Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Объективные основы формирования новой системы управления территориальными социально-экономическими процессами в народнохозяйственном комплексе 13
1.1. Характерные черты социально-экономических преобразований в народном хозяйстве на современном этапе 13
1.2. Важнейшие предпосылки становления муниципального управления в России 25
1.3. Концептуальные основы социально-экономического развития в системе народного хозяйства 44
Глава вторая. Особенности построения и функционирования муниципального управления в развивающейся рыночной экономике России 59
2.1. Опыт местного самоуправления в зарубежных странах 59
2.2. Особенности организации муниципальных образований в России 72
2.3. Специфика муниципальной деятельности в системе национальной экономики 85
Глава третья. Методологические аспекты формирования механизма муниципального управления в системе народного хозяйства 94
3.1. Особенности формирования системы муниципального управления 94
3.2. Ключевые принципы организации стратегического управления на муниципальном уровне 106
3.3. Базовые элементы механизма муниципального управления 117
Глава четвертая. Формы и методы управления финансовыми ресурсами в муниципальных образованиях национальной экономики 132
4.1. Проблемы формирования местных бюджетов и их взаимодействие с федеральным бюджетом 132
4.2. Особенности планирования местного бюджетного финансирования 147
4.3. Финансовые инструменты муниципального менеджмента 155
Глава пятая. Повышения деловой активности на территориальном уровне национальной экономики 170
5.1. Стимулирование инвестиционной активности 170
5.2. Новые формы поддержки малого предпринимательства 190
5.3. Совершенствование управления деятельностью отдельных отраслей и сфер местного хозяйства 208
Глава шестая. Приоритетные направления развития муниципального управления в условиях реформирования национальной экономики 231
6.1. Комплексное стратегическое планирование территориального социально экономического развития территорий 231
6.2. Повышение качества управления муниципальной недвижимостью 250
6.3. Организация системы муниципального менеджмента 262
6.4. Социальная направленность муниципального управления как фактор эффективного функционирования национальной экономики 276
Заключение 288
Литература 292
Приложения 307
- Характерные черты социально-экономических преобразований в народном хозяйстве на современном этапе
- Особенности организации муниципальных образований в России
- Ключевые принципы организации стратегического управления на муниципальном уровне
- Проблемы формирования местных бюджетов и их взаимодействие с федеральным бюджетом
Введение к работе
Актуальность исследования. В народнохозяйственном комплексе России происходят крупные социально-экономические преобразования, связанные с переходом к рыночной системе хозяйствования и становлением демократического государства. Реформы затрагивают все уровни : федеральный, региональный, местный. Формирование рыночной экономики вызвало необходимость изменения управления как народным хозяйством в целом, так и его территориальными комплексами. В настоящее время идет интенсивный поиск новых форм и методов управления социально-экономическим развитием страны.
Территориальные комплексы народного хозяйства складываются и претерпевают изменения как под воздействием общих закономерностей общественного развития, так и посредством влияния многих региональных факторов, местных условий и особенностей жизнедеятельности населения, в связи с чем происходящие на местах процессы и совокупность социально-экономических отношений в значительной мере обуславливают степень роста экономики той или иной территории. Практически все регионы для того, чтобы адаптироваться к рыночным условиям хозяйствования и обеспечить оздоровление своей экономики, стали самостоятельно определять и мобилизовывать источники своего развития. Важнейшей движущей силой народнохозяйственного развития выступает сегодня местный потенциал, эффективная реализация которого все более становится одной из самых насущных задач органов территориального управления.
Важнейшей составной частью национальной экономики, ее первичным звеном, жизненно важной клеточкой народного хозяйства страны является местная экономика, которая нуждается в эффективном управлении, способном приводить к определенному соответствию разнообразные интересы населения и хозяйствующих субъектов, смягчать и устранять возникающие противоречия, создавать нормальные условия для жизнедеятельности населения, обеспечивать рост уровня благосостояния людей.
Важной составной частью российских реформ является формирование, укрепление и развитие местного самоуправления. Этот объективно сложный и многогранный процесс, набирая обороты и мощь, все более приобретает целенаправленность, последовательность, упорядоченность. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /16/, развивая конституционные положения, определил важнейшие правовые, экономические и финансовые основы муниципальной деятельности, чем
сыграл значительную роль в реальном воплощении народовластия на современном этапе обновления России. Именно местное самоуправление призвано обеспечить социально-экономическое развитие соответствующих территорий. В связи с чем, научная проблема формирования и развития работоспособной системы управления территориатьным комплексом народного хозяйства и процессами социально-экономического развития весьма актуальна в настоящее время для всех регионов страны и национшіьной экономики в целом.
Постановка проблемы. К настоящему времени в народнохозяйственном комплексе страны уже достаточно прочно утвердился муниципальный сектор, который плодотворно ф\тгкционирует, ищет пути и средства устойчивого развития. Вместе с тем. проделав свои первые шаги, муниципалитеты, естественно, столкнулись со многими проблемами, трудностями, препятствиями, несоответствиями, противоречиями, которые сдерживают и без того непростой процесс социально-экономического обновления. Так, до сих пор в полной мере не получила реалпизация задача разделения ресурсов между региональными и местными органами власти для вполне самостоятельного решения муниципальными администрациями вопросов местного значения; нуждается в обновлении система местного налогообложения; муниципальные органы управления страдают от недостатка квалифицированных специалистов, а система подготовки и переподготовки муниципатьных служащих не отлажена; на местах зачастую отсутствует четкая муниципальная политика в отношении предтфинимательства, занятости населения, сферы обслуживания; не приводятся в действие многие местные резервы и рычаги социально-экономического развития; не всегда учитываются идущие макроэкономические процессы. Эти и многие другие проблемы и ограничения, а также безграмотные действия некоторой части муниципальных администраций не ведут к реализации в общем-то значительного местного потешдиата и росту благосостояния населения, тогда как именно на такие изменения, в основном, нацелены социально-экономические реформы в нашей стране.
В связи с этим назрела неотложная необходимость научного изучения социатьно-экономических процессов, протекающих на территориях, выявления возникающих затруднений, сложностей и ошибок, препятствующих преобразованиям, и выработке определенных, научно обоснованных подходов к дальнейшему развитию муниципального сектора в стране с учетом макроэкономических тенденции.
В настоящее время в нашей стране отсутствует систематизированная научная база знаний о муниципальном управлении. Отечественная экономическая теория и практика исходят, в основном, из общих
положений и установок зарубежного менеджмента и опыта муниципальной деятельности в цивилизованных странах. Однако, муниципальное функционирование в нашей стране имеет свои специфические особенности, связанные как с общенациональными российскими чертами, так и с региональными отличиями, которыми нельзя пренебрегать. Система муниципального управления в стране пока находится в стадии становления, поиска эффективных форм и методов функционирования, в связи с чем требует внимательного изучения и научных рекомендаций по ее совершенствованию.
Степень исследованности проблемы. Различные аспекты управления народным хозяйством и его отдельными секторами достаточно полно и разносторонне прорабатывались многими учеными нашей страны, среди которых следует выделить Л.И.Абалкина, А.Г.Аганбегяна, Л.М.Бадалова, В.М.Башмакова, П.Г.Бунича, В.И.Бусова, О.С.Виханского, В.П.Грошева, Г.Я.Короткова, М.Г.Лапусту, Д.М.Львова, Н.К.Маусова, Б.З.Мильнера, Ю.Г.Одегова, М.Я.Петракова, Г.Х.Попова, В.С.Рапопорта, Ф.М.Русинова, Л.Б.Сульповара и др. Их плодотворные труды внесли значительный вклад в развитие научных взглядов на управление общественным производством. Однако, в их работах не затрагивались проблемы муниципального управления. Отдельные вопросы формирования и развития отечественного муниципального управления рассматривались в публикациях Е.Г.Анимицы, Г.В.Барабашева, В.А.Баранчикова, В.В.Белораменского, В.П.Васильева, А.П.Гапоненко, В.А.Кирпичникова, Ю.И.Козлова, О.Е.Кутафина, Р.Г.Маннапова, Н.Н.Травкина, В.И.Фадеева, А.Широкова, Н.П.Шмелева, С.Юрковой и некоторых других. Тем не менее, до настоящего времени отсутствуют комплексные исследования по экономическим, финансовым и организационным проблемам муниципального управления. Вместе с тем, муниципальное развитие в нашей стране идет стремительными темпами, в связи с чем появляются все новые и новые проблемы, требующие быстрого разрешения. В то же время, формирующаяся система муниципального управления пока недостаточно исследована, и не получено достаточных научных доказательств возможностей и путей ее развития и совершенствования. Это вызывает необходимость теоретической проработки и обоснования эффективной системы муниципального управления в изменяющихся условиях функционирования, что выступает новой научной задачей
К числу актуальных, но недостаточно разработанных вопросов современного муниципального управления, относятся : научно обоснованное построение системы муниципального управления, определение концептуальных основ комплексного развития территорий; упорядочение отношений в области формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений; поиск новых возможностей и способов
совершенствования организационной, экономической и финансовой деятельности органов местной власти; выработка арсенала средств воздействия на процессы местной жизни; выбор наиболее целесообразных путей местного развития; и др. Таким образом, к данному времени остро назрела задача научного изучения широкого спектра процессов, явлений и обстоятельств жизнедеятельности населения на местах, анализа возникающих при этом проблем и выработки совокупности средств и методов организации практически преобразующей деятельности, ведущей к гибкому и устойчивому управлению развитием народного хозяйства и повышению уровня жизни населения.
Целью исследования является формирование теоретической базы отечественного муниципального управления в народнохозяйственном комплексе страны и выработка методологического подхода к организации и развитию системы управления национальной экономикой на местном уровне в современных условиях социально-экономических преобразований.
В соответствии с основной целью поставлены и реализованы следующие исследовательские задачи:
анализ важнейших понятий и выяснение сущностных основ местного самоуправления, изучение объективных предпосылок возникновения новой местной власти в России, систематизация ключевых категорий местного самоуправления, определение места, роли и значения муниципального сектора в развитии народного хозяйства на современном этапе;
изучение структурных составляющих системы муниципального управления, выявление методологических элементов построения современного механизма муниципального управления и обоснование его концептуальной модели в условиях развития социально-экономических отношений на территориальном уровне народного хозяйства;
исследование специфики муниципальной деятельности и характерных особенностей функционирования муниципалитета в процессе формирования рыночных механизмов при изменившихся условиях финансово-экономических отношений в народном хозяйстве;
обоснование концептуальных основ муниципального развития в системе народного хозяйства в современных условиях ;
анализ назревших проблем в муниципальных образованиях, обнаружение противоречий и несоответствий, установление причин, тормозящих прогрессивные преобразования в народном хозяйстве, выявление новых тенденций на современном этапе социально-экономических преобразований;
обоснование новых организационных, экономических, финансовых и социальных рычагов и инструментов механизма муниципального управления в системе национальной экономики;
разработка методологических основ организации перспективного планирования на муниципальном уровне и формирования условий для долгосрочного развития территорий;
определение факторов и путей повышения деловой активности на соответствующей территории, и, вместе с тем, разработка эффективных мер по социальной поддержке слабо защищенных групп местного населения;
разработка эффективных мер по организационному развитию системы управления муниципальными образованиями.
Объектом исследования является формирующейся в народном хозяйстве страны муниципальньїй сектор и муниципальные образования ряда территорий Поволжского региона.
Предметом исследования является совокупность организационных, социально-экономических и финансовых отношений, возникающих в процессах управления народным хозяйством на территориальном уровне.
Теоретико-методологическую основу исследования составили диалектический подход, общая теория управления общественным производством, ведущие положения теории рыночной экономики, системный подход, научные труды признанных отечественных и зарубежных ученых и специалистов по этой проблеме. Широко использовались законодательные и нормативные акты по вопросам местного самоуправления и рыночного развития.
В качестве инструментов исследования использовались методы конкретно-исторического, системно-структурного и системно-функционального анализов, а также аналогии и экспертного анализа.
Информационную базу исследований составили данные федерального и территориальных органов госстатистики, а также отчетные и прогнозируемые показатели деятельности по ряду муниципальных образований Поволжского региона.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических положений формирования механизма муниципального управления в системе народного хозяйства на основе впервые выявленных особенностей и тенденций становления и функционирования отечественного муниципального сектора в национальной экономике и в разработке современного организационно-методического инструментария управления территориальным развитием, базирующегося на эффективном использовании местного потенциала, совершенствовании стратегического планирования, стимулировании
деловой активности, консолидации усилий различных категорий общества в условиях социально-экономических реформ.
Основными составляющими научной новизны, разработанными лично автором и выносимыми на защиту, являются следующие :
Обоснованы теоретические основы организации соврехменного муниципального управления на основе анализа, систематизации, уточнения и обобщения принципов, функций, задач, полномочий, органов, форм, и целей местного самоуправления и выявления новых структурных элементов формирующейся системы муниципального управления; уточнены понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление»; показана многоаспектность и даны важнейшие характеристики понятия «муниципальное управление»; сформулированы ключевые признаки формирующейся модели муниципального управления в России.
Исследованы закономерности и особенности отношений и зависимостей во взаимосвязанной цепи социально-экономических категорий национальная экономика - местное хозяйство - местное самоуправление-муниципальное образование - местные ресурсы - муниципальная деятельность - факторы местного развития, на основе чего определены характерные черты современной системы муниципального управления, разработана концептуальная модель нового механизма муниципального управления и установлены движущие силы его развития.
Раскрыта специфика функционирования муниципального сектора в условиях экономической реформы на основе изучения протекающих на местах социально-экономических процессов и проявляющихся тенденций, анализа состояния социально-культурной сферы, выделения общественных услуг в качестве центрального компонента муниципатьной деятельности, а также выявления ряда особенностей местных взаимосвязей и взаимообусловленностей, возникающих в ходе рыночных преобразований; введено в научный оборот авторское определение понятия «общественные услуги»; установлены причины, тормозящие развитие сферы обслуживания; указаны и обоснованы новые пути и методы реформирования деятельности отдельных отраслей народного хозяйства.
Разработана научная концепция развития муниципального сектора в стране в современных условиях, базирующаяся на эволюционно-Шіституциональной теории, системном и комплексном подходах, и включающая важнейшие положения, цели, задачи, ориентиры, направления, формы, критерии и индикаторы эффективного функционирования и развития муниципальных образований.
5. Обосновано применение в муниципальной деятельности современных
экономических и финансовых инструментов, исходя из анализа
актуальных проблем формирования местных бюджетов в сложившихся условиях, а также применяемых форм и методов местного прогнозирования бюджетного финансирования; доказательно сформулированы предложения по реформированию системы местного налогообложения; разработаны методические рекомендации по составлению консолидированного городского бюджета и практическому внедрению долгосрочного бюджетного планирования; раскрыты и показаны роль, значение и возможности использования внутри-муниципального аудита ; выработаны организационно-методические методы повышения эффективности управления муниципальной недвижимостью (землей, нежилым фондом, производственно-технической инфраструктурой ).
Определены факторы повышения деловой активности и разработаны комплексные организационно-экономические меры по стимулированию инвестиционной деятельности на территории, а также обоснованы новые формы муниципальной поддержки развития малого предпринимательства.
Разработаны методологические основы организации и развития стратегического управления на муниципальном уровне: сформулированы основополагающие принципы организации стратегического управления в муниципальных образованиях; определены ключевые требования к формированию местного стратегического управления; обобщены отечественный и зарубежный опыт перспективного планирования территорий и возможности его применения в России; обоснованы методические рекомендации по практическому использованию и совершенствованию стратегического управления местным социально-экономическим развитием.
Разработаны практические рекомендации по организационному развитию системы муниципального управления, включающему совершенствование организационных структур управления, обновление системы управления персоналом, реализацию инновационного потенциала, повышение уровня муниципальной службы .
Предложены дополнительные меры и формы социальной защиты и поддержки определенных категории местного населения; подготовлены методические рекомендации по разработке положения по муниципальному регулированию цен и тарифов на товары, работы, услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями на соответствующей территории.
Принципиальная концепция диссертационной работы состоит в том, что разработанная с учетом специфики муниципальной деятельности и апробированная на местах методология муниципального управления направлена на формирование механизма разрешения противоречий,
возникающих в процессе социально-экономических преобразований в территориальном комплексе народного хозяйства, создание и развитие эффективной системы управления национальной экономикой на местах в условиях закрепляющихся рыночных отношений, что представляет собой решение крупной научной проблемы, имеющей народнохозяйственное значение.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты способствуют позитивным социально-экономическим преобразованиям, происходящим в регионах нашей страны. Разработанные автором научные основы функционирования современной системы муниципального управления, включающей организационные, экономические, финансовые, маркетинговые, социальные рычаги и инструменты воздействия на различные процессы жизнедеятельности местного сообщества, позволяют в совокупности обеспечить реальное оздоровление экономики и повышение уровня жизни населения. Многие из содержащихся в диссертации положений, принципов, методических рекомендаций, предложений и выводов уже используются в практической деятельности ряда муниципальных образований Поволжского региона и могут иметь широкое применение по различным другим территориям России.
Основные положения диссертационного исследования можно в значительном объеме использовать в учебных процессах ВУЗов при подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов в области государственного и муниципального управления, а также в работе научно-исследовательских институтов по проблемам развития народного хозяйства.
Отдельные положения и рекомендации диссертации могут быть учтены исполнительными и законодательными органами государственной власти при разработке нормативных актов по вопросам организации местного самоуправления и развития национальной экономики.
Апробация и реализация результатов работы. Основные положения диссертации докладывались на 11 всероссийских, межрегиональных и международных конференциях в Москве, Екатеринбурге, Оренбурге, Пензе, Самаре, Санкт-Петербурге, Тольятти.
Некоторые положения и результаты диссертационной работы
используются в исследованиях, проводимых Самарским НИИ
экономических проблем региона и институтом экономики Уральского
отделения Российской академии наук, в учебных процессах Самарской
государственной экономической академии, Государственной академии
сферы быта и услуг (г.Москва), Академии государственной службы и
управления при президенте республики Башкортостан (г.Уфа),
Международного института дистанционного образования
(г.Екатеринбург), Волжской академии бизнеса и менеджмента (г.Тольятти), нескольких учебно-деловых центров Морозовского проекта, а также некоторых других организаций и учреждений.
Рекомендации, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, получили практическое внедрение в деятельности администраций городов Пенза, Самара, Смоленск, Тольятти, Ульяновск и ряда других муниципальных образований.
Публикации. Основное содержание диссертационного исследования опубликовано в 41 печатной работе, в том числе четырех монографиях. Общий объем публикаций автора по теме диссертации составляет 76,4 п.л.
Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из оглавления, введения, 6 глав, заключения, списка литературы и 11 приложений. Диссертация содержит 20 таблиц и 18 рисунков. Список литературы включает 257 источников.
Характерные черты социально-экономических преобразований в народном хозяйстве на современном этапе
В настоящее время Россия широко шагает по пути рыночных и демократических преобразований. Либерализация экономики и обновление общественных отношений уже дали первые результаты. Люди получили свободу слова, деятельности, предпринимательства, выбора. Граждане России сегодня вправе заниматься чем пожелают, к чему лежит душа, в чем имеются навыки, что приносит доход, не подвергаясь, как прежде, строгим бюрократическим запретам. И большинство используют это достижение реформ. Впервые за долгие десятилетия россияне забывают о том, что такое товарный дефицит, что такое очереди за продуктами питания, модной одеждой, обувью, бытовой техникой. Изменилось экономическое поведение предприятий-изготовителей, поставщиков, торговли, которых новая жизнь заставила повернуться к потребителям. У хозяйствующих субъектов появились здоровые стимулы к обновлению продукции, диверсификации производства, развитию деятельности. Эти и другие положительные сдвиги свидетельствуют о правильном курсе экономических реформ.
Наряду с этим нельзя не видеть и отрицательных последствий, остро негативных явлений. Радикальные макроэкономические преобразования повлекли за собой существенные изменения на всех уровнях: федеральном, региональном, местном, на уровне хозяйствующих субъектов. Трансформация российской экономики происходит весьма болезненно. Плохо подготовленный переход к рынку привел к распаду организационно-хозяйственных, финансовых, технологических, территориальных связей в отечественной экономике. Товарная, финансовая и потребительские сферы оказались в значительной степени разбалансированы. Все это вызвало чрезвычайно глубокий и затяжной экономический кризис. Сегодня лишь можно констатировать, что долгожданного перелома и стабилизации в экономике пока не произошло. Российское хозяйство находится в критической ситуации и никак не может из нее выйти: едва остановлено падение производства, отсутствуют положительные сдвиги в инвестиционной и финансовой сферах. А самые главные негативные явления заключаются в существенном снижении уровня жизни населения, резко обозначившимся различием между богатыми и бедными людьми, почти повсеместном упадке социально-культурной сферы.
По оценке академика Д.Львова в период 1991-1996 годов объем личного потребления снизился на 18 процентов. За тот же период ВВП снизился на 46 процентов, а производство товаров народного потребления-на 58 процентов. Образовавшийся разрыв все эти годы восполнялся в основном за счет импорта /119/.
За последние года в нашей стране произошли огромные изменения, причем, существенным переменам подверглись не отдельные стороны, а весь образ жизни людей. По выражению российского экономиста Е.Г. Ясина «картина получается довольно противоречивая и неоднозначная» /252/.
По мнению многих отечественных ученых причина экономических коллизий в том, что реализуемая в России модель реформ не соответствует экономической реальности. Дело в том, что наша нынешняя экономика пока мало похожа на традиционные хозяйственные рыночные системы, а начатые в нашей стране реформы пытались и пытаются подгонять под зарубежные образцы. Поэтому неудивительно, как пишет экономист Д. Ку-валин, «что многие процессы начали развиваться не так, как предполагали идеологи радикальной реформы. Однако реакция экономики на нововведения - вещь объективная, и она не может определяться чьим-то злым умыслом. И если экономические результаты не соответствуют ожиданиям, то надо что-то менять в методах проведения реформ.»/! 10/.
По мнению большинства отечественных экономистов, необходимо срочно менять экономическую политику и, прежде всего, надо переориентировать целевые установки, «поставив в качестве важнейшего ориентира начало экономического подъема: в первую очередь - оживление инвестиционной активности, и на этой базе решение социальных задач, выход на более высокие параметры уровня и качества жизни» /47/. При этом в качестве ориентиров по оценке уровня жизни видится целесообразным использовать социальные индикаторы, касающиеся занятости, прожиточного минимума, достаточной заработной платы, которая (наряду с ценами) тоже должна приблизиться к мировому уровню.
Практически все современные экономисты сегодня сходятся на том, что для экономического роста нужны инвестиции. Ведь экономический подъем (как впрочем и кризис) похож на цепную реакцию. Если вложена «критическая масса» капитала, если началось массовое обновление основных фондов, начался рост благосостояния, то новые капиталы начинают все быстрее втягиваться, ускоренно притекать к «зоне роста», таков уж закон рынка, в том числе мирового рынка капиталов, закон притяжения капитала» /77/. В свою очередь экономический рост должен вызвать изменение социальной структуры общества, поскольку существует отчетливая взаимосвязь экономического и социально-политического развития. И яркий пример тому - тесная зависимость уровня жизни народа и процессов демократизации от степени экономического развития. В общественном прогрессе прослеживается закономерность, заключающаяся в том, что опережающее экономическое развитие обусловливает переход к демократическим основам построения общества, что объясняется повышением уровня образования, ростом доступа граждан к информации в результате развития средств коммуникации, а также урбанизацией, распространением стандартов жизни среднего класса, накоплением экономических ресурсов, создающих базу для межгруппового компромисса /78/.
Теория и практика дают все больше подтверждений той очевидной истине, что для общественного развития, в том числе на местах, требуется экономический рост, который, естественно, должен начаться с регионов.
Вместе с тем, большое недоумение вызывал тот факт, что Программа правительства РФ, определяющая реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах /186/ совершенно не учитывала современных тенденций и необходимости взаимоувязывания рыночных преобразований и территориальных аспектов жизнедеятельности народа. Главная цель среднесрочной программы (как было продекларировано) состоит в том, чтобы обеспечить возобновление экономического роста и тем самым создать реальные условия для повышения благосостояния граждан России. Однако, как это не покажется странным, среди основных направлений осуществления данной программы совсем не нашлось места для задач развития местного самоуправления. Да и раздел 8 «Региональная экономическая политика» был лишен четкости, комплексности, конкретности. Среди целей и средств реализации региональной экономической политики также невозможно было обнаружить вопросы организации и развития муниципальной деятельности. Все это подводит к мысли об имевшей место недооценке со стороны правительственных органов роли муниципального хозяйствования в национальной экономике.
Переход к новому качественному состоянию нашего общества привел к необычайно резкому усилению внутренней напряженности как в стране в целом, так и в отдельных регионах и городах. И в центре, и на периферии России скопилось и обострилось столько экономических, социальных, политических, экологических, территориальных, национально-этнических и иных проблем, с какими ни одна из стран Запада не сталкивалась в своей новейшей истории /51/. Естественно, что для осуществления по-настоящему демократических преобразований в России потребуется не столько современный опыт зарубежных стран, сколько собственное осмысление и осознание сложившихся отношений, происходящих социально-экономических преобразований, движущих сил, противоречий, приоритетов, целей, средств их достижения, полученных результатов.
Особенности организации муниципальных образований в России
Важнейшей задачей органов муниципального управления является разностороннее удовлетворение потребностей местного населения в разнообразных услугах. В связи с чем муниципальные администрации должны организовать и обеспечить предоставление населению определенного перечня общественных услуг, реализацию местных функций, выполнение которых является неотъемлемой частью, важнейшей принадлежностью и обязанностью муниципалитетов во всем цивилизованном мире. Среди них прежде всего следует выделить: жилищно-коммунальное обслуживание, общественный транспорт, связь, здравоохранение, народное образование, землепользование, содержание дорог, сбор стоков и бытовых отходов, охрана окружающей среды, планирование градостроительства, организация культуры и спорта, охрана общественного порядка, организация торговли, бытового обслуживания и общественного питания, социальная защита, регулирование занятости, комплексное развитие территории и другие.
Следует отметить, что в различных странах имеются определенные отличия по спектру выполняемых общественных функций, закрепляемых государством и принимаемых муниципалитетами добровольно. Это зависит от особенностей моделей муниципального развития и сложившихся условий функционирования муниципальных органов в конкретных странах. Имеющиеся особенности в организации и реализации основных муниципальных функций во многих зарубежных странах нашли отражение в ряде работ диссертанта /например, 137/.
Здесь надо указать также, что имеются отличия и в том, кем выполняются те или иные местные функции: государственным, муниципальным или частным сектором. Общепринято , что местные администрации выполнение многих общественно важных услуг оставляют за собой и финансируют из местного бюджета, а некоторые функции местного значения передают на исполнение частным структурам, причем весьма на различных условиях. Это также обуславливается конкретной обстановкой, в частности возможностями местного бюджета того или иного муниципального образования.
При сравнении степени полноты реализации некоторых местных функций в странах с различным типом государственного устройства (табл.1), можно заметить, что в странах с развитой рыночной экономикой многие виды общественных работ и услуг преимущественно выполняются частными структурами (например, обслуживание жилищного фонда, торговля, бытовое обслуживание, общественное питание, медицинские услуги, образовательные услуги, услуги транспорта и связи, строительство жилья и объектов социально-культурного назначения). Вместе с тем, ряд функций (планирование застройки территорий, вопросы землепользования, охрана окружающей среды, охрана общественного порядка, финансы и налоги) муниципалитеты оставляют за собой. Некоторые функции выполняются ими частично наряду с государством, либо частными структурами. Причем, степень участия государства в осуществлении местных функций сведена к минимуму.
Среди местных функций, определенных российским законодательством, большое место занимают задачи организации обслуживания населения по различным группам услуг.
Как известно, сфера обслуживания населения представляет собой весьма разнородную, сложную, разветвленную и открытую социально-экономическую систему, включающую в себя разнообразные секторы местного хозяйства и выполняющую чрезвычайно важные функции в общественном разделении труда и формировании в нашей стране рыночных отношений. Общероссийский классификатор услуг для населения подразделяет следующие основные виды: бытовые услуги; жилищно-коммунальные услуги; услуги пассажирского транспорта; услуги связи; услуги учреждений культуры; услуги физической культуры и спорта; медицинские услуги; санаторно-оздоровительные услуги; ветеринарные услуги; услуги правового характера; услуги банковских учреждений; услуги в системе образования; прочие услуги.
Сфера обслуживания призвана удовлетворить постоянно растущие и изменяющиеся потребности населения путем предоставления широкого спектра разнообразных услуг, соответствующих спросу людей, всестороннего повышения качества работ и культуры обслуживания, обеспечения доступности услуг, четкой организации деятельности.
Изучение современных научных трудов профессоров Е.Н. Жильцова, В.А. Лазарева, Ш.М. Магомедова, Р.Г. Маннапова, Л.Б. Сульповара и других, а также анализ особенностей функционирования системы обслуживания, как-то: разнообразная природа услуг; значительная внутриотраслевая дифференциация; постоянно расширяющийся перечень услуг; личное участие потребителя (покупателя) в процессе обслуживания (реализации услуг); многообразие форм обслуживания населения; локальный характер деятельности предприятий, организаций и учреждений, оказывающих услуги; территориальная рассредоточенность подразделений сферы обслуживания, а также и других особенностей, - позволяет определить ее как специфическую сферу, имеющую ярко выраженный местный характер деятельности.
Ключевые принципы организации стратегического управления на муниципальном уровне
Для решения множества важнейших социально-экономических задач, которые стоят сегодня перед местными властями, нужны современные подходы к организации и развитию муниципальной деятельности. Производственная сфера уже усвоила это и быстро перестраивается в соответствии с рыночными требованиями. Без четкой рыночной стратегии производственным предприятиям, да и организациям сферы услуг и торговли, долгое время «на плаву» не удержаться. Муниципальный сектор, так же, как и частный, вынужден бороться за выживание в нынешнее бурное время в труднопредсказуемой внешней среде, в условиях риска и неопределенности. Города сталкиваются с теми же проблемами, что и бизнес. Инфляция, рост цен на энергоносители, повышение тарифов на медицинское обслуживание, увеличение затрат на содержание инфраструктуры, использование компьютерных технологий в равной мере влияют как на частный, так и на муниципальный сектор. Муниципалитеты буквально страдают от нехватки финансовых средств, тогда как потребность в общественных услугах увеличивается в связи с ростом численности слабозащи-щенной части населения. Многие российские города находятся на грани выживания, и в то же время мало что предпринимают сами для выхода из кризисного или предкризисного состояния.
В современных условиях сложного функционирования, необходимости выживания и дальнейшего развития все большее признание и распространение получает стратегический подход, выражающийся в организации стратегического управления, которое уже нашло применение в различных сферах общественного производства. Однако, в муниципальном секторе, а также в регионах страны организация стратегического управления пока делает только робкие шаги.
В настоящее время стратегическое управление рассматривается как деятельность, которая состоит в выборе сферы и образа действий по достижению долгосрочных целей организации в постоянно меняющихся условиях внешней среды.
Анализ современной экономической литературы показывает, что в данное время еще не принято какое-то единое определение понятия «стратегическое управление». Вместе с тем имеется множество формулировок, в которых авторы делают упор на какие-либо отдельные стороны и свойства, приводящие в конечном счете к разноаспектным толкованиям. Во всех случаях стержневым термином является стратегия, которая трактуется с различных позиций.
Так, американские исследователи /142/ пишут : « Стратегия представляет собой детальный всесторонний комплексный план, предназначенный для того, чтобы обеспечить осуществление миссии организации и достижение ее целей ».
Отечественные специалисты по управлению /75/ видят, что стратегия - это генеральное направление действия организации, следование которому в долгосрочной перспективе должно привести ее к цели.
Существует и много других толкований, однако суть их сводится к тому, что стратегия представляет собой разработку перспективных направлений деятельности, осуществляемую на основе долгосрочного прогноза развития и оценки потенциальных возможностей организации с учетом материально-технической базы и складывающейся конъюнктуры. Большинство научных работников сходятся на том, что стратегия должна давать картину прогрессивного движения организации в меняющихся условиях функционирования.
Исходя из анализа ряда научных работ отечественных и зарубежных исследователей, можно сказать, что разработка стратегии -есть процесс перспективного мышления, направленного на достижение долгосрочных целей, связанных с изменением существующих организационно-экономических отношений адекватно прогнозной оценке складывающихся ситуаций, поиском и использованием эффективных форм и методов решения качественно новых задач, ориентированных на социально-экономическое развитие.
Стратегическое управление, которое строится на соответствующей стратегии, исходит из ряда принципиальных посылок, подразумевающих, что: социально-экономическая система (а точнее ее органы управления) имеют сформировавшееся представление о том, каких целей надобно достичь в будущем; основные источники проблем находятся (кроются) во внешней среде; система обладает возможностью своевременного распознавания проблем и арсеналом средств для их решения; управленческая реакция на опасности и угрозы опережает их наступление; потенциал системы быстро подстраивается под открывающиеся возможности и задачи; механизм управления включает и учитывает текущее управление как элемент системы стратегического управления, как конкретизацию стратегических действий в рамках принятой стратегии.
По определению И.Ансоффа «деятельность по стратегическому управлению связана с постановкой целей и задач организации и с поддержанием ряда взаимоотношений между организацией и окружением, которые позволяют ей добиваться своих целей, соответствуют ее внутренним возможностям и позволяют оставаться восприимчивой к внешним требованиям» /54/.
Проблемы формирования местных бюджетов и их взаимодействие с федеральным бюджетом
На современном этапе муниципального развития резко обострились многие вопросы финансово-экономического характера. Ощутимый недостаток в муниципалитетах финансовых средств практически повсеместно обнаруживает сильное влияние следующих факторов: политическая нестабильность, несовершенство законодательства по собственности (в частности, на землю); сложность и запутанность действующей налоговой системы; слабый механизм учета совокупного дохода каждого человека (семьи), предприятия (организации); разрозненность и несогласованность действий налоговых органов; завышенные ставки федеральных налогов и заниженный уровень местного налогообложения; массовое укрывательство от налогов; недостаточная заинтересованность местных властей в сборе различных видов налогов и др. Все это выливается в крупные задолженности и недоборы в бюджеты всех уровней, что неизбежно отрицательным образом отражается на общественном обслуживании населения и социально-экономическом развитии страны.
Академик Л.Абалкин считает, что для обеспечения экономического роста нужно развязать узел, завязанный искусственным чрезмерным ограничением денежной массы. В частности, он пишет: «Дело в том, что сегодня объем денежной массы - это примерно 10-12% от годового валового внутреннего продукта - не может обеспечивать нормального оборота веществ в экономике. Она просто не справляется со своими задачами, не позволяет нашему экономическому организму нормально функционировать» /46/. Указывая, что обычно устойчивое соотношение объема денежной массы к годовому ВВП в странах с развитой рыночной экономикой составляет 70-80%, Л.Абалкин считает «необходимым осуществлять постепенный, поэтапный рост денежной массы, иначе это приводит к росту неплатежей, в т.ч. налогов, спаду промышленного производства, и, как следствие, снижению доходов бюджета, дефициту бюджета, дальнейшему прогрессирующему нарушению оборота капитала». К тождественному выводу приходит и академик А.Г.Аганбегян, который пишет: «Нехватка денег ведет к тому, что предприятия не выплачивают зарплату, переходят на бартер, взаимозачеты. Взаимная неплатежеспособность ведет к сокращению производства» /49/.
Член-корреспондент РАН Н.Шмелев подчеркивает, что «непрелож- объеме по всем вариантам. 5) Выбор критериев для определения оптимального из нескольких вариантов программ. 6) Анализ всех альтернатив по каждому из вариантов, их оценка с точки зрения возможности получения дополнительных выгод или возникновения нежелательных издержек, причем не только финансового, но и социального, психологического, политического характера. 7) Сравнение альтернатив и выбор наиболее оптимального варианта, то есть обеспечивающего наибольшие дополнительные выгоды в расчете на каждую единицу дополнительных затрат. 8) Сопоставление всех выбранных общественных программ и выбор приоритетов финансирования в условиях ограниченности бюджетных средств. 9) Определение объемов финансирования по срокам выполнения общественных программ. 10) Представление плана финансирования конкретных программ из местного бюджета на соответствующее утверждение (как правило, мэром и (или) городской думой).
Изложенный выше подход может служить методическими рекомендациями по более детальной разработке процесса планирования бюджетного финансирования долгосрочных программ местного развития. Данный подход может иметь широкое применение, поскольку апробирован и используется в ряде муниципальных образований Самарской области, в частности, в городах Самара, Тольятти, Сызрань, Новокуйбышевск.
Научно обоснованное совершенствование форм и методов планирования бюджетного финансирования позволит привести организационные и финансово-экономические отношения в механизме управления в соответствии с изменившимися условиями функционирования муниципальных образований, и тем самым сформировать базу для рационального использования средств местного бюджета, полнокровного обеспечения многогранной жизнедеятельности населения и разностороннего развития территории.
В ходе определения эффективных путей, вариантов и мер по управлению финансовыми ресурсами в муниципальном образовании следует учитывать три наиболее важные тенденции, которые в настоящее время четко прослеживаются в бюджетно-финансовой политике местных органов власти.
Во-первых, при составлении бюджета местные администрации начинают прибегать к общестратегическому плану развития территории, содержащему приоритетные направления финансирования, которые определились исходя из особенностей местного развития в предыдущем периоде и поставленных целей достижения определенных рубежей в обозримом будущем. Составление прогнозов представляет собой актуальную фазу эффективной деятельности муниципальных органов управления. Развитие муниципального образования по какому-либо из прогнозируемых сценариев позволяет легче ориентироваться в складывающейся ситуации и обеспечивать финансирование именно перспективных направлений хозяйственной деятельности и местного социально-экономического развития.
Во-вторых, управление финансовыми активами постепенно приобретает все более выраженный предпринимательский характер, а финансирование программ и проектов оценивается с точки зрения вероятного риска их осуществления, который связан с рыночной конъюктурой, колебаниями процентных ставок, надежностью партнеров и возможным будущим несоответствием фактических доходов тем, которые были запланированы. Поэтому вполне логичной выглядит осуществляемая специалистами всесторонняя и скрупулезная оценка последствий финансирования для состояния местной экономики с точки зрения реальных перспектив экономического роста, с которыми связаны будущие поступления в местный бюджет, а, значит, и возможности поддержания стабильности социально-экономических процессов в муниципальном образовании.
