Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Управление развитием муниципального образования: организационно-правовые аспекты 9
1.1 .Муниципальное образование как объект управления 9
1.2. Методы управления развитием территории в условиях административно-командной системы и в рыночных условиях 18
1.3.Исследование стратегического подхода к управлению развитием муниципального образования 26
1.4. Адаптивное управление: возможность использования в теории и практике управления развитием муниципального образования 43
Глава 2. Адаптивное управление как метод достижения устойчивости развития муниципального образования 47
2.1. Оценка степени устойчивости развития муниципального образования 47
2.2.Анализ управления развитием муниципального образования с позиции обеспечения устойчивого развития 70
2.3.Система адаптивного управления развитием муниципального образования 79
Глава 3. Методические подходы к формированию адаптивной системы управления развитием муниципального образования 85
3.1 . Разработка комплексного подхода к диагностике развития муниципального образования 85
3.2.Методика разработки и реализации стратегии устойчивого развития муниципального образования 93
3.3.Активное прогнозирование развития муниципального образования и методы управления стратегическим риском 110
3.4.Совершенствование организации процесса управления развитием муниципального образования 123
Заключение 138
Список литературы 143
Приложения 156
- Методы управления развитием территории в условиях административно-командной системы и в рыночных условиях
- Адаптивное управление: возможность использования в теории и практике управления развитием муниципального образования
- Оценка степени устойчивости развития муниципального образования
- Разработка комплексного подхода к диагностике развития муниципального образования
Введение к работе
Становление и развитие местного самоуправления, усложнение взаимосвязей экономических процессов, изменение функций органов местного самоуправления требуют разработки новых подходов к управлению муниципальным образованием (городское, сельское поселение, часть поселения или несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления).
Существующая в недалеком прошлом централизованная система управления и планирования определяла место, роль и функции каждой территории. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации местные органы власти преобразованы в органы местного самоуправления и отделены от системы органов государственного управления, увеличилась самостоятельность муниципальных образований, значительно расширены права и полномочия органов местного самоуправления. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования в соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» становится функцией органов местного самоуправления.
В условиях социально-экономического кризиса, ограниченности бюджетных средств мутшципального образования, высокой степени неопределенности внешней среды органы местного самоуправления не могут ограничиваться случайными мерами по управлению муниципальным образованием. Усложнение взаимосвязей экономических процессов и задач управления муниципальным образованием, изменение отношений между субъектами муниципального образования (органами местного самоуправления, органами государственной власти, предприятиями и организациями, населением) требуют разработки и реализации эффективной системы управления развитием муниципального образования. Эффективность системы управления муншдапальньш образованием зависит, прежде всего, от степени адекватности управления внешним и внутренним условиям. Адаптивное управление
Позволяет гибко реагировать на непредвиденные ситуации и обеспечивать устойчивое развитие муниципального образования.
Актуальность созданию адаптивной системы управления развитием муниципального образования придает практическая значимость исследования и, в связи с этим, необходимость теоретического осмысления методов управления устойчивым развитием муниципального образования.
Вопросам управления развитием муниципальных образований в рыночных условиях уделяется недостаточное внимание, поэтому многие его аспекты оказались неразработанными. В XIX веке Л.А.Велиховым разработано общее учение о городе и городском хозяйстве, содержащее теорию города, учение о субъекте городского хозяйства, учение о средствах городского хозяйства. Проблемы муниципального и регионального управления, вопросы разработки стратегии развития территории изучают Б.М. Гринчель, Б.С.Жихаревич, А.Е. Когут, В.Е. Рохчин и другие; основы ведения городского хозяйства в современных условиях и принципы управления агломерацией рассматривает А.М.Лола.
На уровне институциональных единиц - предприятий - принципы адаптации к изменяющимся условиям хозяйственной деятельности впервые проанализированы А.Чандлером, основа адаптивного планирования и управления рассматривается Р.А.Акоффом. Большой вклад в разработку теории и методологии стратегического управления на предприятиях внесли И.Ансофф, Б.Карлоф, У.Кинг, Д.Клиланд, Т.Коно, Т.Питере, А.Хоскинг. По их мнению, на каждом этапе эволюции в стратегии предприятия должен присутствовать набор факторов успеха, позволяющий предприятию адаптироваться к внешним условиям. В.В.Дружинин и Д.С.Конторов рассматривают адаптивное управление как основной фактор самоорганизации и эффективного функционирования систем.
Вопросам устойчивого развития, определению пороговых и критических значений показателей экономической безопасности уделяют внимание С.Ю.Глазьев, Ю.В.Гусаров, А.Н.Илларионов, А.И.Татаркин, А.Н.Тетиор, А.М.Трофимов и другие.
В Уральском регионе вопросы совершенствования управления, системного анализа экономики региона, разработки стратегии комплексного социально-
экономического развития региона на примере Удмуртской Республики рассматривают О.И.Боткин, К.В.Павлов, А.К.Осипов, М.И.Шишкин и другие.
Между тем, вопросы научного обоснования управления муниципальным образованием разработаны недостаточно, в частности, не рассматриваются вопросы адаптивного управления развитием муниципального образования. Все это определило выбор темы исследования.
Объектом исследования является процесс развития муниципального образования. При этом под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, часть поселения или несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местньш бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Предмет исследования - система управления развитием муниципального образования.
Целью исследования является разработка теоретических и методических подходов к формированию адаптивной системы управления развитием муниципального образования.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих основных задач:
провести анализ отечественного и зарубежного опыта управления развитием территории;
обосновать необходимость формирования адаптивной системы управления развитием муниципального образования как системы, обеспечивающей устойчивое развитие муниципального образования в современных условиях;
разработать систему адаптивного управления развитием муниципального образования;
определить методические подходы к формированию адаптивной системы управления и предложить механизмы их реализации.
Научно-методологической основой диссертационной работы служат фундаментальные исследования отечественных и зарубежных ученых в области
регионального и муниципального управления, стратегического управления на предприятиях. Работа основывается на нормативных документах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления. Теоретические положения работы разработаны на основе диалектического метода. Основным методологическим приемом исследования является системно-ситуационный подход; использованы общенаучные методы структурного, функционального и сравнительного анализов, программно-целевой метод, метод экспертных оценок.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
Уточнено понятие «муниципальное образование» на основе выявления его характеристик и индивидуальных особенностей, отличающих управление муниципальным образованием от управления субъектом Российской Федерации.
Предложена система показателей оценки степени устойчивости развития муниципального образования, которая не имеет аналогов и позволяет оценивать ситуацию в муниципальном образовании с позиции устойчивого развития, дает ориентиры органам местного самоуправления по наиболее напряженным местам.
Разработаны система и модель адаптивного управления развитием муниципального образования на основании теоретического осмысления вопросов управления и анализа мирового и отечественного опыта управления. Система и модель адаптивного управления синтезируют методы стратегического управления с возможностями развития муниципального образования и включают элементы адаптации муниципального образования к изменяющимся условиям.
Разработаны методические подходы к формированию адаптивной системы управления развитием муниципального образования, позволяющие муниципальному образованию адаптироваться к изменяющимся условиям на основе целенаправленного развития и воздействия на среду, изменяя и приспосабливая ее к реализации стратегических целей муниципального образования. Методические подходы включают: комплексный подход к диагностике развития муниципального образования; методику разработки и реализации стратегии устойчивого развития муниципального образования; активное прогнозирование и методы управления
стратегическим риском; совершенствование организации процесса управления развитием муниципального образования.
Практическая значимость работы состоит в том, что предлагаемые методические подходы к формированию адаптивной системы управления развитием муниципального образования могут непосредственно применяться на практике. Это позволит повысить эффективность управления муншшпальным образованием и обеспечить его устойчивое развитие на основе адаптации муниципального образования к изменяющимся условиям, целенаправленного развития и достижения общественного согласия.
Основные положения диссертации и отдельные результаты исследований докладывались на международных, всероссийских и региональных научно-практических семинарах и конференциях. По проблемам диссертационного исследования автором опубликовано 7 работ.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и пяти приложений общим объемом 184 страницы. Библиографический список литературы содержит 157 источников.
В первой главе «Управление развитием муниципального образования: организационно-правовые аспекты» дается характеристика муниципального образования как объекта управления, раскрывается система организации местного самоуправления в Российской Федерации. На основе анализа отечественного и зарубежного опыта управления развитием территории, исследования стратегического подхода к управлению обосновывается необходимость совершенствования системы управления развитием муниципального образования, рассматривается возможность использования адаптивного подхода в теории и практике управления развитием муниципального образования.
Во второй главе «Адаптивная система управления как метод достижения устойчивости развития муниципального образования» дается определение устойчивого развития муниципального образования. Разработана система оценки степени устойчивости развития муниципального образования, с помощью которой проведен анализ и оценка степени устойчивости развития городов и районов
Удмуртской Республики. На основании теоретического осмысления и анализа процесса управления развитием муниципальных образований разработаны система и модель адаптивного управления развитием муниципального образования.
В третьей главе «Методические подходы к формированию адаптивной системы управления развитием муниципального образования» разработан комплексный подход к диагностике развития муниципального образования; создана методика разработки и реализации стратегии развития муниципального образования; разработан порядок активного прогнозирования развития муниципального образования; адаптированы методы управления стратегическим риском к развитию муниципального образования; определены направления совершенствования организации процесса управления развитием муниципального образования. Предлагаемые методические подходы частично уже используются в практике управления городом Ижевском.
9 і
Методы управления развитием территории в условиях административно-командной системы и в рыночных условиях
Условия экономического развития территорий в нашей стране за последние несколько лет значительно изменились, причем наряду с открьтшимися возможностями возник ряд сложностей. В целом, применительно к современной России можно говорить о качественных изменениях в сфере местного экономического развития. Значение этих изменений нередко ускользает за текущими проблемами, однако оно поистине революционно. Муниципальные образования получили самостоятельность, основанную на разграничении компетенции разных уровней власти, определении предметов ведения органов местного самоуправления и передачи части государственных полномочий. Экономической основой местного самоуправления в России стало право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными финансами.
В условиях административно-командной системы управление осуществлялось директивными методами. Главными функциями местного управления были адаптирующие (приспособление планов к реальной действительности) и исполнительные. Основным долгосрочным планом экономического развития и программным документом по управлению развитием территории (городское, сельское поселение) был генеральный план.
Основой разработки генеральных планов и годовых планов социально-экономического развития территории служили Генеральная схема развития и размещения производительных сил и основные направления социально-экономического развития страны. Совокупность долгосрочньгх ориентиров и контрольных цифр, сформулированных в генеральном плане развития территории, представляла собой отражение общегосударственной стратегии для конкретной территории.
А.М.Лола отмечает, что методология разработки и реализации генеральных планов города сформировалась в условиях не виданных в мировой истории темпов строительства городов, утраты основ и механизмов собственно городского управления и замены его централизованным государственным управлением через министерства и ведомства, ликвидацией институтов участия горожан в управлении городом [75,с.7].
На основании изучения опыта управления территорией в условиях административно-командной системы можно выделить следующие недостатки методологии разработки и реализации генеральных планов.
Во-первых, пространственная организация территории (городское, сельское поселение) подчинялась интересам производства и ведомств, но не поселения как целого. Поселение как объект управления в государственном планировании отсутствовало; оно рассматривалось как объект производительных сил и территория для производства. Организация, планирование и проектирование жизнедеятельности поселения, методы управления его функционированием и развитием определялись процессами производства. Развитию производства подчинялось все, вплоть до численности и социально-демографической структуры населения, мощности сетей коммунально-бытового, торгового и культурного обслуживания. Поселение было приговорено к производственному типу функционирования и развития, который задавался планами развития производства. Алексеев О. отмечает, что «...в советское время методически разработка планов была привязана к объемам производства промышленной продукции. Как правило, финансирование социальной сферы проводилось по остаточному принципу. Причиной этого было несоответствие декларируемых стандартов и нормативов финансовым возможностям государства» [5, с.101].
Во-вторых, местные органы власти не являлись субъектами власти на территории - они были проводниками политики КПСС и строго выполняли волю партии, министерств и ведомств. Отраслевые ведомства обладали ключевыми ресурсами, управляли процессами развития поселения и принимали решения о размещении производства и планировке поселения, строительстве жилья и социальной инфраструктуры, использовании территориальных ресурсов. Более того, генпланы поселений разрабатывались и утверждались в общесоюзных и республиканских организациях строительного комплекса и служили его интересам. Местные органы власти участвовали в разработке генпланов на правах согласующих задания на разработку проектов.
В-третьих, поселения в России за время советской власти оказались лишенными реального самоуправления, поскольку население в формировании среды обитания и в управлении поселением не участвовало.
В-четвертых, противоречия между стратегией и тактикой в развитии поселения, а также методология их разрешения в генпланах не предусматривались. Стратегия генплана ограничивалась сроком 25-30 лет. С одной стороны, стратегия генплана и стратегический срок диктовали и содержали будущую пространственную организацию поселения, рассчитанную на его нормативное будущее. С другой стороны, первоочередные решения генплана диктовались государственными сиюминутными проблемами.
В-пятых, прогнозы в основном строились на мнениях и представлениях о том, как должна развиваться экономика. Они давали ответы на вопросы «что надо» и «как надо», но не всегда отвечали на вопрос «что будет». Между тем задача прогноза как раз и состоит в том, чтобы дать объективное достоверное представление о будущем при тех или иных условиях развития экономики для последующего принятия решений. Биктагиров И. А. отмечает, что «...не разрабатывались прогнозы последствий отдельных решений по крупным проблемам» [21, с.25].
Кроме того, нормативная база планирования фактически закрепляла структурные диспропорции в экономике. Отрыв плановых показателей от реальных целей и задач, чрезмерная напряженность плановых заданий исключали возможность накопления необходимых резервов и создавали предпосылки для невыполнения планов. Грегори П. и Залески Э. пришли к выводу, что «...советские пятилетние планы были нереалистичными и никогда не выполнялись в том виде, в котором декларировались. Методической основой экономического планирования являлось «взвинченное планирование» - подстегивание производителей путем систематического установления заданий выше реально выполнимых» [44,с.120]. Шишкин М.И. отмечает, что «...сложившаяся система планирования перестала соответствовать задачам и условиям развития народного хозяйства и, по сути, стала тормозом на пути к экономическим методам управлениям» [154, с.ЗО].
В результате реформирования системы управления и изменения условий хозяйствования меняются методы воздействия органов местного самоуправления на экономику муниципального образования. В условиях рыночной экономики органы местного самоуправления не могут оказывать прямое воздействие на предприятия, расположенные на территории муниципального образования; это воздействие может быть лишь опосредованным. Если в условиях административно-командной системы отношения между местными органами власти и предприятиями и организациями строились как административные, то в условиях рыночной экономики - как партнерские: взаимодействие является важным аспектом деятельности органов местного самоуправления и предопределяет успех социально-экономического развития муниципального образования [123, с.176-184], [128, с. 104].
Адаптивное управление: возможность использования в теории и практике управления развитием муниципального образования
В условиях быстро меняющейся ситуации, повышения степени неопределенности внешней среды муниципальные образования должны не только вырабатывать долгосрочную стратегию поведения, но и активно адаптироваться к изменениям. Гусаров Ю.В. отмечает, что необходимость адаптации методов управления к изменениям, происходящим в экономике, определяется существующей социально-экономической ситуацией, переходным периодом и глубоким кризисом [46, с.54]. Все это привело к поиску новых подходов к управлению муниципальными образованиями, исследованию возможности использования адаптивного управления в теории и практике управления развитием муниципальных образований.
Прежде всего, остановимся подробнее на рассмотрении понятий «адаптация» и «адаптивное управление». Георгиевский А.Б. считает, что адаптация есть особая форма отражения системами воздействий внешней и внутренней среды, заключающейся в установлении с ними динамического равновесия [36, с.56]. Он выделяет несколько существенных моментов, характеризующих адаптацию. Во-первых, адаптация - это процесс активного отражения, обеспечивающего сохранение системы в ее развитии. Процесс адаптации фиксируется в своих результатах - в устойчивости отдельных организмов и видов в целом к неблагоприятным факторам среды. Диалектическое единство в явлении адаптации двух ее противоположных сторон - процесса и результата - есть источник совершенствования, как самого явления адаптации, так и отражающего его понятия. Во-вторых, адаптация вырабатывается по отношению, как к внешним, так и внутренним воздействиям (коадаптация частей внутри системы). В-третьих, адаптация не носит абсолютного характера, она проявляется как тенденция к установлению определенной степени гармонии системы с внешней и внутренней средой. Эта тенденция, заключающаяся в объективной невозможности достижения абсолютной гармонии, является источником бесконечного процесса развития материальных систем [36, с.56].
Понятие адаптации часто ассоциируется с понятием устойчивости, определяемым как способность системы поддерживать внутренние параметры в ответ на возмущающие воздействия внешней среды. Добавление к этой характеристике механизмов сохранения устойчивости расширяет связь понятия адаптации с кибернетическими категориями саморегуляции и управления. Термин «адаптация» применим только к характеристике целостных систем, что удачно отражено Дж.Баркрофтом (1937) в афоризме «всякая адаптация есть интеграция». Поскольку адаптивной может быть названа только внутренне организованная система, следовательно, понятия адаптации и организации неразделимы [36, с.56].
Дружинин В.В. и Конторов Д.С. считают, что движущим фактором и функциональной основой адаптивного управления является подражание и выделяют три основные формы адаптивного управления: 1) простое подражание; 2) «зацепление»; 3) закрепление удачного случая. Формы адаптивного управления рассматриваются ими как этапы усовершенствования поведения системы [53, с. 167-168]. По их мнению, адаптивность состоит в таком приспособлении к внешним условиям части подпроцессов, протекающих в системе под воздействием внешней информации и внутренних сил, а также связанных с ними функций, чтобы остальные процессы в системе развивались в перспективном направлении [53, с.165].
Основа адаптивного планирования рассматривается Акоффом Р.Л. По его мнению, адаптивное планирование основывается на трех главных тезисах [2, с.74]. Во-первых, при планировании основная польза заключается не в наличии уже составленных планов, а в самом процессе составления этих планов. Во-вторых, современная потребность в планировании порождается главным образом отсутствием эффективного управления и контроля. Поэтому основная цель планирования должна состоять в создании такой организации и системы управления, которые минимизировали бы будущую потребность в ретроспективном планировании, - т.е. в планировании, направленном на исправление просчетов, допущенных в прошлых решениях, - и добивались бы этого путем уменьшения возможности таких просчетов. В-третьих, наше знание о будущем можно разделить на три вида: определенность, неопределенность и незнание, причем каждый вид требует своего способа планирования: по обязательствам, по вариантам и по реагированию. По отношению к аспектам будущего, в которых мы можем быть практически уверены, можно осуществлять планирование по обязательствам. Существуют аспекты будущего, относительно которых мы не можем быть более или менее уверены, в таких случаях надо планировать по вариантам, т.е. подготовить план для каждого случая, чтобы можно было быстро использовать представляющиеся возможности, когда «будущее сделает свой выбор». Существуют аспекты будущего, которые мы не можем предугадать, но можно подготовиться к ним непосредственно путем планирования по реагированию. Такое планирование направлено на создание организации и системы управления ею, которые могли бы быстро обнаруживать отклонения от ожидаемого и эффективно реагировать на них. Таким образом, планирование по реагированию сводится к внедрению в организации гибкости и способности реагировать на непредвиденное.
По мнению Акоффа Р.Л., адаптация - это такая реакция на изменение условий (раздражитель), которая противодействует действительному или возможному снижению эффективности поведения системы. Изменение может быть внутренним либо внешним. Адаптивные реакции тоже бывают двух типов. Первый - это пассивная адаптация, когда система изменяет свое поведение, чтобы действовать более эффективно в изменяющейся среде. Второй - это активная адаптация, когда система сама изменяет среду с тем, чтобы поведение системы в настоящем или будущем было более эффективно [2, с.224].
Оценка степени устойчивости развития муниципального образования
Прежде чем оценить степень устойчивости развития муниципального образования, необходимо определить понятия «устойчивое развитие муниципального образования». В словаре С.И.Ожегова под термином «развитие» понимается процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему [32, с.75]. Осипов Ю.М. считает, что развитие всегда происходит: либо оно идет медленно, скрыто и практически незаметно, либо оно «сидит» в системе как возможность в ожидании своего часа, либо очаг развития находится рядом с системой, но ее пока не коснулся. Развитие - закон жизни, и от развития ничто и никто уклониться не может [105, с.80].
Марксистско-ленинская философия рассматривает процесс развития как особую форму движения, характеризуемую тремя философскими категориями: количество, качество и структура [70, с.4]. Определение количества как наличного числового множества элементов, составных частей целого дано еще Аристотелем: «Количеством называется то, что может быть разделено на составные части, каждая из которых, будет ли их две или несколько, является чем-то одним, данным налицо. То или иное количество есть множество, если его можно счесть; это величина, если его можно измерить» [11, с.139]. Качество характеризует целостную нерасчлененную определенность предметов и явлений. Структура - это категория, характеризующая распределение и взаимодействие в пространстве элементов, предметов и явлений, программу их развития.
Кучин Б.Л. и Якушева Е.В. рассматривают развитие как совокупное изменение во взаимосвязи количественных, качественных и структурных категорий в системе. Количественные изменения - это увеличение или изменение составных частей данного целого, выражаемого увеличениями или уменьшениями их числовых значений, приводящими на определенных этапах своего изменения к качественному скачку.
Структурные изменения - это изменения составных частей, которые совсем не обязательно должны сопровождаться увеличением или уменьшением их числа [70, с.5].
Акофф Р.Л. считает, что рост и развитие - не одно и то же. Рост может происходить вместе с развитием или при его отсутствии. Развитие - приобретение потенциала для улучшения, а не реальное улучшение качества и уровня жизни [3, с.62-64]. Мы согласны с мнением Акоффа Р.Л., что развитие - приобретение потенциала для улучшения, однако реальное улучшение качества и уровня жизни - это тоже есть развитие. Более того, развитие предполагает повышение эффективности, подразумевает разворачивание, раскрытие чего-то, что потенциально уже было дано, но было скрыто и актуализируется лишь сейчас, способствуя обогащению бытия. При этом цель развития - не только в конечном продукте, но и в самом процессе развития.
В отличие от развития, по мнению Прянишникова Н.Е., понятие "выживание" означает сохранение субъектом самого себя в экстремальных или чрезвычайных ситуациях. Стратегия выживания для сообщества самоубийственна: это приспособление, не позволяющее трезво оценивать ситуацию и разумно использовать имеющиеся возможности. Только в преодолении стратегии выживания происходит осознание необходимости развития, открывается путь поиска истинных ценностей [122].
Любое развитие может состояться лишь в том случае, если система устойчива - в противном случае она может просто не выйти из очередного кризиса. Мартынов А.С-, Артюхов В.В., Виноградов В.Г. считают, что кризис подразумевает качественные изменения в системе - появление или исчезновение элементов, отношений, законов композиции. По типу происходящих изменений выделяются два типа кризисов -деструктивные и конструктивные. К деструктивному типу относятся все явления, когда "что-то разваливается", конструктивный кризис предполагает изменения в системе в ходе естественной эволюции, когда в ней появляется что-то новое [77].
Развитие может осуществляться только в рамках конкретных сфер, - в виде экономического (хозяйственного) развития; социального развития; культурного развития; нравственного развития. По мнению Гапоненко А.Л. экономическое развитие не тождественно экономическому росту. Развитие может происходить даже в условиях сокращения масштабов экономической активности. Развитие предполагает структурные и качественные изменения и не всегда сопровождается увеличением масштаба деятельности. В каждом муниципальном образовании действуют свои факторы развития, которые определяются, прежде всего, тем, к какой стадии роста (доиндустриальное, индустриальное и постиндустриальное) относится то или иное муниципальное образование. В то же время на развитие любого муниципального образования оказывают влияние его расположение, размер, отраслевая специализация, степень развитости инфраструктуры муниципального образования, качественная характеристика населения, экологическая обстановка [35, с.34].
Под комплексным социально-экономическим развитием поселения Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. понимают управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения [32, с.81].
Разработка комплексного подхода к диагностике развития муниципального образования
Адаптивное управление развитием муниципального образования невозможно без формирования подсистемы информационного обеспечения. Усиление значимости информационного обеспечения и методов диагностики развития муниципального образования обусловлено ростом неопределенности и необходимостью иметь островки устойчивости, позволяющие объективно оценивать ситуацию и прогнозировать ее развитие. Диагностика внешней и внутренней ситуации является необходимым условием гибкого реагирования органов местного самоуправления на изменяющиеся условия. Дружинин В.В. и Конторов Д.С. отмечают, что информация является стимулом и побудительным фактором по преобразованию среды [53,с.171]. Афанасьев В.Г. дает определение количества информации как степени уменьшенной (снятой) неопределенности [12,с.10], кроме того, он считает, Неопределенность снижается при постановке целей и разработке стратегии развития муниципального образования. Моисеев Н.Н. считает, что ошибка в выборе цели не может быть компенсирована ни эффективностью системы планирования, ни совершенством системы механизмов, обеспечивающих достижение цели. Способность формировать цели, наиболее отвечающие объективным потребностям, является важнейшей адаптационной характеристикой [95,с.191]. Стратегия развития муниципального образования становится стержнем и научной основой разрабатываемых отраслевых, целевых программ и проектов, в то же время, они сами выступают инструментом реализации стратегии.
При стратегическом управлении основной упор делается на планирование, при адаптивном управлении важнейшей составляющей процесса управления является реализация стратегии, поскольку процесс реализации стратегии развития муниципального образования оказывает активное обратное влияние на планирование, что позволяет быстро и гибко реагировать на изменяющиеся условия. Блок реализации стратегии включает также систему мер по оптимизации финансового планирования и управления в муниципальном образовании и привлечению инвестиций для эффективного решения задач муниципального образования.
Необходимая составляющая модели адаптивного управления развитием муниципального образования - блок мониторинга и оценки, который позволяет корректировать стратегические цели и задачи муниципального образования на основе достигнутых результатов, анализа ситуации и прогноза развития муниципального образования.
Таким образом, адаптивное управление развитием муниципального образования направлено на повышение устойчивости развития муниципального образования и гибкости управления. Формирование адаптивной системы управления должно происходить путем совершенствования организации процесса управления развитием муниципального образованием и внедрения новых подходов разработки и принятия управленческих решений. Одним из критериев формирования адаптивной системы управления является изменение идеологии управления - переход к инициативному развитию муниципального образования. что «...благодаря информационным процессам система способна осуществлять целесообразное взаимодействие с окружающими условиями, координировать и субординировать отношения собственных компонентов, направлять их движение, равно как и движение самого себя как целого, к заранее запрограммированной цели. В результате самоуправляемая система способна сохранять свою целостность, качественную специфику, а зачастую не только сохранять, но и совершенствоваться, развиваться» [12,с.111].
В современных условиях информационному обеспечению развития муниципального образования уделяется недостаточное внимание, однако, такая работа исключительно важна: рекомендации, сформулированные в результате диагностики развития муниципального образования, позволяют избежать стратегических ошибок и приступить к реализации конкурентных преимуществ муниципального образования. Сегодня большинство муниципальных образований не обеспечены комплексной информацией о состоянии муниципального образования, о тех деструктивных процессах, которые присущи каждому муниципальному образованию независимо от успехов в управлении. Структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления тратят немалые средства на информацию, но она не дает целостного представления о ситуации в муниципальном образовании, которое необходимо для эффективного управления.
Кроме того, Алексеев О.Б. считает, что если муниципальное образование не способно обеспечить информационное сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления или у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность органов местного самоуправления будет слабо ориентирована на собственную социально-экономическую ситуацию и интересы местного сообщества [6].
Муниципальное образование является открытой системой, и оно непосредственно реагирует на политические, экономические, социальные, природно-географические и другие факторы, проявляющиеся на всех внешних уровнях -международном, национальном, региональном. В этом случае информация может представлять собой своеобразный механизм самоорганизации; она направляет негэнтропийные процессы, противодействуя хаосу, управляет силами созидания и гармонии. Вокруг определенной информации разворачивается тот или иной процесс самоорганизации: та или иная кардинальная идея выступает в роли активного организующего фактора.
Информация как необходимый инструмент управления социально-экономическим развитием муниципального образования должна отражать реальную и будущую социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании, быть сопоставимой с российскими и международными показателями. На наш взгляд, необходим комплексный подход к диагностике развития муниципального образования, включающий в дополнение к существующим методам диагностики: оценку степени устойчивости развития муниципального образования, оценку социально-экономического потенциала муниципального образования, SWOT-анализ.
Оценка степени устойчивости развития муниципального образования позволяет оценивать ситуацию в муниципальном образовании с позиции устойчивого развития, дает ориентиры органам местного самоуправления по наиболее напряженным местам. Система показателей оценки степени устойчивости развития муниципального образования приведена в п. 1.2. диссертации.
