Содержание к диссертации
Введение
1 Роль государства в развитии аграрного сектора экономики 12
1.1 Теории государственного регулирования экономики 12
1.2 Особенности регулирования сельского хозяйства и необходимость его государственной поддержки 25
1.3 Место государственной поддержки в системе регулирования сельского хозяйства 41
1.4 Современные тенденции в организации поддержки в зарубежных странах 51
2 Формирование системы государственной поддержки сельского хозяйства 64
2.1 Классификация сложившихся форм и методов государственной поддержки 64
2.2 Государственное регулирование сельского хозяйства на разных этапах проведения рыночных реформ 76
2.3 Структура и объемы бюджетного финансирования сельского хозяйства 98
3 Организация государственной поддержки на примере Пензенской области и ее эффективность 116
3.1 Состояние сельского хозяйства и основные формы бюджетной поддержки 116
3.2 Разработка и реализация целевых региональных программ 127
3.3 Влияние бюджетной поддержки на результаты деятельности сельскохозяйственных организаций 140
4 Организационно-экономическая модель поддержки несостоятельных хозяйств 149
4.1 Необходимость государственного регулирования процессов технического обеспечения сельского хозяйства 149
4.2 Анализ современных форм участия государства в организации технической оснащенности сельского хозяйства 165
4.3 Региональная модель поддержки технического обеспечения несостоятельных хозяйств Пензенской области 186
5 Методология планирования потребностей и использования средств господдержки 206
5.1 Обоснование системы прямого субсидирования сельхозтоваропроизводителей 206
5.2 Методика разработки нормативов потребностей в субсидиях сельскохозяйственных организаций 217
5.3 Планирование потребностей и использования субсидий на среднесрочную перспективу 231
Выводы и предложения 253
Список использованной литературы 258
Приложения 281
- Место государственной поддержки в системе регулирования сельского хозяйства
- Государственное регулирование сельского хозяйства на разных этапах проведения рыночных реформ
- Влияние бюджетной поддержки на результаты деятельности сельскохозяйственных организаций
- Анализ современных форм участия государства в организации технической оснащенности сельского хозяйства
Место государственной поддержки в системе регулирования сельского хозяйства
Устойчивое развитие сельского хозяйства, как показывает международный опыт, определяется эффективным взаимодействием двух систем: рыночной саморегулирующейся системой и механизмом государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства. В современном экономическом словаре дано определение рыночного саморегулирования: «Автоматическое воздействие рыночного механизма взаимодействия спроса и предложения, конкуренции на формирование цен, объемов производства и продаж товаров, уровень потребления, эффективность производства и качество работы. Рыночное саморегулирование не всесильно, не носит всеобщего характера, должно дополняться государственным регулированием, управлением со стороны менеджеров, реакцией общества, семьи, человека» [132, с. 358]. «Механизм рыночного саморегулирования имеет исторические границы своего действия. Он в состоянии исправно выполнять свои функции, во-первых, при наличии на рынке массы мелких и независимых товаровладельцев. Во-вторых, при условии развития свободной конкуренции. В-третьих, в полной мере должна проявляться регулирующая роль рыночных цен» [30, с. 458]. «Государственное регулирование экономики (англ. government deregulation economic) - воздействие государства на деятельность хозяйственных субъектов и рыночную конъюнктуру с целью обеспечения нормальных условий для функционирования рыночного механизма, решения социальных и экологических проблем. Включает различные формы: бюджетно-налоговое, кредитно-денежное, административное» [37, с. 113]. Формы регулирования существенно различаются: в централизованной экономике упор делается на администрирование, а в рыночной - на бюджетирование, налогообложение, кредитование.
Существо такого взаимодействия не сводится к противостоянию. Теория и практика стран с развитой рыночной экономикой показывает, что такого противопоставления здесь быть не может, а должно быть совместное действие и государственного регулирования, и рынка. У них просто различные функции. Рынок ставит перед собой задачу поиска равновесия между спросом и предложением путем определенного колебания цен и приспособления структуры производства и спроса к этим изменениям цен, которые являются сигнальной системой и для производителя, и для потребителя. Но далеко не все функции регулятора рынок может выполнить, даже в странах с давно укоренившимися традициями рыночной экономики и психологии, рыночными структурами производства и распределением.
Государственное регулирование должно выполнить те функции, которые рынок сделать не в состоянии или где конструктивные силы рынка переходят в деструктивные, т.е. создавать рамки и ограничения для действия рыночных сил. За государственным регулированием стоят задачи по долгосрочной структурной перестройке сельского хозяйства и АПК, которые рынок во многих случаях сделать не может, исходя лишь из текущей конъюнктуры. К задачам государства относится в значительной мере также, создание благоприятной макроэкономической атмосферы с соответствующим бюджетным перераспределением средств в сельское хозяйство как дотационную по своему характеру отрасль. Наконец, опять-таки в первую очередь за государством стоят функции по социальному развитию села, созданию сельской инфраструктуры, стимулированию научно-технического прогресса и осуществлению экологической политики. Это разделение функций и осуществляется в Европейском союзе [89, с. 349].
Ложное представление о рынке как саморегулирующейся системе привело к значительному сокращению размеров государственной поддержки сельского хозяйства. В дореформенный период совокупные размеры государственной поддержки составляли 1/6 части годового национального дохода страны.
В Пензенской области до начала 90-х годов дотации и компенсации из бюджета на продукцию сельского хозяйства практически полностью покрывали затраты на ее производство, что обеспечивало сельхозпроизводителям довольно высокий уровень рентабельности. Начиная с 1993 г., размеры государственной поддержки сокращались год от года и в 2000 г. не превысили 2 % всей выручки от реализации продукции сельского хозяйства в сельхозпредприятиях. В настоящее время в федеральном бюджете и в бюджете Пензенской области предусмотрены статьи расходов на компенсацию части затрат сельхозтоваропроизводителям на приобретение минеральных удобрений и химических средств защиты растений, на поддержание элитного семеноводства, племенного дела и др.
В последние три года наблюдается тенденция увеличения размеров государственной поддержки сельскохозяйственного производства. В 2001г. по сравнению с 1998 г. сумма дотаций и компенсаций из бюджетов различного уровня возросла в 8,4 раза и составила 4% всей выручки от реализации продукции сельского хозяйства в сельскохозяйственных предприятиях [14, с. 125].
Одна рыночная саморегулирующаяся система не может обеспечить не только расширенного воспроизводства, но и простого воспроизводства. Иными словами, наряду с механизмом саморегуляции, который обеспечивает хозяйствующим субъектам возможность приспосабливаться к меняющимся факторам, условиям внешней среды, важную роль в функционировании экономики играет государство. Сочетание саморегуляции товаропроизводителей и воздействия государства на экономику расширяет адаптационные возможности хозяйствующих субъектов, создаёт предпосылки устойчивого функционирования самого рыночного хозяйства.
Государственное регулирование сельского хозяйства на разных этапах проведения рыночных реформ
Классификационным признаком государственной поддержки следует выделить такой признак, как период действия выделенных средств господдержки. Различают краткосрочный вид поддержки (на срок до одного года) и долгосрочный (на срок более одного года), первый вид - связан с инвестиционной деятельностью, второй - с текущей производственно-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных формирований.
Поддержка инвестиционной деятельности аграрных формирований в системе мер государственного регулирования занимает свое особое место. Государство регулирует воспроизводственные процессы посредством инвестиционной политики, обеспечивающей в долгосрочной перспективе высокие темпы экономического роста. Сферой применения государственной инвестиционной политики является весь комплекс национальной экономики (отрасли, регионы, предприятия, организации и учреждения), а важнейшим инструментом воздействия - меры государственной поддержки, направляемые на создание и инновационное развитие материальной базы хозяйствующих субъектов. Через постановку и реализацию стратегических целей и задач государство регулирует объемы, интенсивность и структуру вложений.
Поддержка текущей деятельности аграрных формирований направлена на решение проблем, стоящих и возникающих перед хозяйствующей системой в процессе осуществления производственно-хозяйственной деятельности, и должна помогать реализовывать основные блоки программы стратегического развития сельского хозяйства. В настоящее время в отрасли практически свернута инвестиционная деятельность, а ее государственная поддержка остается крайне незначительной, стратегические вопросы развития сельского хозяйства не находят должного решения.
Бюджетная политика в аграрной сфере во все предыдущие годы была направлена на решение текущих задач функционирования сельскохозяйственного производства, на недопущение его обвала. Усиление поддержки в последние годы на федеральном и региональном уровнях, а также улучшение рыночной конъюнктуры, благоприятные погодные условия - все это способствовало росту производства продукции, но изменить отрицательные тенденции сокращения производственного потенциала сельского хозяйства не смогло. Следует отметить, что в настоящее время выбытие основных фондов почти в 4 раза превышает их ввод [63, с. 13].
Сегодня становится очевидным, что присоединение России к Всемирной торговой организации (далее ВТО) является вопросом времени. В этой связи необходимо выделить классификацию, установленную в соответствии с правилами ВТО. Соглашение по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ГАТТ, являющееся основным документом ВТО, регламентирующим обязательства членов этой организации по внутренней поддержке АПК, устанавливает классификацию направлений государственной политики, предусматривающую распределение бюджетной поддержки на меры «желтого ящика», меры «зеленого ящика», меры «голубого ящика», меры «de minimis» (рисунок 2). Наиболее полно такая классификация приведена в работах авторов [2, 68].
Меры «желтой корзины» (amber box) включают бюджетные трансферты, которые стимулируют производство, оказывают искажающее воздействие на торговлю и предполагают перераспределение средств от потребителей к производителям. Такие меры являются предметом обязательств по сокращению после присоединения к ВТО. Меры «зеленой корзины» (green box policies) осуществляются посредством государственных программ, финансируемых за счет налогоплательщиков. Такие программы не предполагают, перераспределения средств от потребителей и не влекут за собой оказания ценовой поддержки производителям. На них ограничительные обязательства ВТО не распространяются.
Меры «желтой корзины» являются в России основным инструментом поддержки сельского хозяйства за счет бюджетных средств. Согласно положениям ВТО, именно они оказывают искажающее воздействие на торговлю и влияют на производство продукции АПК. Основное условие вступления в ВТО - существенное ограничение мер «желтой корзины».
Некоторые выплаты по программам ограничения производства также не попадают под ограничительные обязательства и относятся к мерам «голубой корзины» (blue box policies). Эти меры являются формой компенсации утрачиваемых доходов производителей и не влияют на рост предложения продукции на международном аграрном рынке.
При вступлении в ВТО страны не обязаны также сокращать внутреннюю поддержку сельского хозяйства, если она соответствует «de minimis».
В дополнение к рассмотренным в таблице 8 классификационным признакам государственной поддержки можно добавить ряд признаков -по отраслевой принадлежности межотраслевую (многоотраслевую), отраслевую, масштабности проблемы, территориальной принадлежности. В свою очередь, перечисленные признаки подразделяются:
Влияние бюджетной поддержки на результаты деятельности сельскохозяйственных организаций
Существующая практика разработки и реализации целевых региональных программ не лишена недостатков.
Главным недостатком целевых региональных программ развития сельскохозяйственного производства является отсутствие стратегии развития отрасли сельского хозяйства на уровне региона, что негативным образом сказывается на процессе формирования всей системы господдержки региона. Целевые региональные программы разрабатываются под существующие проблемы без учета перспективы их развития. Каждая региональная программа призвана достичь своей определенной цели, без учета общего направления развития сельскохозяйственного производства.
Вторым, не менее важным по значимости, недостатком региональных программ является отсутствие общей методологической базы, критериев их отбора и ориентации на достижение целей, учитывающих интересы федерального центра, субъектов федерации, муниципальных образований, населения и общества в целом. Цели и задачи целевых региональных программ развития регионов должны быть подчинены решению проблем государственной поддержки не только данного субъекта федерации, но и соответствовать требованиям программ общерегионального развития. Чем более четко выражены эти цели и требуемые результаты, тем более действенной становится государственная поддержка развития региона. И, наоборот, размытость целей, и отсутствие общей методологической базы способны только дискредитировать региональную политику государства.
Третий недостаток касается механизмов реализации целевых программ. В рамках большинства которых, в том числе по национальному проекту «Развитие АПК» предполагается, в основном, привлечение кредитных ресурсов за счет компенсации процентных ставок по ним. В предыдущем параграфе настоящего исследования было показано, что некредитоспособные и убыточные хозяйства с плохой кредитной историей, которые в настоящее время составляют большинство, не могут выступать равноправными и платежеспособными партнерами финансовых компаний, а, следовательно, не могут воспользоваться основными, действующими в настоящее время, видами государственной поддержки - субсидированием процентной ставки по привлеченным кредитам и лизинговыми операциями.
Четвертый недостаток связан с инициативой и исполнением целевых региональных программ развития сельскохозяйственного производства. В подавляющем большинстве случаев решения о конкретных мерах государственной поддержки сельского хозяйства инициируется областными органами исполнительной власти: правительством области, областным управлением сельского хозяйства области. Роль муниципальных образований, непосредственно сельхозтоваропроизводителей незначительна.
Последние, на наш взгляд, должны в обязательном порядке участвовать в выполнении этих государственных решений. Чем больше инициативная заинтересованность муниципальных образований и непосредственно сельхозтоваропроизводителей в государственной поддержке их развития и чем активней они участвуют в этом процессе, тем больше уверенность в получении положительных результатов.
Существенным недостатком большинства целевых региональных программ является недостаточная их экономическая основа. В большинстве программ не предусмотрено проведение оценки и анализа эффективности использования выделенных бюджетных средств, не достаточно проработаны вопросы контроля и ответственности. В результате контроль за реализацией региональных программ сводится только к проверке целевого использования средств, а не эффективности их использования, что применительно к сельскому хозяйству явно недостаточно. Требование эффективности использования бюджетных средств устанавливается Бюджетным кодексом РФ. Ст. 34 дает следующее определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств: «При составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [36].
Создание системы мониторинга эффективности государственных расходов названо в числе первоочередных задач в послании президента Федеральному собранию 2003 года. Для агропродовольственного сектора это особенно важно, поскольку поддержка, осуществляемая на основе программы, не является обязанностью государства, действует ограниченный промежуток времени, обусловленный необходимостью достижения конкретных целей государственной агропродовольственной политики.
Меры государственной поддержки, осуществляемые на основе региональных целевых программ, должны разрабатываться и реализовывать-ся в режиме особой ответственности и контроля, поскольку, во-первых, эти меры всегда связаны с использованием общегосударственных ресурсов, во-вторых, имеют своим предметом политически и социально значимые региональные процессы и, в-третьих, затрагивают интересы как данного региона и отрасли, так и всей совокупности регионов и отраслей государства. Ответственность за конкретные действия в рассматриваемой сфере должны нести три стороны: государственные структуры, отвечающие за принятие соответствующих решений, государственные органы, исполняющие эти решения и непосредственно получатели средств государственной поддержки.
Анализ современных форм участия государства в организации технической оснащенности сельского хозяйства
Высокая стоимость заемных средств и низкая платежеспособность сельскохозяйственных товаропроизводителей требует обоснованного анализа различных способов приобретения сельскохозяйственной техники [10].
Основными источниками привлеченных финансовых ресурсов в сельском хозяйстве, которые используются для приобретения техники, являются лизинг и инвестиционный кредит.
Сельскохозяйственные товаропроизводители испытывают потребность в заёмных средствах. Большинство из них не могут осуществлять не только расширенное, но и простое воспроизводство и являются потенциальными банкротами. Почти 90 % хозяйств имеют просроченную задолженность перед бюджетами всех уровней, внебюджетными фондами и поставщиками ресурсов производства. Даже среди прибыльных предприятий сельского хозяйства устойчиво финансовых результатов добиваются немногие. Поэтому использование банковского кредита в сельском хозяйстве ограниченно.
В таблице 35 показана задолженность сельскохозяйственных организаций Пензенской области по полученным кредитам и займам.
Общая сумма задолженности сельскохозяйственных организаций по кредитам банков и займам постоянно увеличивалась, если в 1998 году она составила 21,0% от общей суммы кредиторской задолженности, то в 2005 году уже более 50%.. Начиная с 2001 года, стала меняться структура кредиторской задолженности. В частности начала уменьшаться доля просроченной задолженности по кредитам с 33% в 2001 году до 0,8 % в 2005 году [140,10,99]. Данный процесс связан с введением с 2001 года субсидирования процентных ставок по привлеченным краткосрочным коммерческим кредитам. Так как по не погашенным в срок кредитам не субсидируется процентная ставка.
Действующий с начала 1990-х годов кредитный механизм нельзя назвать эффективным, а предусмотренные федеральным бюджетом средства на поддержку и развитие технической оснащённости сельскохозяйственных предприятий АПК достаточным.
Основные недостатки действующей системы кредитования заключаются в следующем: - предприятия должны отвлекать из оборота значительные финансовые ресурсы, для его обслуживания; - отсутствует чёткая методика распределения субсидий процентной ставки по привлеченным кредитам, выделяемых из федерального и регионального бюджетов; - существуют бюрократические сложности при оформлении кредита (отдельные сельскохозяйственные организации не имеют достаточного залогового фонда, необходимых финансовых показателей); - развитую филиальную сеть имеет только Сбербанк, что не позволило активно работать с сельскохозяйственным товаропроизводителями другим банкам; - на региональном рынке не развита система гарантий обеспечения кредита, которая могла бы увеличить доступ сельскохозяйственных организаций и личных подсобных хозяйств к кредитным ресурсам. В последние годы стали приниматься меры, расширяющие доступ предприятий АПК к кредитным ресурсам - субсидирование процентных ставок по кредитам. Эффективность данных мер напрямую зависит от достаточности выделенных на эти цели средств, а также доступности для хозяйствующих субъектов, которым они предназначаются. Субсидирование процентной ставки стали включаться в соответствующие статьи бюджетов субъектов Федерации. Так бюджетом Пензенской области на эти цели было выделено в 2003 году 45613 тыс. руб., в 2004 году 47144 тыс. руб. В 2003 г. субсидии по обслуживанию кредитов из федерального и регионального бюджетов получили 167 крупных и средних сельскохозяйственных организаций, что составляет 31,4% от общего числа хозяйств, а в 2004 году - соответственно 147 и 29,8%. Субсидированием процентных ставок смогли воспользоваться сельскохозяйственные организации, перерабатывающие предприятия, субъекты малого бизнеса в сельском хозяйстве. Основная часть субсидированных кредитов направлялась на покрытие сезонных затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей. Использование только механизма субсидирования процентной ставки по инвестиционным кредитам не может полностью решить проблему технического перевооружения сельского хозяйства. Это связано с тем, что банки дают кредиты организациям, имеющим идеальные финансовые показатели, а многие аграрные формирования некредитоспособны. Поэтому данный вид государственной поддержки улучшения технического обеспечения должен сочетаться и с другими, например лизингом, который дает возможность экономически слабым хозяйствам обновить свой машинно-тракторный парк при меньших издержках.
Оснащение агропромышленного комплекса региона продукцией машиностроения на основе лизинга производится за счет средств федерального бюджета, выделяемых Министерству сельского хозяйства Российской Федерации.
