Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственно-частное партнерство в системе экономических отношений: сущность, механизм, преимущества и недостатки 11
1.1. Систематизация взглядов на проблему государственно-частного партнерства 11
1.2. Механизм государственно-частного партнерства: авторский подход 26
1.3. Проблема согласования интересов субъектов государственно-частного партнерства 35
Глава 2. Государственно-частное партнерство как инструмент развития и модернизации региональной экономики депрессивного типа 44
2.1. Анализ форм и инструментов государственно-частного партнерства 45
2.2. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре региона 70
2.3. Отраслевое развитие региона на основе государственно-частного партнерства 90
Глава 3. Организационно-управленческие аспекты развития государст венно-частного партнерства в российских регионах 107
3.1. Региональная модель организации государственно-частного партнерства 109
3.2. Проблемы государственно-частного партнерства и пути их разрешения 122
Заключение 146
Библиографический список
- Механизм государственно-частного партнерства: авторский подход
- Проблема согласования интересов субъектов государственно-частного партнерства
- Государственно-частное партнерство в инфраструктуре региона
- Проблемы государственно-частного партнерства и пути их разрешения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы в России все большее внимание уделяется развитию механизмов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) – особой формы взаимодействия государства и бизнеса в целях совместной реализации различных проектов на взаимовыгодных условиях. Выбор данного направления объясняется успешным мировым опытом, доказавшим, что ГЧП – это эффективный способ модернизации целого ряда отраслей, которые не подлежат приватизации ввиду своей стратегической, экономической и социальной значимости, но при этом надлежащее развитие которых невозможно из-за хронического дефицита бюджетных средств. В первую очередь, речь идет об инфраструктуре и социальной сфере. Однако в современных российских условиях ГЧП выходит за рамки своего традиционного значения, и проекты ГЧП начинают появляться в самых разнообразных отраслях и сферах деятельности: спорте и туризме, сельском и лесном хозяйстве, строительстве, инновационной сфере и др.
При этом невозможно переоценить значение ГЧП для регионов, ведь именно на их долю приходится основная нагрузка по реализации сложных и дорогостоящих инфраструктурных и других стратегических проектов. Если учесть, что подавляющее большинство российских регионов являются дотационными, то получается, что формирование действенной региональной системы ГЧП является серьезным шансом их успешного социально-экономического развития. Особую значимость ГЧП имеет для депрессивных территорий, которые отличаются глубоким спадом производства, стихийной отраслевой реструктуризацией, высокой безработицей, низкой инвестиционной активностью, недостаточным уровнем реальных доходов населения и его резким социальным расслоением. В сложившихся условиях такие регионы остро нуждаются в инновационных инструментах развития, одним из которых по праву можно считать ГЧП. На сегодняшний день система ГЧП в депрессивных регионах, как и в большинстве субъектов РФ, находится на этапе становления: предпринимаются попытки формирования региональной нормативно-правовой базы, органов управления, механизма реализации проектов. Однако проводимые мероприятия малоэффективны, квалифицированные специалисты практически отсутствуют, поэтому большинство регионов просто-напросто не готовы к развитию такого сложного и неоднозначного направления, как ГЧП. В связи с этим очевидна необходимость детальной проработки теоретических, методических и прикладных вопросов ГЧП с учетом специфики депрессивных регионов, что определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. ГЧП в его современном виде широко используется за рубежом с 90-х гг. прошлого столетия. Накопленный опыт в области ГЧП нашел свое отражение в трудах таких зарубежных специалистов, как Р.С. Голланд, А. Гардинг, Й. Селлгрен, Р. Беннет, Дж. Кребс, М.Б. Джеррард, Й.Лоев, M.A. МакЛиндон, П.Кэролл, П.Стин, Дж.Делмон.
В отечественной литературе тема сотрудничества государства и частного сектора подробно рассматривается в работах В.Г. Варнавского, который первым адаптировал идеи и разработки зарубежных специалистов к российской действительности. Проблеме становления института ГЧП в России посвящены работы Сильвестрова С.Н., Татаркина А.И., Татаркина Д.А., Сидоровой Е.Н., Дерябиной М.А., Панкратова А.А., Михеева О.Л., Алпатова А.А., Пушкина А.В., Джапаридзе Р.М., Баженова А.В., Белицкой А.В., Щегорцова М.В., Азанова М.В., Лихачева В.Н., Матвеева Д.Б., Николаева А.И., Бочкова С.О. и многих других.
Однако, несмотря на то, что вопросы ГЧП достаточно широко освещаются в научной литературе, аналитических исследованиях и средствах массовой информации, остается немало «белых пятен» в теории и практике использования данного экономического инструмента. Так, слабо проработан понятийный аппарат, отсутствует полноценный механизм ГЧП, недостаточно исследованы его базовые элементы. Кроме того, остаются открытыми многие вопросы применения ГЧП в региональной экономике, а ведь именно за регионами в настоящее время закреплены компетенции по развитию практики ГЧП в России. Региональный аспект ГЧП рассматривается в работах лишь ограниченного круга специалистов (Кабашкина В.А., Воротникова А.М., Приставкиной Н.В., Баглая В.В., Ковалева А.М., Орлова В.В., Брагиной З.В., Немирова А.Л.), при этом проблемы и особенности функционирования механизма ГЧП в регионах депрессивного типа практически не освещены.
Наличие целого ряда теоретических пробелов и недостаточная проработанность вопросов функционирования региональной системы ГЧП в депрессивных регионах определили цель и задачи диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке теоретических положений, методических и практических рекомендаций по формированию эффективного механизма ГЧП в региональной экономике депрессивного типа.
Поставленная цель предопределила решение следующих задач:
1. Установление ключевых методологических подходов к пониманию ГЧП на основе изучения и систематизации точек зрения зарубежных и отечественных специалистов с целью формирования авторского концептуального взгляда на данную проблему.
2. Разработка механизма ГЧП с выделением его стержневых элементов.
3. Исследование проблемы согласования интересов субъектов ГЧП.
4. Классификация и краткая характеристика форм и инструментов ГЧП, обоснование возможностей их применения в региональной экономике депрессивного типа.
5. Изучение и критический анализ опыта использования ГЧП в российских регионах, установление перспективных сфер применения ГЧП в региональной экономике депрессивного типа.
6. Выявление основных проблем, препятствующих развитию ГЧП в регионах.
7. Построение региональной модели организации ГЧП с целью повышения эффективности ГЧП как инструмента модернизации экономики региона.
8. Разработка комплекса деловых предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию системы ГЧП в региональной экономике.
С учетом выше поставленных задач объектом исследования выступает ГЧП в региональной экономике депрессивного типа.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие между государством и бизнесом в процессе реализации ГЧП в депрессивных регионах.
Теоретическая и методологическая основа исследования включает совокупность общенаучных и частных подходов и методов исследования. В частности, в работе использовались диалектический и комплексный подходы, а также методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнения, моделирования, обобщения, классификации, интервьюирования, экспертных оценок.
Информационную базу исследования составляют работы ведущих отечественных и зарубежных специалистов по тематике ГЧП, материалы научной периодической печати, диссертационные исследования в области ГЧП, нормативно-правовые акты органов федеральной, региональной и муниципальной власти РФ, доклады и материалы «круглых столов», конференций по проблематике ГЧП, отчеты, информационно-аналитические материалы и методические рекомендации, отечественные и зарубежные интернет-ресурсы.
Исследование также опирается на собственные наблюдения автора, на информацию, полученную автором в личных беседах с потенциальными и действующими субъектами ГЧП в одном из депрессивных регионов России – Ивановской области, на результаты анкетирования и экспертные оценки.
Область исследования соответствует п. 3.17. – «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности» Паспорта специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании теоретико-методических положений и практических рекомендаций, направленных на развитие ГЧП в региональной экономике депрессивного типа.
В результате анализа и систематизации точек зрения зарубежных и отечественных специалистов был сформирован концептуальный взгляд на проблему ГЧП, основанный на принципах многомерности и дополнительности и заключающийся в синтезе выделенных автором ключевых методологических подходов (системного, «проектного», институционального, управленческого, инвестиционного, социального, воспроизводственного), что позволило раскрыть сущность ГЧП, расширить научные представления о формах взаимодействия и механизмах взаимосвязи субъектов ГЧП и составить каркас научных положений и тезисов, обладающих существенными признаками новизны и практической значимости.
К числу основных научных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования, относятся следующие:
1. Сформирована методология исследования ГЧП, отличительной чертой которой является принцип целостности системного, «проектного», институционального, управленческого, инвестиционного, социального и воспроизводственного подходов, выделенных лично автором. Каждый из этих подходов раскрывает ГЧП только с определенной стороны, вместе с тем, дополняя друг друга, они расширяют и углубляют научные представления о ГЧП и позволяют рассматривать его с позиции многомерности.
2. Смоделирован авторский механизм ГЧП, в рамках которого выделены и структурированы стержневые элементы ГЧП (субъекты, объекты, принципы, функции, формы, инструменты, модель организации), а также усовершенствованы связи между ними. Вклад автора состоит также в выявлении функций ГЧП как элемента механизма, которые в известных нам исследованиях сливаются с ролью ГЧП и обособленно не выделяются. При этом предлагается рассматривать функции ГЧП (воспроизводственную, социальную, инвестиционную, инновационную и функцию реализации интересов субъектов ГЧП) во взаимосвязи с эффектами, которые создает ГЧП в региональной экономике.
3. Дополнены преимущества и недостатки ГЧП для государства, бизнеса и общества, баланс которых лежит в основе согласования интересов субъектов ГЧП. Личный вклад автора состоит в выделении наряду с преимуществами не только недостатков ГЧП для государства и бизнеса, но и объективных и субъективных причин негативного восприятия таких проектов гражданским обществом.
4. Выявлены преимущества и недостатки региональных форм ГЧП для органов публичной власти и предпринимателей, на основе чего выдвинуты предположения о перспективах применения каждой формы ГЧП в региональной экономике депрессивного типа. Полученные выводы подтвердились результатами экспертного опроса, проведенного автором в Ивановской области.
5. Восполнен теоретический пробел, касающийся отсутствия систематизации, а соответственно, и полноценной классификации инструментов ГЧП. Среди выделенных инструментов ГЧП определены те из них, которые доступны депрессивным регионам на современном этапе их развития.
6. Выявлены и обоснованы перспективы реализации инфраструктурных и отраслевых проектов ГЧП в депрессивных регионах. Выводы автора были подтверждены результатами экспертного опроса в Ивановской области.
7. Разработана региональная модель организации ГЧП, представляющая собой синтез базовой системы ГЧП, включающей систему управления ГЧП, нормативно-правовую базу и алгоритм реализации проектов ГЧП, и институциональной среды, обеспечивающей ее эффективное функционирование и состоящей из инвестиционной, консалтинговой, научно-образовательной инфраструктуры, некоммерческих объединений юридических лиц и информационного обеспечения ГЧП. Предложенная модель призвана обеспечить полноценную реализацию заявленных выше функций ГЧП и достижение соответствующих социальных и экономических эффектов, что способствует модернизации региональной экономики.
8. Выдвинут комплекс деловых предложений и рекомендаций, направленных на разрешение выделенных автором организационных, финансовых, кадровых, законодательных препятствий и проблем коррупции в сфере ГЧП в целях создания в регионах благоприятных условий для функционирования авторской модели организации ГЧП.
Теоретическая значимость исследования заключается в развитии теории региональной экономики посредством взаимодействия и согласования интересов органов федеральной, региональной и муниципальной власти, бизнеса и общества через государственно-частное партнерство, формирование концептуальных положений ГЧП, механизма ГЧП, модели организации и выявление специфики и перспектив развития ГЧП в регионах депрессивного типа.
Практическая значимость сформулированных в диссертации выводов, предложений и рекомендаций состоит в возможности их использования при подготовке проектов нормативно-правовых актов на всех уровнях власти, разработке методических рекомендаций по организации ГЧП в регионах и муниципальных образованиях, проведении курсов и программ повышения квалификации для региональных и муниципальных специалистов, подготовке лекционных материалов и написание учебных пособий по ряду экономических дисциплин в ВУЗах (экономика отраслей, региональная экономика, государственное и муниципальное управление и др.), совершенствовании системы организации, форм, инструментов ГЧП в российских регионах, разработке проектных решений в области ГЧП.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в научных сообщениях на Международных научно-технических конференциях ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный архитектурно-строительный университет» (2010-2011 гг.), Международных научно-практических конференциях «Модернизация как альтернатива глобализации: потенциал экономической интеграции стран СНГ» (Краснодар, ЦНТИ, 2011), «Проблемы современной экономики» (Новосибирск, НГТУ, 2012), «Модернизируемой экономике – инновационное управление» (Иваново, ИвГУ, 2012), а также на межвузовском семинаре аспирантов и соискателей на кафедре экономической теории ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный университет».
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс в рамках преподавания дисциплины «Экономика отрасли (транспорт)» на автомобильно-дорожном факультете ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный архитектурно-строительный университет».
Отдельные предложения и рекомендации автора нашли применение в работе ГУП «Инвестиционное агентство Ивановской области» и Администрации Родниковского муниципального района Ивановской области. Практическая значимость и возможность дальнейшего прикладного использования научных разработок отмечены Департаментом экономического развития и торговли Ивановской области.
Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 12 научных работ общим объемом 24,14 п.л. (лично автору принадлежит 20,39 п.л.), в том числе 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы. Круг поставленных задач, а также логика исследования определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 244 источника, и 7 приложений. Диссертация изложена на 162 страницах основного текста, содержит 2 рисунка и 8 таблиц.
Механизм государственно-частного партнерства: авторский подход
При этом мы полагаем, что к ГЧП должны относиться только те виды взаимодействия государства и бизнеса, которые обладают полным набором вышеперечисленных критериев. Однако, несмотря на наличие общеизвестных признаков, однозначно определить, какие формы государственно-частных отношений относятся именно к ГЧП, крайне сложно, поскольку мнения специалистов в этом вопросе противоречивы. Кроме того, ситуацию осложняет хаотичное использование в литературе, нормативно-правовых актах, публикациях СМИ понятий «государственно-частное партнерство» и «частно-государственное партнерство», что подвергается критике со стороны большинства исследователей. Так, Вилисов М.В. полагает, что для зарубежных стран понятие «частно-государственное партнерство» вполне справедливо, поскольку оно подчеркивает приоритетную роль частного сектора в этом союзе, но в современных российских условиях должен употребляться термин «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства7. Варнавский В.Г. также имеет свою принципиальную позицию по данному вопросу. Он считает, что в данном случае речь идет не о простой замене порядка слов, а об искажении сути такого сложного экономического явления, как ГЧП, поскольку термин «частно-государственное партнерство» в применении к объектам государственной и муниципальной собственности нельзя назвать корректным8.
В отличие от рассмотренных точек зрения, мы полагаем, что оба термина имеют право на существование в российских условиях. На наш взгляд, ГЧП и ЧГП - это схожие, но не тождественные понятия. В первом случае имеется в виду классическое понимание ГЧП, когда проекты инициируются государством и основываются на государственной или смешанной собственности, а бизнес помогает государству наиболее эффективно управлять ею и сконцентрироваться на выполнении своих главных функций (контроле, регулировании, соблюдении общественных интересов). Во втором случае речь идет о воплощении в жизнь проектов частного сектора, которые основываются на частной собственности, а государство лишь помогает развитию бизнеса с целью реализации своей социально-экономической стратегии. Для этого государство может использовать целый набор инструментов: предоставление гарантий по кредитам и различных льгот, организационное содействие, финансирование строительства необходимой инфраструктуры и т.д. В современной практике такие проекты уже получают распространение и большинство из них удовлетворяет основным признакам ГЧП, а значит, их можно считать партнерскими9.
Очевидно, что такое противоречие мнений объясняется прежде всего отсутствием единого понимания сущности ГЧП. Каждый специалист трактует ГЧП по-своему и соответственно исследует его на основе собственных субъективных воззрений.
Итак, рассмотрим мнения отечественных и зарубежных специалистов по данному вопросу с целью их дальнейшей систематизации и формирования авторского концептуального взгляда.
Специалисты Всемирного банка подчеркивают отсутствие единого подхода к пониманию ГЧП в мировом сообществе и трактуют данный термин как соглашение между государственным и частным секторами, по которому часть услуг или работ, за которые несет ответственность государственный сектор, выполняются частным сектором на основе четкой договоренности об общих целях для обслуживания общественной инфраструктуры и/ или предоставления государственных услуг10.
Подобные формулировки понятия ГЧП популярны во многих зарубежных странах, однако в каждом государстве имеются собственные особенности понимания данной экономической категории, отражающие историю и накопленный опыт использования ГЧП.
Как показывает практика, наиболее зрелым рынок ГЧП является в Великобритании и Австралии11. Среди современных европейских стран Великобритания первой официально вступила на путь ГЧП, когда Правительство в 1992 году объявило о новой концепции управления государственной собственностью - «Инициа-тиве частного финансирования» (Private Finance Initiative, PFI) . Однако о ГЧП заговорили в Великобритании еще в 80-х гг., поэтому на сегодняшний день в публикациях британских ученых встречается множество различных дефиниций данного понятия. Одним из первых британских исследователей в области ГЧП является Р.С. Голланд, который в 1984 году определил ГЧП как сотрудничество между людьми или организациями государственного и частного сектора в целях получения взаимной выгоды. А.Гардинг в своих публикациях начала 90-х гг. под ГЧП понимает любые действия на основе соглашения между государственным и частным секторами, которые способствуют улучшению городской экономики и качества жизни населения.
Проблема согласования интересов субъектов государственно-частного партнерства
Реформирование российской экономики, начавшееся в 90-ее гг. XX века, привело к существенным изменениям в системе общественного воспроизводства и размещения производительных сил, в результате чего экономическая и инвестиционная активность сместилась в регионы и промышленные комплексы. Именно их развитие на современном этапе определяет состояние национальной экономики74. В связи с этим в последние годы все чаще поднимается вопрос о разработке наиболее эффективных способов перспективного развития региональных экономик.
Вместе с тем особого внимания требуют те регионы, которые в силу различных факторов не могут в полной мере обеспечить свое стабильное существование и развитие, регионы, которые принято называть депрессивными. Депрессивный регион - это регион, имевший в дореформенный период моноиндустриальный характер экономики, повышенную квалификацию местных трудовьк ресурсов в рамках специализации и получивший сравнительно высокий уровень развития экономического потенциала. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей в настоящее время регион отличается глубоким спадом производства, стихийной отраслевой реструктуризацией и, как следствие, высокой безработицей, малой инвестиционной активностью, низким уровнем реальных доходов населения и его резким социальным расслоением75. Таким образом, главными характеристиками депрессивного региона являются следующие: - показатели экономического роста в депрессивном регионе ниже, чем в среднем по стране; - в депрессивном регионе одни из самых низких по сравнению с другими регионами социальные показатели (в частности, среднедушевые доходы населения и среднемесячная начисленная заработная плата); - неблагоприятное социально-психологическое состояние населения .
Надо полагать, что в сложившихся условиях депрессивные регионы нуждаются в особых инструментах модернизации экономики, поскольку традиционные способы решения проблем не приносят должного эффекта. На наш взгляд, таким инструментом можно считать ГЧП, которое, как показывает мировая практика, способно вывести регион на новый уровень социально-экономического развития и помочь в решении давно накопившихся проблем.
Неоспоримая роль ГЧП в развитии региональной экономики депрессивного типа предопределяет необходимость выявления эффективных региональных форм и инструментов ГЧП, а также анализа регионального опыта ГЧП с целью выявления наиболее перспективных направлений партнерства государства и бизнеса на депрессивных территориях.
В литературе часто встречаются такие понятия, как «формы ГЧП», «модели ГЧП», «инструменты ГЧП». При этом среди специалистов нет единства мнений по поводу экономического смысла данных понятий и их соотношения между собой. Мы исходим из того, что: форма ГЧП - это внешнее проявление партнерских отношений государства и бизнеса; модель ГЧП - это совокупность форм ГЧП, обладающих однородными признаками77;
Бабаев, Б.Д. Актуальные проблемы повышения эффективности использования хозяйственной территории региона (по материалам Ивановской области): монография / Б.Д. Бабаев, Е.Е. Николаева, А.И. Новиков, Е.Б. Фролов; под общ. ред. Б.Д. Бабаева. - Иваново: Иван. гос. ун-т, 2009. С. 13-36. инструмент ГЧП - это средство реализации проектов ГЧП.
На сегодняшний день в исследованиях, посвященных партнерским отношениям государства и бизнеса, встречаются различные классификации форм, моделей и инструментов ГЧП, что, по нашему мнению, связано с целым рядом существующих проблем, в частности:
Слабая теоретическая база в области ГЧП, в связи с чем до сих пор нет единого мнения, какие именно виды отношений государства и бизнеса целесообразно относить к ГЧП. Нередко под ГЧП понимаются любые способы взаимодействия между государством и бизнесом, даже те, которые не являются по своей сути партнерскими . Однако большинство специалистов находят принципиальные отличия между ГЧП и традиционными отношениями государства и бизнеса в отношениях собственности и методах управления, что показано в Таблице 2.1.
До недавнего времени практика ГЧП сводилась к использованию только некоторых форм ГЧП, наиболее защищенных законодательством (например, в России это государственные контракты, договоры аренды). Возможности применения других форм ГЧП в полной мере не использовались.
Однако встречаются и альтернативные точки зрения, когда понятия «формы» и «модели» употребляются в обратном соотношении или же отождествляются между собой. Например, предоставление льгот предприятиям отдельных отраслей (налоговые льготы, субсидирование процентных ставок по кредиту и пр.)
В процессе подготовки и реализации проектов постоянно модифицируются существующие формы ГЧП, поэтому невозможно сформировать их единый полноценный перечень, хотя в ряде исследований встречаются достаточно подробные классификации.
признаки, в связи с чем некоторые исследователи ставят в один ряд формы, опи-сывающие в общем виде механизм ГЧП и способы прямого и косвенного финан-сирования проектов ГЧП , которые по существу являются не формами, а инструментами ГЧП83. Это вносит некоторый беспорядок в классификацию. На наш взгляд, формы и инструменты ГЧП следует рассматривать как отдельные категории.
Итак, рассмотрим, с одной стороны, классификацию моделей и форм ГЧП, а с другой, - классификацию инструментов ГЧП. При этом следует отметить, что с развитием практики ГЧП могут появиться и другие модели, формы, инструменты ГЧП, поэтому данные классификация не могут быть исчерпывающими.
В литературе встречаются различные классификации базовых моделей ГЧП. В России наиболее распространена классификация австрийского экономиста Л. Шарингера, который выделяет пять базовых моделей ГЧП в зависимости от роли каждого из партнеров в отношениях собственности, управления и финансирования: модель оператора, кооперации, концессии, договорная модель и модель
Государственно-частное партнерство в инфраструктуре региона
Вместе с тем мы считаем, что в настоящее время депрессивным регионам следует сделать упор не на реализацию масштабных проектов в социальной сфере, а прежде всего на модернизацию транспортной и коммунальной систем, поскольку именно они способны вывести регионы на новый уровень экономического развития, привлечь инвесторов, создать надежную производственную инфраструктуру для успешного функционирования предприятий самых различных сфер и отраслей, а значит, и увеличить доходы региональных бюджетов, тем самым открыв больше возможностей для финансирования социальных мероприятий. В этом случае ГЧП сможет действительно получить развитие в системах образования и здравоохранения, поскольку региональные бюджеты будут готовы к возмещению инвестиций частных партнеров.
Итак, рассмотрим перспективы развития ГЧП в транспортной и коммунальной инфраструктуре депрессивных регионов.
В Российской Федерации, как и в других странах, транспорт является одной из крупнейших базовых отраслей хозяйства. Транспортная система гарантирует территориальное единство и безопасность государства, играет важную роль в социально-экономическом развитии страны, обеспечивает условия экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения. Однако в последние годы в России появились существенные ограничения роста экономики, обусловленные недостаточным развитием транспортной системы. Сегодняшние объемные и качественные характеристики транспорта не позволяют в полной мере и эффективно решать задачи растущей экономики. Недостаточно развиты все элементы транспортной инфраструктуры, наблюдается существенное снижение их транспортно-эксплуатационных характеристик, состояние транспортной сети не соответствует существующим и перспективным грузо- и пассажиропотокам .
Серьезные проблемы наблюдаются и в транспортной инфраструктуре регионов: практически исчерпана пропускная способность дорог, строительство и ремонт дорожной сети ведется с нарушением технологий, в результате чего качество дорожного полотна является крайне неудовлетворительным. Во многих регионах в сельской местности отсутствуют дороги между соседними населенными пунктами и связь осуществляется через дороги районных центров, что приводит к перепробегу автотранспорта и перегрузке дорог. Кроме того, прочностные характеристики территориальных дорог и мостовых сооружений не позволяют осуществлять движение тяжеловесных транспортных средств .
Итак, сложившаяся ситуация свидетельствует о том, что в настоящее время транспортная система России нуждается в серьезной модернизации. При этом существует необходимость в значительных инвестициях как в интенсивное, так и в экстенсивное развитие транспортной инфраструктуры. Однако российские регионы на сегодняшний день не готовы к реализации таких проектов, что объясняется следующим. В России при строительстве объектов транспортной инфраструктуры часть государственных инвестиций перечисляется из федерального бюджета, другую же часть должен изыскать сам субъект, на территории которого ведется строительство. Кроме того, помимо финансирования строительства объектов инфраструктуры, осуществляемого на условиях паритета с федеральным центром, региональным властям приходится изыскивать средства на разработку проектов и подготовку всего пакета документов. Если учитывать крупномасштабность и дороговизну инфраструктурных проектов, то становится очевидным, что финансовая нагрузка на региональные бюджеты чрезмерна и неподъемна, именно поэтому так сложно осуществлять строительство новых дорог. Откровенно говоря, денег на новые дороги в большинстве регионов просто нет, потому что львиная доля налоговых поступлений уходит в федеральный бюджет и уже на верхнем уровне принимается решение о финансировании того или иного объекта137.
Учитывая масштаб поставленных задач и мировой опыт, возникает потребность в привлечении внебюджетных источников финансирования, поэтому реализация общественно значимых проектов в транспортной инфраструктуре становится возможной благодаря использованию механизмов ГЧП. При этом ожидается, что реализация проектов на таких условиях позволит повысить инвестиционную привлекательность транспортной отрасли и обеспечить необходимый приток капитала для достижения прогнозируемых на среднесрочную перспективу количественных и качественных показателей ее работы .
В настоящее время транспортная инфраструктура является одной из приоритетных сфер ГЧП в России. Проекты ГЧП разрабатываются и реализуются при строительстве автомобильных дорог и инженерных сооружений автодорожной инфраструктуры, объектов железнодорожного, воздушного, морского транспорта и внутренних водных путей.
Проблемы государственно-частного партнерства и пути их разрешения
Кроме того, региональные специалисты не всегда признают существующие организационные проблемы. Например, проблему бюрократии и административных барьеров указали в своих анкетах 50% бизнесменов, но с ними согласились только 6% представителей органов региональной власти.
Финансовые проблемы, среди которых особенно остро стоят следующие: - существенные ограничения в долгосрочном финансировании проектов ГЧП300; - слишком дорогостоящая для ОГМУ процедура подготовки проектов ГЧП, что нередко приводит к отказу регионов и муниципальных образований от участия в них; - высокие стоимостные критерии Внешэкономбанка, которым должны соответствовать проекты ГЧП (не менее 2 млрд.руб., при этом минимальное участие Внешэкономбанка - 1 млрд.руб.301). В результате доступ к кредитным ресурсам Внешэкономбанка для региональных и муниципальных проектов часто оказывается закрытым; - высокие стоимостные критерии при получении финансирования Инвестиционного фонда РФ (не менее 500 млн.руб. для региональных инвестиционных проектов302); - не всегда справедливое распределение средств ФАЙЛ по регионам (так, наибольший объем бюджетных ассигнований традиционно получают и так небедные регионы (республика Татарстан, Москва, Московская область, Санкт-Петербург и др.), а депрессивные довольствуются лишь малой частью от заявлен-ного объема инвестиций ); - недостаточное внимание со стороны государства и бизнеса к современным схемам проектного финансирования304; - проблемы косвенного финансирования (отсутствие возможностей для предоставления государственных гарантий у большинства региональных бюджетов, трудности формирования залоговых фондов в депрессивных регионах).
Следует отметить, что, согласно результатам опроса, проведенного среди экспертов Ивановской области, проблемы финансирования являются главным препятствием в развитии практики ГЧП в российских регионах. Например, в своих ответах проблему недостатка долгосрочного финансирования проектов обозначили 71% представителей органов исполнительной власти и 80% бизнесменов.
Кадровые проблемы, к которым относятся следующие: - специалисты ОГМУ, ответственные за проекты ГЧП, имеют низкий уровень квалификации305 и ограниченные компетенции. В результате, они не способны, да же имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов306; - наблюдается количественный недостаток региональных и муниципальных специалистов в области ГЧП; - специалисты отраслевых органов исполнительной власти мало интересуются возможностями развития ГЧП, недооценивают его значение, не стремятся работать над созданием эффективных схем ГЧП в своей отрасли; - крайне ограничено количество квалифицированных консалтинговых компаний, владеющих ГЧП-инструментарием и способных стать консультантами по проектам ГЧП; - высокая стоимость услуг профессиональных консультантов в сфере ГЧП, что практически блокирует доступ к ним региональных и муниципальных специалистов.
Согласно результатам опроса, проведенного среди экспертов Ивановской области, кадровые проблемы в регионе действительно имеют место. 18% опрошенных представителей органов региональной власти и 10% ивановских бизнесменов заявили о количественной нехватке специалистов в сфере ГЧП, низкий уровень квалификации региональных и муниципальных специалистов отметили 12% представителей власти и 20% предпринимателей. Однако ситуация в ивановском регионе такова, что бизнесмены и многие представители органов исполнительной власти не осведомлены о количественном составе специалистов ОГМУ, занимающихся развитием практики ГЧП, и уровне их квалификации, что, вероятно, объясняется отсутствием полноценной системы ГЧП в регионе. В связи с этим эксперты не смогли адекватно оценить значимость кадровых проблем, которые действительно являются серьезным препятствием для развития практики ГЧП: специалисты просто-напросто не знают, в каком направлении двигаться и как запустить процессы ГЧП в регионах, не владеют необходимыми знаниями и умениями для подготовки таких проектов. А ведь именно от эффективности деятельности региональных и муниципальных специалистов в депрессивных регионах, где привлечение квалифицированных консультантов затруднено в связи с финансовыми проблемами, зависят перспективы развития ГЧП. Грамотно составленный, качественный, хорошо продуманный инвестиционный проект всегда найдет «своих» инвесторов и кредиторов.
Слабая законодательная база в сфере ГЧГ?01. Проблемы в законодательстве о ГЧП в настоящее время имеются на всех уровнях власти и управления. Среди них можно выделить следующие: - отсутствие федерального закона и государственной Концепции развития ГЧП; - отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров развития отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, что не позволяет устанавливать долгосрочные взаимоотношения; - наличие целого ряда правовых коллизий в законодательстве; - несовершенство законодательства, регламентирующего отдельные виды ГЧП; - нет четкого, законодательно закрепленного механизма предоставления гарантий возврата инвестиций по проектам ГЧП. Это порождает недоверие со стороны частных инвесторов, которое еще больше усугубляется на фоне экономической нестабильности в стране и мире;
- отсутствие обоснованной методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, несбалансированность технических и финансовых критериев отбора конкурсных заявок ;
