Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к управлению муниципальным образованием как социально-экономической системой 14
1.1. Муниципальное образование как социально-экономическая система 14
1.2. Влияние объективных и субъективных факторов внутренней и внешней среды на устойчивое развитие муниципальных образований 43
1.3. Формирование системы межмуниципального сотрудничества, как необходимое условие устойчивого развития муниципальных образований 75
Глава 2. Социально-экономический механизм управления устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системой 87
2.1. Система управления муниципальным образованием как социально экономической системой 87
2.2 Методы и инструменты управления муниципальным образованием 106
Заключение 120
Библиографический список 129
- Муниципальное образование как социально-экономическая система
- Влияние объективных и субъективных факторов внутренней и внешней среды на устойчивое развитие муниципальных образований
- Формирование системы межмуниципального сотрудничества, как необходимое условие устойчивого развития муниципальных образований
- Методы и инструменты управления муниципальным образованием
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В процессе развития государственно-политической системы на современном этапе особую значимость приобретает реформа местного самоуправления, призванная осуществить реорганизацию властных полномочий и укрепить позиции института местного самоуправления в России. В связи с этим чрезвычайно важная роль отводится развитию муниципальных образований как производственно-территориальных единиц муниципального сектора экономики, первичных звеньев территориальной структуры хозяйства страны
Современный этап общественного развития характеризуется уникальными особенностями, с одной стороны, широкий размах приобретает процесс глобализации экономических процессов и межотраслевой интеграции, ведущей к экономическим союзам и интеграционным группировкам, контролирующим огромные территории, а с другой - каждый человек, проживающий в определенном населенном пункте, входит в состав местного сообщества, которое отличается от других сообществ не только территорией, но и сложившимися хозяйственными и экономическими связями, составом населения и способом включения населения в процесс общественного воспроизводства В границах местного сообщества совместными усилиями проживающего на данной территории населения ведется хозяйство в целях удовлетворения как коллективных, так и личных потребностей жителей Каждая территория образуется и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством, а ее управление осуществляется на основе принципов местного самоуправления Местное самоуправление призвано не только исполнять установленные законодательством полномочия на соответствующей территории, но и обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований в целях повышения конкурентоспособности территории, ее инвестиционной привлекательности, повышения качества жизни населения Переход с одноуровневой на двухуровневую модель местного самоуправления в Российской Федерации предопределил ряд проблем, требующих анализа и изучения, что и подтверждает актуальность избранной темы исследования
Степень разработанности проблемы. Проблемы становления и развития муниципальных образований в форме городских поселений, городских округов, муниципальных районов рассмотрены главным образом в зарубежной литературе Так, экономисты Е Данн, А. Пред, В. Томпсон и другие анализировали причины и условия экономического роста и развития муниципальных образований. Причины экономического роста и развития ставятся в зависимость от наличия подвижной, компакт-ной территориальной структуры муниципальных образовании, которая играет важную роль в реализации стратегических целей и задач в процессе управления.
Экономисты Б. Бланше, Т Вольман, П Девайн, А. Еверс акцентировали внимание на проблемах муниципальной экономической децентрализации и поиске собственных источников финансирования и софинанси-рования муниципального развития
Возможности и средства демократизации муниципального управле
ния, пути достижения социальной справедливости при распределении
ресурсов на локальном уровне показывают в своих работах П. Девайн,
Дж. Харвей. I
Отечественные исследователи Л. Велихов, М. Сирин, 3. Френкель изу
чали организацию и управление городским хозяйством начала XX века^ в
эпоху индустриального общества. Муниципальное хозяйство рассматри
валось на уровне городских поселений. |
Современные отечественные экономисты Т. Воронов, В Лапин, А. Широков исследовали социально-экономические функции муниципальных образований
Труды Ю. Алексеева, А. Алисова, Г. Ветрова, А Гапоненко, Б. Жихае-вича и других посвящены разработке и реализации механизма стратегического управления на уровне городских поселений. Вместе с тем процесс формирования и стабильного развития муниципальных образований еще недостаточно изучен. Переход с одноуровневой модели муниципального образования на двухуровневую - новое явление для России, требующее теоретического осмысления и анализа уже имеющегося опыта подобного перехода за рубежом Недостаточно полно изучены проблемы управления муниципальными образованиями с использованием инструментов стратегического и программно-целевого планирования. Требует исследования проблема разграничения полномочий и предметов хозяйственного ведения для решения вопросов местного значения в двухуровневой модели местного самоуправления Все изложенное обусловило выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач
4 і
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в обосновании необходимости и раскрытии сущности управления устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системы на современном этапе на примере муниципальных районов.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи
изучить муниципальное образование как сложную социально-экономическую систему,
раскрыть сущность устойчивого развития муниципального образования,
определить объективные и субъективные факторы, оказывающие воздействие на устойчивое развитие муниципального образования как социально-экономической системы,
—обосновать необходимость и выявить сущность межмуниципального взаимодействия в целях устойчивого развития муниципального образования;
раскрыть содержание организационно-экономического механизма управления устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системы в условиях реформирования местного самоуправления,
рассмотреть методы и инструменты управления устойчивым развитием муниципального образования,
определить направления совершенствования управления устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системы
Предметом диссертационного исследования являются организационно-экономические, управленческие отношения, складывающиеся в процессе управления устойчивым развитием муниципального образования как социально-экономической системы
Объектом диссертационного исследования служат муниципальные образования (муниципальные районы)
Научная новизна диссертационного исследования и приращение знаний по теории управления экономическими системами.
1. Проведенный анализ муниципального образования с позиций различных методологических подходов позволил дать комплексную, всестороннюю оценку его и раскрыть сущность муниципального образования. С позиций общеэкономического подхода, реализующего философское единства целого и части, муниципальное образование рассматривается как составная часть территориальной структуры хозяйства страны, вы-
ступающей в качестве ее первичного звена Воспроизводственный подход раскрывает содержание муниципального образования с позиции единства размещения производства и расселения населения на определенной территории с целью осуществления производства, распределения, обмена и потребления материальных благ и услуг на основе вовлечения местных ресурсов в экономический оборот. Субъект-субъектный подход к муниципальному образованию представляет муниципальное образование как структурированную совокупность субъектов управления, расположенных на соответствующей территории и объединенных общей целью и общими интересами дальнейшего социально-экономического развития муниципального образования С позиции системного подхода муниципальное образование рассматривается как сложная социально-экономическая система, локализованная на определенной территории, являющаяся одновременно подсистемой региональной и национальной экономических систем.
Системный подход к анализу муниципального образования позволил сформулировать авторскую трактовку сущности муниципального образования в качестве сложившейся в определенных территориальных границах социально-экономической системы, представленной как совокупность взаимодействующих и взаимозависящих элементов, локальность которой по отношению к региональной и национальной экономическим системам определяется государственными органами и органами местного самоуправления.
2 Дано определение устойчивого развития муниципального образования и выявлены объективные и субъективные факторы, воздействующие на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования
Под устойчивым развитием муниципального образования следует понимать социально-экономическое развитие муниципального образования, которое позволяет без включения дополнительных ресурсов и сокращения основных финансовых активов государства сохранять заданные темпы и траекторию социально-экономического развития, осуществляя экономию и сохранность естественно-природных ресурсов и реализуя процесс расширенного воспроизводства в заданных границах на основе инновационно-предпринимательской активности, наукоемких инженерных технологий
К объективным факторам необходимо отнести следующие:
- развитие экономической базы муниципальных образований как в результате экономической деятельности хозяйствующих субъектов производственно-хозяйственного комплекса, сформированного в границах
муниципального образования, так и за счет перераспределения ресурсов между уровнями власти Показателями экономической эффективности и устойчивости хозяйствующих субъектов являются: выручка от продажи товаров и услуг за вычетом НДС, акцизы и аналогичные обязательные платежи; чистая прибыль; прибыль, подлежащая перечислению в местный бюджет (для унитарных муниципальных предприятий); дивиденды, подлежащие перечислению в местный бюджет (для открытых акционерных обществ); чистые активы,
- реализация принципа экономии на масштабе при организации про
изводства капиталоемких легко измеряемых и регулярно не востребован
ных муниципальных услуг,
— бюджетная обеспеченность и финансовая устойчивость муници
пального образования;
- учет позитивных и негативных эффектов «перелива» при разработ
ке стратегии социально-экономического развития муниципального об
разования;
— становление и развитие межмуниципального сотрудничества.
К субъективным факторам относятся.
— формирование малозатратной, гибкой и адаптивной территориаль
ной структуры управления в целях реализации стратегии социально-эко
номического развития муниципального образования и эффективного
исполнения местных и государственных полномочий, делегированных на
муниципальный уровень;
- реализация принципов субсидарности, оперативного реагирова
ния, справедливости, доступности и подотчетности в территориальном
управлении;
-формирование организационно-экономического механизма управления муниципальным образованием, основанного на принципах децентрализации территориального управления и включения представителей местного сообщества в процесс территориального самоуправления.
3. Раскрыто содержание муниципального сотрудничества как системы экономических отношений, складывающихся между муниципальными образованиями по поводу эффективного использования земельных и природных ресурсов, рационального использования и распоряжения объектами муниципальной собственности, по поводу реализации совместных объектов, направленных на укрепление и развитие экономической базы муниципального образования, развития предпринимательства и привлечения инвестиций.
4 Доказана роль муниципального сотрудничества в обеспечении устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований:
формирование межмуниципального сотрудничества как системы взаимодействия муниципальных образований в целях совместной реализации стратегически важных объектов в рамках стратегии социально-экономического развития территории и достижения синергетического эффекта при совместном использовании объединенных средств, \
учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью в целях совместного обеспечения населения материальными благами и услугами и создания новых рабочих мест для обеспечения занятости населения;
создание некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов в целях укрепления взаимодействия коммерческого и некоммерческого секторов экономики на муниципальном уровне, обеспечивающего повышение устойчивости и стабильности развития муниципального образования,
участие в общероссийском объединении муниципальных образований и в советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации в целях повышения статуса муниципальных образований и участия в обсуждении и реализации планов дальнейшего развития местного самоуправления
5 Доказано, что в основе организационно-экономического механизма управления муниципальным образованием лежит взаимодействие управляемой и управляющей подсистем Управляющая подсистема представляет структурированную совокупность субъектов управления, включающую органы местного самоуправления, представителей местного сообщества, объединенных общей целью и интересами. Управляемая подсистема представлена объектами муниципального хозяйства, социальной сферой.
Эффективность механизма управления оценивается степенью взаимодействия и соответствия управляемой и управляющей подсистем муниципального образования, а также использованием стратегического и программно-целевого методов управления с опорой на фискальные инструменты управления.
6. Предложены основные направления совершенствования управления устойчивым развитием муниципального образования:
разработка стратегии межмуниципального сотрудничества,
совершенствование управления на базе сочетания стратегического и программно-целевого методов управления;
подготовка специалистов-управленцев для муниципальных служб, владеющих современными методами муниципального управления;
- создание структуры в системе экономических служб муниципальных образований, осуществляющих стратегическое планирование развития муниципальных образований и координацию межмуниципального сотрудничества
Методологическую основу диссертационного исследования формируют диалектический, структурно-логический, системный, графический, статистический методы исследования
Нормативно-правовую базу исследования составляют законодательные и нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и субъектов Российской Федерации, а также административных муниципальных образований Саратовской и Волгоградской областей по вопросам регулирования социально-экономического развития в целом и по отдельным вопросам в частности.
Информационно-эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы статистических ежегодников, данные Государственного комитета РФ по статистике, Саратовского и Волгоградского областных комитетов по статистике, фактический материал, опубликованный в периодической печати, а также собранный автором материал в ходе изучения практики управления социально-экономическим развитием муниципальных образований
Значительный информационный и фактологический материал получен на основе материалов, размещенных в сети Интернет на сайтах российских правительственных и неправительственных организаций, Фонда «Института экономики города»
Теоретическая и практическая значимости диссертационного исследования состоит в развитии и теоретическом образовании недостаточно разработанных и слабоизученных проблем теории управления экономическими системами по управлению устойчивым развитием экономических систем, заданных определенными территориальными границами, и прежде всего муниципальных образований.
Выводы и предложения, сделанные автором, могут быть использованы в учебных курсах «Управление экономическими системами», «Экономика и управление муниципального сектора», «Экономика и управление регионом», а также в спецкурсах по управлению муниципальными образованиями.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования представлены и обсуждены на вузовских, региональных и межрегиональных научно-практических конференциях, состоявшихся в Поволжской академии государственной службы имени П А. Столыпина, Саратовском государственном аграрном универ-
ситете имени Н.И Вавилова, Саратовском государственном техническом университете и посвященных актуальным проблемам управления социально-экономическими системами «Социально-экономическая политика в России, приоритеты и результаты» (2004); «Сложные системы Анализ, моделирование, управление» (2005); «Ситуативный анализ развития российской экономики» (2005)
Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения. Диссертационная работа содержит таблицы, рисунки.
Муниципальное образование как социально-экономическая система
Муниципальное образование как сложная социально-экономическая система рассматривается с позиций различных методологических подходов. С позиции исследования муниципального образования как целого и части; с позиции субъкт-субъектного анализа; с позиции анализа муниципального образования как сложной социально-экономической системы как процесса.
С позиции анализа муниципального образования как части и целого оно рассматривается как составная часть территориальной структуры хозяйства, выступающей в качестве ее первичного звена. Это означает, что муниципальное образование можно рассматривать как сложившейся в определенных территориальных границах специфической совокупности взаимодействующих и взаимозависящих элементов, локальность которой по отношению к региональной и национальной экономической системе обеспечивается государственными институтами и институтами местного самоуправления. В тоже время как первичное звено территориальной структуры хозяйства оно реализует определенную форму территориальной организации и деятельности населения и сочетает производственные, социальные, управленческие функции на определенной территории, что дает основание выявить в составе национального хозяйства муниципальный сектор как совокупность первичных низовых единиц - муниципальных образований.1
Будучи первичным звеном территориальной структуры хозяйства, муниципальное образование подвергается воздействию изменений, которые претерпевают территориальные структуры хозяйства. Эти изменения связаны как с интеграционными процессами в агропромышленной сфере, так и с процессом децентрализации территориальной структуры хозяйства и вовлечением в процесс расширенного воспроизводства территориальных факторов.
Современные тенденции развития агропромышленной интеграции свидетельствуют о том, что она развивается как на интенсивной, так и на экстенсивной основе. Если агропромышленная интеграция на интенсивной основе иллюстрирует примеры ускорения процессов объединения и создания агропромышленных структур в условиях рыночных принципов размещения производства и развития кооперационных принципов в агропромышленной сфере, то экстенсивная основа агропромышленной интеграции характеризует вовлечение в интеграционный процесс промышленных или урбанизированных территорий и сельскохозяйственных неурбанизированных территорий. Интеграция урбанизированных и неурбанизированных, сельских территорий обусловлена стабильностью установившихся межхозяйственных территориальных связей, развитием производственной и социальной инфраструктуры, развитием локальных рынков, необходимостью развития экономических связей сельскохозяйственных производителей с промышленной переработкой.
Экстенсивная и интенсивная основа развития агропромышленной интеграции предопределяет наличие различных форм, в том числе и территориальных форм агропромышленной интеграции. В качестве примера территориальной формы агропромышленной интеграции выступает муниципальное образование в форме городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа либо внутригородской территории, города федерального значения, межселенной территории, т.е. территории, находящейся вне границ поселений. Появление такого типа муниципальных образований осуществляется в рамках общемирового процесса интеграции урбанизированных и неурбанизированных, аграрных территорий в целях рационального и эффективного ведения хозяйства, создания благоприятных условий для расширенного воспроизводства и обеспечения населения общественными благами. В современных условиях постиндустриализации на расширенное воспроизводство оказывает непосредственное влияние территориальный фактор, в связи с чем интеграционные процессы между урбанизированными и не урбанизированными территориями будут усиливаться и осуществляться более интенсивно и на экстенсивной основе, включая в процесс интеграции новые территории. В связи с этим Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «городское поселение» рассматривает как город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным Законом и законами субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления). Примеры интеграционных процессов урбанизированных и не урбанизированных территорий можно отметить при анализе муниципального района, который рассматривается как совокупность поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.3
Что касается муниципального образования, то оно в большей мере по сравнению с вышеуказанными примерами может представлять интеграционную группировку урбанизированных и не урбанизированных территорий, складывающихся на базе межхозяйственных и внутрихозяйственных экономических связей. Это подтверждается спецификой регионального воспроизводства, представляющего подсистему общественного национального воспроизводства и интегрирующего единичные воспроизводственные процессы на уровне хозяйствующих субъектов, создавая экономическую базу для развития экономики региона.4
Многообразие складывающихся форм агропромышленной интеграции свидетельствует о том, что пространственное размещение производительных сил, расселение населения, хозяйственная и экономическая специализация региона изменяются и носят динамический характер. Как следствие этого процесса создаются новые формы территориальной организации производства и новые формы территориальной организации населения, которые призваны обеспечить многоцелевое и эффективное использование региональных ресурсов и развитие многоотраслевых, межхозяйственных комплексов на базе использования единой производственной инфраструктуры. Дифференциация социально-экономического развития аграрных и урбанизированных территорий стимулирует стремление территорий к сокращению этого разрыва и способствует их объединению. Наряду с этим объединение урбанизированных и не урбанизированных территорий выступает, на наш взгляд, и средством разрешения ряда противоречий:
- противоречия между размещением природных ресурсов и размещением производства;
- противоречия между расселением населения и размещением новых рабочих мест;
- противоречия между комплексным развитием территории и ее специализацией в рамках регионального и общественного разделения труда;
- противоречия между интересами текущего развития территории и интересами будущих поколений.
Процесс интеграции урбанизированных и не урбанизированных территорий позволяет выявить различную степень их интеграции, что и предопределяет различные формы муниципальных образований: городское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория, города федерального значения, межселенная территория, находящаяся вне границ поселений.
Различная степень интеграции урбанизированных и не урбанизированных территорий и различная степень вовлечения в процесс расширенного воспроизводства территориального фактора обусловливает различную степень развитости и сложности структуры муниципальных образований. Это, в свою очередь, сказывается на степени развитости муниципальных экономических систем и на многообразии или отсутствия последнего экономических отношений, складывающихся внутри муниципального образования и между муниципальным образованием и экономическими агентами внешней среды.
Влияние объективных и субъективных факторов внутренней и внешней среды на устойчивое развитие муниципальных образований
К объективным факторам, оказывающим влияние на устойчивое развитие муниципальных образований следует отнести, прежде всего, устойчивое развитие экономической базы муниципальных образований.
Экономическая база муниципальных образований, в соответствии с Федеральным законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1990 г.) представлена природными ресурсами, в том числе землей, недрами, лесами, муниципальной собственностью, бюджетными, кредитными и иными средствами. В соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» ФЗ-131 экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований. Таким образом, экономическая основа как тождественное понятие экономической базы представлена собственным имуществом, финансовыми средствами, в том числе поступающими из бюджетов других уровней власти. Оба источника взаимосвязаны и сокращение масштабов одного требует компенсации за счет другого. Следовательно, экономическая база или экономическая основа муниципального образования укрепляется как за счет собственно хозяйственной деятельности или за счет экономической деятельности производственно-хозяйственного комплекса, сформированного в границах муниципального образования, так и за счет перераспределения ресурсов между уровнями власти. Собственное имущество муниципальных образований корреспондируется с понятием муниципальная собственность, которая направлена на обеспечение населения общественными благами и удовлетворения запросов населения при рациональном ее использовании. Муниципальная собственность реализует и муниципальные отношения по поводу субъектной принадлежности вещей присвоения, отчуждения, обмена, т.е. права владения, пользования, распоряжения. В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, муниципальное имущество подразделяется на:
- закрепляемое за муниципальными предприятиями и учреждениями на право хозяйственного ведения и оперативного управления;
- составляющее муниципальную казну или средства местного бюджета и иное муниципальное имущество.
Режимы хозяйственного ведения и оперативного управления составляют правовую основу управления муниципальной собственностью. На правах хозяйственного ведения функционируют муниципальные предприятия, а на праве оперативного управления - муниципальные учреждения. Объекты муниципальной собственности разграничиваются и на условиях движимого и недвижимого имущества, которые в разной степени участвуют в процессе воспроизводства. Объекты недвижимого имущества включают земельные участки; недра и другие природные ресурсы; здания и сооружения; предприятия, учреждения, жилищный фонд. К объектам движимого имущества относятся: пакеты акций, доли участия в хозяйственных обществах; средства бюджета и внебюджетные фонды; прочее.
Устойчивое функционирование муниципального образования непосредственно связанное с воспроизводством объектов собственности и с возможностью финансирования воспроизводственных процессов и страхованием возможных рисков. Устойчивое функционирование муниципального образования на базе расширенного воспроизводства предполагает включение в хозяйственный оборот объектов недвижимого имущества с наибольшей отдачей, а также наращивание объектов движимого имущества в первую очередь. Наращивание объектов недвижимости предполагает активизацию предпринимательской деятельности на территории муниципального образования, создание условий и непосредственное участие муниципальной собственности в акционерных обществах и хозяйственных обществах, увеличение налогооблагаемой базы за счет привлечения на территорию муниципальных образований субъектов малого бизнеса, формирование рациональной промышленной структуры за счет привлечения рентабельных предприятий на территорию муниципального образования.
Муниципальное движимое и недвижимое имущество реализует эффективность своего использования через выполнение органами местного самоуправления социально-экономических функций. Согласно Гражданскому Кодексу (ст. 125) органы местного самоуправления могут становиться участниками хозяйственных обществ. Финансируемые собственниками учреждения могут быть участниками и вкладчиками в обществах и товариществах от имени муниципальных образований, могут действовать не только органы местного самоуправления, но и юридические и физические лица. Перечень муниципального имущества ограничивается тем набором движимого и недвижимого имущества, которое нужно для выполнения местным органом власти своих полномочий. Другими словами говоря, предмету ведения соответствует необходимый объем имущества. Жесткие ограничения на масштабы муниципальной собственности наложенные ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает возможности развивать не налоговые и стоимостные доходы местных бюджетов, что сужает доходные статьи формирования местных бюджетов с одной стороны и порождает правовую коллизию с другой стороны. В то же время такой подход к формированию объектов муниципальной собственности не оставляет возможности для нерационального ее использования местным властям.
Производственно-хозяйственный комплекс муниципального образования формирую как муниципальные предприятия, функционирующие на основе муниципальной собственности, так и предприятия других форм собственности. Муниципальные предприятия подразделяются на:
- муниципальные предприятия, не имеющие правовой и хозяйственной самостоятельности, и их доходы и расходы интегрированы в местный бюджет, а функционируют они на основе указаний органов местного самоуправления;
- муниципальные предприятия, имеющие хозяйственную самостоятельность, и местном бюджете отражены только результаты их финансовой деятельности. Тарифы на их услуги устанавливаются региональными и местными органами власти. Выручка в основе своей не покрывает издержек, в связи с чем источниками их финансирования являются средства потребителей услуг и местного бюджета. В городских поселениях, густо населенных урбанизированных центрах, эти предприятия, реализуя принципы предпринимательства, имеют возможность самостоятельно зарабатывать деньги, предлагая услуги населению для удовлетворения их растущих потребностей;
- муниципальные предприятия, функционирующие на принципах коммерческого расчета, которые переданы в доверительное управление менеджерам, и реализующие продукцию и услуги по законам свободного рынка. Они, как правило, функционируют в форме акционерного или хозяйственного общества, учрежденных органами местного самоуправления, и располагают контрольным пакетом акций.
Показателями экономической эффективности и устойчивости муниципальных предприятий являются:
- выручка от проданных товаров, продукции, работ, услуг за вычетом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей;
- чистая прибыль;
- прибыль, подлежащая перечислению в местный бюджет (для унитарных муниципальных предприятий);
- дивиденды, подлежащие перечислению в местный бюджет (для открытых акционерных обществ);
- чистые активы.
Важным фактором устойчивого развития муниципального образования является эффективность и качество предоставляемых населению муниципальных услуг и обеспечение общественными благами. В качестве важнейшего критерия оценки эффективности и качества предоставления муниципальных услуг является реализация принципов экономии на масштабе. В связи с этим размеры муниципального образования влияют на комплекс факторов, которые связаны с эффективностью и качеством муниципальных услуг. Это послужило главным поводом укрупнения муниципалитетов в начале XX века в США. Однако, экономия на масштабе характерна для муниципальных услуг, которые являются капиталлоемкими, легко измеряемыми и не востребованы регулярно. Для услуг трудоемких, трудно измеряемых и регулярно востребованных свойственны, в большей мере, потери при увеличении масштаба.
Формирование системы межмуниципального сотрудничества, как необходимое условие устойчивого развития муниципальных образований
Межмуниципальное сотрудничество следует рассматривать как сложившуюся систему экономических и хозяйственных связей между муниципальными образованиями в целях решения вопросов совместного ведения, а также эффективного использования совместных средств при реализации эффекта масштаба и внешних эффектов или эффекта перелива. Межмуниципальное сотрудничество, как экономическая категория представляет собой систему экономических отношений, которые складываются между муниципальными образованиями по поводу эффективного использования земельных и природных ресурсов, рационального использования и распоряжения объектами муниципальной собственности, по поводу реализации совместных объектов, направленных на укрепление и развитие экономической базы муниципальных образований, развитие предпринимательства и привлечение инвестиций. Межмуниципальное сотрудничество, на наш взгляд, может формироваться, с одной стороны, на развитие межхозяйственных и экономических связей и создание на этой основе межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческих организаций и фондов. С другой стороны, межмуниципальное сотрудничество может реализовываться на базе формирования партнерства при строительстве объектов дорожно-транспортной инфраструктуры и социальной инфраструктуры и инфраструктуры ЖКХ при строительстве и эксплуатации объектов в рамках стратегического плана социально-экономического развития территории.
Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в различных формах: закрытых акционерных обществах; обществах с ограниченной ответственностью, автономных некоммерческих организациях и фондах.
Решение об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью принимают представительные органы муниципальных образований. Цель создания - совместное решение вопросов местного значения.
В России отсутствуют традиции межмуниципальной координации, однако зарубежный опыт добровольного сотрудничества муниципальных образований достаточно интересен и может быть либо частично адаптирован, в соответствии с российским законодательством, либо послужить основой для накопления собственного опыта межмуниципального сотрудничества с учетом российской специфики хозяйствования. Зарубежный опыт межмуниципального сотрудничества свидетельствует о том, что оно может быть реализовано как в двухуровневой модели управления, так и одноуровневой. В двухуровневых структурах добровольное сотрудничество и кооперация осуществлялись по поводу предоставления услуг в сфере содержания парков, дорожного строительства, управления транспортными потоками, обеспечение канализацией, водоснабжение, совместное участие в разработке планов и программ социально-экономического развития. На примере крупных канадских городов можно выявить добровольное сотрудничество высшего и низшего уровня власти в совместном участии в предоставлении услуг. Муниципальные услуги предоставлялись отделами муниципалитетов, муниципальными агентствами, советами, комиссиями. Вышеуказанные структуры сохраняли автономию от муниципалитетов, но контактировали с ними через подписание соглашений. Таким образом, муниципальное сотрудничество, осуществляемое в формах формирования агентств, советов, комиссий. Перераспределение средств между двумя уровнями осуществляют через налоговую и расходную политику. Следствием такого рода сотрудничества являлась не только разделение ответственности за предоставление услуг, но и создание единого экономического пространства и предоставление услуг высокого качества и единого стандарта всем жителям. Сотрудничество дает возможность компенсировать издержки на производство муниципальных услуг муниципалитетов, в чьих границах это производство осуществляется и обеспечивать потребности других муниципалитетов в рамках крупных городов.
Другим примером межмуниципального сотрудничества на примере канадских городов, является сотрудничество по переработке твердых отходов, строительства социального жилья, создание парка общественного транспорта, координация деятельности учреждений здравоохранения, осуществление заимствований для муниципалитетов. Функция координации муниципалитетов в рамках крупного города-метрополии осуществляется специальным органом, созданным в рамках системы региональных органов власти. Осуществляя координацию сотрудничества муниципалитетов и повышая степень сотрудничества, создание структуры координации муниципалитетов не преследуют цели создания дополнительного уровня управления. Финансирование координационных услуг осуществляется за счет средств муниципалитетов - участников сотрудничества путем выставления счетов за предоставленные услуги. Издержки за предоставленные услуги исчисляются пропорционально оценке фонда недвижимости муниципалитетов - членов сотрудничества. Услуги координационной структуры муниципалитетов - участников составляют свыше 10% налоговых выплат собственников недвижимости. Созданные координационные структуры не оказывают давления на автономию муниципалитетов, входящих в состав сотрудничества. Определяя общую стратегию развития города, координационная структура имеет все основания для выдачи рекомендации при разработке стратегии и индикативного планирования городской среды. Муниципалитеты обязаны прислушиваться, но не обязаны строго следовать и выполнять выданные рекомендации путем административного давления. Рекомендательный характер предписаний является определенным недостатком, наряду с отсутствием механизма контроля и учета региональных интересов при разработке городской стратегии развития. Вышеописанная координационная структура создана для оказания содействия муниципалитетам для решения совместных вопросов по водоснабжению, канализации при условии деления издержек и получаемых благ. Однако такой механизм сотрудничества возможен и эффективен при условии, когда объем услуг и затрат легко измеряем и они производятся специализированными организациями или специализированными подразделениями в структуре муниципалитета. Что касается услуг социального страхования, культуры, то они финансируются из бюджетов муниципалитетов, то есть налогоплательщиками, хотя эффекты перелива проявляются, поскольку эти услуги потребляются жителями всего города, а финансируются и производятся в центре города.43
Механизм межмуниципального сотрудничества описанный выше основывается на принципе межмуниципальной конфедерации.
С учетом специфики фрагментарной структуры местного самоуправления в США добровольное сотрудничество муниципалитетов в крупных городах осуществляется в отдельных конкретных областях. На примере города Миннеаполиса - Сент-Пола добровольное сотрудничество реализуется через региональное разделение налоговой базы на недвижимость. Это позволило контролировать и сократить разрастание городских границ и стимулировать нужную плотность застройки города. В отдельных городах сотрудничество муниципалитетов осуществляется с отдаленными поседениями-общинами без муниципальных органов управления.
Методы и инструменты управления муниципальным образованием
В связи со спецификой объекта управления в качестве которого выступает управляемая подсистема муниципального образования, методы управления муниципальным образованием подразделяются на три группы:
- первая - методы, направленные на обустройство территории;
- вторая - методы, направленные на развитие социальной и производственной инфраструктуры
- третья - методы, направленные на воспроизводство человеческих ресурсов и повышение качества жизни.
По характеру воздействия методы управления социально-экономическим развитием муниципального образования подразделяются на прямые и косвенные, при этом эффективность их воздействия будет зависеть от рационального сочетания прямых и косвенных методов управления.
К прямым методам относятся:
- разработка целевых программ социально-экономического развития муниципального образования;
- организация конкурсов социально-экономических и инвестиционных проектов; формирования муниципального заказа с акцентом на инновационную составляющую;
- создание и муниципальная поддержка местной информационной системы;
- создание и оказание содействия в определенной форме развитию технопарков и их элементов, локализированных на территории муниципального образования;
- разработка и проведение кадровой политики.55
К косвенным методам управления следует отнести следующие методы:
- предоставление инвестиционного налогового кредита с последующим выделением субсидии компенсирующей ее получателю расходы на уплату процентов;
- предоставление бюджетных ссуд для работ по проектам в рамках местных приоритетов; гарантирование кредитов, предоставленных банками хозяйствующим субъектам, работающим в соответствующих программах с адекватным отражением гарантий в составе муниципального долга.56
Прямые и косвенные методы, в свою очередь, можно подразделить на финансово-экономические и административные.
К административным методам, как правило, относят:
- определение условий приобретения и эксплуатации объектов муниципальной собственности;
- установление порядка создания предприятий рыночной инфраструктуры и их размещение;
- определение порядка разгосударствления и приватизации;
- определение порядка предоставления земельных участков и разработка схем зонирования территории муниципального образования;
- установление квот на разработку местных природных ресурсов;
- разработка правил и определение порядка создания и поддержания местной информационной среды и разработка кадровой политики.
К финансово-экономическим методам относятся:
- планирование мероприятий по развитию социально-экономического потенциала муниципального образования;
- разработка планов и программ социально-экономического развития с возможным участием муниципального образования в целевых региональных и федеральных программах территориального развития, при этом особое внимание уделяется постановке проблемы, на решение которой направлена разработанная муниципальная программа, определение ее в четких измеряемых показателях, обеспечивающих последующий мониторинг и оценку эффективности реализуемой программы;
- анализ и контроль за состоянием социально-экономической деятельности; формирование местного бюджета развития с целевым выделением средств на инновационные инвестиционные программы, который предполагает участие коммерческих предприятий на принципах долевого финансирования муниципальной инфраструктуры, муниципальный бюджет развития выступает в качестве координирующей основы, которая обеспечивает рыночное равновесие, построенное на компромиссе интересов всех участников воспроизводственного процесса, нацеленных на расширение совокупного потребления;57
- налоговое регулирование в части местных налогов; льготное финансирование и кредитование; бюджетное регулирование;
- регулирование инвестиционного процесса; ценовое регулирование.
В последнее время выдвигается концепция организационно-распорядительных методов управления муниципальным образованием к которым относятся:
- разработка модели управления социально-экономическим развитием муниципального образования;
- распределение должностных обязанностей работников и служб, участвующих в управлении социально-экономическим развитием муниципального образования;
- подбор, обучение, аттестация руководителей;
- координационное управление, суть которого заключается в том, чтобы сформировать систему долевого участия в использовании местных ресурсов, в состав которого входят представители частного сектора, науки и местных органов власти. Координационное управление направлено на определение точек социально-экономического и инновационно со инвестиционного развития муниципального образования.
Система долевого участия основывается на принципе, реализующем интересы как местной власти, так и бизнеса, а также граждан, проживающих на территории муниципального образования. При реализации коммерческих и промышленных объектов местные органы власти должны просчитать объем создаваемой дополнительной нагрузки на инфраструктуру и решить вопрос о возмещении средств, в связи с дополнительными затратами. Особенно важно это учесть при решении вопросов зонирования, землепользования и строительства. Основой расчетов служит Генеральный план и транспортная система города.
В настоящее время в системе управления муниципальным образованием активно используются и правовые методы которые, прежде всего, включают: определение гарантий местных органов власти для инвесторов и активно работающих хозяйствующих субъектов по реализации проектов социально-экономического развития муниципального образования; страхование инвестиций; обоснование и развитие нормативно-правовой базы муниципального образования; стимулирование развития конкурентной среды на территории муниципального образования, а также защита ее средствами правового регулирования.59
В процессе управления социально-экономическим развитием муниципального образования реализуются следующие функции управления: планирование, организация, координация, стимулирование, контроль.
Важное значение отводится планированию социально-экономического развития, которое осуществляется на основе сочетания стратегического и программно-целевого методов планирования.
