Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и методологические основы государственного управления развитием территории . 12
1.1 Роль и место регионального управления в системе государственного регулирования экономики . 12
1.2 Основные факторы дифференциации регионального развития. 20
1.3 Методы государственного регулирования развития региона как подсистемы национальной экономики . 38
Глава II. Основные направления региональной экономической политики государства в Российской Федерации . 59
2.1 Анализ основных тенденций регионального развития в Российской Федерации 59
2.2 Неравномерности в социально-экономическом развитии региона. 67
2.3 Роль региональных органов власти в процессе обеспечения устойчивого развития территории 83
2.4 Решение задачи межрегиональной интеграции и уменьшения дифференциации в региональном развитии 88
Глава III. Совершенствование системы государственного управления региональным экономическим развитием . 110
3.1 Основные направления совершенствования системы государственного регулирования финансовой интеграцией регионов . 110
3.2 Развитие государственного управления региональной инвестиционно-производственной деятельностью. 131
3.3 Методологические основы совершенствования системы управления экономическим развитием региона как элемента народно-хозяйственного комплекса. 139
Заключение. 161
Список литературы.
- Роль и место регионального управления в системе государственного регулирования экономики
- Методы государственного регулирования развития региона как подсистемы национальной экономики
- Анализ основных тенденций регионального развития в Российской Федерации
- Основные направления совершенствования системы государственного регулирования финансовой интеграцией регионов
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена тем, что в результате проводимого в последнее десятилетие в Российской Федерации реформирования общественных, политических и экономических институтов существенным образом изменились права, ответственность и полномочия центральных, региональных и местных органов власти, что породило потребность в использовании новых методов управления в государственных федеральных и региональных системах. Приобрел первостепенное значение и стал предметом острых дискуссий вопрос о месте государства в территориальном регулировании общественных процессов.
Существовавшие ранее методы регулирования социально-экономического развития территорий были жестко централизованы и ориентированы преимущественно на реализацию административно-командного механизма взаимодействия центра с регионами. Переход от плановой экономики к рыночной вызвал снижение роли государства в сфере руководства процессами материально-технического снабжения и производства продукции и услуг, а также распределении финансов и ресурсов. Аналогичным образом переход к новой модели федерализма и местного самоуправления означал существенное сокращение и качественное изменение функций государственного централизованного управления в целом.
В результате тотальное планирование сменилось практически полным отсутствием какого-либо целенаправленного воздействия федеральных органов власти на экономическое развитие отдельных регионов. Построение выверенной и надежно реализуемой модели государственного регулирования территориального развития в значительной степени осложнялось стремительностью перемен и неоднозначной реакцией со стороны общественных институтов. В то же время оказалось, что региональные органы власти далеко не всегда в состоянии эффективно воздействовать на развитие ситуации, что повлекло за собой значительное ухудшение социально-экономического положения отдельных субъектов федерации вплоть до развития кризисов.
Таким образом, ослабление регулирующей роли государства и отсутствие эффективных механизмов регулирования территориального развития привело к усилению диспропорций в региональном развитии. Это значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. Хотя существование территориальных социально-экономических диспропорций во многом порождается объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и приводят к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.
В этой связи уточнение роли, задач, форм и методов реализации государственной региональной экономической и социальной политики следует считать одним из наиболее актуальных направлений деятельности федеральных и региональных органов власти, а также научных исследований в сфере управления хозяйством. При этом одинаково актуальными и практически значимыми представляются как исследования в области общей теории государственного регулирования территориальных процессов, так и проведение локальных исследований в данной области на уровне отдельных региональных систем.
Степень научной проработанности темы. К настоящему времени отечественными учеными проведено немало исследований, посвященных зарубежному опыту государственного влияния на экономическое развитие территорий, чаще называемому региональной экономической политикой, а также проблемам социально экономического развития российских регионов. Проблемы совершенствования системы государственного регулирования территориального развития нашли отражение, в частности, в работах Р.Г.Абдулатипова, С.Ю.Глазьева, И.В.Горского, А.Г.Гранберга, В.Н.Лексина, А.М.Лаврова, Ю.И.Любимцева, О.С.Пчелинцева, А.И.Трейвиш, С.Н. Хурсевича, А.Н.Швецова, Б.М.Штульберга и др.
Однако подавляющее большинство работ исходит из необходимости сокращения диспропорций в уровне экономического развития российских регионов, т.е. предлагается в этом отношении копировать опыт промышленно развитых стран, не отвечая по существу на базовые вопросы о целесообразности постановки подобной цели и наиболее оптимальных способах ее достижения. Действительно, во многих странах рыночной экономики достаточно активно используются механизмы воздействия центральных властей на экономическое развитие отдельных территорий. Но прямое заимствование зарубежного опыта, сформировавшегося в совершенно других условиях и в иных временных границах, зачастую оказывается малорезультативным. Немаловажную роль при этом сыграл тот факт, что разрыв в развитии регионов в Российской Федерации несравнимо больше, чем в странах Западной Европы.
Что касается разработки теорий развития регионов и региональной политики, то данными вопросами занимаются, в основном, зарубежные исследователи, однако по вполне понятным причинам они не уделяют внимания вопросам практического применения данных теорий в условиях российской экономической системы.
Таким образом, на сегодняшний день весьма актуальной становится задача анализа и обобщения теоретических основ и разработки практических рекомендаций по совершенствованию экономических механизмов управления процессом регионального развития.
Основная цель исследования состоит в формировании научно обоснованных представлений о сущности и формах управления развитием региона и в разработке методологии реализации мероприятий региональной политики на уровне субъекта Федерации. Достижение этой цели связывается с постановкой и решением следующих задач аналитического и методического характера:
проанализировать существующие теории государственного управления территориальным развитием, которые помогут найти ответы на вопросы о целесообразности, целях, инструментах государственного регулирования экономического развития регионов;
обобщить мировой опыт проведения региональной экономической политики;
проанализировать сформировавшуюся в Российской Федерации структуру управления территориальным развитием с учетом всех ее сущностных элементов;
показать роль субъекта Федерации как связующего звена при доведении поставленных федеральным центром задач до практической реализации на муниципальном уровне;
показать возможности использования новых подходов к реализации государственной политики территориального развития;
подготовить научно-обоснованные предложения по осуществлению мероприятий региональной политики на уровне субъекта Федерации.
Предмет и объект исследования. Объектом настоящего исследования является система регионов и межрегиональных взаимоотношений. Предметом исследования выступает механизм государственного управления региональным экономическим развитием. Теоретической и методологической базой исследования служат теоретические труды ученых-регионалистов о роли и конкретных формах государственного регулирования экономики. Здесь следует отметить работы У.Айзарда, Э.Гувера, С.Р.Деннисона, А.Леша, Х.Ричардсона, И.Г.Тюнена, Дж.Фридмана. Оценка динамики развития российских регионов и воздействия на это развитие федеральной экономической политики основывается на трудах известных российских ученых, среди которых следует выделить А.Г.Грандберга, Н.В.Зубаревич, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, С.Н.Леонова, Л.В.Смирнягина, А.И.Трейвиш, А.Н.Швецова.
При подготовке исследования использовались статистические данные Государственного комитета РФ по статистике, Министерства Финансов РФ, Министерства Финансов Московской области, а также федеральные и региональные нормативные акты, затрагивающие рассматриваемую проблему.
Научная новизна. В ходе анализа различных направлений государственной поддержки территориального развития и ее текущего состояния, а также разработки научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию механизмов регулирования экономической системой на региональном уровне получены следующие результаты:
показаны недостатки существующей модели региональной политики. Отмечается отсутствие четкой нормативно-законодательной базы регламентирующей предметы ведения и определяющей расходные полномочия и доходные источники различных уровней власти; ограниченный характер форм финансового выравнивания диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов Федерации; отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов; отсутствие стимулов к укреплению субъектами Федерации собственной налоговой базы; отсутствие объективных и прозрачных механизмов получения трансфертов.
- предложена научно-обоснованная модель управления, в полной мере учитывающая многоуровенную систему государственног устройства, при которой управление региональным развитием должно быть в значительной степени деятельностью самих региональных властей; стержнем этой деятельности должно являться институциональное обеспечение устойчивого развития с использованием конкретных преимуществ данного региона. Роль федерального центра при этом заключается в создании таких условий, которые способствуют эффективному развитию региональной инициативы в области институционального строительства, а также в эффективном использовании финансовых трансфертов для сглаживания наиболее острых диспропорций регионального развития;
- сформулированы и содержательно раскрыты принципы результативной государственной поддержки регионального развития (легитимность, временный характер и установление сроков оказания поддержки, обоснованность оказания помощи с учетом всей совокупности видов государственной поддержки региона и расположенных на его территории отраслей и отдельных предприятий, наличие механизмов ответственности и контроля);
- обоснованы конкретные предложения по повышению эффективности управления региональной инвестиционно-производственной деятельностью. Разработана усовершенствованная процедура распределения средств Фонда регионального развития для финансирования инвестиционной деятельности на основе нормативов потребности в объектах инфраструктуры, позволяющая адекватно оценить объем и порядок инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры каждого региона;
- предложена принципиально новая, основанная на изменении порядка расщепления НДС, методика формирования налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, имеющая целью максимально заинтересовать регионы в развитии собственной налоговой базы и уменьшить величину встречных финансовых потоков между бюджетами разных уровней.
на основе комплексного анализа состояния и перспектив развития субъекта Федерации (на примере Московской области) подробно раскрыто содержание управления территориальным развитием в региональных подсистемах национальной экономики. Показано, что обеспечение максимально возможной эффективности развития региона возможно лишь при максимальном взаимодействии муниципальных, региональных и федеральных властей в целях оптимального использования потенциала каждого уровня структурной организации общества с учетом долговременных последствий экономического, социального и экологического характера. Основными инструментами управления территориальным развитием выступают инвестиционная и бюджетная политика. Результатом эффективного управления территориальным развитием является, с одной стороны, смягчение социальной и экологической напряженности, а с другой - увеличение вклада каждого региона в прирост национального дохода. Таким образом, общий интерес всех субъектов хозяйственной деятельности состоит в том, чтобы, во-первых, местные органы с помощью федерального центра и региональных властей определили наиболее эффективные направления использования своего природного, интеллектуального, производственного и историко-культурного потенциала; во-вторых, федеральный центр при посредничестве региональных властей и по согласованию с местами проводил кредитно-налоговую и бюджетную политику, обеспечивающую наиболее целесообразные соотношения в распределении инвестиций между субъектами Федерации.
Практическая значимость и апробация исследования. Основные теоретические и практические выводы и положения, разработанные в работе и составляющие ее новизну, рекомендованы к применению Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и частично используются в процессе дальнейшего совершенствования и реформирования государственной региональной политики на уровне субъектов Федерации; в разработке программ социально-экономического развития и планов реформирования экономики и финансов субъектов Федерации, в том числе Московской области; в прикладных исследованиях, проводимых финансово-экономическими органами при выработке приоритетных направлений бюджетно-налоговой политики в отношении субъектов Федерации.
Отдельные предложения и результаты исследования были использованы при составлении рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений и методик формирования и распределения средств целевых программ развития регионов.
Публикации. По теме диссертации автором опубликованы две статьи в журналах и научных изданиях общим объемом 1,7 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Логика изложения соответствует поставленной цели и конкретизирующим ее задачам.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, сформулированы цель и основные задачи работы, объект, предмет, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования.
В первой главе «Теоретические и методологические основы государственного управления региональным развитием» рассмотрены сущность и назначение государственного управления территориальным развитием, порядок разработки и реализации государственной региональной политики, проведен анализ основных инструментов регулирования регионального развития. Особое внимание уделено анализу управления экономическим развитием регионов в зарубежных странах и рассмотрению основных факторов межрегиональной дифференциации в Российской Федерации.
Вторая глава «Основные направления региональной экономической политики государства в Российской Федерации» посвящена подробному анализу сложившейся в Российской Федерации системы межбюджетных отношений. Рассмотрены нормативно-правовая база и основные механизмы бюджетного регулирования. Приводится обоснование причин использования данной модели управления региональным развитием в качестве основного инструмента региональной политики, проводимой федеральным центром, заостряется внимание на все возрастающей роли региональных властей в доведении до органов местного самоуправления инициатив федерального центра.
В третьей главе «Совершенствование системы государственного управления региональным экономическим развитием» формулируются основные направления совершенствования системы государственного регулирования финансовой интеграцией регионов и выравнивания регионального развития. На примере Московской области, рассматриваемой в качестве подсистемы национальной экономики, проведен подробный анализ управления территориальным развитием. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию существующей модели финансовых взаимоотношений и координации действий различных уровней власти в регионах.
В заключении диссертации изложены основные выводы и предложения по результатам проведенного исследования, также сформулированы отдельные направления совершенствования существующих механизмов регулирования регионального экономического развития.
Роль и место регионального управления в системе государственного регулирования экономики
Функционирование и развитие региональных экономических систем не может осуществляться лишь на основе рыночного саморегулирования. Мировой опыт весьма красноречиво свидетельствует о том, что политика государственного невмешательства в развитие регионов неизбежно ведет к нарастанию экономических, социальных, экологических, политических противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Поэтому управление территориальным развитием является одной из неотъемлемых функций государства во многих странах мира.
Под государственным регулированием территориального развития понимается комплекс мер, цель которых - избирательное воздействие на социально-экономическое, политическое, экологическое развитие отдельных территорий. Соответственно, под регулированием экономического развития регионов, или, иначе говоря, под региональной экономической политикой подразумевается целенаправленное воздействие государства на экономическое развитие тех или иных территорий [81].
Важнейшими целями управления экономическим развитием регионов являются достижение экономической эффективности и социальной справедливости в территориальном развитии государства. Реализация мер по достижению этих целей в конечном итоге способствует сохранению экономической и территориальной целостности государства - глобальной цели социально-экономической политики.
Принцип социальной справедливости в региональном аспекте состоит в том, что граждане должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ вне зависимости от места проживания. Реализация этого принципа, или, иначе говоря, принципа территориальной справедливости, требует перераспределения финансовых ресурсов от более благополучных регионов к менее благополучным. Поддержка развития отдельных регионов призвана обеспечить декларированные права и свободы вне зависимости от места жительства гражданина и не допустить неоправданно высокой дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития, которая могла бы стать источником внутригосударственных конфликтов и угрожала бы целостности государства.
С точки зрения экономической эффективности основная задача управления регионами - сделать их рентабельными, приносящими прибыль от собираемых на их территории налогов и от использования региональной собственности [20]. Улучшение дел в регионе ведет к увеличению поступающих в его бюджет средств, а затем - и к увеличению средств, поступающих в государственный (федеральный) бюджет. В то же время, так как регион получает от центра средства на свое экономическое и социальное развитие, то как отдельное звено национальной экономической системы он заинтересован в увеличении государственного (федерального) бюджета. Следовательно, повышение эффективности хозяйства в одном отдельно взятом регионе способствует повышению уровня жизни не только в этом регионе (хотя в первую очередь и наибольшими темпами именно в нем), но и во всем национальном хозяйстве, то есть во всех остальных регионах. Таким образом, обеспечивается заинтересованность каждого региона в успешном развитии национальной экономики в целом и обратная заинтересованность всех (каждого в отдельности) регионов, а значит и национальной экономики в росте как ее эффективности, так и эффективности развития каждого региона.
Регулирование экономического развития регионов направлено на решение таких актуальных задач, как выравнивание экономического развития, справедливое распределение доходов, улучшение социальных условий и качества жизни между регионами, и способствует сохранению экономической и территориальной целостности государства.
Отдельные мероприятия по государственному регулированию экономического развития территорий проводились в разных странах еще в XIX - начале XX вв. Однако эти мероприятия, как правило, носили эпизодический характер и преследовали ограниченный круг целей, основной из которых являлось укрепление оборонного потенциала государства в период назревания крупных войн за передел мира. Эта цель достигалась за счет правительственной поддержки строительства транспортной инфраструктуры, например, сети железных дорог, судоходных каналов, и промышленных предприятий, главным образом, военного машиностроения.
Целенаправленное регулирование территориального развития началось лишь в период между Первой и Второй мировыми войнами, что в немалой степени было связано с насущной необходимостью проведения специальных мероприятий в регионах, в наибольшей степени пострадавших в результате мирового экономического кризиса 1929-1932 гг. К числу наиболее известных проектов 20-30-х годов прошлого века относится программа развития региона долины реки Теннесси в США. В этот же период времени, в 1934 г., в Великобритании был принят первый специальный закон, регулирующий развитие территорий [11].
Однако подлинный размах регулирование территориального развития получило уже в послевоенный период. Причем уместно говорить о том, что первоначальные мероприятия государственного регулирования территориального развития стали ответом на острые социально-политические проблемы и лишь по прошествии определенного времени в различных странах стали пересматривать стратегии региональной политики в целях достижения её большей экономической эффективности.
Необходимость решения конкретных задач, ставившихся в рамках государственного регулирования территориального развития, послужила импульсом к разработке теорий государственного регулирования экономического развития регионов. Исторически сложилось, что разработкой теорий государственного регулирования экономического развития регионов занимались как ученые-экономисты, так и экономикогеографы. Это связано с тем, что региональные экономические системы являются объектом изучения и региональной экономики и экономической географии, и провести четкое разграничение между этими науками довольно сложно. Следует также отметить, что до недавнего времени в экономической науке имелось достаточно сильное «антирегиональное направление», сторонники которого утверждали, что региональные исследования выходят за рамки экономической науки и относятся скорее к географии и социологии. Только в недавнее время сформировалось убеждение, что пространственные аспекты экономического и социального развития заслуживают более детального изучения.
Методы государственного регулирования развития региона как подсистемы национальной экономики
Государственное регулирование регионального развития в том или ином виде присутствует практически в каждой стране. Государство через свои органы управления участвует в территориальном управлении экономикой страны, как хозяйственной системы, на всех уровнях. В вертикали государственной власти регионы могут обладать одним из трех возможных статусов: - иметь собственную сферу закрепленных в конституции страны полномочий; - полностью подчиняться центральным властям как проводники их политики; - находиться в процессе разделения полномочий между уровнями власти.
Особенности проведения региональной экономической политики находятся в определенной зависимости от типа государственного устройства, однако можно сказать, что управление на трех уровнях -федеральном, региональном и муниципальном - является достаточно универсальным. В первую очередь это относится к странам с федеративным устройством. В то же время во Франции, которая считается унитарным государством, также существует уровневое разделение государственного управления [62].
В федеративных государствах, в отличие от унитарных, как правило, шире полномочия регионов - субъектов федерации, и проводимая региональными властями экономическая политика оказывает более существенное воздействие на развитие территории. Региональные власти более активно привлекаются к реализации собственно региональной политики - софинансированию тех или иных расходов, совместному с федеральными органами власти принятию решений по выбору поддерживаемых территорий и используемых для этого инструментов.
Для федеративных государств с централизованной экономикой характерно сосредоточение важнейших управленческих функций в федеральном центре. Органы управления субъектов таких федераций имеют крайне ограниченные второстепенные полномочия. Соответственно, местные органы власти еще более ограничены в своих полномочиях. Это относится как к исполнительной, так и к законодательной ветвям власти на всех трех уровнях.
В государствах, имеющих рыночную экономику, государственное управление из федерального центра распространяется в основном на макроэкономические и социальные процессы. Оно охватывает также такие общегосударственные проблемы, как обороноспособность, внешняя политика, экология и т.д. На уровень субъектов федерации и, соответственно, на муниципальный уровень передается весьма значительная часть функций и полномочий. Следует отметить, что передача все большей части государственных функций и полномочий от центра регионам, децентрализация государственной власти является преобладающей тенденцией в эволюции современных государств [50].
В настоящее время государственное регулирование экономического развития регионов в разных странах имеет многие сходные черты, однако есть и национальная специфика, обусловленная различиями в уровне экономического развития стран, наличием особых проблем регионального развития.
Ниже приводится рассмотрение современного международного опыта регулирования регионального развития. Для анализа были выбраны страны, в первую очередь представляющие интерес с точки зрения современных российских условий - США (ведущее по экономическому потенциалу государство мира, имеющее к тому же большую территорию), Канада (страна, вынужденная решать относительно серьезные проблемы удаленных северных территорий), Австралия (страна, продолжающая экономическое освоение новых территорий), а также страны Европейского Союза, опыт которых хорошо изучен и имеет особое значение для интеграции экономического пространства России и стран СНГ.
Говоря о региональной политике стран ЕС, целесообразно разбить эти 15 государств на четыре большие группы, отражающие различную природу и сложность стоящих перед ними региональных проблем [96]. Первую группу составляют Греция, Ирландия, Португалия и Испания. Эти страны традиционно являются самыми слаборазвитыми странами Европейского Союза, и здесь также сосредоточены самые бедные регионы на территории ЕС. Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах наблюдаются самые большие внутренние различия в уровне развития отдельных регионов - между "старыми" и "новыми" землями Германии, а также между севером и югом Италии. Третью группу образуют северные члены ЕС (Финляндия и Швеция), где низкая плотность населения связана с проблемами, характерными для географически и экономически удаленных районов, с суровыми климатическими условиями и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга. И, наконец, остальные страны - Австрия, Дания, Франция, Бенилюкс и Великобритания. Эта большая группа стран Северной Европы меньше других страдает от неравномерного развития различных регионов. Основные региональные проблемы этих стран обычно связаны с проблемами занятости, а также со структурными изменениями (не только отраслевыми, но и относящимися к городской и сельской составляющим).
Для стран первой группы характерно проведение региональной политики на фоне слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС. Это создает противоречие между задачами национального развития и ликвидации неравномерности развития отдельных регионов, которое разрешается путем уделения первостепенного внимания проблемам национального экономического развития, и лишь в слабой степени решаются проблемы регионального развития. Это, безусловно, относится к политике, проводимой как Грецией, так и Ирландией.
Опыт Греции интересен тем, что до конца 70-х гг. в этой стране опирались на модель поляризованного развития, т.е. проводилось стимулирование не отсталых регионов, а наоборот, наиболее развитых Афин и Салоников. Поддерживались лишь самые слабые регионы и в самых минимально необходимых масштабах. В последующие годы внимание к выравниванию регионального развития возросло. Обеспечение индустриального и регионального развития производится в рамках единой законодательной политики, сочетающей ориентацию на полюсное и комплексное развитие. Последнее направлено на развитие многочисленных периферийных (приграничных, горных и островных) территорий страны путем интенсификации традиционных отраслей (сельское, лесное, рыбное хозяйство, ремесленное производство, туризм) и модернизации местной экономики на основе внедрения новых технологий [199].
В Ирландии региональная политика также фактически занимает подчиненное положение по отношению к решению общенациональных проблем. Основной акцент делается на развитие национальной промышленности, хотя это и сопровождается попытками добиться равномерного регионального развития, в первую очередь, за счет поддержки отсталых северо-западных и центральных районов, которые чрезмерно зависят от сельского хозяйства и туризма, и характеризуются высоким уровнем безработицы и низкими доходами. Еще в 1952 г. был принят закон о недоразвитых территориях, согласно которому предоставлялись безвозвратные субсидии для создания промышленных предприятий в отдельных районах, бедных природными ресурсами и с аграрным перенаселением, с сильным оттоком населения и высоким уровнем безработицы, с низкими доходами на душу населения [31].
Анализ основных тенденций регионального развития в Российской Федерации
Исторически сложившаяся неоднородность социально экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономическую политику. В Советском Союзе неоднородность экономического пространства, особенно пространственная разобщенность производственного потенциала, природных и трудовых ресурсов, усиливала взаимосвязь регионов, требовала интенсивного межрегионального взаимодействия. Существовавшие методы регулирования социально-экономического развития территорий были жестко централизованы и ориентированы преимущественно на реализацию административно-командного механизма взаимодействия центра с регионами.
Переход от плановой экономики к рыночной вызвал снижение роли государства в сфере руководства процессами материально-технического снабжения и производства продукции и услуг, а также распределения финансов и ресурсов. Аналогичным образом переход к новой модели федерализма и местного самоуправления означал существенное сокращение и качественное изменение функций государственного централизованного управления в целом.
В результате проводимых преобразований общественных, политических и экономических институтов, в условиях нарастания кризисных явлений и ослабления регулирующей роли государства ситуация заметно осложнилась. В условиях ослабления межрегиональных связей и обособления регионов наблюдаются тенденции к усилению территориальных диспропорций, что значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований и создает угрозу экономической и территориальной целостности страны. Для решения проблемы уменьшения неоднородности экономического пространства, поддержки отстающих регионов от государства требуются дополнительные усилия и значительные ресурсы.
Усиление межрегиональных различий обусловлено следующими причинами. Во-первых, для большой многорегиональной системы с высоким уровнем начальной неоднородности экономического пространства характерна проблема множественности ареалов трансформации, задающихся естественными и накопленными в ходе реформ инфраструктурными, экономическими, институциональными различиями [6]. С включением механизмов рыночной конкуренции, разделивших регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам, обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики, разным менталитетом населения и власти. Таким образом, существование территориальных социально-экономических диспропорций отчасти порождается объективными различиями в уровне развития регионов.
Во-вторых, существенный эффект оказали проводимые макроэкономические преобразования, в результате которых значительно трансформировались права, ответственность, доходные источники и расходные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. Беспрецедентное расширение прав и полномочий региональных органов власти имело целью повысить их управленческие возможности, но отсутствие четкого законодательного разграничения полномочий и ответственности различных уровней власти, особенно на начальных этапах реформы, привело к значительному ослаблению регулирующей роли государства, что выразилось, в частности, в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных компенсаторов. Политика местных властей, как уже отмечалось, не всегда отличалась эффективностью. Принимаемые в условиях столкновения политических и финансовых интересов различных уровней власти решения нередко не являлись оптимальными, вырабатывались без учета требований региональной политики, проводимой федеральным центром, что повлекло за собой ухудшение социально-экономической ситуации вплоть до развития в некоторых регионах кризисов.
В результате по величине среднедушевого производства валового регионального продукта и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Столь огромная внутренняя дифференциация не имеет мировых аналогов и сопоставима, пожалуй, только с различиями между самыми богатыми и самыми бедными государствами мира. Такая резкая дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение ареалов депрессивности, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий. Все это значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. Хотя существование территориальных социально-экономических диспропорций во многом порождается объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма. В сложившейся ситуации одной из первоочередных задач является улучшение условий жизни в наиболее отсталых, проблемных регионах. Современное экономическое пространство Российской Федерации включает множество территорий, характеризующихся тем, что они не в состоянии самостоятельно реализовать свой потенциал и решить социально-экономические проблемы, поэтому им требуется активная поддержка со стороны государства. Данные регионы обычно выделяются по степени остроты социальных, экономических, экологических проблем.
К кризисным регионам относятся регионы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных общественно-политических конфликтов, экстремальных спадов производства и уровня жизни, вызывающих разрушения накопленного экономического потенциала и значительные размеры вынужденной эмиграции населения [13]. Кризисные регионы представляют непосредственную угрозу экономической безопасности страны. В соответствии с методикой, разработанной Советом по изучению производительных сил, отнесение региона к группе кризисных производится на основе интегральной оценки ряда показателей, важнейшими из которых являются общий уровень развития региона, состояние важнейших отраслей производства, состояние социальной сферы, доходы населения, занятость и рынок труда, экологическая ситуация. Примерами острокризисных регионов могут служить республики Чечня, Ингушетия, Дагестан, Псковская и Ивановская области [182].
К группе отсталых (слаборазвитых) регионов относятся субъекты Российской Федерации, экономический потенциал которых в силу объективных и исторических причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика находится в состоянии длительного застоя и характеризуется мало диверсифицированной
отраслевой структурой промышленности, а также слаборазвитой инфраструктурой и социальной сферой [51]. В ряде регионов неблагоприятная социально-экономическая ситуация осложняется политическими, национальными, экологическими проблемами. Сравнение групп наиболее отсталых регионов, выделяемых по разным критериям, позволяет выделить около 15 субъектов Федерации, в которых величина валового регионального продукта на душу населения или уровень среденедушевых доходов ниже среднероссийских. К слаборазвитым относятся ряд республик Северного Кавказа, республики Алтай и Тыва, большинство автономных округов (за исключением нефтегазодобывающих), некоторые области в различных частях страны. Этим субъектам Российской Федерации государство вынуждено будет помогать еще длительное время, стимулируя процесс саморазвития на основе использования конкурентных преимуществ, в первую очередь, природных и трудовых ресурсов.
Основные направления совершенствования системы государственного регулирования финансовой интеграцией регионов
В федеративном государстве региональная политика является результатом согласованных усилий, а также взаимодействия всех уровней власти в решении федеральных и региональных задач социально-экономического развития страны. Эффективная система межбюджетных отношений, являющаяся основным инструментом государственного управления территориальным развитием, должна обеспечивать, во-первых, межтерриториальную справедливость распределения ресурсов, во-вторых, экономическую эффективность деятельности органов государственной власти и, в третьих, политическую стабильность в стране. Анализ российской системы межбюджетных отношений показывает, что она не является в достаточной степени эффективной с точки зрения перечисленных критериев.
После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного, высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные органы власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности [18]. В ходе реформирования бюджетной системы был принят ряд федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них не был до конца реализован. Предложенная для использования в России модель организации межбюджетных отношений, построенная по подобию используемых в экономически развитых странах бюджетно-налоговых методов выравнивания регионального развития, не учитывала особенностей российских условий, прежде всего не имеющей мировых аналогов по своему масштабу исходной дифференциации регионального развития.
Укрепление и дальнейшее развитие федеративных отношений на основе совершенствования законодательства является необходимым условием последовательного формирования рыночной экономической среды и устранения препятствий для перехода страны к устойчивому экономическому росту. Становление федерализма неизбежно влечет за собой переход к подлинной децентрализации экономики, кардинальному изменению взаимоотношений между органами исполнительной власти всех уровней в экономической сфере. Децентрализация управления хозяйством не только не исключает, но и предполагает необходимость тесного, согласованного взаимодействия всех уровней власти по формированию единой социально-экономической политики и ее реализации в региональном аспекте. Важнейшие цели государственного регулирования территориального развития - достижение экономической сбалансированности, социальной справедливости и политической стабильности также базируются на согласии интересов федерального центра и регионов [52].
В реформировании бюджетной сферы базовым условием успешности является четкое разграничение на устойчивой основе расходных полномочий и в соответствии с ними бюджетных доходов между тремя уровнями власти. Их компетенция и ответственность за исполнение своих функций должны соответствовать масштабности и сложности решаемых задач.
Однако вплоть до недавнего времени формирование новых механизмов бюджетных взаимоотношений зачастую происходило вне рамок законодательного регулирования, решения принимаются под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. В результате в настоящее время система отношений между федеральными и региональными органами власти характеризуется рядом недостатков.
Прежде всего следует отметить то, что законодательно закрепленная система распределения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями государственной власти (это характерно для всех уровней бюджетного регулирования) в России имеет неопределенный характер. Так, в расходные обязательства региональных органов власти входят важнейшие виды расходов, имеющие высокую эластичность, например, расходы на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. В то же время, значительная часть наименее эластичных налоговых доходов зачисляется в федеральный бюджет [94]. Несоответствие расходных обязательств и доходных полномочий приводит к необходимости высокого объема перераспределения ресурсов между бюджетами различного уровня, а также оказывает влияние на усугубление кризисов неплатежей, межрегиональную дифференциацию доходов, а также установление ограничений на межрегиональные потоки товаров и капитала, что неизбежно ведет к дезинтеграции экономического пространства.
Помимо несбалансированной системы распределения доходных полномочий и расходных обязательств, российская бюджетная система характеризуется высоким объемом расходных мандатов, возложенных федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты. При этом финансирование дополнительных расходных обязательств нижестоящих бюджетов, возникающих в этой связи, носит нерегулярный и выборочный характер вследствие недостаточности ресурсов как федерального, так и региональных бюджетов. В этих условиях нередко возникают споры между различными уровнями власти относительно финансирования некоторых видов социальных расходов, а выделение средств по тем или иным статьям расходов превращается в элемент торга и давления вышестоящих органов власти на нижестоящие, что усложняет систему межбюджетных отношений и придает ей непрозрачный и субъективный характер.
В целях конкретизации взаимных обязательств различных уровней власти, усиления компетенции и ответственности местных и региональных властей необходимо продолжить работу по более четкому разграничению прав, компетенции и ответственности между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по предметам ведения, требующим совместного решения и согласованного взаимодействия. Среди них в первую очередь могут быть названы: регулирование отношений собственности, развитие производственной и социальной сферы, межбюджетные отношения, стимулирование инвестиционной деятельности.
Уточнение расходных полномочий субъектов федерации и органов местного самоуправления позволит эффективнее осуществлять социальные функции государства, оказывать федеральную поддержку регионам, чей экономический и налоговый потенциал не достаточны для выполнения обязательств перед населением [157].
Эффективность функций бюджетов всех уровней определяется тем, насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основу взаимоотношений бюджетов составляют распределение расходных полномочий и первичных доходных источников по всем уровням. В настоящее время для процедур разграничения предметов ведения и полномочий характерен перекос в сторону завышения прав Федерации и ущемления прав ее субъектов [60]. Однако попытки получения односторонних преимуществ каким-либо уровнем власти чреваты серьезными осложнениями для всей федеративной системы. Необходимо в самое ближайшее время законодательно закрепить основные параметры первичного распределения доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы. Параметры эти должны быть достаточно стабильны на срок 3-5 лет.
От характера первичного поступления налогов зависит эффективность вторичного распределения федеральной помощи регионам, возможность минимизации величины встречных финансовых потоков. Беспрецедентный спад производства, искажения в налоговой политике привели к тому, что в последние годы число регионов, в которых фактические доходы были достаточны для покрытия фактически сложившихся расходов, не превышало 15. На эти регионы приходилось более половины консолидированных доходов региональных бюджетов [68]. Система вторичного распределения доходов бюджета, трансферты регионам в таких условиях эффективно работать не могут. К сожалению, нет позитивных сдвигов в ситуации, при которой региональные власти не заинтересованы в укреплении доходной базы и снижении расходов.
