Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Природно-ресурсныи потенциал как основа развития социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов 9
1.1. Теоретические основы региональной социальной политики и развития социальной инфраструктуры 9
1.2. Значение природно-ресурсного потенциала в формировании финансов социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов 21
1.3. Топливно-энергетический комплекс страны и особенности социального развития нефтегазодобывающих субъектов РФ 38
ГЛАВА II. Источники финансирования социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов 62
2.1. Бюджетные и внебюджетные ресурсы регионального социального развития 62
2.2. Зарубежный опыт привлечения инвестиций в топливно-энергетический комплекс на условиях раздела продукции 73
2.3. Соглашения о разделе продукции как способ притока инвестиций в развитие социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов 87
ГЛАВА III. Пути совершенствования методов регулирования социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов 109
3.1. Реформирование налогообложения нефтегазового комплекса как основа устойчивого социального развития его регионов 110
3.2. Государственное регулирование развития социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов 122
3.3. Повышение роли финансового контроля в совершенствовании управления региональной социальной инфраструктурой 145
Заключение 155
Библиография 160
Приложения 168
- Теоретические основы региональной социальной политики и развития социальной инфраструктуры
- Значение природно-ресурсного потенциала в формировании финансов социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов
- Бюджетные и внебюджетные ресурсы регионального социального развития
- Реформирование налогообложения нефтегазового комплекса как основа устойчивого социального развития его регионов
Введение к работе
Актуальность исследования. Социальное развитие общества давно находится в поле зрения экономической науки, а социальная политика являлась предметом не только политических, но и экономических дискуссий. Реалии российских реформ ещё раз подтвердили, что именно в развитии социальной сферы обретают конечное воплощение цели экономического и культурного развития страны. Социальная сфера существенно видоизменяется в условиях развития рыночных отношений, при этом наиболее актуальными проблемами являются управление и финансирование социального комплекса, который представляет собой систему отраслей и организаций, обеспечивающих реализацию социальных потребностей и интересов граждан. От того, насколько эффективно осуществляется финансирование социальных программ различного уровня, зависит не только успех очередной социальной реформы, но и динамика развития общества в целом. В этом процессе чрезвычайно важную роль играет прежде всего оптимальное использование финансовых, природных и человеческих ресурсов. Актуальность темы определяется необходимостью формирования такой финансово-экономической основы развития социальной инфраструктуры в условиях осуществления рыночных преобразований, которая позволила бы нефтегазодобывающим регионам на базе рационального использования природных ресурсов обеспечить самодостаточность их развития. Анализ теории и практики применения экономических регуляторов природопользования в развитии региональной социальной инфраструктуры свидетельствуют о недостаточной исследованности этой проблемы. Принятые за последние годы законодательные акты в какой-то мере позволяют сформировать нормативно-правовую базу экономического использования природных ресурсов, но они пока в недостаточной мере влияют на уровень доходов нефтегазодобывающих регионов страны и развитие их социальной инфраструктуры. Особенно это проявляется в условиях реформирования налогового и бюджетного законодательства РФ, межбюджетных отношений, как факторов развития социальной сферы территорий. Перечисленные проблемы обусловили необходимость разработки методологических и практических основ финансово-экономического механизма развития территориальной социальной инфраструктуры. В настоящей работе предпринята попытка решить эту задачу на примере нефтегазодобывающих регионов страны. Цель исследования: разработка теоретических основ и совершенствование механизма управления и финансирования социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов. В соответствии с вышеуказанной целью в работе поставлены и решены следующие задачи: • обоснование концептуальных положений по формированию финансово-экономического механизма социального развития на региональном уровне; • выявление особенностей формирования нефтегазодобывающих регионов (НГДР) и их социальной инфраструктуры; • обобщение зарубежного опыта привлечения инвестиций в социально-экономическое развитие ТЭК на основе раздела продукции; • раскрытие особенностей финансирования социальной инфраструктуры НГДР; • анализ организационно-экономического механизма соглашений о разделе продукции (СРП) как источника инвестиций в социальное развитие НГДР; • обоснование рекомендаций по совершенствованию методов государственного регулирования социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов; • разработка мер по улучшению финансового контроля в социальной инфраструктуре региональных ТЭК. Предметом исследования являются финансово- экономические и организационные отношения в сфере формирования и развития социальной инфраструктуры НГДР. Объектом исследования выступает социальная инфраструктура нефтегазодобывающих регионов России. Теоретической основой исследования являются фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в области рыночной экономики и теории финансов, экономики общественного сектора; концепции общественного блага и бюджетного федерализма применительно к развитию социальной сферы; теории экономического управления природопользованием. В частности, работы таких российских ученых, как: Т. Хачатуров, Н. Федоренко, Е. Жильцов, В. Пансков. Ю. Любимцев, В.Лексин, Е.Егоров, В. Казаков, Г. Ахинов, М. Козельцев, А. Колосов, М. Лемешев, Д. Львов, С. Глазьев, К. Папенов, А.Шевчук и др., а также зарубежных учёных-П.Самуэльсона, Р. Масгрейва, Дж. Стиглица, Н. Тидемана, В. Острома и др. Методологическую основу диссертационной работы составили диалектический метод познания, системный подход, методы экономического анализа и синтеза, сравнительной статистики, конкретных социально- экономических исследований и межстрановых сопоставлений. Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные документы Российской Федерации по проблемам налогообложения, финансирования социальной сферы, соглашений о разделе продукции, недропользования, официальная статистика Госкомстата РФ по доходам и расходам региональных, местных бюджетов, развитию отраслей социальной инфраструктуры в субъектах Федерации, а также результаты научных и практических разработок автора, итоги проверок НГД предприятий РФ Счетной Палатой РФ при непосредственном участии автора. Научная новизна работы заключается в следующем: • теоретически обоснована связь между финансовым обеспечением социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов и их природно-ресурсным и налоговым потенциалом; • уточнены концептуальные положения совершенствования экономического механизма природопользования путём развития рентных отношений как основы устойчивого функционирования социальной инфраструктуры региональных ТЭК; • для привлечения зарубежных и отечественных инвестиций в социальное развитие НГДР страны обоснована эффективность, уточнены принципы и подходы к совершенствованию порядка заключения и механизма реализации в них соглашений о разделе продукции; • на основе обобщения зарубежного и отечественного опыта управления и финансирования региональной социальной инфраструктуры сформулированы рекомендации по совершенствованию методов её государственного регулирования и финансового контроля путём сбалансированного развития ведомственной и территориальной социальной инфраструктуры НГДР на основе разработки комплексных программ социального развития региона и формирования территориальных фондов развития социальной инфраструктуры; в частности, разработано Положение о региональном фонде развития социальной инфраструктуры НГДР. Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в практике совершенствования финансирования и регулирования социальной инфраструктуры регионов России, имеющих значительные запасы промышленно разрабатываемых топливно-энергетических ресурсов. Ряд выводов, сделанных в работе, а также рекомендации по совершенствованию инвестиционной политики в развитии социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов были использованы в бюджетных проектировках Сахалинской и Тюменской областей РФ. Методические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе экономических вузов и факультетов университетов при чтении курсов «Экономика сферы услуг», «Региональная экономика», «Экономические основы социальной политики». Апробация работы. Основные положения диссертационной работы докладывались на международной конференции «Бюджетный федерализм и совершенствование государственного финансового контроля» (Москва, Счетная палата РФ, 2001 г.), на ежегодной научной конференции «Ломоносовские чтения», проходившей в МГУ им. М.В. Ломоносова в 2002 г. Отдельные рекомендации автора учтены при подготовке плана социального развития НК «ЮКОС» на 2003 г. Логика и структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Обоснование путей совершенствования финансово-экономического механизма развития социальной инфраструктуры НГДР страны базируется на исследовании их природно-ресурсного потенциала и его роли в социально-экономическом развитии данных регионов, анализе источников финансирования их социальной инфраструктуры, зарубежного опыта привлечения инвестиций в ее развитие. В соответствии с логикой исследования диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Теоретические основы региональной социальной политики и развития социальной инфраструктуры
На современном этапе мирового развития в основном преобладают две модели государственного социально-экономического устройства: либеральная и социально ориентированная. Первая предполагает минимизацию государственной собственности и резкое сокращение социальных функций государства, вторая - свободное сосуществование различных форм собственности и высокую степень социальной ответственности государства.
Государство с социально ориентированной экономикой - модель государства, проводящего общенациональную политику и реализующего следующие функции: перераспределение части национального дохода для поддержания малоимущих слоев населения и недопущения большой социальной дифференциации общества, поляризации доходов населения; гарантирование минимальных доходов населению путём установления соответствующих размеров заработной платы, пенсий, стипендий, пособий; обеспечение гражданам определенного комплекса бесплатных услуг социального характера в сфере образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, экологической безопасности и др.; создание необходимых условий социальной защищенности граждан.
Сама теория социального государства возникла после второй мировой войны, и её суть в том, что оно должно выражать интересы всех слоев населения, обеспечивая ему достойную жизнь. Она стала альтернативой существующей ранее концепции, согласно которой государство не должно вмешиваться в общественную жизнь (либеральная модель).
Провозглашенные в российской экономике преобразования в первую очередь нацелены на создание социально ориентированной экономики, что должно обусловить проведение её глубокой структурной перестройки. Подчинение производства нуждам и запросам потребителей с целью удовлетворения социальных потребностей последних и стимулирование их развития следует считать основным принципом функционирования социально ориентированной рыночной экономики.
Опыт развития зарубежных стран со сформировавшейся эффективной рыночной экономикой подтверждает тот общепризнанный факт, что без взаимодействия государства и рынка, без эффективного регулирования рыночных процессов невозможно проведение социально ориентированных реформ, направленных на повышение благосостояния народа. Общие характерные черты современной рыночной экономики, на наш взгляд можно свести к следующему: усиление конкурентной борьбы производителей за привлечение потребителей; возрастание роли потребителя в оценке качества товаров и услуг; совместное существование малых, средних и крупных субъектов хозяйствования; совместное функционирование на рынке двух форм удовлетворения запросов потребителей - безадресное изготовление продукта, рассчитанное на определенную группу потребителей и удовлетворение запросов конкретного потребителя путем изготовления товаров или предоставления услуг на заказ; проникновение рыночных отношений во все отрасли народного хозяйства; интенсивное развитие сферы услуг.
В результате преобразований в политической и экономической жизни России произошло существенное усиление роли территориального аспекта управления. Республики, края, области, автономные округа, став субъектами Российской Федерации, получили самостоятельность в решении многих вопросов социального и экономического развития своих территорий. Приобретённые широкие права и свободы явились не только условием целостности развития региона, но и поставили перед властями задачу разработки новой региональной стратегии развития.
Значение природно-ресурсного потенциала в формировании финансов социальной инфраструктуры нефтегазодобывающих регионов
При усилении региональной направленности социально-экономических реформ необходимы меры по пространственной интеграции экономики России, проведение рациональной федеральной налоговой политики, укрепление общероссийского рынка наряду с развитием региональных рынков, создавая тем самым предпосылки для формирования как единого социально- экономического пространства, так и для развития социальной инфраструктуры российских регионов. Этот процесс может быть подкреплен в регионах разработкой и осуществлением комплексных программ социального развития, сбалансированных с их финансовым обеспечением. В первую очередь это относится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых является реальной необходимостью для страны в целом. Но решение этой задачи не под силу органам местного самоуправления, депрессивным регионам, территориям с экстремальными природными условиями.
Реализация крупномасштабных региональных социальных программ предусматривает создание целевых фондов социального развития регионов, привлечение средств отечественных и иностранных инвесторов, предоставление федеральных и региональных налоговых льгот, направленных на компенсацию и недопущение истощения природных ресурсов, установление сделок по арендным платежам за вывод из баланса отдельных площадей под перспективные разработки недр с учетом их значения для развития социальной инфраструктуры.
В этой связи особое значение имеет разграничение полномочий между центром, регионами и муниципальными образованиями.
Значение наличия природных ресурсов для потенциальных возможностей регионов по экспорту топлива и сырья в значительной мере возросло. Свидетельством тому стало обострение отношений в звене центр - субъект Федерации, дезинтеграционные процессы, политическая нестабильность и межэтническая напряженность в ряде регионов.
В настоящее время проблема недропользования породила обострение противоречий между федеральным центром и регионами, с одной сторон, а также - между регионом и его административно-территориальными образованиями. Примерами тому могут послужить политические торги между главами администраций НГДР и Правительством Российской Федерации по вопросам налогообложения недропользователей, отчислений доходов в федеральный бюджет, квот добытых нефти и газа для свободного распоряжения ими территориями Тюменской области, Сахалина, Калининградской области, ряда субъектов Российской Федерации Волго-Вятского, Северо-Западного и Северо-Кавказского экономических районов. Но губернаторы и сами не избежали конфликтов по этому поводу. Не затихает спор между Тюменью, с одной стороны, и Салехардом, Ханты-Мансийском, с другой. Он протекает остро, носит как социально-экономический, так и политический характер. Примером борьбы за доступ к недрам является также противоборство администраций Таймырского автономного округа и Красноярского края по поводу Норильского горнодобывающего комплекса.
При этом наносится ущерб действию механизма бюджетного федерализма. Он может быть эффективным при соблюдении трех основных условий: во-первых, обеспечение разграничения полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, наделение их для реализации этих полномочий достаточными финансовыми ресурсами; в-третьих, с помощью субсидий, субвенций, кредитов обеспечение эффекта сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов с тем, чтобы достичь определенных стандартов в потреблении социальных услуг на всей территории страны.
Разграничение полномочий в области налогово-бюджетной политики должно осуществляться не по субъективным соображениям, а в соответствии с теорией классификации общественных благ по уровню их потребления и внешнего эффекта, влияющих в конечном счете на жизненный уровень населения.
Таким образом, значение природных ресурсов на современном этапе развития страны очевидно и в среднесрочной перспективе основным источником средств для социально-экономического развития страны и многих ее регионов будут оставаться минерально-сырьевые и другие природные ресурсы, которые обеспечивают большую часть поступлений от экспорта России. Этот мощный экономический потенциал должен быть эффективно использован для решения задач структурной перестройки экономики субъектов Федерации и развития региональной социальной инфраструктуры. Поскольку развитие страны в ближайшей перспективе будет опираться на использование природных ресурсов, должны произойти существенные изменения в характере их использования.
Бюджетные и внебюджетные ресурсы регионального социального развития
Развитие социальной инфраструктуры НГДР с целью повышения качества жизни их населения невозможно, в первую очередь, без отвечающего этим задачам финансирования. Существовавшее долгое время ее бюджетное финансирование в условиях недостатка средств и отказа от жесткой патерналистской политики не обеспечивает такого развития.
Поэтому наиболее эффективным принципом финансирования их социальной инфраструктуры в России в настоящее время является многоканальность. Она должна сочетать поступление средств, как из федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, так и внебюджетных фондов, от населения, общественных организаций, от хозяйственной деятельности самих ее учреждений и организаций.
Государственное финансирование социальной инфраструктуры НГДР осуществляется из бюджетов всех уровней, на каждом из которых принимаются те или иные решения, связанные с региональными условиями развития человеческих ресурсов и повышением качества жизни. Перестройка государственной финансовой политики должна осуществляться на принципах реального федерализма, а именно: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации по вопросам распределения социальных функций, формирования доходной и расходной частей бюджетов всех уровней; определения и законодательного закрепления целевого характера межбюджетных потоков, идущих на нужды социальной инфраструктуры через специальные фонды; обеспечение системы многоуровневого государственного мониторинга за состоянием социальной инфраструктуры в регионах России.
При существующей региональной асимметрии условий человеческого развития представляется необходимым восстановление единого социального пространства России, путем правового регулирования и надежного обеспечения федеральных гарантий государственных минимальных стандартов в социальной сфере.
Минимальные социальные стандарты играют двоякую роль. Они, во-первых, выступают в качестве государственных гарантий реализации конституционных прав граждан в социально-экономической и культурной сферах, а во-вторых, действуют как основа расчета финансовых нормативов при формировании бюджетов всех уровней. Именно поэтому, на наш взгляд, обеспечение социальных нормативов должно осуществляться на основе подушевого финансирования. Причем, распределение средств должно осуществляться не только по принципу «деньги идут за потребителем», но и через прямое финансирование учреждений и организаций социальной инфраструктуры, что необходимо для поддержания необходимого состояния инфраструктуры, независимого от возможных колебаний спроса. При этом нормативный уровень финансирования должен отвечать условиям расширенного воспроизводства человеческого потенциала и социальной инфраструктуры.
Именно поэтому необходимо соблюдать в нормативах финансирования, например, закрепленные Законом РФ «Об образовании» средние ставки профессорско-преподавательского состава (в два раза выше средней заработной платы в промышленности), учителей и других педагогических работников (не ниже средней заработной платы работников промышленности) и законодательно определить такие же нормативы для работников других отраслей социальной сферы.
Нам представляется целесообразным и реальным финансирование развития социальной инфраструктуры НГДР осуществлять через институты, аккумулирующие средства из всех возможных государственных и негосударственных источников. Для этого необходимо создавать и развивать не только федеральные, но и региональные и местные фонды развития образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального и рекреационного комплексов, инженерных сетей жизнеобеспечения, физкультуры и спорта.
Подобные институты не должны иметь иерархической структуры и должны действовать независимо на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Территориальные фонды развития могут действовать в форме трастов, учрежденных региональными и местными властями, соответственно, и переданных в доверительное управление попечительскому совету фонда и его исполнительной дирекции, состоящих из представителей общественных организаций на принципах социального партнерства. Возможности государственного финансового контроля в данном случае сводятся к проверке, ревизии использования только бюджетных средств посредством ежегодного финансового аудита. Это позволит обеспечить привлечение к решению вопросов развития социальной инфраструктуры НГДР специалистов, взаимный контроль государства и общественных организаций, эффективное сочетание государственных и общественных средств.
Важно, чтобы деятельность таких фондов носила публичный, открытый характер, а о планах и результатах деятельности оповещались те, чьи средства фонд аккумулирует, а также жители региона.
Реформирование налогообложения нефтегазового комплекса как основа устойчивого социального развития его регионов
Эффективность налоговой системы, по нашему мнению, проявляется в том, что она наряду с обеспечением формирования централизованных и децентрализованных фондов финансовых ресурсов создает условия для стимулирования экономического развития, формирует мотивы и стимулы экономического роста.
Эффективность налоговой системы нами рассматривается в двух аспектах:
1) Тактическая (текущая) эффективность налоговой системы отражает взаимообусловленность понесенных затрат и получаемого от этого обществом эффекта, т.е. результата функционирования налоговой системы в виде поступления денежных средств, необходимых государству для решения текущих социальных и экономических проблем. Такой подход к определению эффективности налоговой системы обусловлен необходимостью полноты выявления всех резервов источников доходов и минимизацией расходов по сбору налогов.
Этот показатель эффективности можно определить как разницу между налоговыми доходами государства и издержками взимания налогов (т.е. как чистый доход государства от налоговых поступлений), соотнесенную с затратами по сбору средств. Однако в этом определении есть один недостаток, - в нем не учитываются экономические и социальные последствия налогообложения. Поэтому для наиболее полного определения эффективности налогообложения необходим народнохозяйственный подход.
2) Стратегическая (перспективная) эффективность характеризуется как целостное воздействие налогообложения на социально-экономическое развитие страны, субъекта Федерации, в частности, нефтегазодобывающего региона.
Снижение налогов на потребление ведет к росту располагаемых доходов населения и, соответственно, к росту их расходов на потребление платных услуг социальной инфраструктуры. Снижение налогов для НГД предприятий ведет к росту их доходов, что стимулирует расходы, в том числе и на инвестирование объектов социальной сферы.
Анализ эволюции налоговых систем разных стран (США, ФРГ, Франции, Японии и др.) позволил выявить следующие общие закономерности их развития:
- усложнение налоговых систем, или «закон дифференциации», который был сформулирован русским экономистом И.Х. Озеровым: «налоговая система все более и более дифференцируется, чтобы лучше уловить доход во всех его проявлениях, и в этом состоит интерес риска в дифференциации налоговой системы»16;
- реформирование налоговых систем из-за утраты ими своих оптимальных свойств. Это выражается в подвижности налоговой системы и обусловлено динамичностью всей системы социально-экономических отношений, изменением задач экономической политики, вызванных расширением функций государства. Реформирование налоговой системы обеспечивает превращение налоговых отношений в активный инструмент регулирования социально-экономических процессов;
- эффективность налоговых систем органически связана с эффективностью народного хозяйства в целом. Это обусловлено существованием прямых и обратных взаимосвязей. Для развития необходимы дополнительные финансовые ресурсы, которые появляются у субъектов хозяйствования при снижении налогового бремени. А с ростом производства и эффективности управления хозяйством расширяется налоговая база. Эта закономерность была обоснована сторонниками концепции «экономики предложения». Она предполагает, что снижение налоговых ставок увеличивает объемы сбережений и инвестиций, что, в свою очередь, обеспечивает увеличение налоговых поступлений за счет значительного роста национального продукта и дохода. В аспекте изложенного выше в настоящем параграфе рассматриваются особенности реформирования налогообложения в нефтегазодобывающем комплексе России на примере газовой отрасли.
Важнейшей составной частью ТЭК России является газовая отрасль промышленности, которая в течение многих лет составляет основу энергоснабжения страны. В топливном балансе электростанций на долю природного газа приходится 62%, 75% тепловых электростанций-газомазутные. Доля природного газа еще выше на электростанциях Европейской части страны и Урала-77%. Всего РАО «ЕЭС России» потребляет в год порядка 130-140 млрд. куб. газа.
Газовый комплекс Российской Федерации является одним из главных источников налоговых и валютных поступлений государства.
«Флагманом» российской газовой промышленности является ОАО «Газпром» -ведущая интегрированная газовая компания по добыче и транспортировке природного газа. Удельный вес ее в общероссийской добыче газа составляет 93%, в мировой - почти четверть.
Совместно с дочерними и зависимыми обществами, входящими в его структуру, ОАО «Газпром» действует как единый производственно-технологический и финансовый комплекс, включающий объекты добычи, переработки, транспортировки, подземного хранения и поставки газа как на внутренний, так и на внешний рынки, и обеспечивает функционирование и развитие Единой системы газоснабжения Российской Федерации.
ОАО «Газпром» располагает сырьевыми ресурсами газа, составляющими 60,1% всех запасов газа Российской Федерации (30,4 трлн.м куб.).
Законодательство Российской Федерации, регламентирующее налогообложение недропользования, основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из федеральных законов «О недрах», «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы», «О соглашениях о разделе продукции», Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов Российской Федерации, которые в отдельных случаях не соответствуют данным законам. Подробнее об этих несоответствиях будет сказано ниже.
