Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Подходы к выделению депрессивных территорий 6
1.1. Понятие и определение территориальной депрессивности 6
1.2 Принципиальные подходы к выделению депрессивных территорий 19
1.3. Методические подходы и статистические критерии выделения депрессивных территорий 32
Глава 2. Депрессивные территории как объект региональной политики 51
2.1. Практический опыт выделения депрессивных территорий в российской федерации (муниципальный уровень) 51
2.2. Мировой и отечественный опыт стимулирования и поддержки развития депрессивных территорий 69
2 3. Особенности политики, направленной на преодоление депрессивности на муниципальном уровне 82
Глава 3 Депрессивность на муниципальном уровне: характер и методы воздействия 95
3.1. Монопрофильность как фактор депрессивности 95
3.2. Особенности развития депрессивных муниципальных образований 111
3.3. Особенности депрессивных территорий в казахстане 125
Заключение 139
Список литературы 145
- Понятие и определение территориальной депрессивности
- Принципиальные подходы к выделению депрессивных территорий
- Практический опыт выделения депрессивных территорий в российской федерации (муниципальный уровень)
- Депрессивность на муниципальном уровне: характер и методы воздействия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. 6 сфере регионального развития одним из негативных последствий кризисно-реформационных процессов 90-х годов стало небывало быстрое и беспрецедентно широкое распространение депрессивных территориальных ситуаций, которые стали новым и самостоятельным предметом теоретических исследований и особым объектом практической региональной политики. Однако исключительная сложность (отсутствие адекватных аналогов, большое разнообразие причин и проявлений, объектная множественность, аномально резкое нарастание негативных явлений и др) феномена территориальной депрессии в специфических условиях переходной экономики оказалась до сих пор не преодоленной причиной отсутствия устоявшихся научных воззрений по этому предмету. Региональная политика в этих обстоятельствах вынужденно сводилась к противоречивым поискам практически доступных методов идентификации таких территорий и мер по их реабилитации.
Тем не менее, и в теоретическом и в практическом аспектах проблематики депрессивных территорий в России и в других странах - членах СНГ накоплен определенный ценный (как положительный, так и отрицательный) опыт, который необходимо систематизировать, обобщить и положить в основу развития научного знания о предмете и обоснования перспективных инструментов региональной политики с учетом новых задач и возможностей их решения. При этом следует учитывать, что в современных условиях завершенности основных реформ и начавшегося экономического роста феномен депрессивности вовсе не исчезает, а приобретает ряд новых черт, проявляющихся, в частности в его усиливающейся территориальной локализации и вызванной этим обстоятельством децентрализации в применении соответствующих регулятивных мер.
Указанные соображения, которые легли в основу настоящей работы, определяют научную и практическую актуальность проведенного исследования.
Его цель состояла в выявлении и теоретической интерпретации новых аспектов в содержании процессов формирования и развития депрессивных территориальных ситуаций и в обосновании адекватного новым представлениям методического подхода к идентификации и системному регулированию депрессивных территориальных состояний.
Для достижения указанной цели в работе последовательно решались задачи:
анализа и обобщения существующих теоретических трактовок феномена территориальной социально-экономической депрессивности;
сравнительного анализа основных применяемых методических подходов к идентификации депрессивных территориальных ситуаций, определению новых требований к системе принципов выделения и критериев оценки территориальной депрессивности;
изучения опыта практического применения методов пространственного выделения депрессивных ситуаций в различных территориальных границах, в том числе в пределах муниципальных образований;
выделения ключевых проблем функционирования депрессивных территорий и определения возможных вариантов их решения;
оценки применимости зарубежного опыта решения задач реабилитации депрессивных территорий;
разработки основных принципов системного регулирования депрессивных территориальных ситуаций различных типов;
конкретизации разработанных общих теоретических и методических положений к решению практических задач региональной политики, направленных на снижение уровня депрессивности отдельных территорий в условиях России и Казахстана.
В качестве объекта исследования выступают находящиеся в депрессии локальные территориальные системы, характеризующиеся специфическими особенностями их внутреннего состояния и взаимодействия с внешней средой.
Предмет исследования - причины, свойства и проявления депрессивных территориальных ситуаций, принципы и критерии их выделения, особенности регулирования их развития.
Теоретической и методологической основой диссертации послужили работы отечественных и зарубежных экономистов (М.К.Бандмана, А.Г.Гранберга, С.С. Гузнера, О.В.Кузнецовой, В.Н.Лексина, В.Я.Любовного, В.Е.Селиверстова, А Н. Швецова и др.), экономико-географов (С.С. Артоболевского, М.Н. Ляшевской, Е.Е. Лейзеровича, Л.В.Смирнягина А.И. Трейвиша, В.А. Матвеева и др.).
В качестве материалов для исследования использовались действующие и проектные нормативные акты Российской Федерации и Республики Казахстан.
Привлекались зарубежные источники, посвященные проблемам региональной политики в странах Европейского Союза и Северной Америки.
В качестве информационных источников выступали также ведомственные информационные материалы, официальные публикации законодательных и исполнительных органов государственной власти, достоверные Интернет-источники. Данные, характеризующие необходимые социально-экономические параметры взяты из сборников Росстата и его территориальных подразделений.
Методы исследования. При решении поставленных задач применялись качественные методы системного анализа территориальных социально-экономических образований, использовались также методы сравнительного, статистического и экономико-географического анализа. В разделах работы, посвященных решению практических проблем, задействован методический аппарат таксономического и факторного анализа.
Научная новизна исследования заключается в базирующемся на новейших эмпирических данных теоретическом выводе о том, что в современных условиях доминирующей в процессах формирования и развития депрессивных территориальных состояний становится тенденция их пространственной локализации (преимущественно в административно-территориальных границах муниципальных образований), что обусловливает необходимость модернизации методического аппарата выявления и оценки депрессивных территориальных ситуаций и перехода к децентрализованным механизмам их регулирования.
Понятие и определение территориальной депрессивности
За полтора десятилетия экономических реформ в России вышло немало публикаций по проблемам депрессивных территорий, проводились различные совещания и конференции. Несколько раз проходили парламентские слушания в Государственной думе, на которых было принято решение нормативно закрепить: а) понятие депрессивных территорий; б) цели и принципы предоставления господдержки территориям; в) механизмы их предоставления; г) критерии и принципы формирования перечня депрессивных территорий; д) процедуры конкурсного отбора конкретных депрессивных территорий и т. д. Однако все это отнюдь не гарантирует позитивное решение проблем депрессивных территорий. Не случайно, что они и во всем мире решаются исключительно долго. Дело в том, что до настоящего времени существуют значительные расхождения не только в понимании остроты проблем депрессивной территории, механизмов и задач ее оздоровления, но и в самом определении депрессии. В России «депрессивными» оказались прежде всего моноотраслевые территории с некоторыми отраслями военно-промышленного комплекса, текстильной, машиностроительной и горнодобывающей промышленности. Основными причинами депрессивности явились потеря спроса на выпускаемую продукцию, ее низкая конкурентоспособность и нерентабельность производства в рыночных условиях. Кризис основного районо- и градообразующего предприятия вызывал упадок и деградацию целых территорий. Особенно пострадали горнодобывающие районы, которые изначально были подвержены депрессии вследствие искусственного «насаждения» в них одного-двух производств без учета социального фактора. Чтобы создавать индустриальную и военную мощь страны, шло интенсивное освоение природных ресурсов без продуманной всесторонней программы социально-экономического развития.
Определение «депрессивный» до настоящего времени не является нормативно установленным и используется в зависимости от контекста в самых различных значениях. Единство взглядов различных авторов сохраняется лишь на уровне обобщенного определения. Что же касается признаков, происхождения, критериев выделения депрессивных регионов, здесь наблюдается значительное расхождение во мнениях.
В самом общем представлении депрессивная территория - отдельный регион, в пределах которого динамика производства, уровень жизни и занятости населения значительно ниже соответствующих средних показателей в государстве в целом. При этом существует необходимость специально организованной государственной поддержки.
Как отмечает О.В.Кузнецова [35] «определение критериев «отсталости» (это же относится к «депрессивности») регионов представляет собой отдельную проблему. Часто используются такие показатели как доход на душу населения, образовательный уровень жителей, средний уровень безработицы. Однако во многих странах в зависимости от выбора того или иного показателя в список особо неблагополучных регионов попадут совершенно разные регионы». Поэтому в рамках данной работы логично остановиться на рассмотрении новейших отечественных представлений о депрессивных территориях. Тем более что специфика экономического развития пост-советских стран в течение последних пет принципиально отличается от динамики развития других государств, в которых это понятие получило также широкое применение.
Несмотря на то, что единства в определении понятия депрессивности {прежде всего в документации, регламентирующей применение термина в региональной политике) пока не установлено, можно выделить три наиболее распространенные характеристики содержания этого понятия. Во-первых, депрессивные территории обычно трактуются как зоны преимущественно экономического неблагополучия (спад производства, низкий душевой доход, высокая безработица). Во-вторых, не менее распространены представления о депрессивных территориях как пространственно обширных регионах в границах субъектов РФ. В-третьих, обычно полагают, что депрессия - особенно резкое проявление негативных территориальных явлений, усматривая в этом отличие депрессивных (или кризисных) регионов от просто «отсталых».
В исследованиях и практических разработках, посвященных проблемам территориальной депрессивности, большинство авторов под депрессивным регионом (иногда вместо этого термина употребляется понятие «проблемный регион») подразумевают регион, находящийся в данное время на стадии упадка (депрессии). В таком понимании депрессивность не означает безальтернативности, своеобразного «тупика» в развитии региона. Известно множество примеров, когда территории благополучно переживали стадию упадка Следовательно, можно говорить о депрессивности разных глубины, продолжительности и территориального охвата. Понятие депрессивности применимо только к освоенным человеком территориям. Территории пионерного освоения имеют высокий потенциал, но низкий уровень социально-экономического развития, поэтому не могут быть отнесены к депрессивным. [65]
Провозглашая единую формулировку, авторы могут иметь в виду совершенно разные вещи. Имеющиеся разработки, в основном, базируются на трех вышеуказанных характеристиках депрессивных территорий. Так, в докладе Аналитического управления Администрации Президента РФ [81] указывалось, что «депрессивные районы - территориальные части страны, которые сильно и устойчиво отстают от других частей и от страны в среднем по главным социально-экономическим показателям, в том числе и по темпам развития». И -далее «Есть две главные причины роста диспропорций в территориальной структуре российского общества.
Принципиальные подходы к выделению депрессивных территорий
Причины возникновения ключевых проблем депрессивных территорий так же, как и частные направления, и результаты их решения, тесно взаимосвязаны, но не всегда однонаправлены, а в ряде случаев и противоположны. Необходима специальная «настройка» предлагаемых действий по выводу из депрессии на общий системный результат, которым должен быть не один только рост экономики, а новое качество всей городской среды, позволяющей ей (хотя бы в отдаленной перспективе) функционировать и развиваться в рыночных условиях и в условиях региональной конкуренции на основе собственного потенциала. А для этого последний должен быть внутренне сбалансирован во всех своих компонентах: социальном (в первую очередь, по численности, квалификационному составу, инициативности и способности к самоорганизации населения), экономическом (в первую очередь, по числу и структуре рабочих мест), производственно- и социально инфраструктурном и др. Реализовать такую стратегию выхода из депрессивного состояния можно только при проведении целенаправленной региональной политики, опирающейся на систему нескольких базовых принципов.
Различные подходы к определению понятия депрессивности в настоящее время можно объединить в отдельную широкую научно-прикладную исследовательскую задачу. Поиски оптимального ее решения параллельно происходят и в кругу ученых, и в официальных структурах.
По сути, первые попытки стимулировать развитие депрессивных районов относятся еще к 1920-м гг., ныне же региональная политика - одно из важнейших направлений деятельности государства. Официально декларированных целей региональной политике достичь никогда не удавалось. Эффективными оказались лишь те ее направления и методы, которые не противоречили «естественному» ходу событий: пример тому - успехи в разгрузке крупнейших агломераций и программ новых и расширяющихся городов, совпавшие по времени с тягой населения и хозяйства к внеагломерационному пространству. Но и усилия по развитию депрессивных старопромышленных и сельскохозяйственных районов нельзя считать тщетными, т.к. они смягчили и замедлили их спад, частично решили социальные проблемы. [7]
Принципиально по-новому проблемы депрессивных территорий на официальном уровне были озвучены в 1992 г. Программой углубления экономических реформ Правительства Российской Федерации, в которой в числе прочих обозначались следующие стратегические задачи регионального развития страны
реконструкция экономики старопромышленных районов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экологической обстановки, разгосударствления и приватизации;
преодоление депрессивного состояния аграрно-промышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; возрождение малых городов и российского села, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных и иных угодий;
стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, горные районы);
продолжение формирования ТПК и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и с приоритетным развитием производств по комплексному использованию добываемого сырья, соблюдением строгих экологических стандартов;
стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств в районах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия; формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедрения достижений отечественной и мировой науки, ускорения экономического и социального прогресса;
переспециализация новых приграничных районов, создание здесь новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры с учетом потенциальных переселенцев и передислокации воинских частей из стран Восточной Европы и бывших республик СССР (западные области, граничащие с Украиной, Беларусью, странами Балтии, регионы Северного Кавказа, юга Урала и Западной Сибири);
развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики), обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики; федеральная инфраструктура будет в ближайшие годы приоритетной сферой инвестиционной деятельности государства;
преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей. [82]
Практический опыт выделения депрессивных территорий в российской федерации (муниципальный уровень)
Как уже было сказано выше, новейшие механизмы выделения депрессивных территорий должны сформироваться в связи с возможным принятием закона «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», который, как уже указывалось выше, на уровне законопроекта не устанавливает четкие критерии и процедуры установления статуса депрессивной для той или иной территории.
Практически более проработанным представляется опыт выделения депрессивных территорий на более низком - региональном уровне. Организация отбора территорий отдельных муниципальных образований с особо острой депрессивной социально-экономической и экологической ситуацией должна осуществляться по специальной процедуре, порядок которой целесообразно закрепить в соответствующем нормативном акте администрации области. Этот акт должен содержать требования к организации работы экспертной комиссии (из представителей региональной и местных администраций), к перечню предоставляемой и оцениваемой информации, к содержанию и критериям оценки депрессивности, к форме и содержанию принимаемых решений о признании того или иного муниципального образования требующем дополнительной поддержки по критериям территориальной депрессивности.
Следует учитывать, что задача отбора объектов региональной поддержки имеет многоаспектный характер и требует обязательного учета многих факторов, отражающих государственные (региональные) стратегические интересы, политические и иные обстоятельства. Решение этой задачи возможно только путем одновременного использования шести групп критериев отбора: (1) критериев оценки региональной значимости территориальной ситуации или проблемы и их соответствия региональным стратегическим интересам, (2) критериев оценки сравнительной остроты депрессивной территориальной ситуации, (3) критериев оценки исходной бюджетной зависимости территории, (4) критериев оценки исходной и перспективной обеспеченности территории всеми видами ресурсов и созданного экономического потенциала, (5) критериев оценки готовности предлагаемой программы оздоровления особо острой депрессивной социально-экономической и экологической ситуации и выхода из депрессии и возможности решения этой задачи, на основе предлагаемой программы (6) критериев оценки готовности органов местного самоуправления муниципального образования к сотрудничеству с региональными органами по всем вопросам ресурсного обеспечения и реализации программы.
Из этих групп критерии региональной значимости наименее формализованы, и входящие в них параметры, как правило, являются предметом исключительно экспертно-аналитических оценок. Естественно, что критерии региональной значимости муниципальных проблем представляют зафиксированные в официальных документах приоритеты регионального развития по разным основаниям и в разном изложении. При этом, например, признание региональной приоритетности решения на территории какого-либо муниципального образования конкретной задачи возрождения определенного градообразующего предприятия, находящегося в состоянии полной экономической депрессии, не обязательно предполагает наличие столь же выраженных приоритетов в отношении других аспектов развития данного города или района. В связи с этим критериями отбора региональной поддержки объектов с позиции их региональной значимости и соответствия региональным стратегическим приоритетам могут служить экспертные оценки; (а) общей приоритетности государственного (области) участия в решении проблем той или иной территории и (б) результативности и эффективности уже предпринятых действий в этом направлении. Проведение такого рода оценок целесообразно осуществлять на основе анализа следующей информации:
перечень и содержание разделов (фрагментов) ранее официально утвержденных (принятых, одобренных, принятых к сведению) материалов региональных органов власти по вопросам конкретного города или района и региональных интересов к этому городу или району;
наличие и объем региональной бюджетной поддержки территории в виде трансфертов за последние 5 лет в целом и на душу населения города или района;
перечень и содержательная часть всех видов федеральных или региональных программ, реализуемых на территории города или района за последние 5 лет (цели, объекты, объемы финансирования
за счет федерального, регионального и местного бюджетов, выполнение обязательств субъекта федерации и муниципального образования по софинансированию программ, уровень выполнения заданий программы на ситуацию в городе или районе и на параметры конкретной проблемы, для решения которой финансируются программы),
территориальный разрез регионального бюджета, представляющий полную роспись всех доходов и расходов этого бюджета по всем городам и района за исключением расходов на государственное управление и погашение внешнего долга;
информация о наличии в районе или городе самостоятельно установленных социальных льгот и их бюджетную (внебюджетную) оценку в текущих ценах, об общем объеме льгот, предоставляемых населению из средств региональных и местных бюджетов, а также из внебюджетных фондов, о переходе к системе адресной социальной поддержки населения, о выполнении нормативов жилищно-коммунальной реформы и т.д.
К рассмотренной группе информации примыкает оценка исходной и перспективной обеспеченности территории всеми видами ресурсов и созданным экономическим потенциалом. Поскольку решение о разработке и реализации любой программы поддержки депрессивной территории исходит из признания не только региональной значимости и аномально высокой (сравнительно с другими городами и районами) остроты депрессии, но и отсутствия ресурсов для выхода из депрессии у самого муниципального образования, возникает необходимость введения категории «ресурсная обеспеченность» в число основных критериев отбора. Принципиально важным является то, что оценке подлежат все ресурсы территориального развития, которые могут быть использованы для реализации соответствующих программ, в том числе имущественные, природно-ресурсные, бюджетно-финансовые.
Депрессивность на муниципальном уровне: характер и методы воздействия
Монопрофильные города - специфические объекты социально-экономической, эколого-градостроительной политики. Они занимают особое место как в регионах, так и в стране в целом.
Положение монопрофильных городов в переходной экономике отличается остротой и масштабностью проблем. Если в городах с развитой многоотраслевой экономической базой падение объемов производства и сокращение рабочих мест на ряде предприятий в период кризиса вызывает перераспределение занятых в другие отрасли промышленности и сферу услуг, то в монолрофильных поселениях остановка градообразующего предприятия способна парализовать всю жизнедеятельность города. Узкая сфера занятости, ограниченные возможности маневра для потерявших работу, высокая и застойная безработица, снижение уровня жизни всего населения, свертывание социальной инфраструктуры, ухудшение морально-психологического климата, а также сокращение налогооблагаемой базы местных бюджетов и невозможность нормального функционирования городского хозяйства, - все это нарастающие как снежный ком проблемы монопрофильных поселений, затронутых кризисом. Процесс банкротства, селекции предприятий, идущий в стране, для монопрофильных поселений стал по существу вопросом селекции самих населенных пунктов, часть из которых перестала существовать, а ряд других потерял статус городских поселений.
Масштаб проблемы предопределен спецификой развития экономики нашей страны Длительный период индустриализации страны, распределение финансовых потоков на развитие хозяйства через отрасли промышленности предопределили появление большого количества монопрофильных поселений, где предприятия, жилой фонд, социальная и инженерная инфраструктура строились и принадлежали одному ведомству, которое и обеспечивало их эксплуатацию. К настоящему времени из 1097 городов Российской Федерации около 500 имеют моноструктурную специализацию, а из 1864 поселков городского типа (пгт) - монопрофильных не менее 1200, в таких городах и пгт проживает не менее 16 млн. человек. Сюда же относится около 400 мелких монопрофильных поселков, не имеющих статус пгт (с числом жителей, как правило, менее 3 тыс. чел.), в которых население занято несельскохозяйственной деятельностью.
Существование огромного количества монопрофильных городов на территории РФ объясняется двумя основными историческими факторами -формированием системы расселения и особенностями развития отраслей промышленности.
Все монопрофильные города в нашей стране генетически могут быть разделены на три основные группы [84]: 1 Возникшие как монопрофильные и продолжающие ими быть: исторические города, выросшие из заводских поселков и фабричных сел; города, сформировавшиеся в период индустриализации страны, возникшие как промышленные и оставшиеся узкоспециализированными; молодые города с крупными предприятиями обрабатывающей промышленности; молодые «ресурсные» города, сложившиеся районах с экстремальными климатическими условиями; наукограды, ЗАТО, где одновременно развивались наука и производство. 2. Ставшие монопрофильными в процессе развития: города, возникшие в связи с выполнением непромышленных функций (оборонных, административных и т д.), в которых в советское время было размещено крупное промышленное предприятие; малые города, ранее монопрофильными не являвшиеся, но ставшие ими за последние 10 лет, где появление лидирующего по объему выпускаемой продукции предприятия вызвано спадом остальных. 3. Потерявшие монопрофильность из-за сужения экономической базы: города, формально переставшие быть монопрофильными из-за ликвидации градообразующего предприятия, в которых не решена проблема высвободившегося населения.
Рассмотрим типы монопрофильных городов в разрезе специализации градообразующих предприятий и проблемы, с которыми они столкнулись в переходный период.
Монопрофильные города легкой промышленности. Монопрофильные города легкой промышленности выросли из фабричных сел. Развитие ремесел территориально было связано в нашей стране с нечерноземной зоной, бедные земли не давали возможности прокормиться крестьянским трудом и вынуждали заниматься дополнительным промыслом. Это историческое размещение монопрофильных поселений легкой промышленности в Центральном районе в значительной мере и сохранилось до наших дней. По мере развития одни поселения выросли в малые города с монопрофильной структурой, другие вросли в состав более крупных городов с полиотраслевой структурой экономической базы, Из всего современного массива малых городов, специализирующихся на легкой промышленности, почти 90% в находится в Европейской части страны, 6 - в Московской области, 12 - в Ивановской, 10 - во Владимирской, по 1-2 - в Рязанской, Кал жской, Тверской, Смоленской, Тульской, Ярославской, Брянской, Костромской, Вологодской, Новгородской, Псковской, Ленинградской, Нижегородской, Кировской и Пермской областях.
В переходный период с 1991 по 2001 год в легкой промышленности наблюдался наибольший спад, если в целом промышленное производство в 2000 году снизилось до 60 % по отношению к объемам 1990 года, то в легкой промышленности сократилось до 18%.
Все это повлияло на развитие монопрофильных городов данной специализации/которые постепенно стали относить к депрессивным. Наибольшее падение производства тканей было зафиксировано в Ивановской области уже в 1995 г., где официально зарегистрированная безработица в городах Гаврилов Пасад, Пучеж, Юрьевец, Тейково, Нолинск, Южа, Плес превышала 20%.
Основные проблемы, с которыми столкнулись моногорода, специализировавшиеся на текстильной промышленности связывают с распадом Советского Союза - нарушением связей по поставкам хлопка из Средней Азии. Однако в период с 1990 по 2001 г. производство хлопчатобумажных тканей (на импортном сырье) упало примерно в 3 раза, в то время как выпуск шерстяных и льняных тканей (на местном сырье) снизился в 7 и 5 раз соответственно.
