Содержание к диссертации
Введение
ГлаваІ. Теоретические аспекты государственного регулирования экономики 19
1.1 Взгляды представителей основных экономических школ на проблему государственного регулирования экономики 22
1.2. Институциональная политика в области государственного регулирования 34
1.3.Финансовая политика государства, направленная на регулирование экономики 53
Глава II. Институционально-функциональный механизм государственного регулирования топливно-энергетического комплекса Норвегии 65
2.1. Роль законодательства как фундамента модели взаимодействия государства и ТЭК Норвегии 65
2.2 Государственные органы управления ТЭК 73
2.3 Государственный сектор как составляющая модели государственного регулирования 92
2.4.Возможности применения опыта Норвегии в реформировании институтов государственного
регулирования топливно-энергетического комплекса России 120
Глава III. Налогово-финансовый механизм государственного регулирования топливно-энергетического комплекса Норвегии 133
3.1. Система административного лицензирования 133
3.2. Ценообразование и налогообложение в модели регулирования ТЭК Норвегии 149
3.3 Актуальность опыта Норвегии по формированию налогово-финансового механизма для ТЭК России 186
Заключение 194
Список литературы 202
- Взгляды представителей основных экономических школ на проблему государственного регулирования экономики
- Институциональная политика в области государственного регулирования
- Роль законодательства как фундамента модели взаимодействия государства и ТЭК Норвегии
- Система административного лицензирования
Введение к работе
Актуальность выбранной темы. На современном этапе развития экономики одной из наиболее важных задач является определение роли .государства в народном хозяйстве. Государственное регулирование стало необходимой компонентой экономической модели по мере развития рыночного хозяйства и усложнения экономических и социальных проблем, которые не могли быть решены автоматически в условиях рынка. Отраслевые и общехозяйственные кризисы, проблема занятости, нарушения в денежном обращении, усиление конкурентной борьбы - все это требовало от государств создания механизмов государственного регулирования.
В условиях формирования рыночных отношений, связанных с глубокими социально-экономическими изменениями в российском обществе, исследование взаимодействия государства и экономики представляется важнейшей задачей, направленной на исправление следующих негативных явлений.
Во-первых,' быстрый переход к рынку при условии отказа от тотального государственного контроля над экономикой принес успех многим странам Восточной Европы, однако, оказался малоэффективным в российских условиях, вследствие серьезных дефектов в управлении страной и экономикой.
Во-вторых, социальные потери от реформ для большинства населения России, оказались большими, чем приобретения.
В-третьих, российская практика реформ показывает, что системообразующие и наиболее прибыльные сектора национальной экономики (большая часть ТЭК, цветная металлургия и др.) в результате приватизации стали частными, а государство к середине 90-х гг. оказалось фактически лишенным реальных рычагов влияния на развитие этих отраслей.
В настоящее время реальная концепция государственного регулирования российской экономики находится в состоянии разработки, поэтому анализ различных (общеэкономических и отраслевых) моделей государственного регулирования, используемых в зарубежных странах, для возможного
применения в России является актуальной задачей. Среди отечественных экономистов и политиков идут оживленные споры о том, что государство может и должно сделать для обеспечения стабильного развития российской экономики и при этом не помешать укреплению рыночной системы.
Наличие и использование механизмов государственного регулирования стало одним из важнейших атрибутов современного высокоразвитого демократического общества. Под государственным регулированием сегодня понимают систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, которые осуществляются через уполномоченные государственные органы и имеют своей целью стабильное развитие национальной экономики.
Государственное регулирование определяется как объективными, так и субъективными факторами, причем в последнем случае важную роль играют не только воля и желание отдельных политических партий и личностей, но и выбор большинством населения страны хозяйственного и политического порядка.
Исследователи различают несколько моделей государственного регулирования в современной экономике, исходя из различных условий экономико-политического характера, исторического формирования, географического положения и менталитета народа. В рамках Европы сегодня можно говорить о «романской», «англосаксонской», «германской», «скандинавской» моделях взаимодействия государства и экономики, основанных на теоретических воззрениях различных экономических школ.
В данной работе речь пойдет о государственном регулировании топливно-энергетического комплекса Норвегии. В основе анализа - исследование главных аспектов институционально-функционального и налогово-финансового механизмов.
Топливно-энергетический комплекс является одним из главных компонентов любой цивилизации. Все современные достижения были бы невозможны без применения нефти, природного газа или угля. При этом
необходимо обозначить два основных момента, сделавшие топливно-энергетический комплекс ареной борьбы различных политико-экономических интересов.
Во-первых, добыча, переработка и реализация нефти, нефтепродуктов и газа в современном мире является крупнейшим, самым распространенным и лучше всего организованным видом предпринимательства.
Во-вторых, транснациональные корпорации и государства стремятся использовать топливный сектор экономики для роста прибылей и решения на этой основе многих социально-экономических задач.
В результате развития топливно-энергетического комплекса происходит
эволюция предпринимательства, стратегического менеджмента,
технологического прогресса, маркетинга, национальных экономик и всей мировой экономики в XX веке. Пока не будут найдены альтернативные источники энергии, топливно-энергетический комплекс будет оказывать решающее влияние на развитие мировой экономики. Ценовые колебания могут способствовать как экономическому росту, так и спаду. Нефть и природный газ дают богатство государствам, делая их центром притяжения инвестиций и доходов и наделяя дополнительными возможностями. Но в то же время эти растущие возможности могут быть реализованы как во благо населения страны, так и брошены на поддержание тоталитарной системы, как это случилось с нефтяными доходами бывшего СССР.
Норвегия достигла больших успехов в развитии национальной экономики за последние 40 лет. Этому в немалой степени способствовала позиция государства, принимающего активное участие в развитии всех отраслей экономики и, прежде всего, топливно-энергетического комплекса.
Формирование норвежской модели государственного регулирования осуществлялось поэтапно, сообразуясь с текущими задачами и существующей конъюнктурой мирового рынка. Характерными чертами норвежской модели государственного регулирования являются:
Во-первых, регламентация деятельности ТЭК в четкой системе законодательных актов.
Во-вторых, развитая система государственного предпринимательства.
В-третьих, специальная трехступенчатая система налогообложения.
Успехи Норвегии в экономическом и социальном развитии дают полное право утверждать, что страна обладает эффективной моделью государственного регулирования данного сектора национальной экономики, и норвежский опыт может оказаться полезным для России.
Говоря об отечественном топливно-энергетическом комплексе необходимо отметить ту особую роль, которую он играет в современной российской экономике:
1. Топливно-энергетический комплекс является наряду с трудоемкими и
наукоемкими технологиями, основой для формирования
экономического ядра, необходимого для обеспечения интенсивного
развития остальных элементов народнохозяйственного комплекса.
2. Доходы от реализации нефти и природного газа и их
перераспределение - объект пристального внимания различных
промышленных и политических сил.
В силу этих двух причин вопрос о реформировании и создании ясной концепции государственного регулирования данного сектора отечественной экономики является сейчас одной из наиболее актуальных проблем. Вместе с тем, при общем понимании необходимости такого шага, различные группы экономистов и политиков предлагают свои варианты решения данной проблемы.
При разработке модели государственного регулирования российского топливно-энергетического комплекса представляется необходимым исследовать аналогичные системы в других странах, чтобы попытаться перенять то положительное, что было накоплено ими в данной области, и постараться избежать допущенных ими ошибок. В данной диссертации
исследуется в основном опыт государственного регулирования ТЭК Норвегии, но есть ссылки и на опыт других стран.
Научная разработанность темы. Модель государственного регулирования топливно-энергетического комплекса в Норвегии вообще не изучалась в России, несмотря на то, что с одной стороны Норвегия является ближайшим соседом России, с другой стороны, в России существует и активно функционирует собственный ТЭК, где имеются серьезные проблемы. Наиболее актуальными среди них являются значительная отсталость российских производственных мощностей от зарубежных аналогов, дефицит инвестиций и фискально-ориентированная система налогообложения. Автор считает необходимым обратиться к возможности решения этих проблем на основе исследования норвежского опыта в области государственного регулирования ТЭК.
Цель работы. Данное исследование имеет цель показать, во-первых как осуществляется государственное регулирование топливно-энергетического комплекса в Норвегии, какие специфические функции реализует норвежское государство, какие механизмы при этом используются. Учитывая многогранность данной проблемы, автор поставил целью раскрыть лишь некоторые, основные для конкретной модели аспекты функционирования институционально-функционального и налогово-финансового механизмов. Во-вторых, в работе автор предлагает свое видение того, как норвежский опыт государственного регулирования может быть применен в России.
Исходя из вышеназванной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:
Проанализировать функции и эффективность действия институтов, которые входят в систему государственного регулирования топливно-энергетического комплекса Норвегии.
Исследовать составляющие налогово-финансового механизма норвежской системы государственного регулирования топливно-энергетического комплекса и их взаимодействия.
Оценить, какое влияние оказывает гибкая и эффективная система государственного регулирования топливно-энергетического комплекса Норвегию на экономику этой страны в целом, и на уровень жизни людей в частности.
Выработать предложения о том, какие структурные элементы модели государственного регулирования топливно-энергетического комплекса Норвегии могут быть использованы в России для улучшения социального фона, проводимых в стране реформ.
Объектом исследования выступают вопросы формирования и развития концепции государственного регулирования топливно-энергетического комплекса Норвегии, а также возможность ее применения в России. Особое внимание в работе автор уделяет рассмотрению управления ТЭК, налоговой системы и государственного предпринимательства.
Теоретической и методологической основой работы являются исследования видных российских и зарубежных ученых по вопросам государственного регулирования экономики, которые можно разделить на несколько групп в зависимости от направления исследований.
В первую группу входят общие работы по проблемам макроэкономики и государственного регулирования как отечественных, так и зарубежных экономистов. Среди них можно выделить фундаментальные теоретические работы Л.Г.Ходова, Ф.И.Шамхалова и А.Р.Тумашева, материалы конференции 1997 г. «Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики», а также программа экономического развития России Министерства экономического развития и торговли РФ. Интерес представляют также идеи, высказанные в статьях Л.И. Абалкина «Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики» и Е.А. Ясина «Функции государства в рыночной экономике»1, где авторы ведут полемику о роли государства в российской экономике. Среди зарубежных исследований,
1 Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. М.: БЕК. 1997. Шамхалов ФИ. Государство и экономика: основы взаимодействия. М.: Экономика. 2000. Тумашев А.Р. Государственное регулирование рыночной экономики. Казань. Издательство Казанского университета. 1995. Вопросы экономики. N6. М. 1997.
опубликованных за последнее время, и посвященных различным аспектам взаимодействия государства и экономики можно выделить работы С.Дэниеля, П.Арестиса и Д.Граля «Стратегии регулирования и экономическая политика»,Р.Дорфмана «Экономическая теория и общественные решения», Р. Эйснера «Инвестиции, доход и экономическая политика», А. Грахэма и А. Селдона «Правительство и экономика в послевоенном мире», Р. Липси «Макроэкономическая теория и политика», К. Сиермана «Политика, институты и экономическое развитие наций», Д. Смитсина «Макроэкономическая политика и будущее капитализма» и других работах .
Эти исследования зарубежных авторов можно сгруппировать по нескольким категориям. Первая категория работ заключается в демонстрации институционального подхода, то есть влияния различных экономических теорий факторов на формирование экономической политики государства. К таким исследованиям можно отнести книги Р. Дорфмана и Р. Липси. Другие исследователи, такие как К. Сиерманн, Д. Смтитсин, С.Дэниел, П.Арестис и Д.Граль анализируют принципы государственного регулирования экономики с позиций наличия различных общественных институтов и их взаимодействия, отражающегося на национальной экономике. Третья группа исследований посвящена анализу существующих моделей государственного вмешательства в экономику. К такому типу работ можно отнести книги А. Селедана, А. Грахэма и А. Селдона.
Существующая система государственного вмешательства в экономику, а также норвежская экономическая политика наиболее полно отражена в вышедшей недавно, в 1999 г., книге исследователя из Тромсе Мозеса:
2 Daniel S. Arestis P. Grahl J. Regulation strategies and economic policies. London. Chapman&Hall. 1999. Dorfman R. Economic theory and public decisions. Harvard. Edward Elgar publishing. 1997. Eisner R. Investment, Income and economic policy. New York. Northwestern University. 1998. Graham A. Seldon A. Government and economies in the postwar world. London. 1991. Lipsey R. Macroeconomic theory and policy. Toronto. Simon Fraser University. 1997. Siermann С Politics, Institutions and the economic performance of Nations. Amsterdam. North-Holland publishing company. 1998. Smithin J. Macroeconomic policy and the future of capitalism. Montreal. 1996. Celedan A. Les mutations de Г economie mondiale 1975-1991. Paris. 1992. Charemza W. Deadman D. New directions in econometric practice. Leicester. University of Leisester. 1997.
«Открытое государство: реализация норвежской политики в меняющейся глобальной экономике» .
Второй группой исследований являются книги и статьи, посвященные непосредственно государственному регулированию ТЭК Норвегии. Нужно отметить, что комплексные монографии и исследования российских ученых на эту тему отсутствуют. Некоторая информация по этому поводу содержится в книгах Ю.В. Андреева и А.О. Сергиенко, где рассматривается развитие норвежской нефтяной промышленности во второй половине 70-х и в первой половине 80-х гг. а также статьях, опубликованных П. Сергеевым в журнале МЭ и МО , посвященных экологической обстановке на объектах ТЭК, роли нефтяного директората и формированию концепции управления природными ресурсами. Среди работ иностранных специалистов необходимо выделить, прежде всего, научные экономические работы О. Нуренга и С. Андерсена.
О. Нуренг опубликовал ряд работ5, в которых рассматривал в основном взаимодействие государства и транснациональных компаний, механизмы государственного предпринимательства и налоговую систему нефтяной индустрии Норвегии, а также взаимоотношения между Норвегией и странами ОПЕК. В своих исследованиях Нуренг анализирует влияние нефтяной отрасли на развитие норвежской экономики в целом. Особенно интересна последняя работа Нуренга о характере налогообложения нефтяной промышленности, его положительных и отрицательных сторонах. Автор рассматривает трансформацию налоговой отраслевой системы и увязывает ее с ситуацией на мировом рынке. Основные идеи этой работы - стремление государства обеспечить себе максимальную прибыль через налогообложение и
3 Moses J. Open states: Norwegian Macroeconomic policy-making in a changing global economy. Trondheim. 1999.
4 Андреев Ю.В. Экономика Норвегии. М.: Наука. 1977., Сергиенко О.А. Экономика стран Северной Европы:
(Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия, Исландия).М.: МГИМО МИД СССР. 1981. Сергиенко О.А.
Скандинавия сегодня: Особенности социально-экономического развития. М. Мысль.:1987. Сергеев П.
Нефтегазовая промышленность Норвегии. //МЭМО. 1992. N8. С. 142-149. Сергеев П. Норвежский нефтяной
директорат и его образовательная программа. //МЭМО. 1994. N3. С.140-144. Сергеев П. Норвежский сектор
Северного моря: экологические аспекты. //МЭМО. 1995. N4. Сергеев П. Ресурсная политика
Норвегии.// МЭМО. 2000.N7.
5 Noreng 0. Comments to the Norwegian government Petroleum Policy. Oslo. Scandinavian University Press. 1999.
Noreng 0. Oil politics in the 1980s: Patterns of international cooperation. New York. MG Hill. 1978. Noreng 0-Norge
11 одновременное решение задачи по сохранению присутствия транснациональных компаний на континентальном шельфе страны с целью активной разработки месторождений, для чего государству необходимо идти на компромисс в вопросе налогообложения.
С. Андерсен является автором ряда монографий, посвященных стратегии государственного регулирования нефтяной промышленности6. Его основной работой стала монография «Борьба за нефть и газ Северного моря: правительственные стратегии Дании, Великобритании и Норвегии», где автор на примере сравнения датской, английской и норвежской моделей государственного регулирования делает вывод о ведущей роли государства в развитии нефтегазового комплекса страны, исходя из анализа взаимоотношений государства и транснациональных компаний, а также систем налогообложения и государственного предпринимательства. Другой его вывод - кардинальное отличие норвежской стратегии от датской и схожесть норвежской стратегии на раннем этапе развития отрасли с английской (вплоть до прихода к власти в Великобритании правительства М. Тэтчер). Он описывает также влияние политических и культурологических парадигм на формирование концепции государственной отраслевой стратегии и процесс принятия управленческих решений.
Среди других работ можно выделить монографию, изданную в конце 80-х гг. группой исследователей под руководством профессора У. Бьеркхолта, «Нефтяная и газовая экономика», где дается обстоятельный анализ нефтедобычи и механизмов принятия государственных решений в отношении ТЭК Норвегии7. Можно выделить также ряд более ранних работ по стратегии государственного регулирования, где обсуждался вопрос формирования оптимальной структуры государственного управления отраслью, а также роль государственного предпринимательства в топливно-энергетическом комплексе
og OPEC. Samspill eller motspill. Bl-arbedetsnotat. 1986. Noreng 0. The oil industry and government strategy in the North Sea. London. Groom Helm. 1980.Noreng 0. Petroleum taxation in Norway. Oslo. BI. 1999. 6 Andersen S. British and Norwegian offshore Industrial relations. Vermont: Gower. 1988., Andersen S. Spillet om Troll-avtalen: fra poker til gris. Nytt norsk tidskrift, Vol 2. 1991., Andersen S. The struggle over North Sea. oil and gas: governmental strategies in Denmark, Britain and Norway. Oslo. Scandinavian University press. 1993.
и проблемы взаимодействия государственной компании с транснациональными компаниями8. Одной из последних работ, посвященных современному состоянию нефтегазового комплекса, в которой анализируются взаимоотношения государства с транснациональными компаниями, является работа Т. Хансена «Приспособление компаний к правительственным исследованиям и развитию: иностранные нефтяные компании при норвежских технологических соглашениях», где рассматривается взаимодействие государства и ТНК в процессе принятия решений об освоении месторождений, а также роль технологических соглашений, которые заключаются между министерством нефти и энергетики с компаниями, участвующими в разработке того или иного месторождения9. Отдельная проблема, которой посвящены исследования норвежских и иностранных исследователей, состоит в определении рациональных моделей налогообложения топливно-энергетического комплекса. Среди работ, посвященных исследованию норвежского налогообложения ТЭК можно выделить целую серию работ Д. Лунда, работу Й Сиверсена «Налог в нефтедобыче» и исследование К. Брекке «Оптимальная добыча нефти и использование нефтяных доходов при нестабильных ценах», где авторы предлагали свои подходы к налогообложению нефтегазового комплекса10.
Третья группа исследований касается состояния российского ТЭК. Здесь можно выделить ряд работ д.э.н. Ю. Бобылева, который в своих работах обрисовал проблемы, стоящие перед отечественным топливно-энергетическим комплексом, а также предложил пути из кризиса. Различные аспекты деятельности государства по управлению ТЭК, изучались другими
7 Bjerkholt О. Olsen 0. Strain S. Olje og gassekonomi. Oslo. Universitetsforlaget. 1990.
8 См. подробнее El Mallakh R., Noreng 0.,Poulson B. Petroleum and economic development. The cases of Mexico
and Norway. Lexington(Mass). Toronto. 1984. Galenson. W. A welfare state strikes oil, the Norwegian experiance.
Lanham. University press of America. 1986. Hellem R. Oljen і norsk politikk. Oslo. 1974. Lind T. Mackay G.
Norwegian oil politics. London. Hurst&Comp. 1980., и др.
9 Hansen Т. Companies adoptation to host government researsh and development: The foreign oil companies under the
Norwegian technology Agreements. Oslo. The research council of Norway. 1999.
10 Lund D. Investment, taxes, and uncertainty with applications to the norwegian petroleum sector. Memorandum of
economic department. Oslo. University of Oslo. 1987. Lund D. Petroleum taxation under uncertainty; contingent
claims analysis with an application to Norway. Memorandum of economic department. Oslo.University of Oslo. 1990.
исследователями11, предлагающими свои рецепты реформирования этого важнейшего сектора отечественной экономики. При этом во всех исследованиях есть общая черта: все они приходят к выводу о необходимости налоговой реформы, которая позволила бы стимулировать инвестиции в предприятия топливно-энергетического комплекса.
Данное исследование основано на анализе значительной фактологической базы, что требовало внимательного изучения и систематизации большого количества фактов, которые способствовали определению сущности и закономерностей развития модели государственного регулирования в Норвегии. Работа базируется на системном подходе ко всем направлениям исследования ТЭК. Единая научная проблема анализируется диссертантом по элементам, на основе значительной информационной базы. В той части работы, которая посвящена вопросам применения норвежского опыта в России, преобладает метод синтеза.
В качестве информационной основы диссертации было привлечено множество источников, среди которых необходимо выделить документы норвежского парламента (Стортинга) по вопросам политики государства в отношении формирования и развития топливно-энергетического сектора норвежской экономики, по структуре государственного управления нефтегазовым комплексом. Эти документы охватывают различные сферы государственного регулирования топливно-энергетического комплекса, начиная от общих вопросов развития отрасли и завершая конкретного ставками нефтяного налогообложения. В них отражается мнение норвежских политиков, экономистов и других специалистов, а также ведущих политических партий по различным аспектам деятельности топливно-энергетического комплекса. В работе были использованы и проанализированы законы Норвегии,
Syversen J. Skatt pa petroleumsutvinning. Oslo. Sjiewettsfondet. 1991. Brekke K.A. Optimal oil production and use of oil revenues under uncertain oil prices. Oslo. Oslo university. 1990.
Bobylev. Y. Russia's oil industry in the nineties. /ZLukoil journal. 1997. N3.Bobylev Y. Cherniavsky A. The economic impact of the crisis in russian oil exploration and production. Oil and gaz development in the Russian Federation Alexandria: legacy international. 1992. Проблемы развиггия топливно-энергетического комплекса: экономика, политика, история. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Москва. РГГУ. 2000. Глущенко К П Недра, налоги, инвестиции // ЭКО. 1998. N12, и др.
регулирующие деятельность нефтегазовой отрасли, опубликованные
материалы различных государственных органов: материалы норвежского министерства нефти и энергетики, дающие представление о состоянии норвежской нефтяной промышленности на сегодняшний день и норвежского нефтяного директората (ННД), которые предоставляют возможность исследовать проблему взаимодействия государственных органов и транснациональных корпораций. Были использованы отчеты различных нефтяных компаний, работающих на континентальном шельфе Норвегии, а также материалы, посвященные различным нефтяным операциям; информационные журналы компаний, где выражается мнение транснациональных компаний относительно политики государства в топливно-энергетическом комплексе. Среди них можно выделить годовые отчеты компаний «Бритиш Петролеум», «Филлипс-петролеум» и др., а также норвежской государственной компании «Статойл» и компании со смешанным капиталом «Норшк Гидро».
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
Разработано системное представление о структуре модели государственного регулирования топливно-энергетического комплекса. В качестве главных составляющих выделены и впервые анализируются институционально-функциональньїй и налогово-финансовый механизмы государственного регулирования ТЭК Норвегии, как основного сектора национальной экономики.
Определены особенности формирования государственной политики в отношении развития топливно-энергетического комплекса и управления «нефтегазовыми» доходами государства.
3. Конкретизирована роль главных государственных институтов
(национального законодательства, администрации ТЭК, государственной
собственности и государственного предпринимательства) в формировании
стратегии развития топливно-энергетического комплекса.
Показана роль системы налогообложения в качестве инструмента эффективного воздействия на поведение транснациональных компаний.
В процессе работы над диссертацией было собрано и введено в отечественный научный оборот большое количество не использованных ранее российскими исследователями статистических и фактических материалов, посвященных различным сторонам государственного регулирования в Норвегии.
Предложены конкретные шаги по реформированию существующей модели государственного регулирования ТЭК РФ на основе норвежского опыта, результатом которых должно стать повышение его эффективности для государства.
В рамках работы была решена основная научная задача - были выявлены экономические и административные механизмы воздействия на эффективность функционирования топливно-энергетического комплекса Норвегии.
В качестве результатов исследования на защиту выносятся следующие положения:
Преобладание государственного подхода над рыночным в процессе принятия решений относительно стратегии развития топливно-энергетического комплекса Норвегии.
Обобщение опыта работы норвежских органов управления, таких как министерство нефти и энергетики и нефтяной директорат, по обеспечению контроля за действиями компаний, работающих в топливно-энергетическом комплексе.
Механизм государственного предпринимательства в ТЭК, реализуемый через передачу государственной компании наиболее перспективных месторождений нефти и газа и выделение ПГФИ в прямое управление министерства нефти и энергетики.
Эффективность перераспределения доходов между компаниями и государством через систему налогообложения ТЭК, где главную роль играет специальный налог на прибыль нефтегазовых компаний.
16 5. Рекомендации по использованию норвежского опыта для повышения эффективности топливно-энергетического комплекса для российского государства. Теоретическое значение данной работы определяется тем, что:
положения и выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки общих и отраслевых проблем государственного регулирования экономики.
данная диссертация может быть использована учеными при написании работ по политике государства в отношении ТЭК в других странах.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что:
основные положения и выводы данной работы могут быть использованы на практике в процессе реструктуризации российской экономики в целом, с учетом первостепенного значения топливно-энергетического комплекса;
содержащиеся выводы и предложения могут быть востребованы при рассмотрении проблемы реформирования системы государственного регулирования топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, в частности, при формировании нормативно-правовой базы, модернизации системы налогообложения нефтегазового комплекса и реформирования структур государственного предпринимательства в целях повышения экономического, политического и социального статуса России;
теоретические положения диссертации и ее фактологическая база могут быть использованы в преподавании курса экономической теории, государственного регулирования экономики, спецкурса по проблемам развития топливно-энергетического комплекса и для дальнейшей разработки проблем государственного регулирования топливно-энергетического комплекса.
Апробация результатов исследования. Основные Положения диссертации отражены в статьях «Государственное предпринимательство в нефтегазовой отрасли Норвегии» (1,3 л.) и «Система административного лицензирования нефтегазовой отрасли Норвегии» (1,1 л.), опубликованных в сборнике статей «История экономики и бизнеса: мировой опыт и современные проблемы». В настоящий момент, в печати находится статья «История нефтяной промышленности Норвегии. Этапы развития и основные аспекты (1962-2000)» (0,8 л.).
Отдельные положения диссертации обсуждались на I и II конференциях «Нефтяная промышленность: экономические, политические и исторические аспекты развития» (Москва, 1 июня 2000 г. и 26 апреля 2001 г., Российский Государственный Гуманитарный Университет), международной конференции «Международные отношения на севере Европы: традиции и современность» (Петрозаводск 14-18 сентября 2000 г. Петрозаводский Государственный Университет), на XIV конференции по изучению истории, экономики, литературы и языка Скандинавских стран и Финляндии, состоявшейся в Архангельске с 12 по 16 сентября 2001 г., на заседаниях клуба студентов и аспирантов кафедры экономической теории РГГУ.
Публикации по теме диссертации:
Государственное предпринимательство в нефтегазовой отрасли Норвегии.//История экономики и бизнеса: мировой опыт и современные проблемы. М.:ИВИ РАН. 2001. (1,3 л.)
Система административного лицензирования нефтегазовой отрасли Норвегии // История экономики и бизнеса: мировой опыт и современные проблемы. М.:ИВИРАН. 2001. (1,1 л.)
История нефтяной промышленности Норвегии. Этапы развития и основные аспекты 1962-2000.// Материалы I научной конференции студентов и аспирантов ГУГН. М.:ИВИ РАН. 2000. (0,15 л.).
Государственное предпринимательство в нефтегазовом комплексе Норвегии.// Проблемы развития топливно-энергетического комплекса:
экономика, политика, история. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции. М.: РГТУ. 2000. (О, 2 л.).
Государство и ТНК в нефтегазовом комплексе Норвегии: проблемы взаимодействия. (0,2 л.) // Проблемы развития топливно-энергетического комплекса: экономика, политика, история. Тезисы докладов и сообщений II международной научно-практической конференции. М: РГГУ. 2001.
Система государственного регулирования нефтегазовой отрасли Норвегии. (0,2 л.) // XIV конференция по изучению истории, экономики, литературы и языка Скандинавских стран и Финляндии. Архангельск. 2001.
Государственное регулирование нефтегазовой отрасли Норвегии и применение норвежского опыта в России. (0.1 л.) // Материалы конференции ТГУ. Тверь. 2001.
История нефтяной промышленности Норвегии. Этапы развития и основные аспекты (1962-2000). (0,8 л.) (в печати).
9. Черное золото страны викингов. Нефтегазовый комплекс Норвегии 1962-
2000. М. :2001. (13 л.)
Взгляды представителей основных экономических школ на проблему государственного регулирования экономики
В последние годы в отечественной экономической мысли широкое признание получили четыре теории, которые оказывают существенное влияние на формирование государственной экономической политики и определяют характер принимаемых решений в различных странах, в том числе России и Норвегии. Это либеральное (неоклассическое и социально-ориентированное), неокейнсианское, институциональное и социал-демократическое направления.
XX век может быть охарактеризован соперничеством двух крупнейших экономических школ - либеральной и кейнсианской. Многие исследователи отмечают, что преобладание на протяжении долгого периода позиций одного из этих направлений научной мысли способствовало смене теоретических приоритетов в государственной экономической политике многих стран мира8. Достаточно сложными остаются взаимоотношения этих направлений и в настоящее время, причем одним из главных предметов теоретического противостояния является вопрос о роли государства в экономической жизни общества.
Основные постулаты неоклассической школы в отношении природы рынка и роли государства в экономике могут быть выражены следующим образом:
1. В капиталистической рыночной экономике действует механизм саморегулирования, который при возникновении кризисных ситуаций автоматически обеспечивает восстановление состояния равновесия при полной занятости всех видов ресурсов - труда, земли и капитала. Система цен является в данном случае индикатором нарушений экономического равновесия и содержит полную и достоверную информацию, опираясь на которую субъекты рынка могут принимать правильные решения. 2. Предложение не может количественно превзойти порожденный им спрос. 3. Доходы населения, которые не расходуются обществом на приобретение предметов потребления, затрачиваются на инвестирование. 4. Роль государства в экономике может быть ограничена контролем за соблюдением правовых норм хозяйственной деятельности и проведением достаточно жесткой кредитно-денежной политики. Дальнейшее развитие идеи неоклассиков получили после Второй мировой войны в работах Ф. фон Хайека и Л. фон Мизеса, жестко критиковавших идеи государственного регулирования. Однако основной доктриной стал монетаризм, разработанный Чикагской школой под руководством М. Фридмена. По их мнению, правильная государственная политика состоит в постоянном умеренном приросте денежной массы независимо от колебаний экономического цикла. В среде отечественных экономистов наиболее известными сторонниками школы монетаризма можно назвать Е. Гайдара, инициатора проведения шоковой терапии в России и Е. Ясина9.
Теоретики экономики предложения такие как М. Фелдстайн и А. Лаффер дополнили идею монетаристов о необходимости государственной политики поддержания условий экономического роста и борьбы с инфляцией, выступив за формирование бездефицитного бюджета вне зависимости от существующей рыночной конъюнктуры. Теоретики школы рациональных ожиданий выступают против любого государственного вмешательства в экономику, включая кредитно-денежные механизмы, поскольку люди всегда предпринимают адекватные интересы против затрагивающего их интересы государственного вмешательства. Вирджинская школа, возглавляемая нобелевским лауреатом Дж. Бьюкененом, полагает, что принятие политических решений в сфере государственного регулирования зависит не от потребностей экономической системы, а от личных интересов политиков и подчинено задачам максимального роста государственной машины.
Другой компонентой либерального направления стала концепция социальной рыночной экономики, широко применяемая в Германии. Она предполагает синтез гарантированных государством политических свобод, экономической свободы и идеалов социального государства, обеспечивающего социальную защиту своим гражданам и декларирующего стремление к социальной справедливости.
Немецкая концепция либерализма представляется сегодня «наследницей научных традиций экономического национализма и исторической школы»11.В качестве базы для обоснования роли государства современные сторонники этой школы обращаются к идее о том, что государство совершенствует систему хозяйствования.
Первые достижения немецкой системы были связаны с деятельностью Фрайбургской школы, возглавляемой одним из крупнейших экономистов В. Ойкеном. Взяв за основу мнение Ф.Листа, Г. Шмоллера, Л. Брентано и В. Зомбарта о различных типах хозяйственной жизни разных национальных государств. В. Ойкен разработал собственную, более детализированную концепцию «идеальных типов хозяйств». Разделяя идею о том, что каждая национальная экономика является неповторимой, он в то же время считал, что разнообразие форм хозяйственной жизни связано с особенностями сочетания государственного администрирования и рынка.
Однако термин социально-рыночное хозяйство впервые появилось в работах А. Мюллер-Армака, который утверждал, что «социальное рыночное хозяйство может быть определено как идея политического упорядочения, цель которого состоит в соединении общества, построенного на конкуренции, частной инициативе, с социальным прогрессом, обеспеченным именно производительностью рыночной экономики. На основе рыночного экономического порядка может быть создана многообразная и всеобъемлющая система социальной защиты»12.
Институциональная политика в области государственного регулирования
В основе любой системы государственного регулирования находится институт национального законодательства. Нормативно-правовое воздействие на рынок путем разработки законодательства и обеспечения его выполнения, составляет одну из основополагающих функций государства и создает базу для устранения последствий, порождаемых несовершенством рыночной системы. Создание нормативно-правовой базы - «каркас всей роли государства в
рыночной экономике» . Слабость российского государства во многом заключается в правовой неразберихе и несовершенстве национального законодательства.
Существуют определенные принципы правового регулирования рыночного хозяйства, отмеченные Ф. Шамхаловым:
1. Создание соответствующей правовой базы для обеспечения условий функционирования рыночного хозяйства: экономической свободы и ценовой конкуренции.
2. Определение и обеспечение «правил игры» между субъектами рыночных отношений 9.
Реализация этих правовых принципов способствует созданию в обществе благоприятного имиджа государства и является положительным моментом для потенциальных участников экономических процессов в гарантии их прав и возможностей. Любые решения, касающиеся административного экономического регулирования должны основываться на принципах законности и ответственности за управленческие решения. Равенство всех юридических и физических лиц перед законом, безусловное соблюдение установленных им норм, отсутствие правового нигилизма, являются характерными чертами и необходимыми условиями для стабильного функционирования рыночной экономики и гражданского общества.
Современная мировая практика применения законодательства в системе государственного регулирования сложилась на основе двух основных правовых традиций, а именно французской и англосаксонской, которые различаются «в степени наделения административного аппарата привилегиями принятия управленческих решений, мере свободы частных действий и степени приоритетности общественных интересов»20. Это служит критерием определения характера и широты полномочий исполнительно-распорядительной и контролирующей власти не только на общегосударственном, но также и на региональном и муниципальном уровнях.
При оформлении законодательной системы государственного воздействия на экономику необходимо отметить, что в различных странах она носит преемственный характер, учитывающий исторические традиции государства и права. Так французское право сохраняет некоторые нормы, содержавшиеся еще в «Гражданском кодексе» Наполеона, а в ФРГ действует ряд законодательных актов, принятых в период нацистского правления, которые, однако, соответствуют современным условиям государственного регулирования немецкой экономики. Таким образом, можно придти к выводу о том, что перемены политических систем, смена правительства не являются основанием для полной ликвидации системы правовых норм предшествующей системы управления. Важную роль в процессе сохранения традиций национального хозяйственного права играет тот факт, что в данной сфере преобладают акты в форме закона, а не указов президента и правительства или ведомственных инструкций.
К национальному законодательству, регламентирующему экономические отношения можно причислить те законы, указы и иные постановления правомочных органов, которые конституируют сложившееся в обществе отношения собственности, дают возможность для .юридической защиты прав частной собственности и прав ее владельцев, а также иные нормативные документы, определяющие порядок осуществления населением и предпринимателями экономической деятельности.
Каждая отдельно взятая функция государственного регулирования требует создания правового обеспечения, которое позволит законодательно оформить ее выполнение.
Так для осуществления противодействия монополизации рынков и защиты конкуренции государство разрабатывает законы, на основе которых можно выявлять и наказывать коммерческие структуры, уличенные в попытке монополизации рынка. Развитое антимонопольное законодательство является сегодня важнейшей чертой современного государственного регулирования в промышленно-развитых странах. Возникшее в конце XIX в. под влиянием тенденций к монополизации рынков антимонопольное законодательство превратилось в весьма эффективное средство борьбы с этим явлением. Так на основе закона Шермана 1890 г., предусматривающего расформирование трестов, контролирующих отраслевые рынки, в 1911 г. в судебном порядке была реализовано дробление знаменитой компании Рокфеллера «Стандарт ойл», контролировавшей 90% рынка нефтепродуктов США. В 2000 г. было вынесено судебное постановление об аналогичных действиях в отношении компании «Майкрософт» Б. Гейтса, являющейся монополистом на рынке компьютерных программ.
Законы, препятствующие ограничению свободной конкуренции существуют и в Европе, причем основными аспектами таких законов становятся запрещение различных форм картельных монополистических объединений, введение экономических ограничений на объемы капитала при его купле-продаже и слиянии фирм.
Применение антимонопольного законодательства служит достижению четырех целей. Первая цель заключается в эффективном и наиболее полном использовании производственных ресурсов, чему препятствует монополизация, которая дает возможность предприятиям-монополистам, контролирующим отраслевые цены, «сохранять часть производственных ресурсов для сокращения и стабильного уровня предложения, который способен обеспечить повышение цены и максимизировать общую прибыль компании»21. Вторая цель антимонопольного регулирования заключается в развитии национальной экономики. Монополисты путем ограничения объемов производства и сдерживания процесса научно-технического совершенствования сдерживают рост национального продукта. Третья цель заключается в поддержке стабильного уровня общественного производства и борьбы с безработицей и наконец, четвертая определяется как создание равных прав и справедливости в распределении совокупных общественных доходов и реализации принципа соразмерности дохода компаний с реальной производственно-экономической эффективностью деятельности промышленный компаний, и их участием в развитии национальной экономики.
Роль законодательства как фундамента модели взаимодействия государства и ТЭК Норвегии
Норвежские власти с самого начала работ по поиску и добыче нефти на континентальном шельфе Норвегии были заинтересованы в создании такой правовой базы, которая одновременно позволила бы обеспечить нормальное функционирование топливно-энергетического комплекса и защитить государственные интересы. Политические деятели Норвегии осознавали важность развития нефтяной отрасли и ее эффективного использования для экономического и социального развития страны. Поэтому, с 1963 по 1996 гг., в стране была принята система законодательных актов, регулирующих деятельность топливно-энергетического комплекса, сориентированная на решение следующих задач:
1. Обеспечение защиты национального суверенитета в процессе развития нефтегазового комплекса перед лицом транснациональных компаний.
2. Создание системы эффективного управления отраслью со стороны государства.
3. Формирование налогово-финансового механизма, способного сконцентрировать поток высоких доходов от деятельности топливно-энергетического комплекса в казну государства.
4. Построение взаимовыгодного сотрудничества норвежских государственных органов управления и иностранных нефтяных компаний.
5. Интеграцию топливно-энергетического комплекса в экономику страны. 6. Контроль за социальными аспектами трудовой деятельности на объектах нефтегазовой отрасли (охрана труда, социальная защита и т.д.) со стороны государства.
7. Создание правовой основы экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе.
Норвежские законы, регулирующие деятельность нефтегазовой отрасли постоянно дополняются различными инновациями и являются предметом пристального внимания со стороны парламента и правительства страны. Иностранные компании выделяют в качестве положительного момента норвежского нефтяного законодательства его стабильность1. По мнению Г. Явлинского, с которым вполне согласен и автор, главный успех норвежской нормативно-правовой базы, регулирующей ТЭК, заключается в том, что удалось «принять законодательство, обеспечивающее приток инвестиций в нефтегазовую отрасль»2.
Первым был принят закон об исследовании ресурсов и добыче нефти на норвежской территории и на континентальном шельфе от 21 июня 1963 г.3, в котором были определены два основных момента позиции государства по отношению к новому сектору экономики: согласно статье второй данного закона, «право на подводные природные ресурсы принадлежат Государству» , как владельцу континентального шельфа и то, что именно государство может предоставить норвежским и иностранным гражданам, компаниям и другим объединениям доступ к геологоразведке месторождений или добыче нефти.
Правительство определило правила исследования и добычи нефти; практически сразу же приняв на себя функции формирования положений, которые определяли поведение частного сектора в нефтегазовой отрасли. Однако, исполнительная структура управления топливно-энергетического комплекса была создана лишь спустя девять лет, в 1972 г., после начала промышленного освоения месторождений. Она включила в себя министерство промышленности (с 1978 г. отдельное министерство нефти и энергетики), нефтяной директорат и государственную компанию ««Статойл»». Позднее в 1973 г. был принят отдельный закон, определяющий положение дел в нефтегазовом комплексе в условиях усиления роли государства в топливно-энергетическом секторе .
После определения основных принципов правового регулирования важнейшим направлением деятельности руководства топливно-энергетического комплекса стало обеспечение государственных доходов.
Система подоходного налога, которая являлась базовой для остальной экономики страны, не устраивала правительство, так как оно опасалось утраты контроля над основным объемом доходов от деятельности сектора и «бегства» прибылей, полученных компаниями в результате освоения месторождений, из страны. Поэтому 13 июня 1975 г. был принят закон о налогообложении нефтяной деятельности, который обозначил новый подход к налогообложению, выделив эту отрасль среди остальных отраслей национальной экономики. Согласно этому законодательному акту, помимо подоходного налога в 50,8%, компании должны были выплачивать государству дополнительный специальный нефтяной налог на прибыль (25%). Этот специальный налог исчислялся «на основе дохода от деятельности, которая составляет основу для оценки обычного подоходного налога»6.
Таким образом, за период с 1962 по 1975 гг. в основном была создана законодательная система, обеспечившая баланс между интересами различных нефтяных корпораций и государства. Кроме того, в это время сложилась благоприятная для Норвегии рыночная конъюнктура, вызванная ростом цен на нефть в 1973 г., позволившая норвежскому государству использовать законодательную базу в полном объеме.
Интересным представляется и правовое регулирование вопросов экологической безопасности, которое отражено в «Законе о защите от загрязнения и об отходах», принятом в 1981 году. В статье 4 речь идет о применении данного закона к операциям на континентальном шельфе страны. Государство сделало обязательным для компаний принятие мер по обеспечению экологической безопасности, проводимых ими работ, вводя различные санкции против нарушителей данного закона . В 1990 г. был введен новый налог на выброс углекислого газа объектами нефтегазового комплекса и, прежде всего, платформами, работающими на континентальном шельфе .
Необходимо все же отметить, что общая и всеобъемлющая система правового регулирования отрасли сложилась лишь после введения в силу закона о нефтяной деятельности от 22 марта 1985 года.
Значимость вышеупомянутого законодательного акта, который эффективно работал в течение 11 лет, а его основные положения были перенесены и в закон 1996 г., заключается в том, что он затронул все аспекты деятельности отрасли и объединил их в единую систему.
Помимо подтвержденного права собственности на все ресурсы, было подчеркнуто, что управление доходами должно осуществляться «в интересах всего норвежского общества»9, управление деятельностью отрасли должно содействовать развитию норвежской промышленности и уделять внимание другим сферам деятельности, таким как региональное развитие, защиты окружающей среды и т.д.
Система административного лицензирования
В топливно-энергетическом комплексе Норвегии важнейшим элементом, определяющим взаимоотношения между государством и различными нефтяными компаниями, является система административного лицензирования. Применение системы административного лицензирования в Норвегии было определено несколькими факторами. В условиях несовершенной конкуренции на рынке, применение аукционной системы лицензирования, когда концессия предоставляется компании, уплатившей по конкурсу большую сумму за аренду, было бы опасным для норвежского правительства, поскольку «такая система предполагает отсутствие механизма последующего государственного влияния на отрасль»1.
В середине 60-х гг., когда шли споры о выборе метода лицензирования нефтегазовой деятельности, норвежское правительство еще не имело достаточного опыта управления нефтегазовым комплексом и поэтому опасалось растущего влияния иностранных компаний, которые стремились принять участие в освоении континентального шельфа страны. Существовало мнение о том, что аукционная система лицензирования не принесет государству существенной финансовой прибыли «вследствие сложной геологической ситуации на континентальном шельфе» . Отсутствие информации об экономической ценности того или иного региона, позволило бы транснациональным корпорациям «диктовать государству цену, обеспечивая себе защиту от различных природных и технологических рисков» В этом случае, правительство утратило бы возможность контролировать развитие отрасли.
Альтернативой аукционному методу лицензирования является метод административного распределения лицензий. Именно этот путь и был выбран норвежскими политиками и экономистами. Основная причина выбора административной системы лицензирования заключалась в том, что правительство предоставляет лицензии и оставляет за собой возможность обложить налогом любую прибыль. Считалось, что система административного лицензирования способствует справедливому распределению доходов. Государство оставляет за собой право определения длительности концессии, которое нашло свое отражение в законах о нефтяной деятельности .
Транснациональные компании были вынуждены принять подход, предложенный правительством, поскольку опасались потерять доступ к нефтегазовым ресурсам Норвегии. При этом, представители иностранных компаний высказывали суждения о возможности преобладании административных ршений над рыночными факторами.
Основные преимущества метода административного лицензирования для норвежского правительства заключались в следующих факторах: 1. Постоянные выплаты на протяжении всего процесса освоения месторождения или геологоразведки. 2.Реальное обеспечение конкуренции между компаниями за распределение месторождений. 3.Обеспечение исследований менее привлекательных районов. 4. Наличие потенциала роста для компаний с небольшими производственными ресурсами, что давало возможность норвежским фирмам принимать участие в освоении континентального шельфа.
Среди этих факторов наибольший интерес представляет обеспечение конкуренции между компаниями-претендентами на получение лицензий. Дело в том, что норвежское правительство опасалось долговременной зависимости от транснациональных компаний и прежде всего американских технологий и компаний, которые активно включились в исследование континентального шельфа страны. Административное распределение месторождений гарантировало, что «интересы государства и небольших нефтяных компаний в конечном итоге получат существенные преимущества, если сравнивать с методом аукционного лицензирования, заранее обеспечивающего преимущества крупных транснациональных компаний»". Административное лицензирование в некоторой степени явилось контрмерой на модель несовершенной конкуренции в топливно-энергетическом комплексе.
Правительство Норвегии имело серьезные планы относительно роли транснациональных компаний, работающих в Северном море. Оно стремилось к скорейшему исследованию районов, подпадающих под действие лицензии, с тем, чтобы получить информацию о наличии нефти и природного газа, и перейти к обсуждению вопроса о разработке месторождений. Административное распределение лицензий позволило правительству разработать программы регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса. Компании-претенденты, которые составляют наиболее перспективные программы, должны были получить существенные преимущества и льготы при обсуждении вопроса о выдаче лицензий.
При незначительных объемах информации о геологических возможностях региона и крупных затратах на добычу природных ресурсов, система аукционного лицензирования не смогла бы способствовать исследованию менее перспективных областей. Административное лицензирование ликвидировало эту угрозу. Говоря о финансовом значении административного лицензирования, нужно отметить то, что в теории рента от использования месторождений может быть полностью сосредоточена в руках государства-владельца недр. В условиях несовершенной конкуренции на рынке топливно-энергетического комплекса, аукционная система предоставления лицензий «была бы опасной для такого неопытного владельца недр, каким являлось в то время норвежское правительство»6. Ни правительство, ни транснациональные компании не обладали достаточными объемами информации, чтобы судить о ценности того или иного района шельфа. Северное море не было исследовано, а речь шла о наличии геологических и технологических рисков. При отсутствии достоверной информации, транснациональные компании предложили бы государству цену, которая была бы ничтожной для государства по сравнению с теми перспективами, которые возникли позднее, но зато компании сумели бы защитить себя от финансовых рисков.
