Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. Финансовая система как доминанта экономического развития
региона 16
1.1 Сущность финансовой системы, структура и векторы развития 16
1.2 Взаимосвязи финансовой системы с другими институтами и секторами экономики региона 28
1.3 Влияние финансовой системы на социально-экономическое развитие региона 37
ГЛАВА 2. Состояние и тенденции развития финансовой экономики
Ставропольского края 59
2.1 Характеристика финансовой экономики региона 59
2.2 Налоговая компонента в структуре финансовой экономики региона...80
2.3. Оценка развития межбюджетных процессов 89
ГЛАВА 3. Основные направления развития финансовой экономики региона... 116
3.1 Совершенствование государственного финансового контроля 116
3.2 Реформирование и развитие бюджетных процессов 132
3.3 Модернизация финансовых технологий 154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ...167
Приложение А 181
Приложение Б
Приложение В
Приложение Г
Приложение Д
Введение к работе
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью теоретических разработок проблем взаимоотношений институтов финансовой системы в условиях экономических реформ и быстрого развития гражданского общества, включая институты разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.
Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики бюджетного федерализма в России на текущем этапе. Особое значение приобретает поиск новых форм регулирования финансовой политики субъектов Российской Федерации федеральным правительством. Поэтому очевидна необходимость изучения современных проблем функционирования и развития финансовой системы, как с теоретических, так и с практических позиций.
Исследованием основ бюджетного федерализма в Российской Федерации занимаются на протяжении последних лет целый ряд отечественных ученых. Можно говорить даже о формировании нескольких научных школ в данной сфере общественных финансов. Однако, как правило, такие исследования затрагивают какие-либо частные вопросы, отдельные принципы формирования системы бюджетного федерализма (например, только определение и уточнение параметров распределения трансфертов) или основываются на всестороннем изучении бюджетного устройства конкретного региона либо муниципального образования в рамках бюджетной системы федеративного государства. Даже редкие фундаментальные работы в этой области не охватывают данной
широкой темы полностью.
Изучению финансовых основ государственного устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней, их роли в социально-экономическом развитии посвящены труды многих советских экономистов: ДА. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломина, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, Н.А. Ширкевич. Однако большое число наименований работ в этой области не свидетельствует об их приемлемости для новых условий трактования понятий -«финансовая система», «бюджет», «государственные финансы» и др. Исследования, проведенные в годы централизованного планового хозяйства, и особенно разработанные на их основе практические рекомендации в условиях федеративного государства с рыночными принципами хозяйствования во многом потеряли свою значимость. В работах советского периода нет понимания даже некоторых широко распространенных в условиях бюджетного федерализма принципов и явлений, например принципа субсидиарное™, межбюджетных отношений и др.
Первые публикации в области собственно бюджетного федерализма в России относятся к 1993-1995 гг., когда в нашей стране вместе с общим процессом становления подлинно федеративных отношений произошли кардинальные изменения и в бюджетной сфере. Первое системное исследовайие, в котором сформулированы ключевые вопросы развития современной системы межбюджетных отношений в России, было проведено в 1992-1993 гг. Международным банком реконструкции и развития. Последующие многочисленные исследования можно разбить на три группы.
К первой группе относятся работы исследователей-финансистов (А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, СП. Солянникова и др.), и ранее имевших дело с государственными финансами. Именно в них были разработаны принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую,
включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.
Вторая группа работ посвящена изучению принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах, таких, как Германия, США, Канада, Австралия и др., имеющих многолетние традиции межбюджетных отношений в условиях федеративного государства, с целью применения их опыта в условиях "молодой" федерации в России. К ним, в частности, относятся: Бетин О.И., Лексин В.Н., Швецов А.Н.
Следует отметить, что анализ зарубежного опыта бюджетного федерализма предопределил приверженность отечественных исследователей, как минимум, к двум моделям бюджетно-налогового устройства федеративного государства - американской и германской, или соответственно к конкурентной и кооперативной моделям бюджетного федерализма.
Наконец, третья группа работ в данной области - это труды по более общим вопросам формирования финансовой системы и региональной политики. Среди авторов этих работ можно выделить С.Д. Валентея, И.А. Умнову, Л.Н. Лыкову, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, С.А. Шахрая, Я.В. Сергиенко и др.
Появление в середине 90-х гг. в течение относительно короткого периода огромного количества работ в области бюджетного федерализма предопределило возникновение многих экстремальных оценок тех или иных процессов, явлений, используемых методов, что на практике вылилось в своего рода "детские болезни" бюджетного федерализма в России, причем некоторые из них грозят стать хроническими. Среди таких "болезней" можно назвать асимметрию бюджетного устройства, одноканальную модель межбюджетных отношений, борьбу со встречными финансовыми потоками, пресловутое разделение налоговых доходов в пропорции "50 на 50" и др.
Корни указанной асимметрии следует искать в унаследованном национально-территориальном принципе государственного устройства, при этом пресловутый "парад суверенитетов" начала 90-х гг. лишь обострил ее проявления. К последним относились, во-первых, особый бюджетный статус
республик Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), сначала введенный явочным порядком, а затем и закрепленный в двусторонних соглашениях с федеральным центром, во-вторых, в среднем более высокая бюджетная обеспеченность республик, достигаемая за счет вливаний из федерального бюджета, и, в-третьих, попытки областей и краев "выравнять" свой бюджетный статус в рамках индивидуальных соглашений с федеральным центром.
Бюджетная асимметрия, в целом не свойственная государствам с федеративным устройством, но проявившаяся в России в середине 90-х гг., была выражением более общей асимметричности российской модели федерализма, распространившейся на различные аспекты социально-экономических и правовых отношений. При этом исследователями подчеркивалось, что, с одной стороны, бюджетная асимметрия могла быть сокращена в результате принятия широкомасштабных конституционных мер по нормализации процессов разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней, приведения регионального законодательства в соответствие федеральному, а с другой, как подчеркивалось в работах В.Е. Селиверстова, А.Г. Игудина, И.В. Подпориной и других авторов, "бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе" могло способствовать "интересам сокращения региональной асимметрии" в России в целом.
Одной из мало рассмотренных сторон влияния финансовой системы на потенциал региона остался вопрос терминологического понимания и возможности использования на практике таких понятий, как "регионы-доноры" и "регионы-реципиенты". К первым из них традиционно относят субъекты Российской Федерации, не получающие трансфертов из ФФПР, а ко вторым -соответственно их получающие. Вплоть до конца 90-х гг. 10-15 субъектов Российской Федерации, называвших себя регионами-донорами, несколько раз обнаруживали притязания на какой-то особый бюджетный статус. При этом практически игнорировался тот факт, что неполучение федеральных трансфертов свидетельствует лишь о высокой бюджетной обеспеченности, в то
время как налоговый потенциал любого региона десятилетиями формировался за счет усилий всей страны. Более того, ни один регион вообще не платит налогов в федеральный бюджет - это делают налогоплательщики. С территории всех без исключения субъектов Федерации поступают налоги в федеральный бюджет, т. е. все субъекты - в чем-то доноры, и все - в чем-то реципиенты, потому что каждый регион получает средства из федерального бюджета, будь то финансовая помощь или прямые расходы на соответствующей территории федеральных ведомств.
Задача провести оценку различных направлений федеральных расходов на территории страны ставилась многими исследователями. Однако реальная попытка проследить географию федеральных расходов была осуществлена лишь в исследовании, выполненном Московским центром Института "Восток-Запад". В нем, в частности, был сделан вывод о том, что с территории не менее чем 30 регионов в федеральный бюджет поступает средств больше, чем возвращается по всем каналам из федерального бюджета, что несколько отличается от традиционных представлений о регионах-донорах.
Проблема определения регионов-доноров и регионов-реципиентов тесно связана с проблемой оценки бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Закрепление в Бюджетном кодексе РФ понятия минимальной бюджетной обеспеченности и взаимосвязи между ней и финансовой помощью из федерального бюджета (соответственно ст. 6 и 135) обусловили проведение ряда работ и в этой области.
Вслед за первой волной публикаций по вопросам бюджетного федерализма отдельные направления стали разрабатываться более глубоко. Возрастало число исследователей, которые подвергали конструктивной критике первые опыты реформирования межбюджетных отношений и рассматривали новые направления развития системы российского бюджетного федерализма. В этих работах предложения следовать принципам бюджетного федерализма в России выдвинуты в наиболее системной и последовательной форме. В некоторых работах речь шла о целом комплексе мероприятий по
"оптимизации управления региональными и местными бюджетами", "формированию устойчивой системы исполнения бюджетов" разных уровней с использованием различных инструментов региональной финансовой системы.
Подобной позиции придерживаются ряд исследователей, чьи выводы основаны на анализе мирового опыта или модельном расчете. Так, по оценкам возглавляемого Г.В. Курляндской Центра фискальной политики, для того чтобы приблизить бюджетную обеспеченность к одинаковому для всех субъектов Федерации уровню, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов и затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам.
Вопросы централизации и децентрализации финансовых средств в условиях федеративного государства оказались сопряжены с такими проблемами, как место федеральных мандатов в российской финансовой системе, развитие местного самоуправления, включая определение уровня его финансовых основ, и др. Среди множества разных видов федеральных мандатов были выделены такие, как социальные, классические, добровольные, косвенные мандаты, дополнительное финансирование федеральных структур, реализация федеральной властью своего преимущественного права в различных сферах деятельности и др.
Роль муниципального уровня публичной власти в межбюджетных отношениях была особым вопросом анализа в течение всего периода их реформирования в Российской Федерации. Научные дискуссии на эту тему активизировались в периоды разработки и принятия основополагающих федеральных законов, устанавливающих принципы организации местного самоуправления и его финансовые основы, а также предусматривающих наличие разных уровней бюджетной системы страны. К 2001 г. начали появляться работы, обобщающие опыт функционирования местных бюджетов в условиях бюджетного федерализма в России. В последующие годы были опубликованы, в частности, исследования А.Н. Швецова и Л.И. Прониной, Г.В. Курляндской был проведен анализ "сложившейся структуры органов
управления на субфедералъном уровне в Российской Федерации" и выделены различные ее типы в регионах. Необходимость разработки мер с целью "укрепления финансовых основ местных бюджетов, ...закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения в местный бюджет" осталась одной из актуальных тем бюджетного федерализма до настоящего времени.
Новый этап возрастания интереса к проблемам разграничения налоговых доходов и расходных полномочий, конституционной асимметрии, в частности, в бюджетной сфере наметился в 2001-2002 гг. в связи с обсуждением и принятием в августе 2001 г. Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В дискуссию по теоретическим и практическим вопросам, включенным в данную Программу, был вовлечен широкий круг исследователей и практиков, в том числе из регионов.
Также не рассмотренными остаются вопросы связанные с ролью Счетной палаты РФ в межбюджетных отношениях, с сочетанием межбюджетных отношений и принципов казначейского исполнения бюджетов и др.
Большой комплекс работ касается реформирования системы управления общественными финансами на региональном и местном уровнях. Принятые в 2000—2003 гг. в некоторых регионах программы реформирования общественных финансов стали практическим воплощением научных изысканий, в том числе в данной области.
Таким образом, исследования институциональных основ формирования финансовой системы региона в целом, нуждаются в теоретических обобщениях, охватывают все новые направления, переходят в сферу практического применения, что свидетельствует о необходимости комплексного обобщения теории и практики, это и предопределило выбор темы диссертационного исследования. Переход от административно-командных методов управления к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой системы России и ее основного звена - бюджетной системы.
Бюджетная система Советского Союза была в высшей степени эффек тивной и полностью соответствовала идеологическим установкам того времени, в частности, все финансировалось по принципу на содержание, а не за результат. После распада СССР прибыль или высокий заработок официально стали побудительным мотивом поведения россиян, были проведены реформы, в частности, системы налогообложения, а экономика в целом стала рыночно ориентированной. Но при этом система расходования финансовых ресурсов органов власти осталась практически без изменений, и до сих пор большая часть бюджетных средств выделяется без учета эффективности их использования. Вполне естественно, что нет и ответственных.
Существующая в таких условиях российская бюджетная система долгие годы характеризовалась еще и острой нехваткой ресурсов и соответственно недофинансированием утвержденных расходов, приростом долгов, неденежными формами расчетов и проч.
Реформа региональных финансов до сих пор не проведена. В настоящее время новая бюджетная система России находится в состоянии становления, отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральной и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.
Существует серьезное отставание теоретических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России. Это вызывает и чисто практические трудности, возникающие в ходе осуществления бюджетного процесса в принципиально новых для России условиях.
Вышеперечисленные проблемы функционирования, развития и даже понимания роли финансовой системы как доминанты развития в современных условиях и предопредели выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение закономерностей развития и направлений формирования финансовой системы региональной, экономики, как фактора экономического роста, и разработка комплекса мер по ее совершенствованию.
Для достижения поставленной цели в работе сформулированы и решались следующие задачи:
- уточнить сущность региональной финансовой системы, ее структуру и векторы развития;
- выявить взаимосвязи финансовой системы с институтами региональной экономики и ее влияние на социально-экономическое развитие региона;
- изучить феномен финансовой обеспеченности и ее влияния на социально-экономическое развитие регионов Южного федерального округа;
- исследовать содержание и структуру, разработать методику оценки экономической мощности регионов, включающей производственный, воспроизводственный и финансово-экономический элементы;
- проанализировать состояние и тенденции развития финансовой системы Ставропольского края;
разработать рекомендации по совершенствованию структуры региональной финансовой системы, технологий управления межбюджетными и налоговыми процессами в регионе;
- обосновать систему мер по совершенствованию государственного финансового контроля в регионе.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, связанные с формированием финансовой системы, объективные закономерности ее функционирования в регионе. Объектом исследования является региональная финансовая система и ее элементы, на материалах Ставропольского края.
Методологическая и теоретическая база исследования. Методологической основой диссертационной работы являются концептуальные принципы и положения фундаментального экономического анализа, применения современных макро- и микроэкономических подходов к рыночной рационализации экономического поведения субъектов управления, к процессу оценки эффективности современных трансформационных процессов. В ходе исследования использовались законодательные и нормативные акты
Российской Федерации и Ставропольского края, материалы органов государственной статистики и Министерства финансов Российской Федерации, а также собственные расчеты автора.
Диссертационная работа выполнена в рамках специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) п. 5.9. «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий, функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем», п. 5.15. «Региональная социально-экономическая политика...», п. 5.16. «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления...», п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления» и специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение, кредит, п. 1.5. «Институциональные аспекты финансовой системы», п. 1.6. «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы» Паспорта специальностей ВАК.
Методы исследования. В диссертации, в рамках системного подхода, использовались различные методы и приемы экономических исследований: монографический, сравнительный, индексный, группировок, графический, расчетно-конструктивный, корреляций и регрессий, экспериментальный.
Рабочая гипотеза базируется на совокупности методических положений и моделей автора, согласно которой доминантой современного экономического роста и развития регионов является финансовая система, органическая интеграция всех ее уровней, прозрачность.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в
разработке рекомендаций по совершенствованию финансовой системы региона, обеспечению прозрачности денежно-кредитных потоков, упорядочению межбюджетных отношений и росту финансово-экономического потенциала, мощности субъектов Федерации. Конкретное приращение научного знания характеризуется рядом положений.
По специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):
- предложена и реализована методика индикативного анализа социально-экономической динамики региональной экономики с учетом совокупности показателей развития сфер и отраслей субъекта Федерации, системы управления воспроизводственным процессом, реформирования финансовой экономики, позволяющая обосновать сущность финансовой доминанты в региональной экономике, как определяющей компоненты решения задач муниципального и местного самоуправления;
- осуществлена оценка финансовой обеспеченности регионов Южного федерального округа РФ в системе с другими показателями региональной экономики, позволяющая выявить территориальные закономерности и ее влияние на социально-экономическое развитие субъектов Федерации;
- обоснована регрессионная модель зависимости валового регионального продукта (в расчете на душу населения) от системы социально-экономических показателей воспроизводственного развития регионов ЮФО РФ, позволившая количественно оценить влияние финансовой обеспеченности с учетом паритета покупательной способности, инвестиций в основной капитал, соотношения доходов и расходов населения, доли населения, занятого в экономике;
- предложено понятие экономической мощности с учетом системы ее элементов (производственной, воспроизводственной, финансово-экономической), характеризующей значимость базисных показателей (основных фондов и оборотных средств, занятого населения, издержек и инвестиций, ВРП, финансовой обеспеченности, прибыли, доходов населения) в целях изучения возможностей региональной экономики;
- разработана методика оценки экономической мощности региональной экономики на основе балльной диагностики по показателям социально- экономического развития, учета их значимости, позволяющих сформировать систему комплексных характеристик производственного, воспроизводственного и финансово-экономического элементов с интегральной оценкой экономической мощности в целом.
По специальности 08.00.10- Финансы, денежное обращение и кредит:
- уточнено понятие и содержание региональной финансовой системы, как совокупности структурных элементов и организационно-экономических отношений, сформирована ее структурно-логическая модель, включающая ряд подсистем (региональных финансов, банковскую, налоговую, бюджетную, инвестиционную и др.), отражающая взаимосвязи между ними и внешними структурами;
- предложена система мер по формированию и совершенствованию государственного бюджетного и финансового контроля, включающая обеспечение прозрачности денежно-кредитных потоков, оценку реального финансового потенциала территории, позволяющую учесть соответствующие структурные элементы;
- предложены алгоритм и информационная технология формирования сводного финансового баланса региональной экономики, включающего все источники доходов (прибыль, амортизационные отчисления, налоги и платежи, средства фондов) с учетом взаимосвязи с федеральным бюджетом, расходы субъектов хозяйствования, инвестиционную деятельность, субсидии, обеспечение социального развития и территориального управления с определением возможного дефицита и формированием источников его покрытия;
- модернизированы способы организации расчетов между бюджетом текущих расходов и бюджетом развития при формировании воспроизводственных доходов муниципальных образований, позволяющие сформировать систему предложений по организации и совершенствованию
региональных программ финансирования и реализации социальных проектов;
- выявлены финансовые схемы и сформулированы типовые модели ухода организаций от уплаты налогов и других неналоговых платежей, увода денежных средств из-под контроля государства, позволившие разработать конкретные рекомендации по блокированию их реализации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации положения создают основу совершенствования процессов разработки и реализации стратегий развития межбюджетных отношений субъектов региона и Федерации с учетом организационно-экономических и правовых противоречий их функционирования. Непосредственное значение для регионов имеют рекомендации по укреплению финансовой системы путем совершенствования финансового контроля и отношений федеральной, краевой и муниципальной собственности, использования методов стратегического анализа при определении целей и стратегий развития финансовой системы Ставропольского края.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, результаты и рекомендации диссертации использованы в разработанной с участием автора «Программе социально-экономического развития Ставропольского края на период до 2008 года», а также в целевых программах развития и предложениях по среднесрочному плану развития, которые рассмотрены и приняты к реализации Государственной Думой Ставропольского края. Результаты исследований доложены на конференциях и совещаниях различного уровня в Москве, Краснодаре, Ставрополе в 1999-2004 гг.
Изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в различных регионах РФ при разработке стратегий развития финансовой системы республик, краев и областей.
Публикации. По материалам диссертации автором опубликовано 6 печатных работ общим объемом 1,3 п.л.
