации регулярно участвуют в семинарах по знакомству с опытом создания и развития эффективной сети многофункциональных центров Ростовской области.
В целом, проект по созданию сети МФЦ Ростовской области, который стал образцом для подражания многих других регионов страны, можно по праву считать высокорезультативным. В связи с этим, он является наиболее подходящим объектом для оценки эффективности регионального государственного проекта в сфере развития электронного правительства.
Можно выделить следующие ключевые проблемы, связанные с несовершенством подходов к оценке эффективности государственных проектов и препятствующие развитию принципов публичного управления в России: отсутствие единообразия методики различных оценок эффективности государственных проектов и возможности сопоставления между собой их результатов; низкое качество подготовки методик оценки эффективности, которые носят лишь формальный и неконкретный характер; в бюджетном законодательстве и программных документах возникала путаница в понятиях результативности и эффективности; проведение оценки эффективности только на этапах планирования и реализации, отсутствие таковой после завершения государственного проекта.
С целью разработки оптимального подхода к оценке эффективности проекта в первую очередь необходимо проведение анализа основных нормативно-правовых актов в данной сфере.
Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении Методических, указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» неопределенность критериев оценки эффективности планируемых и реализуемых проектов относит к основным проблемам развития государственно-частного партнерства, в том числе в части проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, оптимальности предложенного организационного и технического решения.163
Несмотря на значимость данного Приказа Минэкономразвития России, он не решал важнейшую проблему создания единого методологического подхода к Приказ Министерства экономического развития РФ №817 от 26.12.2012 г. «Об утверждении Методических, указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации». Справочная правовая система «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс]/ Режим доступа-URL: http://base.consultant.ra/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=141928 (дата обращения: 16.10.2014г.) оценке эффективности государственных программ в целом, и тем более реализуемых в их рамках государственных проектов. 164
Существенному прогрессу в решении проблемы единообразия в оценке эффективности государственных проектов, которые выступают частью программ, способствовало вступление в силу 15 апреля 2014 г. Распоряжения Правительства России от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года»165 и Приказа Минэкономразвития России № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» 166.
15 апреля 2014 г. Постановлением Правительства России № 310 была также утверждена государственная программа «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».167 Целью программы стало обеспечение методической поддержки и применение мер стимулирующего характера для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.
