Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа коррупционных взаи-мосвязей в экономической системе 13
1.1. Коррупционные взаимосвязи как объект экономического исследования 13
1.2. Деформация экономической системы под воздействием коррупционных взаимосвязей 41
Глава 2. Анализ коррупционной деятельности в реальном секторе экономики на современном этапе 61
2.1. Экономические закономерности формирования и развития коррупции 61
2.2. Коррупционные проявления в реальном секторе экономики 74
Глава 3. Институциональный механизм противодействия коррупции как форма эффективного взаимодействия государственных институтов, институтов гражданского общества и институтов реального сектора экономики 94
3.1. Реформирование институциональной системы необходимое условие форми-рования институционального механизма антикоррупционной деятельности 94
3.2. Государство как институт регулирования антикоррупционной деятель-ности хозяйствующих субъектов 123
3.3. Взаимодействие государства и институтов гражданского общества в ан-тикоррупционной деятельности 154
3.4. Антикоррупционная деятельность на предприятии: российский опыт 178
Заключение 211
Библиографический список
- Коррупционные взаимосвязи как объект экономического исследования
- Деформация экономической системы под воздействием коррупционных взаимосвязей
- Коррупционные проявления в реальном секторе экономики
- Государство как институт регулирования антикоррупционной деятель-ности хозяйствующих субъектов
Коррупционные взаимосвязи как объект экономического исследования
Рассмотрим сложившиеся теоретические подходы к исследованию корруп-ции в отечественной экономической науке. Много лет отечественные иссле-дователи пристально изучают коррупцию. Среди знаковых фигур данного направления исследований в нашей стране выделим президента Фонда ИН-ДЕМ (www.indem.ru) Г. А. Сатарова; директора Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International – Россия» (www.transparency.org.ru) Е. А. Панфилову, директора Аналитического цен-тра Юрия Левады, главного редактора журнала «Вестник общественного мнения» (www.levada.ru) Л.Д. Гудкова, С. Гуриева, возглавлявшего Россий-скую экономическую школу, Я. Гилинского, Ю. Барсукову и других авторов, работающих в данном научном направлении.
Отметим, что до сих пор в российской научной среде отсутствует не только единый подход к определению понятия коррупция, её форм проявления, а главное, механизмов её регулирования, упразднения, предотвращения, но и мейнстрим в проводимых исследованиях. Это обусловлено сложностью и многогранностью данного явления, процесса, поскольку коррупция, формирование и распространение коррупционных связей - это одновременно и экономическая, и правовая, и социальная и нравственная проблема. Для активного, системного, результативного противодействия коррупции и коррупционным связям необходимо глубоко изучить их сущность, содержание, причины и факторы центробежного и центростремительного характера.
Коррупция, которая долгое время экономической наукой рассматрива-лась как аномальное, недопустимое и всячески порицаемое отклонение от устоявшихся «правильных» цивилизованных правил игры, теперь стано-вится не только привычным и обыденным явлением современной действи-тельности, распространяясь на различные сферы и уровни хозяйствования, но и приобретает, по мнению автора, характер институционального конст-рукта современной экономической системы. Последнее означает, что кор-рупция самостийно определяет те или иные правила игры для экономиче-ских субъектов в различных пространствах их деятельности, проникая во все их взаимосвязи и взаимоотношения, и фактически становится несущей конструкцией и конституирующим элементом в современной экономиче-ской системе.
Рассмотрим содержание, формы и метаморфозы современной коррупции. Теоретически правомерно и эмпирически доказательно сделать это на примере России, которая уже стала страной с масштабной эндемической коррупцией, т.е. достигшей такого состояния, когда коррупция из эпизодического отклонения от моральных и юридических правил трансформируется в несущую конструкцию власти и определяет нормы взаимоотношений всех субъектов, включая индивидов, фирмы и организации, государство. Это такое критически болезненное состояние общества и его базиса – экономической системы, когда фактически каждое отрицательное последствие коррупции превращается в последующий вызов, происходит лавинообразный процесс и коррупция в исходном её состоянии становится источником новой коррупции, порождает её и воспроизводит в расширенном масштабе, т.е. она самогенерируется. Масштабная коррупция порождает новые дефекты и проблемы, а они, в свою очередь, порождают новые разновидности коррупции и приводят к экспансии уже существующих ее видов.
К коррупции проявляли интерес российские публицисты 19 века, а А.Я. Эстрин ввел понятие «коррупция» в российское право, описав это явление в работе «Взяточничество в доктрине и законодательстве», вышедшей в Санкт- Петербургском университете в 1913 г, которая освещала работу кружка уголовного права .
В СССР коррупция как явление также имело место быть. Однако она не рассматривалась в контексте фундаментальных основ советского государства. Коррупция определялась как подкуп и продажность государственных и политических деятелей, к числу которых относились министры, чиновники, члены парламентов, журналисты буржуазного общества. В дальнейшем, в 90-е гг. коррупция рассматривалась как использование должностных прав лицом, наделенных его государством в целях выполнения им должностных обязанностей, однако использовавшего эти права для личного обогащения. Коррупция отождествлялась с продажностью, подкупом должностных лиц, политических деятелей с целью личного обогащения.
В книге Раззакова Ф.И. «Коррупция в Политбюро: дело «красного узбека»» отмечается, что в СССР был отмечен административный вид коррупции, которую следует рассматривать как «предоставление незаконных или законных, но только для избранных, льгот и благ с целью получения выгоды и без изменения законов и правил».
Во второй половине XX века на международном уровне велась активная работа по исследованию коррупционных проявлений. Результатом такой работы стал ряд международных правовых актов, направленных на противодействие коррупции. В Кодексе поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией 34/169 Генеральной ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г., коррупция определена как «злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением». Большинство европейских стран (в том числе и Россия) в соответствии с Конвенцией Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 г. договорились о достаточно широком понимании коррупции, отчасти возвращающем современные государства вглубь веков.
В Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности коррупция определяется как умышленные уголовно наказуемые деяния, которые включают в себя обещание, предложение, предоставление публичному должностному лицу, а также вымогательство или принятие последним, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей. Конвенция OOН по борьбе с коррупцией 2003 года, коррупцию понимает как злоупотребление доверенной властью в целях извлечения личной выгоды.
Многие российские ученые, перенимая зарубежный опыт, считают такое определение коррупции аксиомой. Однако оно далеко не идеально, потому как охватывает только один субъект коррупционного преступления - взяткополучателя, т.е. лицо, наделённое доверенной властью. Однако взяткодатель такой власти не имеет, и. следовательно, его действия под это определение не попадает.
Деформация экономической системы под воздействием коррупционных взаимосвязей
Строительные организации, не участвующие в коррупционных схемах, лишаются заказов, вынуждены покидать строительный рынок, против отдельных представителей нередко возбуждаются уголовные дела. В подобные коррупционные схемы включаются следующие субъекты: бенефициары (владельцы финансовых средств), реальные владельцы строительных компаний (учредители), соучредители-переговорщики. Бенефициары осуществляют фактическое руководство строительными компаниями, но непосредственно не участвуют в строительстве, они финансируют строительную компанию, распоряжаются ее имуществом, осуществляют контроль за строительством и получают доход. Строительная компания-учредитель ведет переговоры через посредников-переговорщиков с соучредителями, при этом имена истинных владельцев строительной компании-учредителя не разглашаются. Если в качестве учредителя выступают несколько компаний, то истинные владельцы компаний не известны даже друг другу. В качестве ключевых фигур выступают финансовые группы – владельцы компании-учредителя, представители строительного бизнеса компании-учредителя и соучредителей. В структуру коррупционной схемы входят чиновники и представители правоохранительных органов на местах. Инициатором коррупционных схем выступают представители финансовых структур – владельцы строительных фирм .
Главная цель, преследуемая при формировании этой коррупционной схемы, – получить заказ на строительство объектов, финансируемых из бюджетных средств, монополизировать рынок строительных услуг, осуществлять контроль за строительным бизнесом и диктовать ценовую политику на строящиеся объекты, оказывая влияние на проведение тендерных торгов и конкурсов на строительство инфраструктурных объектов и административных зданий и спортивных сооружений. Получение права на строительство объектов, финансируемых из бюджетных средств, осуществляется при условии «распилов» и «откатов», что заведомо предполагает передачу части бюджетных средств чиновникам высших эшелонов власти и выхода за пределы региональных границ коррупционных схем для получения права на строительство. Строительные фирмы-учредители вынуждены выставлять на конкурсные торги заявки с заведомо низкими демпинговыми ценами, что впоследствии существенно влияет на качество строительства и использование низкокачественных строительных материалов.
Пользуясь покровительством чиновников, входящих в коррупционные схемы, строительные компании заключают договора на строительство, в кото-рых содержится условие о выдаче аванса в размере 30% от стоимости заказа до начала строительных работ при условии предоставления плана работ, графика, договора размещения спецтехники и строительных материалов. После получе-ния аванса строительные фирмы закрываются, а лица, получившие аванс, исче-зают. Таким образом, коррупция соседствует с мошенничеством и преступле-ниями, а главное – эти коррупционные схемы позволяют их участникам воро-вать бюджетные средства и строить объекты низкого качества.
Быстрое и динамичное развитие строительной индустрии, участие в строительстве компаний различных форм собственности требует серьезной и основательной проработки законодательных вопросов, особенно при выдаче разрешений на строительство объектов строительным фирмам. Данная процедура предполагает прохождение нескольких этапов, включающих подготовку проектной документации, прошедшую экспертизу и получившую положительное заключение органов местного самоуправления при соблюдении норм и правил кадастрового и строительного законодательства. На этом этапе могут возникать коррупционные схемы с целью сокращения сроков согласования и ухода от ответственности строителей и чиновников, дающих разрешение на строительство, при нарушениях прав третьих лиц. Примеры нарушения прав третьих лиц можно привести следующие. Строительство объектов с разрешением на строительство и экологической экспертизой осуществляется в недопустимой близости от мест проживания населения, что ведет к повышению уровня загрязнения окружающей среды и создает угрозу здоровью населения. Строительство объектов осуществляется без выкупа земельных участков и домов на землях непромышленного назначения в целях сокращения затрат строителей и удовлетворения интересов местных чиновников.
Превалирование интересов чиновников над буквой закона ведет к осуще-ствлению строительства новых объектов без соответствующих разрешений, что влечет за собой . блокировку нормального функционирования близлежащих объектов – зданий, гаражей, хозяйственных построек. При наложении ареста на строительство новых объектов в связи с отсутствием разрешительных докумен-тов фирмы-застройщики, чтобы продолжить строительство, часто меняют юри-дических лиц, подрядчиков, заказчиков . Способствуют осуществлению этих операций представители местной администрации и правоохранительных орга-нов, включенные в состав коррупционных группировок.
В коррупционной схеме регионального уровня ключевыми фигурами и инициаторами коррупционных группировок являются строительные фирмы, структуры, занимающиеся сметно-проектной документацией, которые подклю-чают чиновников местной администрации, представителей правоохранитель-ных органов, пытающиеся узаконить любыми способами начатое без разреше-ния строительство. Коррупционные схемы с таким составом участников возни-кают и при индивидуальном жилищном строительстве с включением риэлтор-ских компаний. В результате согласование проектной документации на жилое строение сокращается до двух недель, в то время как обычный срок согласова-ния исчисляется одним – пятью годами. Стоимость услуг чиновников по «уско-ренному» разрешению на индивидуальное строительство жилых домов состав-ляет от 12 тысяч до 100 тысяч рублей в зависимости от площади строения, при этом нарушаемые права граждан, проживающих по соседству, конечно, не учи-тываются.
Коррупционные проявления в реальном секторе экономики
Пакет включал четыре закона: базовый закон "О противодействии коррупции", законопроект, вносящий поправки в закон о правительстве РФ, и еще два закона, вносящие изменения и поправки в 25 Федеральных законов. Законами предусматривалось, что в течение двух лет после ухода с государственной службы экс-чиновник имеет право работать в коммерческих и некоммерческих организациях, с которыми по роду своей деятельности он работал в должности чиновника, только в том случае, если на это дано согласие специальной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих. Также определялось, что за коррупцию граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность. Устанавливалась также ответственность и юридических лиц за коррупционные правонарушения. Документы определяли, что чиновник обязан сообщать обо всех фактах склонения его к коррупционным действиям. Чиновников обязали предоставлять работодателю сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Также они должны будут предоставить сведения и о доходах, имуществе и обязательствах членов своей семьи — супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Отдельным законом были выделены поправки в закон о правительстве, обязывающие членов правительства сообщать сведения о доходах жены (мужа) и детей до 18 лет. Ограничения, запреты и обязанности, установленные законом "О противодействии коррупции" были распространены на сотрудников милиции, прокуратуры, органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и военнослужащих. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ упрощался порядок привлечения к уголовной ответственности депутатов, судей и ряда категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам. Устанавливался предел стоимости подарка, который может быть преподнесен чиновнику посетителями — до трех тысяч рублей, более дорогие подарки будут автоматически считаться собственностью государства. Также было усилено уголовное наказание за коррупцию. В апреле 2010 года президент РФ Д. Медведев подписал указ о Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы. Национальная стратегия противодействия коррупции определила основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспек-тиву и этапы ее реализации. Национальный план противодействия коррупции предусматривал развитие нормативно-правовой базы, организацию работы кадровых служб органов власти по профилактике коррупции, совершенство-вание деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному по-ведению чиновников, социологические исследования уровня коррупции и эффективности антикоррупционных мер, обучение госслужащих, в должно-стные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции. Национальный план противодействия коррупции обновляется каждые два года. В середине марта 2012 года Д. Медведев выступил с предложением, со-гласно которому российских чиновников, которые не смогут объяснить пре-вышение своих расходов над доходами, вскоре смогут увольнять и лишать имущества. Также был обнародован национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы, предполагающий ряд новшеств в этой сфере: создание института лоббизма и единого бюджетного портала, внедрение в антикоррупционных подразделениях госорганов специальных компьютерных программ, обязательные отчеты чиновников о полученных подарках (соот-ветствующий документ должен быть разработан до 1 октября), а также гран-ты для СМИ и общественных организаций, участвующих в борьбе с корруп-цией. Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы содержит не только поручения о разработке госорганами комплексов мер в этой сфере, но и указания о проведении проверок ряда ведомств. В частно-сти, президент поручил прокуратуре провести в третьем квартале 2013 года проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции в ряде ведомств, в том числе в Пенсионном фонде, Фонде соцстрахования и Феде-ральном фонде обязательного медицинского страхования.
Президент России В. Путин подписал указы о введении дополнительных мер по контролю за доходами и имуществом, в том числе, зарубежным, ряда государственных служащих. Тем чиновникам, кто до сих пор не избавился от зарубежных активов, дана трехмесячная отсрочка. 2 апреля 2013 г., прези-дент подписал указы "О мерах по реализации отдельных положений Феде-рального закона "О противодействии коррупции" и "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их до-ходам", сообщает пресс-служба Кремля. Тем самым утверждена форма справки, по которой государственный служащий должен будет сообщать го-сударству, что он купил недвижимость, землю, машину, ценные бумаги и ак-ции, и главное, объяснять, на какие средства совершена покупка. Реструк-тивная мера пока касается лишь ограниченного ряда государственных слу-жащих, как то: зампредов членов совета директоров Центробанка, руководи-телей Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также кандидатов на заня-тие таких должностей. Отчитываться должны будут и сотрудники госкомпа-ний. Однако Новости России // Среда, 3 апреля 2013 г. назвала это "Казус Путина": антикоррупционные меры расценили как "крючки" для предателей и популистский "зигзаг в сторону масс". Подписание В. Путиным двух ан-тикоррупционных указов, предусматривающих введение дополнительных категорий материальных активов, по которым госслужащие и менеджеры госкомпаний будут вынуждены отчитываться, имеет ряд серьезных пробелов. С одной стороны, как отмечают наблюдатели, новые правила действительно вынудят ряд чиновников покинуть госслужбу. Но для тех, кто не захочет сдаваться без боя, предусмотрены возможности продолжать вести коррупци-онную деятельнос
Государство как институт регулирования антикоррупционной деятель-ности хозяйствующих субъектов
Изучение автором основных направлений и форм антикоррупционной дея-тельности в России и за рубежом в рамках проводимого диссертационного исследования объективно показало необходимость включения в разрабаты-ваемый организационный механизм противодействия коррупции предпри-ятия в качестве полноправного субъекта данной деятельности. Этому должно способствовать и наличие соответствующей институциональной базы, а именно, с 1 января 2013 г. действует статья 13.3 Федерального зако-на от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции», обязываю-щая предприятия и организации разрабатывать и принимать меры по преду-преждению коррупции. Эти меры следует принимать посредством: 1) определения подразделений или должностных лиц, ответственных за про-филактику коррупционных и иных правонарушений; 2) сотрудничества организации с правоохранительными органами; 3) разработки и внедрения в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; 4) принятия кодекса этики и служебного поведения работников организации; 5) предотвращения и урегулирования конфликта интересов; 6) недопущения составления неофициальной отчётности и использования поддельных документов.
Проведенный автором самостоятельный анализ антикоррупционной дея-тельности на российских предприятиях и организациях показал, что делается это далеко не каждым предприятием, организацией, не во всем последова-тельно, системно и результативно. Рассмотрим данный аспект деятельности предприятия более подробно.
Итак, в настоящее время только ряд российских предприятий и организа-ций, наиболее продвинутые в этом направлении, институционализировали данную деятельность - разработали и приняли конкретные антикоррупци-онные программы. Примечательно, что эти предприятия относятся к раз-личным регионам, отраслям и сферам национального хозяйства. Рассмот-рим наиболее содержательные программы антикоррупционной деятельности российских предприятий.
Так, в ОАО «НК «Роснефть» решением Совета директоров от 30 мая 2012 г. введена в действие политика компании в области противодействия вовле-чения в коррупционную деятельность, определяющая цели Компании в об-ласти противодействия вовлечению в коррупционную деятельность и соблю-дения требований применимого антикоррупционного законодательства Рос-сийской Федерации, а также применимого антикоррупционного законода-тельства Великобритании и любой иной страны, где Компания ведет или планирует вести деятельность, а также задачи, пути их решения и основопо-лагающие принципы противодействия вовлечению Компании в коррупцион-ную деятельность, способы минимизации риска вовлечения в коррупцион-ную деятельность. Как свидетельствует введенная в действие политика, ее целями являются создание у работников и членов органов управления Ком-пании, акционеров, инвестиционного сообщества и иных лиц единообразного понимания о неприятии Компанией коррупционных действий в любых фор-мах и проявлениях и минимизации риска вовлечения Компании в корруп-ционную деятельность. Соответственно задачами антикоррупционной поли-тики являются информирование работников, руководства и иных лиц о при-меняемых к Компании принципах и основных требованиях применимого ан-тикоррупционного законодательства Российской Федерации и Великобрита-нии; обобщение и разъяснение принятых в Компании мер по минимизации риска вовлечения Компании в коррупционную деятельность; обеспечение информационных каналов для сообщения о фактах коррупции; установление обязанности работников Компании соблюдать принципы и требования при-менимого антикоррупционного законодательства. Отмечается, что эта поли-тика обязательна для исполнения всеми работниками ОАО «НК «Роснефть» и его дочерних обществ и членами органов управления Компании, но при этом носит рекомендательный характер для исполнения работниками иных Обществ группы ОАО «НК «Роснефть». Правовые основы политики обу-словлены тем, что ОАО «НК «Роснефть» является публичной компанией, чьи ценные бумаги обращаются на российских и зарубежных торговых пло-щадках, включая ЗАО «Фондовая биржа ММВБ» и Лондонскую фондовую биржу, поэтому деятельность Компании и действия ее работников в любой стране мира должны соответствовать, в том числе, требованиям антикорруп-ционного законодательства Российской Федерации, закона Великобритании «О борьбе со взяточничеством» (UK Bribery Act 2010) и учитывать требова-ния иных законодательных и нормативных актов иностранных государств, на территории которых представлена Компания.
Антикоррупционная политика ОАО «НК «Роснефть» использует принципы и нормы, содержащиеся в таких нормативных документах, как Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью- Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сес-сии Генеральной Ассамблеи ООН, ратифицирована ФЗ РФ от 08.03.2006 № 40-ФЗ); Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 ETS №173, ратифицирована ФЗ РФ от 25.07.2006 № 125-ФЗ); «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ; «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени-ях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ; Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»; Закон Великобритании «О борьбе со взяточничеством» (UK Bribery Act 2010) вступивший в силу 01.07.2011 г. Программа содержит основные принципы противодействия вовлечения в коррупционную деятельность: 1. Неприятие коррупции в любых формах и проявлениях при осущест-влении как операционной, так и инвестиционной и иных видов деятель-ности. Данный принцип означает строгий запрет для работников, членов органов управления Компанией и иных лиц, действующих от имени Ком-пании или в её интересах, прямо или косвенно, лично или через какое-либо посредничество участвовать в коррупционных действиях вне зави-симости от практики ведения бизнеса в той или иной стране. Сюда вклю-чается также недопустимость коррупционных действий, включая прояв-ления конфликта интересов, как в отношении представителей государст-ва, общественных формирований, частных компаний, политических дея-телей и иных третьих лиц, так и в отношении работников Компании по-средством злоупотребления служебным положением с целью извлечения какой-либо личной выгоды. В случае возникновения сомнений в право-мерности своих действий и соответствии их требованиям данной полити-ки, работнику следует проконсультироваться по данному вопросу с непо-средственным руководителем или должностным лицом, ответственным за соблюдение деловой этики. Компания оставляет за собой право придавать гласности информацию о лицах, нарушивших требования применимого законодательства и настоящей политики.
