Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная политика и уровень жизни населения на современном этапе реформирования экономики .
1.1. Проблемы и перспективы развития социальной политики в России. 11
1.2. Уровень жизни и социальная защита населения . 24
Глава 2. Социальное страхование как система социальной защиты населения .
2.1. Развитие и становление государственного регулирования социальным страхованием. 49
2.2. Региональная система управления Фондом социального страхования (на примере г. Москвы). 66
2.3. Эффективность использования средств Фонда социального страхования и его влияние на уровень жизни населения . 85
Глава 3. Нормативно-правовое регулирование социального страхования .
3.1. Совершенствование правового регулирования социального страхования. 110
3.2. Реформирование социального страхования на современном этапе социально-экономического развития России . 131
Заключение 144
Библиографический указатель использованной литературы 151
Приложения 161
- Уровень жизни и социальная защита населения
- Региональная система управления Фондом социального страхования (на примере г. Москвы).
- Эффективность использования средств Фонда социального страхования и его влияние на уровень жизни населения
- Реформирование социального страхования на современном этапе социально-экономического развития России
Введение к работе
Социально-экономические преобразования, проводимые в России, привели к глубоким переменам во всех сферах общественной жизни - в экономике, политике, социальной структуре общества.
В сложных экономических условиях начального этапа реформ (1992-1995 годы) принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. В частности, были созданы механизмы защиты доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу.
Доля расходов на социальные нужды в совокупных расходах государства возросла в течение этих пяти лет на треть - с 27,5% до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и региональных (местных) бюджетов.
Однако, наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность программ социальной поддержки была крайне низкой.
Ситуация усугубляется спецификой психологического настроя значительной части населения, отличающейся социальной пассивностью и не готовой к вхождению в конкурентную среду рыночной экономики.
Одним из главных итогов просчета государства в сфере социальной политики стал рост бедности и нищеты, деградация труда, маргинализация граждан с низким социальным статусом. Вместо постепенного формирования среднего класса, являющегося стержнем демократического общественного устройства, залогом социальной и политической стабильности, гармонизации функционирования рыночных отношений, идет процесс расширения устойчивых слоев населения, тяготеющих к социальным низам, что, кроме всего прочего, является и крайне опасным в политическом отношении, поскольку означает, что в российском обществе поддержка реформ ослабляется количественно и качественно, психологически и мо-тивиционно. Конечно, государством в сложившихся условиях предпринимались определенные меры, направленные на смягчение отрицательных последствий резкого падения уровня жизни и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. Однако, в целом, переход к рыночной модели социальной политики, связанный с формированием новых отношений собственности, к сожалению, происходил в большей степени спонтанно, на фоне эклектического набора постоянно запаздывающих мер по социальной защите населения.
В значительной степени это связано с отсутствием российской концепции социального государства, носящей сколько-нибудь целостный характер, согласия в обществе по вопросу о целях и приоритетах социальной политики на этом, переходном для нашей страны, этапе развития.
Чтобы внести ясность в этот вопрос необходимо, на наш взгляд, сконцентрировать внимание на трех основных блоках проблем:
Первый блок - общеметодологические проблемы реформирования социального государства в современных социально-экономических условиях.
Второй блок - проблемы регулирования занятости, рынка труда, цены труда и заработной платы.
Третий блок - проблемы социальной защиты населения, регулирования отношений в социальной сфере.
В рамках первого блока доминирующими, на наш взгляд, в настоящее время должны стать следующие идеи.
Во-первых, коренное изменение экономических основ жизни общества, переход от административно-командных к рыночным экономическим моделям требует радикального изменения и принципов социальной политики, подходов к их реализации.
Во-вторых, Российское государство действительно может стать социальным только если три его составные части - эффективная экономика, сильная власть (и законодательная, и исполнительная, и судебная) и общественные институты (система партнерства, согласования интересов главных субъектов трудовых отношений) находятся в постоянном взаимодействии. В-третьих, коренная перестройка всей социальной сферы должна быть основана на базовых принципах демократического социального государства:
приоритета прав человека и его основных свобод в сочетании с принципом индивидуальной ответственности гражданина за свое материальное благосостояние;
солидарности, обусловленной взаимосвязанностью и взаимоответственностью общества и его членов;
оптимальной поддержке (субсидарности), как в определенных рамках непосредственно со стороны самого государства, так и со стороны свободных ассоциаций людей, благодаря государственной поддержке имеющих возможность все в большей степени брать на себя решение многих социальных задач. В-четвертых, следует признать, что уровень ожиданий и требований общества к государству сегодня значительно превышают его реальные возможности. Перед органами власти в связи с этим должна стоять непростая задача постоянного разъяснения гражданам изменившейся роли государства в социально-экономической жизни общества, конкретных параметров его ответственности, разграничения функций различных уровней власти в управлении социальной сферой, демонстрируя при этом политическую и финансовую открытость.
В-пятых, как показывает мировой опыт, наиболее целесообразной является концентрация ограниченных возможностей государства на становлении среднего класса, адресной, дифференцированной помощи неимущим и прогрессивном налогообложении богатых.
В-шестых, при разработке государственных социальных программ должен доминировать перспективный, комплексный и социально-ориентированный подход. Принцип целостности должен при этом сочетаться с принципом выделения приоритетов, определяемых исходя из состава, реальной взаимосвязи и остроты важнейших социально-экономических и социально-политических проблем.
В рамках второго блока проблем центральное внимание, на наш взгляд, целесообразно уделить двум взаимосвязанным аспектам активной социальной полити ки - политике занятости и политике доходов. Политика занятости, наряду с оказанием достойной материальной поддержки и созданием новых и сохранением рабочих мест, должна иметь целью ускорение адаптации населения к требованиям рынка, развитие инфраструктуры рынка труда, системы подготовки кадров и т.д. На первый план выдвигаются проблемы совершенствования структуры занятости, диверсификации ее форм, способов реализации.
Политика доходов предполагает особое внимание к цене труда, ее динамике, отраслевой и региональной дифференциации. Основная задача здесь состоит в том, чтобы стимулировать повышение цены рабочей силы и рост заработной платы, обеспечивать своевременную ее выплату, ограничивать чрезмерную дифференциацию в оплате труда, а также установить минимальную заработную плату на уровне прожиточного минимума.
Следует четко осознать, что реальное управление трудовыми отношениями и собственно трудом станет возможным только при соответствующем развитии социального партнерства, а эффективность реализуемых программ будет определяться совместными действиями государственных институтов (всех уровней и ветвей власти), общественных организаций работающих и предпринимательских структур. Необходимо обеспечить участие нескольких сторон в переговорах, усиливающее роль договорных отношений при решении социальных вопросов на любом уровне, объединения работодателей должны иметь четко определенные права и обязанности.
В целом, центр тяжести корректировки реформ должен сместиться, с одной стороны, на структурные преобразования в сфере труда и социально-трудовых отношений, с другой, на обеспечение реального приоритета отраслей социальной сферы (науки, образования, здравоохранения, культуры), которые должны обеспечить воспроизводство работника, способного своим трудом обеспечить достойный уровень жизни.
Настоятельная необходимость разработки принципиальных подходов к решению проблем, входящих в третий блок, определяется не только тем фактом, что сегодня в социальной защите нуждается весьма значительная часть россиян, но и
б
тем обстоятельством, что существующая в настоящее время система гарантий и льгот не просто ведет к неэффективности государственных расходов на социальную помощь, но и вступает в противоречие с общим направлением реформирования социальных отношений. Практически она до сих пор почти полностью отвечает прежней "социалистической" модели распределительных отношений, поскольку в ней заложена определяющая роль государственных структур власти, федерального и местного бюджетов в сборе и распределении финансовых средств. В рыночной же экономике, как известно, основными регуляторами, обеспечивающими процессы воспроизводства, служат заработная плата и развитые системы социального страхования в широком смысле. Достаточно сказать, что здесь на долю систем социального страхования приходится от 20 до 30% величины ВВП (это позволяет гарантировать трудоспособному населению высокую степень защиты от всех видов социальных рисков), в то время, как у нас на долю четырех государственных внебюджетных социальных фондов - не более 8-9% ВВП. Соответственно заниженные объемы средств на заработную плату и социальное страхование в общем объеме ВВП порождают необходимость формирования дополнительных систем компенсации в виде систем социальных гарантий и льгот.
Кроме экономической существует и социально-психологическая проблема, заключающаяся в социалистической специфике базовых институтов социальной защиты, в основе функционирования которых - социальная помощь. Ролевая ситуация "государство - монопольный работодатель", существовавшая в советский
і период, породила и функцию "государство - монопольный распорядитель социальных выплат" обусловило формирование в массовом сознании стереотипов, практически исключающих ответственность работников и работодателей, важность их солидарных усилий по созданию специализированных институтов социальной защиты - обязательного и добровольного социального страхования.
Важно помнить, что самоустранение государства от регулирования многих социально значимых вопросов (оплаты труда во внебюджетной сфере, установления цен на потребительские товары и т.п.), стремление переложить ряд своих прежних функций на рыночные механизмы, органы местного самоуправления, на самого человека, вполне естественное для функционирования социальной сферы в государствах с рыночными отношениями, требует одновременного предоставления гражданам достаточной экономической, правовой и организационной свободы для повышения их ответственности за собственное материальное благополучие, что возможно лишь при достаточном уровне развития структур гражданского общества.
В существующих условиях представляется целесообразным дифференциация по степени охвата и социальной ориентированности функционально-ориентированных, взаимодополняющих институтов социальной защиты, обеспечивающих:
социальные гарантии, основанные на принципах равенства, всеобщности, доступности и охвата общенациональных систем образования, здравоохранения и социального страхования;
социальную помощь наиболее социально уязвимых, в первую очередь, нетрудоспособных слоев населения;
социальное страхование: обязательное - всего трудоспособного населения страны за счет взносов работодателей и работников, добровольное - части трудозанятого населения в порядке личной инициативы работников и работодателей. В то время, как социальные гарантии и социальное страхование не связаны со степенью нуждаемости, социальная помощь должна носить адресный характер, для чего необходимо осуществить:
строгий учет уровня материальной обеспеченности каждого гражданина;
переход к адресной помощи семье; четкая дифференциация причин нуждаемости. Несмотря на то, что перечисленные проблемы находятся в центре внимания экономической науки, однако, ряд вопросов на сегодняшний момент еще требует дополнительного исследования. Это и определило актуальность избранной темы диссертации.
Целью диссертационного исследования является анализ и изучение основных проблем социального страхования как системы социальной защиты и повышения уровня жизни населения.
В соответствии с целью исследования определены следующие задачи:
определить основные направления социальной политики в России; проанализировать индикаторы уровня жизни населения; дать оценку существующей системе социального страхования; определить эффективность социального страхования в повышении уровня жизни населения;
определить методические подходы по разработке проблемы социальной защиты населения;
проанализировать нормативно-правовую базу регулирования социальным страхованием и определить основные пути ее совершенствования; разработать структуру управления персоналом Фонда социального страхования;
разработать практические рекомендации, реализация которых позволит совершенствовать систему социального страхования как форму социальной защиты и повышения уровня жизни населения. Предметом исследования является состояние уровня жизни населения и эффективность социального страхования.
Объект исследования - деятельность Российского и Московского регионального отделения Фонда социального страхования по социальной защите населения. Теоретической и практической основой исследования являлись труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам социальной политики, уровня жизни населения и социального страхования; указы Российской федерации о Фоне социального страхования и другие нормативно-правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составляют многолетние наблюдения автора, имеющего большой опыт работы в органах социального страхования, официальные документы, данные проводимых с участием автора социологических опросов, материалы российской статистики. При анализе материалов использовались системный, сравнительный, формально-логический и эмпирический методы исследований.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
впервые проанализирована взаимосвязь уровня жизни с эффективностью социального страхования как система социальной защиты; проанализированы индикаторы уровня жизни населения; разработаны методические подходы и программы социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения;
разработаны и внедрены основные направления совершенствования эффективности и управления социальным страхованием;
разработана и внедрена система управления персоналом Московского регионального отделения Фонда социального страхования;
разработаны практические рекомендации для совершенствования нормативно-правовой базы функционирования системы социального страхования. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что разработанные автором предложения и рекомендации по совершенствованию системы социального страхования как средства повышения уровня жизни населения внедрены в Московском региональном отделении Фонда социального страхования РФ, а также, могут быть использованы на федеральном и региональном уровнях работы органов социального страхования.
Апробация результатов исследования. Результаты проводимых автором исследований многократно выносились на совещание правления Фонда социального страхования, парламентские слушания Государственной Думы РФ, на заседания правительства г. Москвы, коллегии министерств и ведомств, российские научные конференции, международную конференцию в г. Турине (Италия), опубликованы в газетных статьях и 2 брошюрах.
Уровень жизни и социальная защита населения
Мир вступил в эпоху, когда капиталовложения в человека, в гуманитарно-социальную сферу приобретают приоритетный характер. К сожалению, в нашем обществе эти задачи не решаются, что легко проследить, анализируя уровень жизни населения. Уровень жизни населения характеризует степень удовлетворения материальных и культурных потребностей людей и выражается в количестве и качестве потребляемых человеком благ и услуг.
Благосостояние населения определяется уровнем доходов населения, накопленным материальным имуществом (включая жилье, предметы длительного пользования и повседневного обихода) и количеством социальных услуг, предоставляемых государством бесплатно (образование, медицинское обслуживание и др.) Для определения уровня жизни используются различные методики, например, система минимальных потребительских бюджетов (физиологический, прожиточный и социальный минимумы), при помощи которых определяются доли лиц, находящихся ниже соответствующей границы (за чертой нищеты, бедности и т. д.), или статистические обследования семейных бюджетов, позволяющих выявить количество семей с определенным размером совокупного дохода. Например, в США в 1964 г. была подсчитана минимальная стоимость питания, необходимая для поддержания физического существования семьи из четырех человек (типичной для США), и с учетом расходов на жилье, медобслуживание, одежду, транспорт увеличена в три раза, что и составила так называемый "порог" бедности. В зависимости от степени экономического развития в разных странах этот показатель несет на себе большую или меньшую социальную нагрузку (способность минимального дохода удовлетворять дополнительные социальные потребности). В целях более полного определения уровня жизни применяются также отдельные статистические показатели обеспеченности населения определенными видами товаров (количество мяса, потребляемого в год одним человеком, и т. п.) или услуг (количество больничных коек, приходящихся на тысячу человек). Основной задачей большинства индустриально развитых стран в отношении уровня жизни является его поддержания для отдельных категорий населения. Как правило, это касается нетрудоспособных групп населения или лиц, не имеющих возможности собственным трудом обеспечить достаточный уровень дохода. В этом случае применяются различные системы социального обеспечения - пособия, пенсии, материальная помощь, налоговые льготы инвалидам, безработным, женщинам с детьми , и т. п. Общегосударственной системой защиты уровня жизни трудоспособных граждан является индексация доходов в зависимости от уровня инфляции или политика, направленная на стабилизацию экономики и финансов страны. Основной способ регулирования уровня жизни предпринимательского слоя населения - налоговая политика, которая может либо увеличивать дифференциацию в доходах, либо нивелировать ее.
В соответствии со ст. 25 Конвенции МОТ "Об основных целях и нормах социальной политики" №117 человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства или иного случая утраты средств к существованию по независимым от него обстоятельствам. По рекомендации ООН уровень жизни представляет собой систему нескольких элементов: здоровье, в т. ч. демографические условия, пища, одежда, фонды потребления и накопления, условия труда, занятости, организации труда, образования в т. ч. грамотность, жилище, включая его благоустройство, социальное обеспечение.
В целом ООН отказалась от какого-либо интегрального показателя уровня жизни. Вместе с тем, в целях международного сопоставления уровня жизни ООН использует так называемый "индекс человеческого развития", включающего в себя три интегральных индикатора: преобразованный национальный доход на душу населения, продолжительность жизни, образование. По этим индикаторам Россия занимала в 1993 г. 8 место среди стран с населением свыше 25 млн. человек и в целом 37 место среди 173 стран мира. Нередко в качестве обобщающего индикатора уровня жизни используется доля расходов на продовольствие в бюджете семьи. Считается, что чем ниже эта доля, тем при прочих равных условиях выше уровень жизни в обществе.
Однако для современных условий развития России применение этого показателя не безупречно. Исследования свидетельствуют, что нередко бедные экономят, а богатые транжирят на питании. Выборочные исследования Всероссийского центра уровня жизни (ВЦУЖ) показывают, что доля расходов на питание в бюджетах семей значительна.
Качество жизни - это характеристика уровня и условий жизни населения. Качество жизни населения данной территории или государства определяется рядом экономических, социальных, демографических, экологических, географических, политических и моральных факторов. Среди объективных фактов - потребление продуктов питания, жилищные условия, уровень занятости, развитие сферы услуг, образования, социального обеспечения и др., среди субъективных - удовлетворенность работой и жизненными условиями, социальным статусом индивида, финансовым положением семьи и т. п. Большинство стран используют классификацию показателей качества и уровня жизни населения, подготовленную экспертами ООН (1961 г.). Так, классификация Европейской экономической комиссии ООН выделяет 8 групп показателей качества жизни. Если в шведской модели качества жизни, разработанной в конце 60-х - начале 70-х годов, на первом месте - труд и его условия, экономические и политические возможности человека, то в классификации ООН, распространяемой на все страны (в том числе и развивающиеся), -потребление продуктов питания, состояние здоровья населения, уровень образования. К важнейшим показателям уровня и качества жизни, позволяющим проводить межстрановые сравнения, относится коэффициент младенческой смертности, а также структура пищевого рациона населения.
Региональная система управления Фондом социального страхования (на примере г. Москвы).
Система управления региональным отделением Фонда социального страхования определяется Положением об отделении Фонда, утвержденным Постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 5 января 1995 года№1.
Московское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации является исполнительным органом Фонда и в своей деятельности руководствуется законодательством Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации. Отделение Фонда осуществляет оперативное управление средствами социального страхования на территории города Москвы. Денежные средства, находящиеся в оперативном управлении отделения Фонда, являются федеральной собственностью, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат, хранятся в банках на текущем счете по социальному страхованию. Текущий счет открывается (закрывается) Председателем Фонда, либо подчиненными ему должностными лицами (заместителями Председателя Фонда, управляющим отделением Фонда) на основе права, предоставленного им распоряжением Председателя Фонда. Имущество, находящееся в оперативном управлении у отделения Фонда, является федеральной собственностью.
Для обеспечения деятельности отделения Фонда создается аппарат отделения Фонда. Структура, штатное расписание отделения Фонда, сметы расходов (включая фонды оплаты труда и другие) и отчеты об их исполнении утверждаются Председателем Фонда по представлению управляющего отделением Фонда. Отделение Фонда имеет филиалы.
Полномочия Московского регионального отделения Фонда социального страхования определяются его основными функциями: осуществляет регистрацию страхователей и выдает извещения страхователю по установленной форме, формирует банк данных по всем категориям страхователей; - обеспечивает полноту и своевременность уплаты страхователями взносов на социальное страхование, взаимодействует в этой работе с органами налоговой службы; - устанавливает для страхователей в соответствии с Инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования нормативы расходов, необходимые для обеспечения государственных гарантий по социальному страхованию работников; - разрабатывает проект бюджета и сметы расходов на содержание отделения Фонда с учетом его структурных подразделений на очередной финансовый год и представляет его на утверждение Председателю Фонда; - обеспечивает исполнение доходной и расходной частей бюджета отделения Фонда, подготавливает и представляет на утверждение Председателю Фонда отчет об исполнении бюджета и сметы расходов; - осуществляет аккумуляцию страховых взносов и других платежей для создания резервов, принимает решения об использовании свободных денежных средств в соответствии с Инструкцией; - производит расчеты со страхователями, органами Фонда и иными организациями; - инвестирует часть временно свободных средств отделения Фонда (в пределах сумм, предусмотренных в бюджете на соответствующий период) в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады; - в установленном порядке осуществляет контроль за правильным и рациональным расходованием средств социального страхования работодателями; - в случаях, предусмотренных Инструкцией, принимает решение о применении к страхователям финансовых санкций, в т.ч. о непринятии к зачету расходов по социальному страхованию, о списании средств в бесспорном порядке; осуществляет контроль за соблюдением Инструкции "О порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан"; участвует в разработке и финансировании региональных и отраслевых программ охраны здоровья работников; проводит разъяснительную работу, информирует страхователей и комиссии (уполномоченных) по социальному страхованию, действующих на предприятиях работодателей, о нормативных актах в области социального страхования; осуществляет контроль за работой комиссий (уполномоченных) по социальному страхованию, действующих на предприятиях работодателей, оказывает методическую помощь и организовывает обучение членов комиссий (уполномоченных) по социальному страхованию; принимает решение о выплате единовременного вознаграждения за активную работу внештатным работникам, в т.ч. членам комиссии (уполномоченным) по социальному страхованию; обобщает предложения по совершенствованию государственного социального страхования и представляет их Председателю Фонда; - рассматривает в установленные законодательством сроки спорные вопросы между работниками и страхователями по обеспечению пособиями и другими выплатами по государственному социальному страхованию и принимает по ним решения; - регулярно информирует о свой деятельности и состоянии дел в обеспечении государственным социальным страхованием в регионе Фонд, Премьера Правительства Москвы; Средства отделения Фонда образуются за счет; страховых взносов работодателей и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности; страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством; - страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников при условии уплаты ими страховых взносов.
Эффективность использования средств Фонда социального страхования и его влияние на уровень жизни населения
В соответствии с Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.94 г. №101, основными задачами Московского регионального отделения Фонда социального страхования являются: обеспечение гарантированными государственными пособиями: по временной нетрудоспособности, по бере-\ менности и родам, дополнительным пособием по беременности и родам женщи- \ нам, вставшим на учет в женской консультации в ранние сроки беременности, при \ рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет и пособиями на погребение.
В 1997 году было выплачено пособий на сумму 1478 млн. рублей, в т.ч. расходы по временной нетрудоспособности составили 1200 млн. (в деноминированных рублях) против 962,3 млн. рублей в 1996 году, т.е. выросли на 24,7 %. Увеличение расходов по временной нетрудоспособности произошло в связи с ростом заработной платы в 1997 году по сравнению с 1996 годом на 29,4 % (см. табл.). Вместе с этим показатель числа дней на 100 работающих снизился за указанный период на 31 день. Ежедневно в городе из-за болезни в 1997 году не выходило на работу 99 тыс. человек по сравнению с 104,7 тыс. человек в 1996 году. Снижение уровня нетрудоспособности приводит к пополнению доходной части бюджета Фонда социального страхования и других внебюджетных фондов в результате того, что работники работая получают заработную плату, с которой идут отчисления во внебюджетные фонды, одновременно появляется возможность направить дополнительно поступившие средства социального страхования на оздоровление работающих москвичей. Факторами, влияющими на снижение уровня нетрудоспособности являются проведение экспертизы правильности выдачи и оплаты листков нетрудоспособности, а также осуществление профилактической работы среди населения. Одним из немаловажных направлений расходования средств Фонда социального страхования является санаторно-курортное обслуживание работающих и оздоровление их детей, важнейшей функцией которого является профилактика наступления страхового случая - болезни и, соответственно, снижение заболеваемости застрахованных граждан, уменьшение основных расходов Фонда на выплату пособий по временной нетрудоспособности.
В 1997 году за счет средств социального страхования путевки на санаторно-курортное лечение и отдых получили 252689 работающих граждан, ожидаемое в 1998 году - 319200 человек.
Данное направление расходования средств социального страхования возникло в период формирования системы социального обеспечения в России в 20-е годы нынешнего столетия и закреплено в действующих нормативных правовых актах (ст. 238 КЗоТ Российской Федерации, Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1994г. № 101 с последующими дополнениями и изменениями, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.1997г. № 1471).
Размер ассигнований на санаторно-курортное обслуживание и оздоровление их детей определяется Федеральным Законом о бюджете Фонда социального страхования на соответствующий год. На основании регионального бюджета для каждого страхователя устанавливается норматив расходов средств социального страхования на организацию санаторно-курортного обслуживания и отдых.
Исходя из данного норматива страхователи приобретают путевки на санаторно-курортное лечение и отдых работников, оздоровление их детей. Такие путевки выдаются работающим по основному месту их работы по решению Комиссии социального страхования, в состав которой входят представители администрации, трудового коллектива, профсоюзов. Коллегиальность принимаемого решения позволяет соблюсти основной принцип - адресности получения данной льготы, т.е. предоставить ее наиболее нуждающимся, в соответствии с заключением врачей, в санаторно-курортном лечении лицам (длительно и часто болеющим, с учетом уровня дохода в семье, наличия несовершеннолетних иждивенцев и иных факторов).
Приоритетным направлением расходования средств социального страхования является санаторно-курортное лечение, как наиболее эффективная мера профилактики заболеваемости работающих.
Так, в 1997 году до 65,5% от всех оплаченных путевок было приобретено на санаторно-курортное лечение. Здесь и более льготные условия выдачи путевок - до 15% от общего их количества бесплатно, остальные - с частичной оплатой (5-20% их стоимости). Путевки в санатории для взрослого с ребенком, санаторные оздоровительные лагеря круглогодичного действия выдаются бесплатно до 15% от общего их количества, а остальные за 10% стоимости. Указанный порядок в полной мере отвечает потребности граждан в сохранении здоровья, а также сложившимся за последние годы социально-экономическим условиям в России, уровню денежных доходов населения. Как показывает анализ практики предоставления оплаченных за счет средств социального страхования путевок, в 1997 году до 99,2% их было выдано рабочим и служащим и лишь 0,8% - руководителям (по данным выборочного социологического обследования по 32 филиалам МРО). Таким образом, социальный состав лиц, пролеченных по путевкам за счет средств социального страхования подтверждает адресность предоставления данной льготы, обоснованность решений, принимаемых комиссиями социального страхования работодателей. По данным обследования среднемесячная начисленная номинальная заработная плата на 1 работника в 1997 году составила 965 тысяч рублей, в январе-мае 1998 года - 1060 деноминированных рублей. При денежных доходах в среднем на душу населения в 1997 году в 1154,9 рублей в месяц и 841,0 рублей в январе-мае текущего года приобретение путевки на санаторно-курортное лечение самостоятельно лицами, нуждающимися в таком лечении практически нереальна, так как стоимость их достаточно высока. Так в 1997 году при фактической стоимости путевки на лечение по ценам здравниц от 3,5 до 4,1 и более млн. рублей, для взрослого с ребенком от 6,5 млн. рублей, почти 99% таких путевок было выдано работающим бесплатно или с частичной оплатой их стоимости. В 1998 году базовые цены реализуемых санаторно-курортными учреждениями путевок возросли и, в зависимости от объема предоставляемых лечебных мероприятий, условий питания, проживания, местонахождения здравниц, колеблются от 4,0 до 7,2 тысяч рублей в санатории для взрослого, от 6,5 до 12,0 тысяч рублей для взрослого с ребенком.
Реформирование социального страхования на современном этапе социально-экономического развития России
Государственное социальное страхование, в том виде, в котором оно сегодня существует, представляет собой систему мобилизации финансовых ресурсов, обеспечивающих конституционные права и гарантии граждан России в получении социальной помощи в определенных законом условиях. Усиление коммерческих принципов в функционировании государственного социального страхования наталкивается на препятствия, среди которых важнейшим является бюджетный дефицит. Несмотря на то, что формально система государственного социального страхования функционирует автономно, тем не менее ее связи с бюджетом очевидны. Во-первых,взносы в Фонд социального страхования носят обязательный характер и тем самым объективно соотносятся и взаимодействуют с налоговой системой. Их изменение неизбежно сопровождается оценкой всей системы обязательных платежей, независимо от того, относятся они к специфическим социальным налогам или нет. Всякое решение об изменении уровня тарифных ставок принимается при учете совокупного уровня налогового давления (пресса) на налогоплательщиков. Во-вторых, будучи обязательными, взносы в Фонд социального страхования включаются в себестоимость производимой продукции и услуг. На их величину уменьшается налогооблагаемая база. Тем самым изменение тарифных ставок взносов в Фонд социального страхования оказывает прямое воздействие на величину налоговых платежей. В-ТРЕТЬИХ законодательные изменения в размере и условиях предоставления денежных выплат и оказания социальных льгот и услуг неизбежно ведут к дополнительным расходам бюджета. Достаточно сослаться на увеличение расходов в государстве по финансированию организаций и учреждений бюджетной сферы. Кроме того, бюджет возмещает обязательные взносы во внебюджетные социальные фонды за отдельные социальные группы населения (военнослужащие срочной службы, неработающие пенсионеры и т. п. ).
Если принять во внимание, что все без исключения внебюджетные социальные фонды, объявленные в соответствующих законах самостоятельными структу рами, вместе с тем лишены права по своему усмотрению с учетом складывающейся ситуации изменять условия формирования своей ресурсной базы и прежде всего пересматривать ставки страховых взносов, то становится очевидным программный характер их деятельности.
В нынешних условиях внедрение в практику деятельности внебюджетных Фондов, в том числе, в практику деятельности Фонда социального страхования, страховых принципов затрудняется. Вместе с тем перспектива развития и финансирования социальной помощи населению на важнейших участках социальной сферы, к которым относятся различные виды и формы социального страхования, должна сохраниться за внебюджетными фондами.
Существующая функциональная структура социальных внебюджетных фондов носит укрупненный характер. Четыре внебюджетных фонда охватывают важнейшие сектора и направления в деятельности социального обслуживания и социальной сферы. Современная организация деятельности и финансирования, с нашей точки зрения, соответствует существующему относительно низкому уровню развития социальной сферы, ограниченного возможностями современной российской экономики. Мировой опыт показывает, что, увеличивая расходы на социальное развитие, многие страны идут по пути детализации и специализации социального развития. В этой связи именно в свете накопленного международного опыта представляются недальновидными попытки укрупнения социальных внебюджетных фондов, в частности объединение Фонда социального страхования с Фондом обязательного медицинского страхования. И хотя сегодня возможности ресурсного обеспечения государственного социального страхования ограничены, как правило, не по вине собственно Фонда, в интересах перспективного развития следует сохранить самостоятельное существование этого Фонда, прежде всего, учитывая ряд затрат, специфических и далеких от услуг медицинского страхования.
Разделение функции оплаты временной нетрудоспособности и оплаты медицинской помощи сложилось в России давно и во многом оправдывает себя до сего времени. Это связано с тем, что был найден удачный механизм (оплата на производстве и за счет производства), тем самым найден и применен механизм прямой связи оплаты труда и одного из важнейших элементов социальной помощи трудящимся. Строго говоря, расходы на компенсацию потери заработка в период временной нетрудоспособности прямого отношения к расходам на медицинское обслуживание трудящихся не имеют. Действующий механизм оплаты временной нетрудоспособности по болезни, беременности и родам удачно сочетает общегосударственные интересы с интересами людей. И с точки зрения формирования ресурсов, и информационно, и с точки зрения трудоемкости оформления, и наконец, с точки зрения учета персональных качеств получателя пособия, выбранный финансовый источник (средства предприятия) представляется в нынешних условиях оптимальным.
Несомненно, что передача функций выплаты пособия по временной нетрудоспособности учреждениям Фонда обязательного медицинского страхования создаст значительные трудности. Средства, на которые рассчитывают авторы предложения о слиянии фондов, будут использоваться социально неэффективно. Если это предложение направлено на повышение эффективности медицинского обслуживания, то оно неизбежно приведет к росту выплат. Ибо нет ни малейших оснований для того, чтобы считать сложившуюся ситуацию с охраной здоровья в России удовлетворительной.
При рациональном построении работы Фонд обязательного медицинского страхования может в случае объединения проиграть, так как расходы на оплату медицинских услуг можно сокращать, а выплаты по временной нетрудоспособности юридически оформлены и неподвижны. С нашей точки зрения, наиболее вероятным представляется желание "объединителей" использовать средства Фонда социального страхования на сугубо медицинские нужды. Если это так, то явно не рационально ли укреплять одно звено социальной сферы за счет другого.
