Содержание к диссертации
Введение 4
Раздел I.
Теория и практика управления в регионе и экономический механизм федеративных отношений
Глава 1. Управление социально-экономическим развитием в регионе и перспективы российского федерализма 14
1.1. Современные подходы к проблеме формирования системы
управления развитием в регионе 14
1.2. Особенности управления социально-экономическим развитием в регионе в условиях переходной российской экономики 37
1.3. Процессы управления в регионе и развитие целостной модели федеративных отношений в России 56
Глава 2. Бюджетный федерализм и совершенствование управления региональным социально-экономическим развитием 85
2.1 .Финансово-бюджетные основы управления в регионе в контексте совершенствования российской модели бюджетного федерализма 85
2.2. Проблемы межбюджетных отношений между федеральным уровнем и субъектами Российской Федерации 111
Глава 3. Управление и бюджетный процесс на уровне региона 139
3.1. Рязанская область как объект управления: краткий социально-экономический обзор 139
3.2. Управление и институциональные изменения в регионе 162
3.3. Финансово-бюджетная ситуация в экономике региона 180
3.4. Бюджетная система и финансовое состояние предприятий 187
3.5. Банковско-кредитная сфера, особенности региональной кредитной политики и финансовых рынков 191
Раздел II.
Процессы управления и финансово-бюджетные отношения в регионе
Глава 4. Эволюция места и роли территориального самоуправления и местных бюджетов в истории России и за рубежом 206
4.1. Особенности состояния и экономической деятельности земских учреждений в России 206
4.2. Практика и проблемы управления социально-экономическим развитием территорий и местных бюджетов в 1917-1990-х гг 225
4.3. Местное самоуправление и финансово-бюджетные отношения в зарубежных странах 245
Глава 5. Финансово-бюджетные основы управления социально номическим развитием на внутрирегиональном уровне 265
5.1. Финансы местного самоуправления: характер, структура, функции 265
5.2. Специфические условия реализации принципов финансово-бюджетного федерализма на внутрирегиональном уровне 2 82
5.3. Местные финансы и развитие теории и практики территориального финансового выравнивания 300
Глава 6. Состояние и перспективы финансово-бюджетного взаимодействия органов государственной власти Рязанской области и органов местного самоуправления в процессе управления территориями 320
6.1. Бюджетный процесс и внутрирегиональная дифференциация условий и уровней социально-экономического развития муниципальных образований 320
6.2. Местные бюджеты и межбюджетное регулирование в условиях устойчивой депрессивности территорий 335
Заключение (выводы и рекомендации) 352
Приложения 362
Литература 385
Введение к работе
К числу наиболее сложных и важных проблем, решение которых является условием радикального улучшения социально-экономической ситуации в стране, в настоящее время несомненно относится формирование необходимых экономических предпосылок для всеобъемлющего и полноценного осуществления каждым из уровней власти и управления возлагаемых на него функций, прежде всего, ответственности за удовлетворение насущных жизненных нужд населения, а также в целом - за обеспечение устойчивого, комплексного развития всего народного хозяйства страны, хозяйственно-социальных комплексов субъектов Российской Федерации и их отдельных территорий. При этом логика экономических и политических реформ в стране в течение последнего десятилетия неизменно вела к увеличению «управленческой нагрузки», приходящейся на региональное и территориальное звенья в системе управления социально-экономическим развитием.
Провозглашенный в начале 1990-х годов курс на расширение самостоятельности регионов (субъектов Федерации), совпавший с периодом общего глубокого кризиса в стране и в каждом из ее регионов при значительной дифференциации общехозяйственной и социальной ситуации на местах, заметно обострил проблему управляемости социально-экономическим развитием на уровне регионов, особенно негативно воздействуя на ее финансово-бюджетные основы. Между тем, в условиях многоукладной рыночной экономики (в отличие от условий «плановой экономики») именно на рычаги финансово-бюджетной политики ложится основная нагрузка по осуществлению мер централизованного регулирования воспроизводственных процессов на всех уровнях.
Однако в настоящее время весь круг проблем, связанных с формированием и функционированием финансово-бюджетных основ управления социально-экономическим развитием на уровне российских регионов, пока не только не решается, но и еще более обостряется. Проявлением этого служит сохранение дотационной направленности бюджетного процесса на всех его уровнях, весьма ограниченное позитивное воздействие рычагов бюджетной политики на реальный сектор экономики, дальнейшее усиление межрегиональных и внутрирегиональных различий в уровнях и тенденциях социально экономического развития территорий, большинство из которых продолжает оставаться в тисках глубокого экономического кризиса.
Для решения названных проблем сегодня, учитывая специфику России как государства федеративного типа, отчетливо необходимо разработать и реализовать новую модель устойчивого социально-экономического развития России с преобладающим акцентом на стабилизирующую роль регионального звена народного хозяйства. Особое место здесь, несомненно, принадлежит развитию представлений о базовой модели российского федерализма и российской модели финансово-бюджетного федерализма как ее важнейшей составляющей, а также перспективам их дальнейшего совершенствования. Следует сразу оговориться: без реальных продвижений по данному вопросу все новации, связанные с решением проблем управления на межрегиональном и внутрирегиональном уровне, либо заведомо лишены «жизненной силы», либо обречены на временный, неустойчивый эффект.
Задачи социально-экономической стабилизации требуют уделить более значительное внимание формированию и практической деятельности систем управления на уровне субъектов РФ на основе более конкретного определения (в том числе, конституционного) их круга функций и ответственности. Ключевое значение принадлежит переносу акцентов в практике управления с осуществления разрозненных и плохо скоординированных мер на разработку и осуществление региональных (как краткосрочных, так и долговременных) целевых программ социально-экономического развития, как правило, широко охватывающих все аспекты «жизнедеятельности» региона в целом и его отдельных территорий. Однако принятие отдельных региональных программ развития субъектов Российской Федерации не решит в полной мере задачи их экономического и финансового оздоровления, если таковые программы не будут конкретно увязаны и скоординированы в масштабах страны. Сказанное в равной мере касается и осуществляемых на субфедеральном уровне целевых программ социально-экономического развития отдельных территорий и территориально-производственных комплексов. А это, в свою очередь, требует серьезной научной проработки данной проблемы, поиска оптимальных вариантов взаимодействия различных уровней власти и, прежде всего, в направлении управления и финансово-бюджетного обеспечения системы программ регионального социально-экономического развития.
Наряду с развитием систем управления на уровне субъектов Федерации, крайне важным становится и решение вопросов становления правовых и экономических (в том числе, финансово-бюджетных) основ местного самоуправления. Вне целостно сформировавшейся и эффективно действующей системы институтов местного самоуправления и его экономических (в частности, финансово-бюджетных) основ решение вопросов управления социально-экономическим развитием территорий невозможно. В целом Россия последовательно идет по пути создания институтов общественного самоуправления. На начало 1998 года в Российской Федерации было юридически оформлено 14090 муниципальных образований. В подавляющем большинстве из них избраны органы местного самоуправления. Тем не менее, сегодня возможности этих органов радикально повлиять на социально-экономическую ситуацию на местах весьма ограничены, в результате чего практически повсеместно положение дел в социальной и экономической сферах на местах продолжает ухудшаться. Причина названной ситуации - не только в «экономической слабости» систем местного самоуправления, но и в том, что действующее законодательство не содержит достаточных возможностей гибкого построения систем местного самоуправления и их комбинации с институтами регионального государственного управления в зависимости от социально-экономических, природно-географических и иных особенностей отдельных субъектов Федерации.
В сложившихся условиях все еще весьма проблематичным выглядит практическая реализация статьи 12 Конституции России, в которой записано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»1. Однако дело не только и не столько в том, чтобы довести до логического завершения тенденцию организационно-правовой и экономической обособленности местного самоуправления от государства. По-прежнему остается открытым и такой важный вопрос, насколько вообще оправдано такое жесткое «межуровневое» разграничение государственных и муниципальных органов власти и управления, сфер их ответственности, а, значит, и бюджетных ресурсов; насколько такое разграничение соответствует экономическим и социальным реалиям дня в сегодняшней России и ее регионах.
Конституция Российской Федерации - М.: «АКАЛИС», 1997, С. 17.
Федеральный закон о местном самоуправлении пока не опирается в полной мере на систему инициатив и экономической (бюджетной) заинтересованности самих муниципальных образований. Имеют место попытки повсеместно создать, точнее - навязать, общероссийские унифицированные модели местного самоуправления, в том числе и организации его экономических, и финансово-бюджетные основ. Такие попытки дискредитируют идеи местного самоуправления и тормозят на местах неизбежные процессы адаптации основных экономико-правовых институтов самоуправления (в т.ч. и инструментов финансово-бюджетной политики) к специфическим условиям тех или иных регионов и территорий. В этом смысле можно четко констатировать: ситуация с финансово-бюджетными основами управления социально-экономическим развитием в регионах России ныне не только не соответствует реализации особой «внегосударственной» управленческой роли местного самоуправления, но и нередко прямо мешает ее реализации на местах. В этом направлении самые актуальные проблемы связаны сегодня, прежде всего, с уточнением «ниши» местного самоуправления в системе управления развитием территорий различного ранга, с определением наиболее целесообразного круга функций и ответственности местного самоуправления, а также экономических, прежде всего, бюджетных ресурсов, обеспечивающих реализацию этих функций.
В диссертационной работе основным объектом исследования выступает совокупность финансовых ресурсов, институтов и инструментов финансово-бюджетной политики, а также адекватных ей норм правового регулирования, целостно образующих «финансово-бюджетные основы управления» социально-экономическим развитием на уровне региона России и отдельных территориальных образований, а также место финансово-бюджетных отношений в экономическом механизме федеративных отношений, в осуществлении процессов управления на уровне субъектов Федерации и систем местного самоуправления. В этой связи главная цель работы состояла в том, чтобы теоретически обосновать и практически разработать пути и конкретные предложения по совершенствованию финансово-бюджетных основ и инструментов управления социально-экономическим развитием территорий в общем контексте утверждения в России начал рыночного хозяйствования и реальной федерализации внутригосударственных и общественных отношений.
Диссертация нацелена на исследование конкретных форм и инструментов финансово-бюджетных взаимодействий властных структур различного уровня (по существу - становление и развитие российской модели бюджетного федерализма), используемые в практике управления социально-экономическим развитием в регионе в условиях преобладающего значения рыночных начал хозяйствования и с учетом условий государства федеративного типа. Предметом исследования являются также формы и методы финансово-бюджетного взаимодействия властно-управленческих структур с конкретными хозяйствующими субъектами регионов и территорий, а также их населением в целях поддержки и развития местного товаропроизводства, формирования необходимых рыночных и социальных инфраструктур и обеспечения устойчиво повышательной тенденции уровня и качества жизни населения. Предметом исследования выступают в равной мере формы и методы финансово-бюджетного взаимодействия властно-управленческих структур регионального уровня с отдельными территориями (системами местного самоуправления), направленного на максимально возможное удовлетворение их финансовых потребностей, выравнивание уровней их социально-экономического развития, создание внутренних условий и стимулов собственной финансово-бюджетной самообеспеченности.
Научная работа не может строиться без тщательного учета того «фундамента» на котором на сегодняшний день стоит экономическая наука и практика управления. Нельзя сказать, что вопрос о финансово-бюджетных основах управления социально-экономическим развитием на уровне регионов России обойден вниманием исследователей. Еще в советские годы велись активные исследования по вопросам регионального развития и управления, размещению производительных сил, местному самоуправлению и местным финансам. В настоящее время также появляется немало публикаций и диссертационных работ на эту тему; проводятся дискуссии, вносятся различные практические рекомендации по усилению роли регионального и территориального звена и их бюджетной системы в решении вопросов стабилизации и радикального оздоровления социально-экономической ситуации в стране. Можно выделить ряд направлений, по которым в отечественной и зарубежной экономической науке идет проработка вопросов, так или иначе связанных с темой данной диссертационной работы.
Прежде всего, здесь хотелось бы выделить блок вопросов, связанных с развитием правовых и экономических основ современной модели федеративных отношений, местом и ролью идей федерализма в общем контексте экономических и политических реформ, в решении насущных задач демократизации и защиты интересов личности. В этом направлении хотелось бы выделить таких ученых, как: Л.И. Абалкин, А.Н. Аринин, Р.Г. Абдуллатипов; Г.В. Атаман-чук, С.Н. Бабурин, Л.Ф. Болтенкова, Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентен, СЮ. Глазьев, Л.М. Карапетян, В.Н. Лысенко, В.Ф. Шумейко, Е.С. Строев, И.А. Умнова, СМ. Шахрай, и др.
Второй важный блок включает в себя рассмотрение вопросов регионализма, региональной политики и развития институтов местного самоуправления. Это направление рассматривается в трудах таких ученых, как: А.Г. Гранберг, В.В. Котилко, Е.Н. Левитская, В.Н. Лексин, Б.З. Мильнер, А.О. Полынов, А. Синягов, П. Семенов, С. Смирнов, А.Н. Швецов, Б.М. Штульберг и др.
Наконец третий блок вопросов - степень проработанности которых имеет важнейшее значение для исследовательской направленности данной диссертационной работы, связан со специфическими проблемами финансово-бюджетных отношений (в т.ч. в аспекте межбюджетных взаимодействий), а также с практическими инструментами, позволяющими использовать эти отношения в целях управления социально-экономическим развитием в регионе. Данные вопросы подробно освещаются в трудах таких ученых, как: Т.В. Доронина, В. Коков, В. Климанов, A.M. Лавров, Н. Львов, Л.Н. Лыкова, Ю. Любимцев, В. Медведев, Ю.И. Миронов, А. Мурашко, И.В. Подпорина, В.К. Сенчагов, А. Терехин, С. Трунов, И. Харина и др.
Характеризуя названные выше направления исследования, отметим, что в отечественной науке пока не сложился необходимый уровень понимания специфики и перспектив развития «базовой» модели российского федерализма и ее экономических основ, нет адекватного анализа взаимодействия регионализма и федерализма, характера «внутренней самоорганизации» властно-управленческих систем в государстве федеративного типа. На сегодняшний день заметно преобладание правовых подходов к анализу содержания и роли федеративных отношений в России, тогда как их экономическое содержание и функции все еще во многом остаются открытыми. Так, на наш взгляд, нет исчерпывающего ответа на вопрос о специфических социально-экономических признаках и источниках российской модели федерализма, наиболее вероятных перспективах ее развития, в частности, с учетом высокой степени социально-экономической дифференциации субъектов Федерации и необходимости значительно более задействовать фактор их инициативы и ответственности в формировании механизмов социально-экономической стабилизации и подъема народного хозяйства. Не имеет серьезных научно-экономических мотиваций разграничение полномочий и ответственности федерального центра и субъектов Федерации (особенно, в хозяйственной и социальной сфере). В итоге это разграничение не только неполно и неконкретно, но и, что наиболее важно, никак не соотносится с экономическими реалиями отдельных типов регионов России и их финансово-бюджетными возможностями. В управленской практике не имеет решения с «экономической стороны» и такой вопрос, чрезвычайно важный для становления и функционирования всех систем управления социально-экономическим развитием, как соотношение законодательно-правовых и договорных начал российского федерализма.
Видны существенные пробелы в понимании специфики целей, приоритетов и практических инструментов управления социально-экономическим развитием регионов и территорий в условиях рыночного хозяйства и государства федеративного типа. Нет достаточного исследования причин и последствий постоянного разрыва между целями и задачами управления социально-экономическими процессами на региональном уровне (в том числе, определяемыми в порядке разграничения полномочий и ответственности федерального Центра и субъектов Федерации) и реально наличествующими для этого ресурсами, прежде всего, ресурсами финансово-бюджетного характера. Следствием этого дисбаланса является консервация практики устойчивой и масштабной дотационности региональных и местных бюджетов, гипертрофия значимости межбюджетных отношений, которые в их нынешнем виде деформируют принципы и системы управления, характерные для демократического государства федеративного типа.
Фактически складывающаяся модель управления социально-экономическими процессами в пределах регионов и территорий (прежде всего, с использованием финансово-бюджетных инструментов) «задавлена» вынужденным приоритетом текущих и даже самых неотложных задач; крайне сильны, «подогретые» реальными «стимулами» настроения иждивенчества и ориентации на максимальное выдавливание межбюджетных трансфертных поступлений. И, напротив, положение многих субъектов РФ как регионов -реципиентов сознательно формируется федеральными властями для «удобства» управления, не говоря уже и о возможности решения подобным образом некоторых задач политического плана. По сути, та же картина проецируется и на внутрирегиональный уровень межбюджетных отношений. Все это крайне негативно влияет на степень реальной управляемости экономическими и социальными процессами, консервирует ситуацию экономического застоя и социальной напряженности на местах.
Отсюда закономерно возникает вопрос о степени исследованности вопросов российской модели бюджетного федерализма. Состояние данного направления исследований в принципе позволяет сделать вывод, что сфера финансово-бюджетных (в т.ч., межбюджетных отношений) в общем контексте экономического механизма федеративных отношений несомненно относится к числу наиболее продвинутых как с точки зрения теоретической проработки, свидетельством чего стало принятие таких основополагающих для российского федерализма документов, как Налоговый кодекс и особенно Бюджетный кодекс. Однако парадокс заключается в том, что наряду с ведущимися серьезными теоретическими проработками проблемами и известными продвижениями в области нормативно-правового характера, острота проблем, сконцентрированных вокруг сферы финансово-бюджетных отношений не только не ослабевает, а напротив, усиливается. Причем названная ситуация характерна как общефедерального, как и для внутрирегионального уровня финансово-бюджетных отношений. Хотя хорошо заметно, что практика финансово-бюджетных отношений на всех уровнях отчетливо демонстрирует известный консерватизм и невосприимчивость к позитивным новациям, в том числе, и к предложениям, выдвигаемым учеными и специалистами -практиками. Однако в создавшейся ситуации вокруг финансово-бюджетных отношений нельзя винить только политиков, администраторов, ученых и пр. Суть проблемы в том, что в разваливающейся, стагнирующей экономике вообще едва ли возможны оптимальные, непротиворечивые решения по формированию финансово-бюджетных процессов (потоков) в народном хозяйстве на всех уровнях. Проблема (в том числе, и с точки зрения научных исследований) ныне заключается в том, что бы сделать финансово-бюджетные отношения не просто инструментом управления, но и рычагом экономического и со циального подъема регионов России и входящих в их состав муниципальных образований.
Проблема нерешенности многих научных исследований и формулируемых научно-практических задач в области финансово-бюджетных основ управления социально-экономическим развитием состоит еще в том, что в этих исследованиях объект исследований чаще всего укрупнен: акцент в проводимых исследованиях в настоящее время отчетливо делается на федерально-региональный аспект финансово-бюджетных отношений. Напротив, нижележащий «этаж» этой системы управления - бюджетные взаимоотношения региона и территорий - проработан значительно слабее. Недостаточно уделяется внимание взаимодействию финансово-бюджетных основ управления развитием территорий с реальным сектором региональной экономики, а также с другими инструментами централизованного государственного и муниципального регулирования и, прежде всего, институтами государственной и муниципальной собственности. При этом в анализе финансово-бюджетных инструментов управления приоритет пока еще со всей очевидностью отдается проблемам текущего характера. Напротив, долговременные приоритеты финансово-бюджетной политики, связанные главным образом с ее воздействием на рост товаропроизводства, занятости и, как следствие, инвестиционного и бюджетного потенциала территорий, не находят должного отражения в предлагаемых концепциях. Складывается впечатление, что экономическая наука и практика замерли у вопроса «как делить бюджетные доходы» и не видят куда более злободневной проблемы «как наращивать бюджетные доходы» за счет стимулирования реального экономического роста, прежде всего, в основном производственном и основном территориальном звене народного хозяйства.
Наконец, нельзя не акцентировать внимания на то, что большой долг «числится» за экономической наукой по кругу вопросов становления и практического функционирования институтов местного самоуправления. Закрепление в Конституции 1993 года внегосударственной (т.е. общественной или гражданской) сути институтов местного самоуправления было важнейшим актом общедемократического характера. Однако (при всей неадекватности действующего правового регулирования) наиболее узким звеном в проблеме местного самоуправления, требующим активной научной проработки, остаются вопросы наиболее целесообразных экономических и социальных сфер компетенции институтов местного самоуправления, практические пути фор мирования и функционирования их собственной или «независимой» экономической базы, непротиворечивой интеграции местного самоуправления в единую властно-управленскую вертикаль, особенно при решении ключевых вопросов управления социально-экономическим развитием в регионе.
Нет и не может быть процветающего федеративного государства, если составляющие его субъекты (в широком смысле - т.е. и регионы, и муниципальные территории) не имеют возможности и заинтересованности выбраться из состояния экономического застоя, бюджетного тупика и социального кризиса. Эта проблема решаема, в том числе и на основе новых подходов к формированию финансово-бюджетных основ управления социально-экономическим развитием в регионе. Автор выражает надежду, что данная диссертационная работа внесет свой вклад в научное и научно-практическое решение данного круга вопросов, жизненно важных для будущности России как целостного, федеративного, экономически- и социально стабильного государства.
