Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические и методологические основы исследования социального страхования 18
1.1. Переход к рыночной экономике и формирование новой модели социального страхования 18
1.2. Сущность и функции социального страхования 32
1.3. Целостность национальной системы социального страхования 54
1.4. Основные принципы социального страхования 57
1.5. Основные факторы развития социального страхования 69
Глава 2 Исторический опыт развития социального страхования в России 77
2.1. Основные этапы формирования системы социально го страхования в России 78
Глава 3 Основные направления и стратегия реформирования социального страхования в период рыночных преобразований 93
3.1. Уровень социальной защиты, обеспеченный социальным страхованием 93
3.2. От социального обеспечения к социальному страхованию 104
Глава 4 Пути реформирования основных направлений социального страхования 117
4.1. Реформа пенсионного обеспечения 117
4.2. Развитие обязательного медицинского страхования... 148
4.3. Реформирование социального страхования 170
4.4. Назревшие проблемы реформирования страхования безработицы 194
Глава 5 Формирование нового направления социального страхования 204
5.1. Место и роль категории лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой в социально-экономической структуре России 204
5.2. Концепция порядка страхования индивидуальных предпринимателей 214
5.3. Порядок социального страхования лиц самостоятельно обеспечивающих себя работой 217
Глава 6 Центр - регионы: место и роль в социальной защите населения 250
6.1. Новая роль регионов в социальной защите населения в условиях рынка 250
6.2. Опыт решения проблем социального страхования в отдельных регионах ( на примере республики Саха-Якутия) 259
6.3. Разработка социальных стандартов - необходимый шаг в развитии социального страхования 266
Заключение 276
Список источников и использованной литературы
- Переход к рыночной экономике и формирование новой модели социального страхования
- Основные этапы формирования системы социально го страхования в России
- Уровень социальной защиты, обеспеченный социальным страхованием
- Реформа пенсионного обеспечения
Введение к работе
Актуальность исследования
Социальная защита человека в той или иной форме осуществляется в любом обществе. Она, как показывает историческая практика, составляет необходимый параметр общественного устройства, неотъемлемое звено системы общественных отношений. Если с этих позиций посмотреть на постсоветскую Россию, то коренные социально-экономические изменения, вызванные ее переходом к рыночной экономике, с особой остротой поставили вопрос о формировании адекватной ей системы государственного социального страхования, принципиально отличающейся от соответствующей системы советского образца. И дело здесь не в чьих-то субъективных пожеланиях или трудностях переходного периода, а в объективно присущих внутренних закономерностях развития социально-ориентированной рыночной экономики. Отличительный же чертой последней, как свидетельствует опыт индустриально развитых стран, является наличие развитой и высокоэффективной системы социальной защиты человека, это во-первых, и, во-вторых, основу ее составляет социальное страхование. Что же касается места и роли последнего в социально-ориентированной рыночной экономике, то они определяются тем, что социальное страхование непосредственно связано с жизнеобеспечением и воспроизводством личного фактора производства - рабочей силы, социальной защитой наиболее уязвимых слоев населения (пенсионеров, инвалидов и других категорий), обеспечением оптимального сочетания - экономической эффективности и социальной справедливости.
Говоря о потребности перехода к рыночной модели социальной защиты населения применительно к нынешней ситуации в России, следует особо подчеркнуть ее неотложный характер. Обусловлено это, с одной стороны, необходимостью преодоления трудностей переходного периода
(самих по себе неизбежных при смене социально-экономического строя), а с другой стороны, необходимостью исправления допущенных ошибок и упущений в процессе осуществления реформ. Сегодня есть все основания сказать, что отсутствие продуманной и научно обоснованной программы реформ, излишняя торопливость в их проведении, применение шоковой терапии и т. п. действия поставили население России перед тяжелейшими проблемами, как в экономике так и социальной сфере: К прежним задачам социальной защиты населения (пенсионное обеспечение, детские и семейные пособия и т.д.) добавились новые - помощь безработным, адресная помощь семьям, где среднедушевой доход ниже прожиточного минимума и др. И как результат - резкое снижение жизненного уровня основной массы населения, обнищание его значительной части, сокращение объема и качества социальных услуг, небывалое расслоение общества по уровню доходов, огромная дифференциация регионов по уровню жизни населения, массовая безработица. В 1991 году доходы ниже прожиточного минимума имели 11,7 % населения, 1997 году за чертой бедности находилось 30,7 млн. россиян (20,8 % от общей численности населения).[240] В 1996 году по отношению к дореформенному периоду уровень реальных доходов населения по оценке Госкомстата РФ, составил лишь 60 %[249] По расчетам некоторых экономистов эти показатели еще более плачевны. В частности. По данным Б.В. Ракитского, одного из ведущих специалистов по социальной политики, они упали в три раза. [188]
Все это обуславливает небывалый рост потребности в социальной защите населения РФ. Причем речь идет не только социально-уязвимых категориях населения (пожилых людях, инвалидах, многодетных семьях и др.), но и о значительной части экономически активного населения или так называемых «новых бедных» (безработные, низкооплачиваемые категории работников бюджетной сферы - учителя, врачи, ученые, работники культуры и др.). В этих условиях социальные пособия для многих слоев насе-
ления стали единственной гарантией выживания. И хотя сами по себе -социальные выплаты мизерны, не обеспечивают нормального воспроизводства рабочей силы, тем не менее, они хотя бы на минимальном уровне гарантируют населению выживание.
Небывалая острота проблем социальной защиты человека в современной России связана также с глубокими изменениями за годы реформ ее ресурсной базы. Здесь, как свидетельствует статистика, результаты неутешительные. За это время произошло значительное уменьшение последней в результате падения производства (по данным Госкомстата объем ВВП России в 1996 г. сократился против уровня 1991 г. на 38%) [246] , сокращения доли заработной платы в доходах населения (в 1996 году она составила 40,5 % против74,1 % в 1991 г.. [240], а ведь с нее идет, прежде всего, начисление страховых взносов), низкого уровня собираемости налогов и т.д. Государство оказалось не в состоянии обеспечить социальную поддержку в полном объеме безвозмездно. Поэтому в процессе осуществления реформ в России началось формирование системы обязательного государственного социального страхования (ОГСС). При этом многое приходилось делать на ходу, борясь с возникающими негативными явлениями, а не предотвращая их. Кроме того, новая система социального страхования, формирующаяся на базе советской системы, не могла в одночасье избавиться от ее родимых пятен. В силу этого говорить, что действующая сегодня в России система построена полностью на принципах страхования, было бы преждевременно. И не случайно она не обеспечивает надежной и высокоэффективной социальной защиты населения ни по одному из направлений социального страхования. В то же время, совершенно ясно, что глубокие социальные преобразования невозможно осуществить, если они не обеспечивают социальную безопасность основной массы населения. Поэтому успешность и надежность рыночных реформ находится в непосредственной зависимости от уровня и эффективности социальной защиты
населения сегодня. И в этой связи без всякого преувеличения можно сказать, что переход к ее рыночной модели - залог необратимости осуществления социально-экономических преобразований. Представляется, что именно на этой основе может быть обеспечена не только социальная безопасность населения в рыночных условиях, но и более активное включение его в экономические реформы. Вот почему вопросы комплексного реформирования социальной защиты населения, в том числе и создания новой модели социального страхования, сегодня приобрели особую социально-экономическую значимость и политическую актуальность. Они, что называется, встали непосредственно на повестку дня. В свою очередь успешность радикатьных преобразований в социальной сфере в значительной мере определяется уровнем теоретического осмысления процессов, закономерностей и направлений ее развития вообще, и в переходный период, в особенности. Практика все настойчивее ставит эти вопросы перед наукой. Поэтому, принципиальное значение имеет углубление теоретических представлений о социально-экономической природе социального страхования, его содержании и принципах построения. Это тем более важно, что создаваемая новая система социальной защиты, успешно функционирующая в странах с социально-ориентированной рыночной экономикой, должна быть адаптирована к российским условиям. А они весьма специфичны, как с точки зрения исходной базы, так и огромного разнообразия природно-климатических, экономических демографических условий, культурно-исторических традиций характерных для различных территорий России. Поэтому существует острая потребность исследования методологии и методики учета региональных условий при ее реформировании.
Переход к новой системе социального страхования требует огромной законотворческой деятельности. Достаточно сказать, что сегодня существует настоятельная потребность принятия рамочного Федерального Закона «Об основах обязательного социального страхования», Федерального За-
кона «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации», Федерального Закона «О государственной системе здравоохранения» и ряда других. Естественно, они должны базироваться на строго научной основе. Словом, жизнь диктует необходимость глубокого и всестороннего исследования теоретических и методологических основ формирования и путей развития новой системы социальной защиты населения вообще, и социального страхования, в частности. Без этого их становление может осуществляться лишь методом проб и ошибок со всеми негативными последствиями, вытекающими из этого.
Сказать, что эти проблемы оказались вне поля зрения экономической науки и социологии, значит покривить против истины.
Скорее наоборот, в последнее время появилось значительное число публикаций, посвященных социальной политике и социальным отношениям в переходный период, реформированию социального сектора, изменению роли государства в этом процессе. Среди работ, опубликованных по этой проблематике несомненный интерес представляют публикации таких российских ученых, как Аганбегян А.Г, Акимов А.И., Асеев В.Г., Бабич A.M., Бобков В.Н., Волгин Н.А., Дьяконов Х.Н, Егоров Е.В., Жильцов Е.Н., Карпухин Д.Н., Костин Л.А., Кадомцева СВ., Куликов В.В., Ланцев М.С., Майер В.Ф., Мстиславский П.С., Платонов О.А., Ракитский Б.В., Римашев-ская Н.М., Ржаницына Л.С., Столяров И.И., Толстых Г.В., Якобсон Л.И. и т.д.
В них нашли рассмотрение и вопросы социшіьного страхования. Но рассматриваются они лишь в концепции общих проблем социальной политики в новых социально-экономических условиях. Это бесспорно важный аспект вопроса места и роли социального страхования в социальной сфере, но недостаточный. Ведь в данном случае социальное страхование не является предметом самостоятельного анализа. Вопросы социального страхования в целом, а так же его отдельных направлений в ходе проводимых
реформ в той или иной мере нашли рассмотрение и в публикациях Барчука В.В., Белобородова Ю.К., Бочкаревой В.К., Бугаева П.С., Бурдавицына С.В., Дегтярева Г.П., Дмитриева М.Э., Железова Ю.В., Захарова М.Л., Зубца А.Н., Калашникова СВ., Косарева Ю.А Кульбовской W К., Соловьева А.К., Четыркина Е.М. и других ученых.
История развития социального страхования, как в дореволюционной России, так и в Советский и постсоветский ее периоды рассматривается в работах Быховского Н.И., Вигдорчика Н.А., Воблого К.Г., Донского Б.Г., Дьяконова Х.Н., Дементьева Е.М., Забелина Л.В., Мирского М.Б., Обухова В.М. и т.д.
Но в этих публикациях либо нашли недостаточное освещение, либо оказались вне поля зрения некоторые ключевые вопросы социального страхования. В первую очередь к ним относятся:
сущность и содержание социального страхования, как основы социальной защиты в условиях социально-ориентированной рыночной экономики;
природа таких категорий как страховые взносы, страховые выплаты, тарифы;
закономерности его развития вообще и в переходный период, в частности;
особенности социального страхования в переходный период;
проблемы развития его основных направлений (пенсионное страхование, социальное страхование, медицинское страхование и др.);
необходимость и особенности страхования лиц самостоятельно обес- > печивающих себя работой без образования юридического лица;
место и роль регионов в обеспечении социального страхования и т.д.
Среди зарубежных авторов весомый вклад в разработку проблем социальной защиты и социального страхования населения внесли Аткинсон А., Барр Н., Ламперт X. Ф. Бургиньон, Д. Кесслер и др.
Несомненно их идеи и подходы заслуживают самого пристального внимания, но нельзя не учитывать, что они отражают закономерности и особенности функционирования систем социальной защиты населения в условиях устоявшихся общественных отношений.
Отмеченные обстоятельства и предопределили актуальность проблемы исследования, ее значимость для формирования и обеспечения системы обязательного государственного социального страхования (ОГСС) в современной России, обусловили выбор темы, цель и задачи данной работы.
Основной целью исследования является теоретическое обоснование стратегии становления национальной системы социального страхования в современной России и на этой основе разработка методологических подходов и практических рекомендаций по реформированию системы социальной защиты населения применительно к переходному периоду.
В соответствии с этой целью были поставлены и решены следующие задачи:
- анализ различных концепций социальной защиты населения, бедности, социального равенства и социальной справедливости;
- анализ условий и предпосылок, обуславливающих необходимость фор
мирования в современной России страховой формы социальной защиты
населения;
— исследование социально-экономической природы социального страхо
вания, его места и роли в системе социально-трудовых отношений;
- анализ содержания основных категорий социшіьного страхования
(страховой взнос, страховая выплата и т.д.), функций и факторов разви
тия, принципов его построения;
— изучение механизмов, источников, состояния и путей повышения эф
фективности финансирования социального страхования;
анализ уровня и эффективности социальной защиты различных категорий населения России, охваченных социальным страхованием;
исследование тенденций развития системы социального страхования, его основных направлений, уровня охвата им населения, характера и объема предоставляемых услуг и на этой основе разработка комплекса мер по реформированию пенсионного обеспечения, обязательного медицинского страхования, страхования безработицы, социального страхования;
разработка концепции, порядка и механизма обязательного государственного страхования лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой;
анализ соотношения роли органов власти разного уровня (от федерального до муниципального) в обеспечении социальной защиты населения и на этой основе обоснование новой системы управления социальным страхованием;
анализ накопленного опыта региональных аспектов социального страхования;
изучение проблем разработки и введения в практику социального страхования государственных стандартов.
Объектом исследования является деятельность фондов обязательного государственного социального страхования (ОГСС), фондов добровольного страхования, страховых организаций, управленческих структур в Центре и субъектах Федерации, участников страхового процесса (страхователей, страховщиков, застрахованных) по обеспечению социальной защиты населения в страховой форме.
Предметом исследования является содержание социального страхования, его экономические, организационные, правовые основы и действующие механизмы, призванные обеспечить социально-приемлемый уро-
вень защиты населения; процессы ею государственного регулирования в условиях становления рынка и федерализма; управленческие и финансово-экономические отношения страховых институтов.
Теоретические и методические основы работы.Теоретическая основа - труды классиков экономической науки, Конституция РФ, общефедеральные и региональные законодательные акты, работы российских и зарубежных ученых, материалы научных конференций и периодической печати, посвященные данной проблеме. Использованы Постановления государственных и правительственных органов власти, в центре и на местах по социальным вопросам.
Методологической основой является комплексный подход к анализу социально-экономических проблем и диалектический метод познания, взаимосвязанных и взаимообусловленных процессов социальной защиты населения.
Фактическими материалами послужили данные государственной статистики, программы социальной защиты, разработанные в регионах. В работе произведены соответствующие экономико-математические расчеты и обобщения.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
Впервые разработаны и теоретически обоснованы концептуальные основы единой национальной системы социального страхования России органическая целостность которой достигается:
диалектическим единством всех входящих в нее относительно самостоятельных направлений и видов социального страхования;
общей целью - обеспечение воспроизводства индивида при наступлении страхового случая на протяжении всего его жизненного цикла;
последовательной реализацией страховых принципов.
- Раскрыты конкретные российские условия и предпосылки, обуславливающие необходимость формирования ее рыночной модели.
В отличии от традиционного компенсационного подхода дано новое понимание экономической сущности социального страхования, как особой системы социально - экономических отношений рыночной экономики, представляющих одну из форм движения ее внутренних противоречий, и обеспечивающих воспроизводство рабочей силы при наступлении страхового случая на базе ее внутренних ресурсов и законов.
Дана новая трактовка сущности страховых выплат, страховых взносов, страхового фонда, страховых тарифов, принципов и функций социального страхования как формы реализации его сущности -
обеспечение воспроизводства рабочей силы при наступлении страхового случая.
- Впервые осуществлена разработка концепции, порядка и
механизма включения в систему ОГОС лиц, самостоятельно
обеспечивающих себя работой без образования юридического лица
(JICF), численность которых в настоящее время около 10% ЭАН и
имеющая ярко выраженную тенденцию к росту, и которые до сих пор
практически находятся вне системы ОГСС.
Автором предложены: механизм страхования ЛСР, необходимые Оргструктуры, порядок формирования финансовых, ресурсов для
обеспечения их страхования, возможности их разновариантного страхования
Обоснована необходимость изменения в новых социально-экономических условиях роли государства в социальном страховании, утверждения принципа взаимоответственности всех участников страхового процесса (государства, работодателя и работника).
Раскрыты место и новая роль регионов в развитии социального страхования, в повышении его эффективности и надежности в обеспечении финансовой устойчивости. Разработаны методологические и методические принципы построения региональных программ социальной защиты населения.
Обоснована необходимость перевода социального страхования на государственные социальные стандарты, устанавливающие минимально допустимые нормы социального обеспечения населения (ПМ, МПБ и т.д.), определены его предпосылки.
Практическая значимость диссертационного исследования
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные предложения и рекомендации могут быть использованы для формирования системы социального страхования, адаптированной к условиям социально-ориентированной рыночной экономики. Возможно также их применение в качестве методологической базы по оптимизации механизма создания целостной системы социальной защиты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Использование предложенного порядка страхования лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой позволяет включить в систему ОГСС более 10,5 млн. человек (вместе с членами семей), в настоящее время не охваченных социальным страхованием. Сформулированные предложения по укреплению и
расширению финансовой базы системы социального страхования направлены на привлечение дополнительных средств с целью обеспечения финансовой стабильности внебюджетных фондов социального страхования. Этой цели следует также предложенная автором методология определения экономически обоснованных размеров страховых взносов, страховых выплат (баланс обязательств), накопления необходимых резервов.
В качестве инструментария предлагается использовать актуарные расчеты.
Учитывая развитие реальных процессов федерализма в постсоветской России в работе предложены конкретные меры по повышению роли регионов в социальном обеспечении населения.
Результаты исследования могут быть использованы в преподавании экономических и социальных дисциплин. На их основе автором разработан специальный курс лекций «Страховое дело и социальное страхование в современной России», прочитанный в Московской государственной Академии нефти и газа им. Губкина.
Апробация результатов исследования.
Результаты проведенного исследования с практическими рекомендациями отражены в монографии «Социальное страхование в современной России» (1997г.) в статьях в центральных журналах «Экономика и общество», «Вопросы экономики», «Социальная защита», «Охрана труда и социальное страхование», «Уровень жизни населения России» и др., газетах «Ваше право» и др., в аналитическом вестнике Государственной Думы и федерального собрания, научно-исследовательских отчетах для Министерства труда и социального развития, Федерального Фонда социального страхования РФ и его филиалов, Министерства труда и занятости Саха (Якутия), Ханты-Мансийского автономного округа, методических разработках ВЦУЖ и других печатных изданиях.
Всего по теме исследования опубликовано более 40 печатных работ, общим объемом более 50 печатных листов.
Автор выступал по проблемам исследования на круглых столах в Государственной Думе и Совете Федерации, на парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете Федерации, на Международных и Всероссийских Конференциях, на Ученых советах ВЦУЖ, участвовал в разработке предложений по вопросам социального страхования для Президента и Правительства РФ, для Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы, ведет экспертную работу по проблемам социального страхования в ТАСИС.
Переход к рыночной экономике и формирование новой модели социального страхования
Неотъемлемой частью осуществляемых в России радикальных социально-экономических преобразований является переход к качественно новой системе социальной защиты населения. Необходимость такого перехода нашла всестороннее обоснование в работах различных авторов. Поэтому специальное рассмотрение данного вопроса представляется нецелесообразным. Сегодня гораздо важнее определение той модели социальной защиты, которая должна утвердиться в постсоветской России. Ведь это проблема не только теории, но и прежде всего практики. Последнее обстоятельство особенно актуально, ибо от правильного выбора ориентира ее развития напрямую зависит, насколько формируемая система будет адекватна новым социально-экономическим условиям, и, в конечном счете, насколько она будет эффективной. Ведь определение направления движения и конечной его цели составляет основу для разработки конкретных мер и практических действий по формированию системы обеспечения социальной безопасности человека в рыночных условиях.
С началом рыночных реформ начались изменения и в системе социальной защиты населения. Принимаемые в этот период (1990-1997 гг.) меры в этой сфере условно можно разделить на две группы.
Первые из них были направлены на смягчение отрицательных последствий и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся кате гориям населения через создание механизмов защиты доходов пенсионеров, работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, безработных, инвалидов, ветеранов войны и труда.
Вторая группа мер была направлена на глубинные изменения, а точнее, демонтаж системы социальной защиты советского образца и переход к формированию ее нового типа. Курс бьш взят на создание ее рыночной модели, основу которой, как известно, составляет социальное страхование, приходящее на смену системе социального обеспечения (помощи), характерного для советского периода. Это нашло проявление в новой направленности принятых, начиная с 1990 г. Законов «О государственных пенсиях в РСФСР», «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», «О занятости населения РСФСР», Постановлении правительства «Вопросы фонда «Социального страхования Российской Федерации», разработанных программах дальнейшего реформирования пенсионного обеспечения, медицинского страхования, других законодательных актов и постановлений правительства. [9,10,11,13,15,17,19].
Вместе с тем, нельзя не отметить, что переход системы социальной защиты населения на страховые принципы идет с огромными трудностями. Для основной его массы уровень социальной безопасности в переходный период оказался на критической отметке или опустился ниже допустимого уровня. Сложилась довольно парадоксальная ситуация. Доля расходов на социальные нужды (за исключением субсидий ЖКХ и общественному транспорту) поднялась за эти годы (1992-1997) с 27,5% до 38,9% [92]. Однако это не смогло предотвратить кризисы как в социальной сфере в целом, так и в социальном страховании.
В этой связи вполне закономерен вопрос, имеющий принципиальное значение для социальной защиты населения. Не является ли социальное страхование, вводимое в России, случайным, искусственным явлением, обусловленным условиями и трудностями переходного периода? Вопрос этот далеко не праздный. Ответ на него предопределяет стратегию и тактику социальной политики государства, практические его действия по обеспечению социальной защиты человека и развитию социальной сферы. В самом деле, если формируемая система ОГСС, мера временная, вызванная к жизни случайными обстоятельствами (трудностями перехода к рынку, ошибками или непродуманными действиями реформаторов), то и отношение к нему может быть лишь как к чему-то случайному, временному, заслуживающему внимания лишь на ограниченный период времени. И, наоборот, если социальное страхование составляет неотъемлемый элемент социально-ориентированной рыночной экономики, то государство обязано разработать не только стратегию его развития, но и обеспечить необходимые для этого условия (правовые, организационные, финансово-экономические и другие).
Итак, какой же тип социальной защиты должен быть принят в постсоветской России - социальное страхование или социальная помощь? Ріли должно быть их сочетание? При ответе на этот вопрос следует иметь ввиду следующее. Функция социальной защиты заключается в оказании помощи человеку, попавшему в трудное социальное положение, или в том, чтобы предупредить возможные трудности. И это в принципе, не зависит от экономического и политического строя общества. Что же касается причин возникновения таких трудностей, возможностей их предупреждения или компенсации, то здесь они, наоборот, находятся в прямой зависимости от экономического и политического строя государства. Скажем, отсутствие безработицы в советском обществе вообще снимало проблему необходимости социальной защиты безработных, что же касается капиталистического строя, даже с социально ориентированной рыночной экономикой, то безработица для него является постоянной и наиболее острой из социальных проблем.
Основные этапы формирования системы социально го страхования в России
Современная система государственного социального страхования в нашей стране сложилась в результате длительного исторического процесса, в котором можно выделить три основных этапа.
Первый этап с 80-х годов прошлого века до 1917г. В этот период социальное страхование в России развивалось в едином русле с аналогичными системами других стран. Базовые основы социального страхования были заложены в России в1912г., когда Третьей Государственной думой был принят пакет законов: "Об утверждении присутствия по делам страхования рабочих"; "Об утверждении Совета по делам страхования рабочих"; "Об обеспечении рабочих на случай болезни"; "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве".
С этого периода Россия влилась в строй цивилизованных стран с передовой для того времени, достаточно широкой системой обязательного социального страхования.
Второй этап 1918-1991. В этот период была претворена в жизнь большевистская программа социального страхования, разработанная Пражской конференцией в 1912 г., в соответствии с которой социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы ведающие социальным страхованием ликвидировались.
С 1991, началом перехода к рыночной экономике, начался новый этап формирования системы социального страхования в России, который характеризуется значительным расширением функций и масштабов государственного социального страхования, обновления принципов его построения и отделением от государственного бюджета.
Социальное страхование в досоциалистической России
Современное понятие «социальная защита» включает в себя широкий круг социальных гарантий в сфере трудовых отношений, охраны здоровья, обеспечения условии для получения образования, доступности услуг культуры, защиты семьи, прав детей и подростков, женщин, экологической безопасности и т.д.
Такое понимание сущности и содержания социальной защиты населения сложилось естественно не сразу. В дореволюционной России социальная гарантия сводилась, в основном, к обеспечению социальных гарантий в сфере трудовых отношений (оплата труда, режим труда и его условия, социальное страхование на случай болезни, трудового увечья, смерти, оказание медицинской помощи).
Первым законодательным актом, вводившим в России элементы социальной защиты, был закон «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность на заводских и рудничных работах», принятый в 1861г. Данный закон, прежде всего, представляет интерес с точки зрения принципов и порядка организации социальной защиты населения. Во-первых, он касался лишь наемных работников (причем не всех), во-вторых, в качестве основной формы социальной защиты было избрано социальное страхование. Согласно закону, "попечение рабочих в болезни, старости и при домашних несчастьях, призрение вдов и сирот рабочих возлагалось на особые товарищества и вспомогательные кассы при них, организуемые на горных заводах. Г186] На частных горных заводах такие товарищества и соответственно страховые кассы стали создаваться позже, после принятия в 1892г. соответствующего закона. Создание товариществ осуществлялось по взаимному согласию работодателей и рабочих. Средства этих касс формировались за счет взносов работников (2-3% от зарплаты) и одновременного взноса предприятия и ежегодных приплат работодателя. За счет этих средств ими вьіплачившіись пособия по временной нетрудоспособности, а также пенсии участникам товарищества и их семьям. Размер пособия устанавливался в пределах от одной шестой до трех четвертей заработка. Управление этих товариществ осуществлялось общим собранием работников и правлением. Заводоуправление не имело права контроля за их деятельностью. Правда, впоследствии самоуправление товариществ было ограничено.
В последующие годы по мере становления капитализма в России шел процесс развития социального страхования населения. Заметную веху в его развитии составил принятый в 1903г. Закон "О вознаграждении граждан, потерпевших вследствие несчастного случая, рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности". Согласно этому закону ответственность за ущерб, нанесенный здоровью рабочих и служащих на производстве возлагалась на владельцев предприятий и казну. Они обязывались производить выплаты вознаграждений потерпевшим или членам их семей в виде пособий и пенсий. Пострадавший также имел право на медицинскую помощь от работодателя. В случае смерти пострадавшего пенсия выплачивалась, правда в уменьшенном размере, членам его семьи. В казенных предприятиях вопрос о пособиях, выдававшихся до назначения пенсии, решался администрацией предприятия. Назначение пенсий относилось к компетенции особого присутствия. В частных предприятиях вопросы о пособиях решались соглашением пострадавшего или его семьи с владельцем предприятия. Что необходимо отметить в связи с принятием этого Закона. Во-первых, воплощение страховых начал в социальной защите населения в достаточно широком масштабе, и, во-вторых, законодательно фактически был признан и закреплен риск профессиональной деятельности
Уровень социальной защиты, обеспеченный социальным страхованием
Созданная за годы реформ система ОГСС характеризуется прежде низким уровнем и неустойчивым характером социальной защиты. Как свидетельствует реальная практика, на всем протяжении переходного периода не был достигнут и не достигается сегодня даже минимальный уровень материального обеспечения (прожиточный минимум) значительной части населения, живущего на социальные выплаты. Более того, соотношение между прожиточным минимумом и уровнем страховых выплат по различным направлениям социального страхования имеет тенденцию к снижению. В результате по сравнению с предреформенным периодом материальное положение этой части населения не только не УЛУЧШИЛОСЬ, а значительно ухудшилось. Это практически относится к страховым выплатам по всем видам социального страхования. И еще одно замечание. Было бы неправомерным полагать, что перестройку ОГСС можно будет осуществить одномоментно. Процесс реформирования несомненно должен быть многоступенчатым и осуществляться постепенно в течение ряда лет.
Пенсионное обеспечение За годы реформ допущено существенное снижение уровня жизни пенсионеров. Это видно из следующих данных о соотношении средней пенсии к прожиточному минимуму.
Как видно из приведенных данных за годы реформ шло ухудшение материальной обеспеченности пенсионеров. Одновременно нарастшіо ухудшение их относительного материального положения по мере снижения пенсии по отношению к средней зарплате. Этот показатель составлял 34%. Но даже средние размеры назначенной месячной пенсии едва достигали прожиточного минимума пенсионера (107%), тогда как еще в 1990 году это соотношение составляло 237%.Минимальная же пенсия в 1997 году составляла лишь 74% прожиточного минимума.
В результате реальное содержание средней пенсии в 1997 г., как показывают расчеты, составило менее 50% по сравнению с размером пенсии в декабре 1991 г. Поэтому пенсионеры практически были поставлены в условия на грани выживания и даже за гранью. И проявляется это в том, что в структуре их денежных расходов доля затрат пенсионеров на питание стабильно составляет не менее 60%.
Если в целом по стране средние размеры пенсионных выплат в переходный период балансиров&лпи на грани черты бедности, то во многих республиках и областях (в 1997 г. в 25 из 64 республик и областей, по которым имеются данные), даже средние размеры пенсий не достигали прожиточного минимума, составляя, например, в Москве 83% от его величины, в Архангельской области - 77%, в Читинской области - 61%, в республике Тыва - 54%
И поэтому вполне понятно, что доля работающих пенсионеров в России намного выше, чем , например, в США (25% в России, 16% - среди мужчин и женщин пенсионного возраста в США).
В этом виде страхования положение застрахованных граждан относительно более благополучно, чем в других видах страхования. Исключение составляет компенсация утраченного заработка в связи с необходимостью ухода за ребенком до 1,5 лет. Сложившаяся практика установления величины пособия в размере двух минимальных зарплат (166,980 руб.) не обеспечивает прожиточного минимума ребенка, который по данным Министерства труда и социального развития в феврале 1997 года для ребенка составил 415 тыс. рублей.
Медицинское страхование
Ситуацию с медицинским обслуживанием в целом можно охарактеризовать как критическую. Проявляется она по многим направлениям. Прежде всего, резко сократились расходы на здравоохранение. В 1996 г. они составили 2,5% против 3,6% от ВВП в конце восьмидесятых годов. Такой уровень финансирования ведет к деградации и распаду здравоохранения. В результате в настоящее время медико-демографическая ситуация в РФ характеризуется ростом смертности, резким снижением продолжительности жизни, как мужчин, так и женщин, ухудшением состояния здоровья детей, снижением качества медицинского обслуживания и т. д. Для самой системы обязательного медицинского страхования характерно отсутствие контроля за объемами, сроками и качеством медицинских услуг, защиты прав застрахованных пациентов, нарушение условий договора на предоставление лечебно - профилактической помощи, т.е. невыполнение своих основных функций по защите прав граждан. Расчеты показали, что темпы роста платных медицинских услуг в 1992 - 1997 гг. были в 2,5 раза выше, чем темпы роста затрат по программе ОМС. Стоимость платных медицинских услуг в 1997 г. по нашим расчетам составила не менее 2,5% от среднемесячной зарплаты и 4,1% по отношению к прожиточному минимуму. Все это свидетельствует о высокой нагрузке на население по оплате медицинских услуг. Цены на лекарства сделали для многих граждан недоступной их покупку. Практически недоступным для основной массы населения стало также санаторно-курортное лечение.
Поспешное и недостаточно продуманное реформирование здравоохранения спровоцировало движение к стихийному рынку медицинских услуг, в то время когда, абсолютное большинство населения России не располагает необходимыми денежными средствами для их оплаты.
Реформа пенсионного обеспечения
От того, как и по каким принципам будет реформирована пенсионная система, собственно, таков будет характер и уровень гарантий материальной обеспеченности человека в старости. В этой связи в обществе, среди ученых и политиков идет активное обсуждение и поиск путей ее преобразований. При этом необходимо особо подчеркнуть: приходит осознание того, что кризис действующей пенсионной системы в своей основе обусловлен не случайными обстоятельствами, ошибками или непродуманными действиями правительства, руководства Пенсионного фонда РФ (хотя и они имели место), а причинами более глубокого порядка. Можно выделить довольно широкий их круг, но в укрупненном плане они могут быть сведены к двум основным: во-первых, экономико-демографическим и, во-вторых, системным, то есть причинами, обусловленными внутренними пороками существующей системы пенсионного обеспечения. Они и определяют в первую очередь направленность и характер реформирования пенсионной системы.
Спектр предлагаемых здесь решений довольно широк - от первоочередных мер по стабилизации ее финансового положения до радикального варианта перехода от распределительной системы к накопительной. В этой связи решающей проблемой стратегического характера является вопрос, в каком направлении и на каких принципах должна осуществляться пенсионная реформа? Ответ на этот вопрос предполагает, во-первых, анализ внутренних недостатков действующей системы, которые в ходе ее реформирования должны быть преодолены и, во-вторых, оценку вероятных процессов развития пенсионного обеспечения (финансовой устойчивости системы, уровня пенсионных выплат, экономических возможностей участия работников в формировании финансовой базы пенсионного фонда, размера страховых взносов и т.д.), в зависимости от того ли иного варианта реформирования пенсионной системы. maBa4.doc (3)
Если коротко охарактеризовать коренной недостаток действующей сегодня в России пенсионной системы, то он заключается, прежде всего, в том, что она построена на нестраховых принципах. Случайного в этом ничего нет. Являясь правоприемницей системы пенсионного обеспечения советского образца, созданной в иных социально-экономических условиях, действующая система (хотя за годы реформ частично модернизированная) по своей сущности является системой государственного социального обеспечения, нежели страховой. Целый ряд принципов пенсионного страхования изначально не был заложен или деформирован в действующей пенсионной системе. В результате не обеспечиваются: - необходимая дифференциация пенсионных выплат в непосредственной зависимости от трудового, страхового вклада; - автономность источников финансирования пенсионных выплат в пенсионном бюджете; - ответственность страхователей за уклонение от выполняемых обязательств по своевременной уплате страховых платежей; - эквивалентность страховых платежей и страховых выплат; - четкое разграничение источников финансирования различных видов пенсионных выплат.
Это находит свое проявление в порядке формирования финансовой базы пенсионного обеспечения, в целом ряде выполняемых ею функций, которые имманентно не свойственны страховой форме как таковой. В частности пенсионная система вьшолняет функцию поддержания доходов некоторых категорий работающего населения, осуществляя выплату пенсий за выслугу лет. Так численность этой категории пенсионеров по состоянию на 1 января 1998 года достигла 578 тыс. человек (1,6 % от общей численности пенсионеров); в 1997г. пенсионные выплаты им составили примерно 1 % расходов Пенсионного фонда РФ. При этом, надо подчеркнуть, что лица меньше платившие страховые взносы получают пенсию более продолжительный период и более высокий ее размер. Тем самым нарушается один из основополагающих принципов социального страхования - непосредственная зависимость размера страховых выплат от величины страхового стажа и страховых взносов.
Не отвечает природе страховой формы пенсионного обеспечения и функция, выполняемая действующей системой, по привлечению рабочей силы на производства с тяжелыми и вредными условиями труда за счет льготных пенсий. В 1996г. численность лиц, получающих пенсию на льготных условиях, составила более 6,6 млн. человек или 23 % всех пенсионеров по старости.
