Содержание к диссертации
Введение
1. Основы государственного управления АПК . 8
1.1 Задачи и роль государственных органов управления АПК в рыночных условиях. 8
1.2 Зарубежный опыт государственного управления сельским хозяйством и продовольственным обеспечением. 20
1.3 Методические основы исследований по совершенствованию государственного управления АПК. 32
2 Анализ организации государственного управления Апк РСО-алания в условиях формирования рыночных отношений . 41
2.1 Современное состояние экономики АПК республики и его связь с управлением . 41
2.2 Функции и структура управления АПК. 51
2.3 Анализ эффективности применения экономических методов управления АПК . 78
3. Совершенствование государственного управления АПК РСО-алания , 94
3.1 Основные функции управления на республиканском и районном уровнях. 94
3.2 Совершенствование структуры управления агропромышленным комплексом . 114
3.3 Повышение эффективности использования основных экономических методов управления Ї32
Заключение. 146
Список использованной литературы. 151
- Зарубежный опыт государственного управления сельским хозяйством и продовольственным обеспечением.
- Современное состояние экономики АПК республики и его связь с управлением
- Анализ эффективности применения экономических методов управления АПК
- Совершенствование структуры управления агропромышленным комплексом
Введение к работе
В условиях формирования рыночных отношений наше общество нуждается в глубоко продуманной, эффективной государственной аграрной, продовольственной политике. Ее проведением обязаны заниматься государственные органы управления агропромышленным комплексом. Следовательно, от их успешной деятельности зависит нормальное обеспечение населения страны продовольствием и устойчивое развитие отраслей народного хозяйства, использующих сельскохозяйственное сырье. В связи с этим совершенствование государственного управления агропромышленной деятельностью является актуальнейшей задачей настоящего времени.
Необходимость скорейшего решения указанной задачи диктуется тем обстоятельством, что агропромышленный комплекс, особенно сельскохозяйственное производство, оказались подверженными сильному влиянию различного рода дестабилизирующих факторов. Форсированный демонтаж административно- плановой системы управления и поспешное введение рыночных принципов хозяйствования привели к ослаблению позиций крупного товарного производства. Переоценка эффективности рыночных механизмов саморегуляции вызвала дестабилизацию продовольственного рынка и всей экономики в целом. В развитии современной аграрной экономики наступил этап, когда государство должно принять на себя основную часть регулирующих функций.
Вместе с тем, является нецелесообразным возврат к дореформенной системе экономических отношений. Пути совершенствования государственного управления агропромышленной деятельностью необходимо искать в рамках формирования социально- ориентированной рыночной экономики. Для этого государство располагает всеми необходимыми ресурсами и возможностями.
Вопросам совершенствования государственного управления, функционирования органов управления АПК были посвящены многочисленные
4 научные исследования. Большой вклад в решение данной проблемы внесли работы таких ученых, как В. Боев, Г. Будылкин, Дж. Гилбрейт, Дж. Кейнс, Ю. Королев, В. Кузнецов, В. Крылов, С. Киселев, Б. Пошкус, Н. Радугин, И. Стариков, А. Серков, Л, Холод, В. Щербак, Д. Эпштейн и др. Вместе с тем, многие аспекты данной проблемы изучены недостаточно, не имеют должного теоретического обоснования и эффективного методического подхода. Это во многом и обусловило выбор темы диссертационной работы.
Кроме того, в условиях Республики Северная Осетия - Алания существуют определенные закономерные особенности социально-экономического развития данного региона Российской Федерации. Объективный характер специфики местных условий хозяйственной деятельности требует разработки и принятия таких управленческих решений, которые бы полностью этим условиям соответствовали. Государственные органы управления АПК РСО-Алания должны адекватно, а не шаблонно реагировать на изменения внешней и внутренней среды.
Таким образом, целью данного научного исследования является разработка научно-обоснованных направлений совершенствования государственного управления, дальнейшее углубление и развитие теоретических и методологических основ организации функционирования органов государственного управления АПК республики.
Исходя из поставленной цели, определены следующие задачи:
уточнить сущность государственного управления АПК, в том числе в региональном, республиканском аспекте и определить роль органов государственного управления в развитии агропромышленной сферы экономики;
проанализировать возможности использования отечественного и зарубежного опыта государственного управления АПК в условиях РСО-Алания;
- определить и апробировать методы научного исследования, наиболее
соответствующие комплексному изучению государственного управления АПК;
дать оценку существующей системе государственного управления АПК РСО- Алания, выявить ее основные недостатки;
обосновать условия проектирования новой модели государственного управления агропромышленным комплексом;
разработать основные направления совершенствования функций, структуры и методов государственного управления.
В качестве объекта исследования представлена существующая система государственных органов управления АПК РСО- Алания. Анализ проводился как на республиканском, так и на районном уровне управления АПК, т.е. охватывал весь комплекс государственной управленческой деятельности в республике.
Теоретической и методологической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области государственного управления АПК, разработки научно-исследовательских учреждений, нормативно-правовые документы РФ и РСО-Алания. Были применены различные методы научного исследования: монографический, абстрактно - логический, аналитический, экономико-статистический, экспертных оценок и другие.
В ходе выполнения работы использовались данные Госкомстата, государственных органов управления АПК различных уровней, а также отчетных документов агропромышленных предприятий республики, результаты собственных наблюдений.
Научная новизна исследований состоит в следующем:
- проблемы функционирования системы государственных органов управ
ления АПК РСО-Алания впервые ставятся в условиях формирования ры
ночных отношений;
уточнены сущность и основные закономерности развития государственных органов управления АПК;
намечены основные направления совершенствования системы государственного управления АПК РСО-Алания;
определены роль и место государственных органов управления в агропромышленной сфере экономики;
выявлены объективные потребности и предпосылки развития АПК РСО-Алания на перспективу;
- усовершенствована методика исследования проблемы оптимизации го
сударственного управления.
Практическая значимость представленной работы состоит в том, что внедрение в деятельность государственных органов управления рекомендаций, изложенных в диссертации, позволит в более полной мере обеспечить условия для стабильного функционирования АПК республики, более рационально использовать трудовые, материальные, финансовые и другие ресурсы. Предлагаемые принципы, формы и методы государственного управления способны найти применение в практической деятельности государственных органов управления АПК различных уровней. Теоретические разработки и методические приемы исследования могут быть использованы в системе экономического образования, что подтверждено опытом педагогической деятельности автора.
Основные рекомендации, содержащиеся в работе, докладывались на нескольких научно- практических конференциях, проводившихся в ГТАУ, СОГУ, СКГТУ в период с 1996 по 1999 год.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Содержание работы изложено на 160 страницах машинописного текста, содержит 17 таблиц и 13 рисунков.
Первая глава - "Основы государственного управления АПК11. В ней рассмотрены роль и место государственных органов управления АПК в рыночных условиях, отечественный и зарубежный опыт решения поставлен-
7 ной проблемы и методические основы исследовательской работы по данной тематике.
Наименование второй главы - "Анализ организации государственного управления АПК РСО-Алания в условиях формирования рыночных отношений". Здесь показана эффективность используемых в настоящее время форм и методов государственного управления, деятельности аппаратов управления республиканского и районного уровня.
Третья глава - "Совершенствование государственного управления АПК РСО-Алания". Она содержит разработанные на основе анализа отечественного и зарубежного опыта пути выхода из кризисной ситуации. Предлагаемый комплекс мероприятий направлен на оптимизацию состава и распределения функций управления, структурных связей внутри и между уровнями управления, а также на повышение эффективности применения экономических, административных, информационно-консультационных и иных методов управления.
Зарубежный опыт государственного управления сельским хозяйством и продовольственным обеспечением.
Наше общество строит рыночную экономику, поэтому в рамках данного исследования наиболее целесообразным представляется изучение опыта экономически развитых рыночных государств. Но, так как государственное управление в каждой стране имеет свои особенности, сосредоточим основное внимание на наиболее близких к нашим условиям аспектах деятельности органов управления.
Наиболее социально-ориентированной признается "европейская" модель рыночной экономики. Приведенный ниже перечень основных задач государственных органов управления характерен для большинства стран Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС):
- увеличение объемов производства продовольственных товаров и сырья для перерабатывающей промьгахленности;
- содействие развитию и концентрации наиболее рентабельных сельскохозяйственных предприятий в целях повышения конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей;
поддержка уровня доходов фермерских семей из расчета соответствия его среднему значению по экономике в целом и независимо от рыночной конъюнктуры;
- недопущение резких колебаний ценна продовольственные товары; выравнивание условий конкуренции;
- проведение протекционистских мероприятий с целью повышения конкурентоспособности товаров.
Однако больший интерес вызывают не столько задачи, сколько механизм их решения. Для этого в ЕЭС наряду с национальными действует наднациональный орган управления - комитет по сельскому хозяйству, где представлены все государства - члены европейского сообщества. Главной его задачей является выработка общих соглашений, практической pea 21 лизацией которых занимаются в основном национальные министерства.
При этом наблюдается четкое разграничение функций национальных министерств и структур наднациональных органов управления. К основным функциям последних можно отнести:
- разработку нормативных документов по Единой сельскохозяйственной политике, мероприятий в области защиты прав потребителей, охраны окружающей среды;
- ценообразование и тарификацию;
- защиту интересов фермеров;
- установление экспортных субсидий, компенсаций, квот производства продукции, таможенных пошлин и т.д.
В то же время без отлаженной работы на уровне национальных министерств реализация вышеуказанных функций была бы крайне затруднительна. В качестве примера приведем министерство сельского хозяйства и рыболовства Нидерландов (рис. 1)
В организационной структуре министерства всем основным направлениям агропромышленной деятельности соответствуют специально созданные подразделения. Наблюдается четкое распределение функций, позволяющее установить ответственность каждого управления или службы за конкретное направление работы.
Из структуры видно, какое значительное внимание уделяется развитию сельских районов, охране окружающей среды и качеству продукции. Одно из двух главных управлений министерства занимается именно этими вопросами.
Примечательно, что в структуре министерства страны, имеющей одни из самых глубоких рыночных традиций, существует управление по регулированию рыночных отношений. Это лишний раз подтверждает необходи -мость и важность осуществления контроля за развитием экономики со стороны государства.
Деятельность большинства структурных подразделений сосредоточена в административном центре. В то же время работа управлений по финансово-экономическим вопросам, материально- техническому обеспечению, консультированию и другим направлениям децентрализована и максимально приближена к местным условиям. Подобное распределение полномочий между центром и местными органами есть и у нас, но в Нидерландах, как мы видим, оно более четкое.
Государственные органы управления широко используют практику заключения предварительных контрактов с фермерами. Непосредственную ответственность за исполнение данных функций несет управление по переработке и сбыту аграрной продукции. Оно практически снимает с фермеров заботы по доставке продукции на заготовительные и перерабатывающие пункты. А сделать правильный выбор партнера фермеру помогают еженедельно публикуемые сведения о конъюнктуре рынка. Подобная практика должна существовать и у нас.
Несмотря на то, что фермеры Нидерландов находятся в сравнительно более благоприятных условиях, государство оказывает им прямую финансовую помощь. Сюда относятся дотации на обустройство молодых фермеров, компенсации фермерам из районов с неблагоприятными природно-климатическими условиями, субсидии на повышение эффективности производства, на улучшение условий сельской жизни и т.д.
Такие экономические меры являются частью крупномасштабной государственной поддержки и характерны для государственного управления всех стран, входящих в ЕЭС. Считаем, что и российский товаропроизводитель должен рассчитывать на такую помощь со стороны государства, чтобы он мог успешно конкурировать с западноевропейским фермером.
Механизм государственного регулирования аграрной экономики США отличается от "европейской модели". Экономика этой страны в целом характеризуется большей степенью либерализации. При этом идея государственного регулирования зародилась именно в США во время эконо 24 мического кризиса 30-х годов нашего столетия. И в настоящее время государственное регулирование здесь способствует развитию производства наиболее успешно.
Безусловно, основные проблемы сельского хозяйства США связаны с перепроизводством и сбытом продукции, а потому отличаются от российских. Но вызывает интерес то, как государственные органы управления решают эти проблемы.
В деятельности органов управления всех уровней экономические методы управления превалируют над административными. Но во взаимоотношениях федерального министерства (рис. 2) и министерства штатов административные методы управления играют важную роль.
Министерство сельского хозяйства страны выполняет функции, касающиеся общих вопросов управления, использования природных ресурсов, сельскохозяйственного образования, науки и т.д. В структуре управления сочетаются отделы и службы, занимающиеся консультированием, экономическим регулированием и контролем. Контрольные функции, различного рода инспекционная деятельность исполняются строго в соответствии с нормативными документами, что обеспечивает высокую эффективность реализации управленческих решений.
Современное состояние экономики АПК республики и его связь с управлением
Агропромышленный комплекс Республики Северная Осетия - Алания представляет собой систему территориально и функционально тесно взаимосвязанных отраслей экономики, занимающихся производством, переработкой, хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции, а также созданием производственных ресурсов и обслуживанием сельского хозяйства.
В народном хозяйстве республики АПК занимает важнейшее место. Около 40 % работников, занятых в производственной сфере экономики, трудится в агропромышленном секторе. Здесь производится более 80% всех продовольственных товаров и сырья для промышленности. Стоимость основных производственных фондов отрасли составляет около 20% всех основных фондов республики.
Вместе с тем, по обеспеченности земельными ресурсами республика относится к наиболее малоземельной категории регионов Российской Федерации. При численности населения (по данным на 1 января 1998 года), равной 665,2 тыс. человек, республика располагала 385 тыс. гектаров сельскохозяйственных угодий, в т. ч. 195 тыс. га пашни, 164 тыс. га пастбищ, 22 тыс. га сенокосов, 5 тыс. га многолетних насаждений. В расчете на душу населения приходилось 0,28 га пашни, что в 3 раза меньше, чем в целом по РФ. Поэтому земельным отношениям в РСО-Алания придается большое социально-экономическое и политическое значение.
Такое положение накладывает определенный отпечаток на развитие аграрных реформ. Так, несмотря на то, что в последнее время появилось значительное количество предприятий новых организационно-правовых форм собственности и хозяйствования, по-прежнему главную роль в производстве агропромышленной продукции играют крупные коллективные и государственные предприятия.
В целом в РСО- Алания функционирует: 83 коллективных и государственных сельскохозяйственных предприятий; 1100 крестьянских (фермерских) хозяйств; 65 тыс. личных подсобных хозяйств; 42 предприятия по заготовке, переработке и реализации агропромышленной продукции; 27 предприятий агросервиса; 4 сельские строительные организации.
Несмотря на то, что выход валовой гфодукции сельского хозяйства по республике в расчете на душу населения в 2 раза больше, чем в целом по РФ, потребности в ней населения не удовлетворяются. При этом развитие агропромышленного производства сохраняет негативную тенденцию (табл. 2).
Как видно из таблицы 2, на протяжении всего периода с 1993 по 1998 год происходит устойчивое снижение объемов производства как агропромышленной продукции в целом, так и продукции сельского хозяйства, в частности. Наиболее значительный спад производства приходился на 1996 год, когда производство основных видов агропромышленной продукции достигло минимального уровня.
Связь между объемами производства и эффективностью государственного управления, очевидно, существует. Однако она не носит характер прямой зависимости. Обусловлено это тем, что помимо влияния управленческих решений, на производственный процесс воздействует множество других факторов различного рода. Вместе с тем управление может и должно учитывать эти факторы.
Таким образом, изучение влияния государственного управления необходимо проводить на основе анализа практически всего комплекса социально-экономических показателей.
Безусловно, главной причиной сокращения производства продуктов питания и сырья для перерабатывающей промышленности является спад производства в сельском хозяйстве республики, особенно в общественном секторе. Поэтому анализ динамики объемов производства продукции агропромышленного комплекса РСО-Алания необходимо дополнить изучением показателей производства основных видов продукции сельскохозяйственной отрасли АПК. Наиболее объективно состояние сельскохозяйственного производства республики характеризуют натуральные показатели производства (табл.3).
Из таблицы 3 следует, что сокращение производства в основных отраслях сельского хозяйства республики обусловлено снижением показателей эффективности производства, численности поголовья скота и посевных площадей сельскохозяйственных культур. В чем же причины сложившейся ситуации?
Анализ эффективности применения экономических методов управления АПК
Как показывает экономическая теория и практика, аграрный сектор экономики в рыночных условиях остро нуждается в эффективном применении экономических методов государственного управления, государственном регулировании.
Под государственным регулированием агропромышленного комплекса подразумевается воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на научно-техническое и материально-финансовое обеспечение предприятий АПК.
Задачи государственного регулирования схожи с задачами управления, перечисленными ранее и сводятся к стабилизации и развитию агропромышленного производства; обеспечению продовольственной безопасности республики и улучшению продовольственного обеспечения населения.
Разработаны следующие основные направления государственного регулирования агропромышленного производства РСО-Алания:
1. Формирование и функционирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
2. Финансирование, кредитование, страхование и льготное налогообложение.
3. Развитие науки и осуществление научной деятельности в аграрной сфере.
4. Развитие социальной сферы села.
5. Охрана природных ресурсов республики.
Для максимально объективной оценки эффективности применения экономических методов государственного управления нами учитывалось мнение не только руководства аппаратов управления республиканского и районного уровней, но и руководителей сельскохозяйственных предприятий республики. Было проведено анкетирование руководителей двадцати четырех предприятий, что составляет более четверти от общего числа крупных государственных и коллективных хозяйств РСОАлания. В результате анкетирования было выяснено следующее.
С начала экономических преобразований на селе ухудшение социально-экономического положения констатировали 23 из 24 руководителей предприятий, т.е. подавляющее большинство. Можно с уверенностью утверждать, что такая оценка характерна для общего числа хозяйств республики.
Однако примечательна не столько констатация факта ухудшения положения, сколько то, что усматривают руководители предприятий в качестве причин сложившейся ситуации. По результатам анкетирования мы составили таблицы, содержащие ответы на основные вопросы предложенной анкеты.
Как свидетельствует распределение ответов (табл. 10), наряду с такими общепризнанными причинами кризиса в АПК, как влияние общей экономической ситуации в стране и диспаритет цен, наиболее часто называется -неэффективное государственное управление. Но если в отношении общей ситуации и диспаритета цен возможности государственных органов управления АПК РСО- Алания ничтожно малы, то резервы совершенствования государственного управления на республиканском уровне имеются немалые.
В связи с этим целесообразно рассмотреть, какие конкретно направления не удовлетворяют товаропроизводителей в государственном экономическом регулировании.
Совершенствование структуры управления агропромышленным комплексом
В новых экономических условиях некоторые аспекты управления организационно-экономическим механизмом развития республиканского АПК продолжают оставаться неразработанными. В то же время необходимость разрешения проблем обострилась. Основной из них является совершенствование структуры управления АПК и рационализация аппарата государственных органов.
Системный подход позволяет рассматривать любую территориально-производственную структуру как сложное, но в условиях рыночных отношений открытое, социально-экономическое формирование. Поддерживать баланс сил и одновременно развивать систему можно лишь при наличии быстро и адекватно реагирующей на изменения внешней среды структуры управления. В то же время структура должна позволять государственным органам управления самим воздействовать на внешнюю среду принятием и реализацией собственной политики. Оздоровление социально-экономической ситуации, возобновление роста и повышение эффективности производства агропромышленной продукции - вот основные цели этой политики.
Анализируя работу высокорентабельных агропромышленных предприятий, несложно установить наличие определенной закономерности. Она состоит в том, что в рамках этих предприятий успешно интегрированы сельское хозяйство, перерабатывающая отрасль и торговля.
Чтобы добиться успехов не только в масштабе отдельных предприятий, но и всей республики, необходимо построить такую же систему экономических отношений. То есть надо создать агропромышленные объединения (АЛО) по территориально- отраслевому принципу.
Безусловно, невозможно и не следует искусственно насаждать формирование АЛО повсеместно в агропромышленном производстве. Но там, где имеются соответствующие предпосылки и назрела такая необходимость, целесообразно осуществить предлагаемые мероприятия.
К примеру, ранее мы рассмотрели кризисную ситуацию в зернопроиз-водстве республики. Этой отрасли сельского хозяйства не достает материально-финансовых ресурсов для нормального развития. Ощущается острый дефицит оборотных средств, машинно-тракторный парк устарел морально и физически, разрушается производственная инфраструктура. И на этом фоне постоянно сокращаются государственные закупки зерна.
В результате с 1995 года наметился устойчивый спад производства зерна в республике (табл.17). По сравнению с 1995 в 1998 году, то есть всего за 3 года, он составил 48%.
В то же время в республике достаточно динамично развивается спиртовая и алкогольная промышленность. При этом она работает в основном на привозном сырье, в стоимость которого включаются многие дополнительные расходы, включая транспортные. В значительной степени сократить эти расходы позволило бы укрепление сырьевой базы данных отраслей перерабатывающей промышленности у себя в республике. Исходя из этого, считаем, что создание агропромышленных объединений могло бы стать одним из направлений повышения эффективности сельскохозяйственного производства.
Реальное воплощение идеи необходимо осуществить на основе тех сельскохозяйственных предприятий, в которых главным образом сосредоточено производство зерновой продукции. Из той же таблицы 17 видно, что эти хозяйства сосредоточены в Моздокском районе республики. Как показывает анализ динамики производства зерна, размещение данной отрасли растениеводства имеет в этом районе наиболее глубокие традиции. В среднем за последние 6 лет доля производства зерна в этом районе находилась на уровне 43% от валового его производства в республике.
К этому немаловажно добавить то, что Моздокский район и по природно-климатическим условиям благоприятнее других для выращивания ценных сортов пшеницы, кукурузы и других зерновых. Это необходимо учитывать с точки зрения технологии производства.
Таким образом, формирование агропромышленного объединения на базе зернопроизводящих хозяйств Моздокского района и спиртопроизводя-щих предприятий республики вполне осуществимо и экономически целесообразно-Последнее подтверждают наши расчеты. С одной тонны, в зависимости от вида зерновой продукции, выходит 300-320 литров спирта. Если производство зерна в одном только Моздокском районе будет доведено до уровня хотя бы 1995 года, т.е. увеличено на 53363 тонн, можно получить дополнительно сырья для производства около 17 тыс. тонн спирта. Такое количество продукции может принести 74,1 млн. деноминированных рублей чистой прибыли: 17000 тонн х 7500 руб. - 988 руб. х 53363 тонн = 74,1 млн. руб. где 7500 руб. - чистый доход от реализации 1 тонны спирта после уплаты налогов; 988 руб. - себестоимость 1 тонны зерна
Если же сельскому хозяйству сделать в этом плане налоговые послабления, то сумма может увеличиться еще больше, в зависимости от льготных мер.
Возможности оказания прямой государственной поддержки сельского хозяйства, как показало исследование, крайне ограничены и незначительны. Следовательно, если государство не в состоянии обеспечить приток финансовых ресурсов в сельское хозяйство напрямую, оно должно использовать другие формы, в том числе потенциал агропромышленной интеграции
Первый важный шаг в этом направлении уже сделан- принят соответствующий закон о государственной монополии на производство, хранение и реализацию этилового спирта, то есть необходимая правовая база создана. Это дает нам основание предложить ввести в структуру государственного управления АПК республики руководство спиртовой и вино-водочной промышленностью.
