Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы экономического развития муниципальных образований 10
1.1. Понятие, структура, состав экономических ресурсов местного развития 10
1.2. Зарубежный опыт управления местным развитием 26
1.3. Социально-экономические условия и факторы развития местного самоуправления в России 42
Глава 2. Анализ и оценка ресурсного обеспечения экономического развития муниципальных образований Сибирского федерального округа 55
2.1. Анализ основных тенденций социально-экономического развития муниципальных образований 55
2.2. Методические аспекты оценки ресурсного обеспечения экономического развития городских округов 71
2.3. Оценка экономических ресурсов развития городских округов 94
Глава 3. Направления совершенствования управления местным развитием на основе оценки экономических ресурсов 110
3.1. Совершенствование механизмов управления ресурсным обеспечением развития территории ПО
3.2. Особенности влияния состава и структуры располагаемых экономических ресурсов на развитие городских округов 122
3.3. Организация управления местным развитием на основе оценки экономических ресурсов муниципальных образований 131
Заключение 141
Список использованных источников
- Зарубежный опыт управления местным развитием
- Социально-экономические условия и факторы развития местного самоуправления в России
- Методические аспекты оценки ресурсного обеспечения экономического развития городских округов
- Особенности влияния состава и структуры располагаемых экономических ресурсов на развитие городских округов
Зарубежный опыт управления местным развитием
Самые серьезные трудности становления местного самоуправления в современной России обусловлены острой хронической недостаточностью ресурсов для полноценного и сбалансированного развития муниципальных образований. Проблема соответствия и достаточности объемов, формируемых на муниципальном уровне доходов и полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, является сдерживающим фактором в определении местного самоуправления как самостоятельного уровня власти в России.
Основной целью создания и развития института местного самоуправления является необходимость максимально приблизить органы власти к населению для обеспечения компетентного и заинтересованного решения конкретных насущных проблем жителей муниципальных образований. Однако текущие условия развития местного самоуправления в России характеризуются социально-экономической напряженностью, сокращением бюджетного финансирования из вышестоящих бюджетов, изношенностью городской инфраструктуры [18]. В таких условиях достаточно сложно говорить о развитии, основная цель большинства местных органов власти сводится к поддержанию текущего уровня существования, путем «латания дыр» и обеспечения минимального социального набора услуг [50].
По мнению автора, поддержание текущего существования является бесперспективным для местного самоуправления как института власти и способа самоорганизации населения. Подобно гражданину России, стремящемуся к росту личного благосостояния, стратегической задачей органов местного самоуправления должно являться создание условий для формирования и увеличения муниципального богатства на основе системы диверсифицированного ресурсного обеспечения развития муниципального образования. Данный подход основывается на теоретической и методологической базе исследований социально-экономического развития муниципальных образований.
Определим понятийно-сущностный аппарат нашего исследования с целью уточнения понятий и терминов, характеризующих особенности ресурсного обеспечения местного развития.
В соответствии с ратифицированной Россией в 1998 году Европейской хартией местного самоуправления под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2].
Ключевым элементом в данном определении можно считать формулировку «право и реальная способность». Реальная способность регулировать и управлять местными вопросами предполагает не только наличие законодательно установленных и гарантированных государством возможностей, но и фактическое наличие необходимых ресурсов — в первую очередь, экономических (материальных, финансовых, трудовых и т. д.).
Европейская хартия местного самоуправления (ст. 9) определяет следующие требования к экономическим ресурсам местного самоуправления: — достаточность собственных средств и их соразмерность представленным полномочиям; — свобода распоряжения средствами при осуществлении своих функций; — поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных налогов и сборов; — защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур выравнивания; — предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбору политики органов местного самоуправления.
Адекватно оценить наличие и возможности использования ресурсов муниципального развития, по мнению автора, возможно лишь с учетом выделения и подробного изучения экономических ресурсов развития муниципального образования как самостоятельной категории, содержание которой определяется общей логикой местного развития.
Современное понятие «развитие» включает три взаимосвязанные характеристики: изменение, рост, улучшение, главной из которых является последняя [134, с. 98].
Развитие как изменение не происходит само по себе, а связано с разработкой политики определенной мировоззренческой направленности. Развитие влечет за собой разноплановые структурные изменения. Наиболее типичными из них являются: модификация факторов производства и структурные сдвиги в экономике; лучшее использование существующих ресурсов; изменение структуры и функций имеющихся институтов; изменение ценностных ориентации и отношений членов местного сообщества.
Развитие как рост означает такие структурные изменения, которые ведут к технологическому прогрессу, повышению качества продукции и улучшению распределения товаров и услуг. Не всегда рост ознаменован увеличением количественных показателей, чаще рост качества связан с уменьшением количества.
Развитие как улучшение качества жизни предполагает наличие социального результата — перемены, которые обеспечивают равные возможности более широкому кругу людей воспользоваться общественными благами.
Политика местного развития заключается в том, чтобы развивать способности адекватно реагировать на внешние изменения в целях повышения жизнеспособности муниципального сообщества. Основу муниципального развития должна формировать гибкая, диверсифицированная и восприимчивая к новшествам экономика.
Социально-экономические условия и факторы развития местного самоуправления в России
В рамках вышеизложенного экономическое развитие муниципальных образований мы определили как действия, которые ведут к повышению привлекательности территории за счет использования совокупности экономических ресурсов, расширения выбора товаров и услуг для местного сообщества в процессе формирования и реализации экономической политики местного самоуправления. Реализацию местной экономической политики можно рассматривать как комплекс мер регулирующего воздействия на экономику, осуществляемый в интересах местного населения органами местного самоуправления или при их участии в рамках определенной концепции, направленной на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиления конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших общих условий производства, благоприятного хозяйственного климата.
С одной стороны, способность территории генерировать доходы определяют её экономические ресурсы, вовлеченные в воспроизводственный процесс, что само по себе характеризует полноту и результативность их использования как источника финансирования публичных услуг, программ социально-экономического развития. С другой стороны, сопоставление динамики основных социально-экономических показателей и информации о поступлениях доходов по основным источникам соответствующих территорий позволяет оценить эффективность использования располагаемых ресурсов муниципальных образований.
Необходимость сопоставлений и анализа результативности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экономического развития территорий вынуждает искать инструменты и методы оценки ресурсных потоков и составляющих развития, а также подходы и способы к формированию комплексных и/или интегральных показателей, позволяющих проводить сравнение и аналогии в рамках выработки конкретных рекомендаций по повышению эффективности управления местным развитием.
Возможные способы определения количественных и качественных характеристик экономического потенциала муниципального образования как комплексного показателя ресурсного обеспечения, по мнению автора, можно объединить в два общих принципиальных подхода. Первый (ресурсный подход) состоит в оценке ресурсов (природных, трудовых, финансовых и других), которыми располагает муниципальная экономика. Согласно данному подходу экономический потенциал муниципального образования определяется размерами производства валового муниципального продукта, количеством и качеством располагаемых ресурсов (прежде всего трудовых и финансовых), доступом хозяйствующих субъектов к ресурсам простого и расширенного воспроизводства, необходимым для достижения заданного уровня экономического развития, высоких темпов роста муниципальной экономики.
Второй подход предполагает определение возможного экономического результата от использования всей массы ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот в определенный период времени.
Состав и структуру экономического потенциала муниципального образования можно рассматривать с разных сторон: — с позиции натурально-вещественного содержания — как набор ресурсов, определяющих его размер и особенности; — с точки зрения текущего состояния и перспектив развития и использования — как статистические и динамические характеристики его состава; — со стороны организационных форм управления, по сферам, отраслям, сегментам муниципальной экономики.
В число универсальных инструментов оценки экономического потенциала муниципального образования следует отнести показатели валового муниципального продукта и муниципального богатства [27, 38,74].
Валовой муниципальный продукт — это конечный результат производственной деятельности предприятий, организаций и домашних хозяйств, участвующих в экономических процессах на территории муниципального образования. Отражает влияние естественных условий деятельности муниципального образования и достигнутый уровень развития муниципальной экономики, особенности её структуры, результативность функционирования отдельных отраслей [95, 102, 136, 139].
С учетом изученного теоретико-методологического материала автор предлагает для использования в рамках оценки совокупной стоимости ресурсов термин муниципальное богатство, как совокупность природных и трудовых ресурсов, созданных средств производства, материальных благ, ценностей, которыми располагает муниципальное образование.
Характеристика муниципального богатства через оценку совокупность экономических ресурсов, необходимых для производства товаров, работ, услуг позволяет сделать вывод о достаточности ресурсов для обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и эффективности управления накопленными ресурсами органами местного самоуправления.
В российской статистической практике национальное богатство (согласно действующей методике расчета) включает только стоимость накопленных материальных благ имеющих денежную оценку. Следовательно, в применении к оценке муниципального богатства мы можем говорить, что это совокупность материальных благ которыми располагает местное сообщество [81].
Переход на систему национального счетоводства дает возможность использовать для оценки муниципального богатства оценку экономических ресурсов муниципального образования в денежной форме, учитывая степень их вовлеченности в хозяйственный оборот, а также наличие или отсутствие.
По своему экономическому содержанию муниципальное богатство включает только накопленные материальные блага в капитализированном выражении, что, по мнению автора, позволяет применить ограниченный подход к оценке величины муниципального богатства, на основе стоимостной оценки образующих его составных частей.
В основе авторской методики оценки лежит допущение, что состав муниципального богатства определяется показателями, характеризующими стоимость накопленного имущественного фонда (основные фонды предприятий, материальные оборотные средства, имущество населения). Данное допущение позволяет повысить практическую значимость расчетов, поскольку при его использовании из состава муниципальное богатство исключаются элементы, трудно поддающиеся количественному учету и регулированию на муниципальном уровне: природные и нематериальные ресурсы. Такое понимание результата экономической политики органов местного самоуправления позволяет оценивать приращение собственного экономического потенциала муниципального образования.
Методические аспекты оценки ресурсного обеспечения экономического развития городских округов
Стратегически система управления муниципальными ресурсами призвана обеспечить стабильное развитие муниципального образования на основе соответствующего реагирования на изменения внешней среды.
В процессе управления социально-экономическим развитием муниципального образования целесообразно выделять самостоятельные циклы управления, которые содержательно определяются задачами этапа развития и/или обеспечения текущей деятельности муниципального образования.
Характерной особенностью управления развитием муниципального образования является цикличность процесса управления, которая обусловлена: необходимостью формирования бюджета; сроками полномочий органов местного самоуправления; наличием крупных инвестиционных проектов; местных культурно-исторических, религиозных, этнических и других особенностей. Поэтому основная особенность планирования развития муниципального образования состоит в необходимости согласования периодов планирования и корректировки планов с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления.
При выборе стратегии управления развитием муниципального образования возможно использование двух подходов. При первом подходе необходимо наличие четких сроков начала цикла управления развитием и- его завершения. В этом случае полный цикл управления муниципальным образованием условно можно разбить на два этапа: период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период ее реализации.
Этот подход позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество заключается в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований, для решения отдельных проблем, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.
Второй подход приемлем для крупных муниципальных образований, в которых программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникает необходимость весь процесс управления развитием территории рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и её реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно и параллельно, должны быть согласованы по срокам. Таким образом, будет одновременно существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития на ближайший бюджетный период и программа развития муниципального образования на перспективу. Процесс управления развитием в последнем случае требует более высокого уровня управления на основе применения современных средств и методов работы с информацией.
Повышение экономической самостоятельности муниципальных образований повышает эффективность муниципального управления. Но эффективность управления определяется в частности используемыми механизмами и инструментами. Одной из проблем муниципальных образований является отсутствие целостной методики управления имеющимися в распоряжении экономическими и другими ресурсами, обеспечивающими достижение поставленных перед местным самоуправлением задач. При этом, по мнению автора, управление ресурсами территории — это не столько количественное, сколько качественное управление, так как объективно существует связь между социально-экономической обстановкой и объемом средств и ресурсов для финансирования программ муниципалитетов.
Преодоление монозависимости экономического развития муниципальных образований, по мнению автора, должно базироваться на формировании многовариантного ресурсного обеспечения деятельности местного самоуправления. Ресурсное обеспечение на основе многовариантного и диверсифицированного подхода в качестве основы включает: эффективное использование существующей ресурсной базы и развитие новых услуг; поиск альтернативных источников финансирования деятельности муниципального образования; перераспределение средств между муниципальными образованиями.
Чтобы мероприятия органов местного самоуправления по управлению местным развитием были наиболее эффективны, необходимо количественно и качественно оценить влияние ресурсного обеспечения на социально-экономическое положение местного самоуправления.
Ключевая задача в текущих экономических условиях для органов местного самоуправления состоит в самостоятельном сбалансировании местного бюджета и формировании условий для наращивания экономического потенциала территории в целом. В решении данной задачи может помочь применение совокупности инструментов совершенствования управления экономическими ресурсами развития территории, включающих алгоритм управления и методику оценки экономических ресурсов развития муниципальных образований, который отличается от существующего тем, что учитывает влияние состава и структуры располагаемых экономических ресурсов муниципальных образований.
Содержательно в составе инструментария выделяется алгоритм управления экономическими ресурсами как качественная сторона процесса, и методика оценки экономических ресурсов развития муниципального образования как количественное отражение результативности управления.
Особенности влияния состава и структуры располагаемых экономических ресурсов на развитие городских округов
Информация содержит сведения в отношении каждого платежа, администрируемого налоговыми органами, в соответствии с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации с указанием ОКАТО муниципального образования, на территории которого мобилизуются денежные средства от уплаты налога (сбора).
Для обработки и использования передаваемых сведений может использоваться специализированное программное обеспечение. В частности ГНИВЦ ФНС России (www. gnivc. ш) разработан программный комплекс «Муниципальные Образования», предназначенный для автоматизации взаимодействия финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с налоговыми органами.
В программном комплексе «Муниципальные Образования» реализован прием финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями информации из информационного ресурса «Расчеты с бюджетом», обрабатываемой налоговыми органами, а также функция аналитической обработки передаваемой информации.
Аналитическая подсистема программного комплекса обеспечивает формирование различных отчетов и диаграмм о начислении и поступлении налогов и сборов в бюджет субъекта РФ или муниципального образования. В частности возможности программного комплекса позволяют формировать: — отчет, содержащий сведения о начислении и поступлении региональных и местных налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему субъекта Российской Федерации или муниципального образования за заданный период; — отчет о начислении и поступлении региональных и местных налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему субъекта Российской Федерации или муниципального образования за заданный период в разрезе отраслей экономики; — отчет, содержащий сведения о задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему субъекта Российской Федерации или муниципального образования за заданный период; — диаграммы, отражающие динамику поступления налогов и сборов в бюджетную систему субъекта Российской Федерации или муниципального образования за заданный период. Данные диаграммы могут формироваться как по всем налогам и сборам, содержащимся в БД, так и по отдельному налогу; — диаграммы, позволяющие оценить вклад различных налогов и сборов в общую сумму поступлений в бюджетную систему субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Важным источником информации является также отчетность, составляемая налоговыми органами. Сведения, содержащиеся в статистической налоговой отчетности, содержат большой объем информации о различных направлениях деятельности налоговых органов, которая может стать информационной основой для принятия целого ряда управленческих решений в области оценки и прогнозирования экономического потенциала муниципального образования.
Проведенный анализ всех составляющих, способных оказать влияние на экономическое развитие муниципальных образований, позволяет выделить несколько основных направлений, реализация мероприятий в рамках которых позволит направить экономическую политику муниципалитета по пути совершенствования. При этом, формулируя данные направления, будем исходить только из рамок действующего законодательства, которые, как отмечалось выше, не наделяют муниципальные образования достаточной экономической автономией.
В функциональном разрезе действия муниципалитетов должны быть направлены»на улучшение следующих составляющих:
1. Планирование. Формирование собственной стратегии экономической политики муниципального образования должно предваряться сбором информации, планированием и прогнозированием возможных доходов территории, то есть оценкой экономического потенциала. Подобная оценка, в случае, если она основана на фактических показателях, помогает обозначить основные направления конкретных организационных и контрольных мероприятий, являющихся составными частями экономической политики, а также служит основой для объективного формирования доходной части бюджета муниципального образования.
2. Организационные аспекты экономической политики. В рамках данного направления муниципальные образования должны реализовывать следующие полномочия: а) формирование собственной нормативно-правовой базы в экономической сфере. Например, в области установления обоснованных ставок налогов и введения эффективных налоговых льгот; б) организацию взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными налоговыми органами. Работа в этом направлении должна быть направлена на своевременный и полный обмен сведениями, в которых заинтересованы все стороны налогового производства; в) информационно-разъяснительную работу с населением. Данное . направление должно быть направлено на выработку позитивного отношения населения к реализуемой стратегии экономического развития территории и сделать их соучастниками этого процесса;
3. Контрольная составляющая. Необходимо самостоятельно оценивать масштабы теневой экономики и участвовать в процедурах по ее сокращению, в частности в работе межведомственных комиссий по легализации выплаты заработной платы, организации сбора и обработки информации, необходимой для осуществления контроля использования ресурсов (например, сведения о заключенных договорах аренды, выданных разрешений, лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, установленных видах, масштабах и формах ведения налогоплательщика бизнеса).
