Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обострение проблемы безопасности населения в постсоветской России. 11
1.1 Рост преступности и ослабление безопасности населения России в 90-е годы. 11
1.2 Степень изученности проблемы и направления исследований в 90-е годы. 21
Глава 2. Перемены в трудовой деятельности работников милиции за годы реформ.
2.1 Сущность деформации 42
2.2 Подработки в свободное время 45
2.3 Подработки в рабочее время 49
2.4 Охранный бизнес работников милиции 51
2.5 Коррупция и вымогательство работников милиции 57
2.6 Соотношение законных и незаконных способов подработок 60
2.7 Влияние подработок на профессиональную деятельность 64
Глава 3. Причины деформации трудовой деятельности работников милиции. 72
3.1 Дефекты правового регулирования трудовой деятельности работников милиции
3.2 Условия труда работников милиции 76
3.3 Материальное положение работников милиции 86
3.4 Моральные качества работников милиции 89
Глава IV. Влияние деформации занятости работников милиции на безопасность населения страны
4.1 Конфликт между милицией и населением
4.2 Механизм ослабления безопасности населения
4.3 Перспективы нормализации деятельности милиции ее кадров
Заключение
Список литературы
Приложения
- Рост преступности и ослабление безопасности населения России в 90-е годы.
- Сущность деформации
- Дефекты правового регулирования трудовой деятельности работников милиции
- Конфликт между милицией и населением
Введение к работе
Целью исследования является анализ структуры трудовой деятельности работников милиции и ее влияния на безопасность населения страны.
Поставленная цель реализуется в задачах диссертационного исследования. Ими является получение ответов на следующие вопросы:
Какова ситуация с защищенностью населения России от преступных посягательств в 90-е годы, какова роль правоохранительных органов в ее обеспечении.
Каковы те диды деятельности, которые работники милиции осуществляют как в рамках своих служебных обязанностей, так и вне регламента.
Каково отношение работников милиции к своему труду, особенностям и трудностям своей работы.
Каковы основные факторы, порождающие дефекты трудовой деятельности работников милиции.
Как дефекты трудовой деятельности работников милиции влияют на безопасность населения страны.
Взаимосвязь поставленных задач диссертационного исследования позволяет по-новому взглянуть на проблему ослабления безопасности населения, которая приобрела особую актуальность в постсоветской России.
Объектом изучения в диссертации являются работники милиции(МВД), рассматриваемые со стороны их профессиональной, трудовой деятельности на соответствующих рабочих местах.
Исследование ориентировано на то, чтобы охарактеризовать не только самих работников милиции, от характера работы которых зависит то, как именно институт милиции выполняет свои функции в обществе. Но и на то, чтобы через работников изучить организации милиции, низовые звенья соответствующего социального института правопорядка, ответственного за поддержание безопасности в обществе.
Особенность объекта диссертационного исследования, в частности, его значительная закрытость от общества, наличие множества теневых процессов, потребовали особого, экспертного подхода к его изучению и соответствующих методов сбора информации.
Методы сбора информации.
1. Экспертный анкетный опрос. Экспертный подход отличается от прямого тем, что вопросы опрашиваемому задаются не о нем самом, а выясняется его мнение о других социальных группах населения, о других субъектах, с которыми он прямо или косвенно взаимодействует. Так, например, работникам милиции в ходе диссертационного исследования задавались такого рода вопросы: «Каково отношение к работникам милиции со стороны местных властей?»; «Если говорить о сегодняшнем дне, то каково отношение населения России к работникам милиции?»; «Как Вы считаете, справедливо ли то, что государство запрещает работникам милиции подрабатывать?» Мы спрашивали работников милиции не столько про их личное положение (пол, возраст, доход), сколько о положении всей профессиональной группы, относительно которой они компетентны. Таким образом, поставив работников МВД в экспертную позицию, мы попытались выявить и оценить их мнение о том, как функционируют их организации, каковы основные дефекты выполнения ими самими и их коллегами своих профессиональных обязанностей в обществе.
Экспертный опрос был проведен в апреле 1999 года среди работников органов милиции Москвы, Московской области, Красноярска, Зеленограда Красноярского края. Информация собиралась с помощью специальной анкеты (см. Приложение 1). Анкета включает 38 вопросов, подразделенных на следующие разделы: і I. Структура занятости работников милиции, то есть виды деятельности работников милиции, которые они осуществляют как в рамках своих служебных обязанностей, так и вне регламента (вопросы 20, 21,22,24,25,26,27,28,29,34).
П. Отношение работников милиции к своему труду, особенностям и трудностям своей работы (вопросы 1, 2, 3, 4, 36, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19,27,29).
III. Каковы основные факторы, влияющие на структуру занятости работников милиции (вопросы 5, 6, 8, 9, 12, 13, 30, 31, 32, 33). * IV. Влияние структуры занятости работников милиции на безопасность населения страны (вопросы 35, 37, 38).
Состав экспертов отражает их структуру по следующим критериям: возраст (от 22 до 48лет); стаж работы (от 1 до 25 лет); звание (от мл.сержанта до п/полковника); подразделение ( ГУВД, ОВД, ГИБДД,
ППС, ОМОН, Транспортная милиция, УЭП, ОУГ); регион (Москва, J Московская обл., Красноярский край).
Степень заполнения анкет оказалась довольно высокой. Эксперты отвечали на наши вопросы добровольно, нередко выражая в своих ответах протест против тех негативных перемен, которые они наблюдали (или в которых сами участвовали). 2\3 экспертов вернули нам полностью заполненную довольно большую анкету (38 вопросов), вопросы в которой были довольно сложными и острыми. Среди них, например, были такие: «Если бы государство сняло свое запрещение работникам милиции подрабатывать - как это повлияло бы на деятельность милиции?»; «Велико ли давление на работников милиции криминальных структур?»; «Какие способы зарабатывания денег сегодня распространены сильнее - законные или незаконные?» и др. Причины отказов экспертов от заполнения анкет (а их было примерно 1/3, см.Табл.1) можно подразделить на две группы: во-первых, они ссылались на то, что их должность не позволяет им участвовать в опросе; во-вторых, некоторым экспертам вопросы анкеты казались обидными, оскорбительными для сотрудников милиции как защитников населения и стража законности. Показателем трудностей опроса, можно считать ситуацию в г. Зеленогорске Красноярского края (до сих пор имеющего статус «закрытого» города): все анкеты были возвращены с возмущением (см.Табл.1).
Таблица 1. Структура заполнения анкет в ходе экспертного опроса.
2. Формализованные экспертные интервью. Они были проведены с целью углубить ответы, полученные путем анкетирования. Информация собиралась с помощью вопросника для формализованного интервью, состоящего из 12 вопросов (см. Приложение 3). Хотя интервью носили формализованный характер, вопросы были открытыми. Ответы продолжались столько, сколько респонденты хотели. В диссертации использованы фрагменты из некоторых интервью.
3. Вторичный анализ данных Российского лонгитьюдного мониторинга здоровья и экономического благосостояния населения РФ (RLMS). Данные получены Институтом социологии РАН при поддержке Carolina Population Center (Университет Северной Каролины). 1998 год. Из общего массива RLMS (10675 респондентов) был выделен подмассив, в состав которого были включены только работники милиции (81 респондент, что составляет 0,8% массива). Из блока о занятости были взяты несколько вопросов, касающихся тематики диссертации, которые использовались для более полного описания условий труда работников милиции.
4. Вторичный анализ материалов НИИ МВД. Изучаемые организации по своей природе являются закрытыми. Поэтому доступ к их изучению имеют в основном ведомственные НИИ. В диссертации приводится много материалов Академии управления МВД РФ, ВНИИ МВД России (см. Список литературы), которые помогли осуществить более детальный анализ трудовой деятельности работников милиции.
Обработка официальных статистических данных Госкомстата и ГИЦ МВД. Эти данные помогли проанализировать как общую ситуацию с преступностью в стране в 90-е годы, так и преступность изучаемой профессиональной группы работников.
Обработка данных ВЦИОМ, которые помогли дать анализ отношения населения к милиции, динамику социального настроения жителей страны, демонстрирующего ощущение ими своей незащищенности.
7. Материалы прессы (см. Список литературы).
Методы обработки информации.
Полученная анкетная информация была обработана при помощи программы SPSS8.0. Таблицы строились в оценках экспертов по отдельным проблемам диссертации. Тексты интервью вводились в компьютер и обрабатывались с помощью контент-анализа. Материалы прессы также были обработаны с помощью контент-анализа.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в следующем:
1) разработан и реализован на практике новый подход к изучению ослабления безопасности населения. Суть этого подхода состоит в том, что ослабление безопасности населения изучается через анализ деятельности кадров правоохранительных органов, то есть через изучение выполнения ими их должностных обязанностей;
2) показана деформация структуры трудовой деятельности работников милиции: выявлены масштабы, виды и характер неформальной трудовой деятельности работников милиции, новые условия их труда, а также их новые профессиональные установки. Описан социально- профессиональный портрет работников милиции, мотивы и характер их трудовой мобильности. Выявлено критическое отношение работников милиции к обстановке в милиции и к своему труду. Выявлены и описаны основные факторы, повлиявшие на происшедшую деформацию трудовой деятельности милиции;
3) охарактеризовано влияние деформации трудовой деятельности работников милиции на их правоохранную деятельность, а также на функционирование милиции как института общества. Проведен анализ динамики преступности и безопасности населения через призму работы органов милиции и ее кадров. Охарактеризован конфликт между милицией и населением как показатель ослабления безопасности населения в 90-е годы. Показана связь между условиями жизни населения страны и функционированием института милиции. Иными словами выявлен и описан механизм ослабления безопасности населения;
4) проведен тематический анализ литературы по проблематике диссертации.
Практическая значимость данной работы состоит в том, что предложены рекомендации по оздоровлению российской милиции и ее кадров.
Апробация работы.
Результаты исследования использованы в разработке тем, прошедших конкурс и получивших гранты, в том числе от РГНФ («Теневые процессы в неэкономических сферах российского общества -масштабы и перспективы»); РФФИ («Изменение образа жизни населения России в 1990-е годы - факторный и типологический анализ»), Института «Открытое общество» («Неформальная деятельность работников милиции»).
Структура работы
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы, включающего 174 наименования, и 3-х приложений.
Рост преступности и ослабление безопасности населения России в 90-е годы.
Современная ситуация в России характеризуется низким уровнем безопасности населения. Под ним в диссертации понимается незащищенность как населения страны в целом (макроуровень социальных угроз), так и отдельных семей и граждан страны (микроуровень) от преступных посягательств. Незащищенность выражается в ожидании таких угроз, постоянном чувстве тревоги. Состояние незащищенности есть не что иное, как отсутствие безопасности, то есть спокойствия за свою жизнь и гарантий по обеспечению этого. Такое состояние возникает у людей в их повседневной жизни в связи с наличием опасностей для их собственной жизни, а также жизни и здоровья родных и близких. Страх быть ограбленным, покалеченным, а то и убитым, возвращаясь домой поздно вечером по своей улице, страх отпускать детей играть одних на улицу, страх прийти однажды домой и застать пустую квартиру, без вещей, и т.д.
Проблема безопасности существовала и в СССР. Однако она имела другой характер - люди не были защищены от идеологического преследования со стороны государства. Так, политические репрессии 30-40-х годов длительное время держали людей в страхе быть в любое время арестованным, сосланным или расстреляным «без суда и следствия». Но если говорить о безопасности в обычном, бытовом смысле, то государство с четко работавшими органами правопорядка обеспечивало защиту граждан от любых преступных посягательств. Более того, само население участвовало в обеспечении порядка. Это и народные дружины, и товарищеские суды. Государством был установлен жесткий контроль над процессами преступности в стране.
С распадом советской системы проблема безопасности населения вышла на первый план. Актуальность этой проблемы выражается в том, что население недообслужено по линии безопасности. Хотя в настоящее время население страны недообслужено по многим жизненно необходимым параметрам (по доходам, по медицинскому обслуживанию, образованию и т.д.), но проблема безопасности имеет особое значение, так как касается самой жизни людей.
В настоящее время население страны живет в постоянном ожидании различного рода угроз: убийств, грабежей, терактов в собственных домах, общественных местах и т.п. Незащищенными чувствуют себя все социальные слои и группы населения - предприниматели, политики, бизнесмены, и тем более «простые» жители страны; касается как их трудовой деятельности, так и их досуга. Люди пытаются защитить себя сами. В массовый быт вошли стальные двери и домофоны, решетки на окнах частных квартир и учреждений, частная внутренняя и личная охрана.
Чувство страха людей за свою жизнь отображается в их субъективных оценках. Опросы общественного мнения, проведенные ВЦИОМ еще в 1992-1993 гг. показывают, что то чувство защищенности, которое было естественным в советское время, оказалось утерянным. Так, в 1993 году 64% населения страны в числе наиболее острых, злободневных проблем называли проблему роста числа уголовных преступлений. Не менялась эта ситуация на протяжении всего постсоветского периода, в 1993-2000 гг. 50-65% населения особо волновала проблема роста преступности (См.Табл.2). На вопрос «Чувствуете ли Вы себя в безопасности на улицах?» в 1993-1998гг. отсутствие чувства безопасности высказывали 65-70% опрошенных, в то же время чувствовали себя в безопасности на улицах своих городов и сел только 25-30%.
Сущность деформации
За годы рыночных реформ в России в трудовой деятельности работников милиции произошли столь значительные перемены, что есть все основания считать характер труда и занятости этой профессиональной группы существенно деформироваными.
Несмотря на закрытость и обособленность данной профессиональной группы, условия, сложившиеся на постсоветском рынке труда, оказались для работников милиции по отдельным видам занятости даже более благоприятными, чем для большинства других категорий работников. Как уже говорилось в главе 1, наряду с основной работой у работников милиции появились и приобрели значительные масштабы новые виды трудовой деятельности - работники милиции активно включились в коммерческую деятельность, зарабатывание денег с помощью различного рода подработок.
В советские времена практики подработок у работников милиции не существовало. Это было предопределено жестким партийным контролем за их деятельностью. Кроме того, действовала весьма эффективная система стимулирования: укороченный стаж работы, обеспечение жильем, бесплатные ежегодные путевки для отдыха, бесплатный проезд на транспорте и проч. Если учесть, что значительная часть их -переселенцы из деревни в город, то работа в милиции была хорошим путем адаптации к городскому образу жизни, достаточно быстрого получения жилья.
Когда в период «рыночного шока» условия труда работников милиции, как и многих других категорий государственных работников, резко изменились, их материальное положение ухудшилось. Они стали искать пути его поддержания на том уровне, который соответствовал их сложившимся запросам. Таким путем оказались различного рода подработки, которые распространились вопреки действующему законодательству, согласно которому занятость работников милиции строго ограничена рамками служебных обязанностей и рамками системы МВД. Запрету подлежат не только любые подработки, противоречащие Уставу служащего МВД, но и любая дополнительная работа вне системы МВД, независмо от того, какая это работа и где она осуществляется. В действующем в России «Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» записано: «Сотрудникам органов внутренних дел запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, а также работать по совместительству на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от форм собственности, не входящих в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, за исключением творческой, научной и педагогической деятельности»(121).
Поэтому, если говорить об определении трудовой деятельности работников милиции вне разрешенной, то она может быть только незарегистрированной, то есть носить только неформальный характер.
Дефекты правового регулирования трудовой деятельности работников милиции
Правовые факторы представляют собой те правовые условия, в которых осуществляют трудовую деятельность работники милиции. За годы реформ произошел слом прежней правовой системы государства. Старые регуляторы и ограничения перестали действовать, а новые -зачастую создавались с большим опозданием, либо так пока еще и не созданы.
Само влияние правового фактора на трудовую деятельность милиционеров двоякое. С одной стороны - оказывает огромное влияние общая правовая обстановка в стране. Так, двойственность законов или отсутствие регламента стимулирует противоправное поведение граждан страны, что, естественно, влияет на эффективность работы милиции. И в ходе исследования эксперты в числе основных трудностей своей работы называли именно несовершенство законодательства. С другой стороны -законодательство, регламентирующее именно трудовую деятельность работников милиции. Это действующие конкретные правовые акты (законы разного уровня, указы Президента и т.п.) в отношении работников милиции как профессиональной группы.
Выделим на наш взгляд основные законодательные положения, так или иначе оказывающие влияние на подработки работников милиции:
1) существующий запрет на занятие предпринимательской деятельностью, либо совместительство для сотрудников милиции вне системы МВД («Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»);
2) четко прописанная система уголовного и административного наказания за правонарушения сотрудников милиции (например, Уголовный Кодекс, Дисциплинарный Устав и пр.);
3) возможность применения ст. 50 ГК РФ, п.З, которая гласит: «Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». Согласно этому органы внутренних дел и внутренние войска, являясь некоммерческими организациями могут вести внебюджетную (предпринимательскую деятельность);
4) ст. 36 «Материально-техническое обеспечение милиции» Закона РФ «О милиции», согласно которому «Милиция вправе принимать во владение и пользование от организаций транспортные средства и другую технику, необходимые для выполнения возложенных на нее обязанностей»;
5) Декларация о полиции Совета Европы, к которой присоединилась РФ, записано, что «полицейский имеет право на повышенную заработную плату с учетом особых факторов несения службы, таких как повышенный риск и ненормированный рабочий график».
Приведенные положения 3-4 показывают, что для начальствующего состава милиции существуют пути для коммерческой деятельности, а для низовых работников - запрет. Но не может начальник милиции в одиночку обеспечивать «крышу», для этого ему нужны ресурсы своей организации, в том числе - людские. Это и есть почва для своего рода «партнерства» в организациях МВД.
Важным фактором деформации занятости работников милиции является сложившаяся за годы реформ недейственная система исполнения законов, которая касается как населения страны в целом, так и работников милиции, в частности. Важным для нормального общества является не только хорошо разработанная система законов, но и эффективная система их исполнения. Неэффективность же судопроизводства дискредитирует сам механизм исполнения законов, что в конце концов ведет к расширению теневой, противоправной деятельности.
Во многих цивилизованных странах разработана целая система социального контроля за противоправным поведением членов общества. Противоправное поведение каждого человека вне зависимости от общественного положения - будь то уклонение от налога, превышение скорости или что-либо другое несет за собой в последствии слишком высокие издержки. Хотя бы однажды, став нарушителем установленных предписаний, человек заносится в списки так называемых «неблагонадежных» и для него выстраиваются социальные и экономические преграды: лишение возможности получения кредита, карьерного роста и т.д. В нашей стране подобной системы нет, более того - пока нет даже основ для ее формирования.
Конфликт между милицией и населением
Следствием дефектов трудовой деятельности работников милиции оказался острый конфликт между милицией и населением страны, который сложился в России за годы реформ. Именно этот конфликт лежит в основе ослабления безопасности населения страны. Суть этого конфликта: милиция перестала охранять население, а население в ответ на это перестало доверять милиции. Для сравнения: например, США по уровню разбойных нападений значительно опережают Россию (136), но 86% американцев (67) доверяют своей полиции и при любых, даже незначительных правонарушениях заявляют об этом в полицию, так как знают, что будут внимательно выслушаны и все необходимые меры будут приняты.
В России ситуация другая: систематические опросы ВЦИОМ показывают, что в России 3/4 населения в случае нападения на них, ограбления или какого-либо другого происшествия будут опасаться обращаться в милицию. На вопрос «Доверяете ли Вы милиции» в 1999 году полное доверие высказали не более 10% населения. (Табл.21) Таблица 21. Динамика отношения населения к милиции. 1995 - 2000 гг. (%)
По данным Общественного центра содействия реформе уголовного правосудия, около 60% потерпевших от тяжких преступлений не обращаются в правоохранительные органы (61), что показывает неверие людей в способность и желание милиции их защищать.
За годы реформ конфликт между милицией и населением обострялся и в настоящее время приобрел разнообразные и довольно острые формы. В ходе нашего исследования на вопрос «Изменилось ли отношение жителей России к милиции в сравнении с тем, каким оно (отношение) было в СССР?» 78% опрошенных работников милиции констатировали, что отношение не просто изменилось, а «стало хуже»(см.Табл.22).
В чем именно состоит это ухудшение? Ответы экспертов на этот вопрос оказались без преувеличения страшными: 18% экспертов считают, что население страны относится к милиции негативно, никакого доверия к ней не имеет; 73% считают, что люди относятся к милиции настороженно, полного доверия к ней нет; на хорошее отношение к милиции указал лишь 1% экспертов (8% отметили, что отношение равнодушное). Таблица 22. Экспертные оценки отношении населения России к милиции(%).
Полученные данные показывают остроту и болезненность этого конфликта. Ведь необходимо учитывать, что именно помощь населения -это своего рода основа и залог успешной работы милиции. По данным ВНИИ МВД России, контакт между населением и милицией отсутствует. В среднем по России в 1997 г. лишь 1% работников милиции отметили регулярное взаимоотношение с общественными организациями, а 70% опрошенных такой формы вообще не практикует (87). В ходе исследования достаточно неожиданно выявились однозначные обвинения в адрес милиции. Ведь поскольку экспертами были ее представители, то можно было ожидать тех или иных обвинений в адрес населения, попытки снять вину с милиционеров. Однако мнение экспертов оказалось другим: причины негативного отношения жителей России к милиции, опрошенные эксперты, связывают с серьезными дефектами работы своих коллег, включая и самих себя. То есть, хотя они говорили о «других», но реально сложилась картина острой самокритики опрошенных работников МВД. Они отметили равнодушие милиционеров к людям, нежелание разбираться с жалобами, грубое отношение к жителям. Указали даже на то, что люди боятся вымогательств со стороны милиции (тем самым, указывая на наличие почвы для этого), и что это тоже усиливает недовольство ею. 4.2 Механизм ослабления безопасности населения Проведенное исследование позволило выявить определенный механизм влияния деформации трудовой деятельности работников милиции на безопасность населения страны (см. Рис.3). Главная идея такова: дефекты трудовой деятельности работников милиции создают условия для роста преступности в обществе, а следовательно, для ослабления безопасности населения России.
