Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исследование проблем регламентации труда государственньіх служащих субъектов Российской Федерации
1. Содержание понятия нормативно-организационной регламентации труда и её роль в государственном управлении
2. Состояние нормативно- организационной регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации в современных условиях
3. Анализ предпосылок изменения содержания труда работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Глава II. Методические подходы и принципы регламентации содержания труда государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
1. Исследование основных методов и принці шов регламентации труда государственных служащих
2. Концепция комплексного совершенствования регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации
Глава III Формирование проектных решений по нормативно- организационной регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации
1. Особенности и порядок формирования нормативно-организационных документов по регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации
2. Социально- экономическая эффективность регламентации труда работников аппарата управления субъектов Российской Федерации
Заключение 175
Список использованной литературы 181
- Состояние нормативно- организационной регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации в современных условиях
- Анализ предпосылок изменения содержания труда работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Концепция комплексного совершенствования регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации
- Социально- экономическая эффективность регламентации труда работников аппарата управления субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Происходящие в отечественной экономике процессы, характеризующиеся внедрением и становлением рыночных отношений, представляют собой новый этап в истории России. Однако рыночные отношения, как показывает опыт развитых стран, могут быть эффективными лишь в условиях, когда их гарантом выступает сильное и стабильное государство. Так, Япония при всех достоинствах рыночной экономики вряд ли добилась бы феноменальных успехов без опоры на бюрократию и объединенное общенациональной идеей чиновничество. Заслуга управленцев в экономических достижениях Японии столь же велика, сколь и предпринимателей. Ведь функционирование государственной службы призвано гарантировать целостность и прочность государства. Поэтому и в нашей стране, помимо соответствующих правовых отношений, должно измениться и само понимание государственной службы-прежде всего службы не конкретному государственному органу, а государству в целом.
Основными параметрами сильного и стабильного государства являются: постоянный темп роста валового национального продукта, государственная управляемость, эффективность проводимого экономического курса, а для федеративного государства- показатели экономического развития его субъектов, определяющие качество государственного регионального управления. Однако эти показатели в большинстве регионов Российской Федерации всё ещё "характеризуются снижением производства, высоким уровнем безработицы, неплатежами, социальными конфликтами. На долю 10 крупнейших регионов приходится 44% производимого в стране валового внутреннего продукта. Среднерос
сийский уровень производства валового регионального продукта (ВРП) в 1995 году был превышен всего в 28 из 89 субъектов Федерации, у остальных он ниже. Фактически за счёт 10 регионов-основных источников рыночного дохода- содержится восемь десятков реципиентов.1 По данным Госкомстата России, в 23 регионах Российской Федерации за 9 месяцев 1996 г. снижение производства составило до 10 %, в 39 регионах- от 10 до 20%.2 В 1997 году в регионах был также отмечен спад производства. Как показал мониторинг, в 8 из 22 обследованных в начале 1997 года регионов наблюдалось более 50% нерентабельных предприятий. К концу 1997 года этот показатель наблюдался уже в 11 регионах (Хабаровском крае, Архангельской, Волгоградской, Иркутской, Кемеровской, Костромской, Московской, Омской, Пензенской областях, г. Москве, и Республике Коми). В том числе в трёх регионах (Иркутской, Омской областях, г. Москве) нерентабельными оказались более 64% предприятий3.
Показатели социально- экономического развития субъектов Российской Федерации характеризуют качество труда государственных служащих и эффективность государственного регионального управления. Актуальность и сложность решения проблемы улучшения этих показателей обусловлена ещё и тем, что государственная служба формируется в федеративном государстве, в котором его субъекты весьма отличаются друг от друга. Тем не менее, даже в нынешних условиях повышения роли субъектов Российской Федерации, государственная служба должна быть целостной и основываться на принципах, общих для любого ее звена.
Особенности государственной службы субъектов Российской Федерации определяются: национальными традициями; структурой и показателями представленных в регионах сфер и отраслей экономики, переходностью ещё не сформировавшейся структуры органов государственной власти 89 субъектов РФ (рассматриваются госслужбы 21 республики; 6 краев; 49 областей; 2 городов федерального значения; 10 автономных округов; 1 автономной области)4.
Анализ деятельности государственных служащих органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ показывает, что методическое обеспечение регламентации труда работников госаппарата находится на низком уровне.
Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в сентябре 1997г. составила 1108,9 тыс.человек5, или 1,7% занятого населения Российской Федерации. В среднем на тысячу жителей России приходилось 8 человек работников органов государственной власти и управления всех звеньев и уровней.
В численности работников органов государственной власти и местного самоуправления 558,6 тыс.человек, или 50,4% составляют работники федеральных органов, из которых 521,1 тыс.человек (93%) осуществляют деятельность на региональном уровне. Это работники территориальных структур федеральных министерств и ведомств (412,1 тыс.человек) и работники органов судебной власти и прокуратуры (109,0 тыс.человек).
Данные о численности работников органов государственной
власти и местного самоуправления по ветвям власти представлены
в Таблице I6:
Таблица 1
Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления по ветвям власти (тыс.человек)
Д гкабрь 1996Г. Сентябрь 1997г.
всего в том числе всего в том числе
федераль ных субъектовРФ федеральНЫХ субъектовРФ
Всего работников органов государственной власти и местного самоуправления 1093,0 547,3 545,7 1108,9 558,6 550,3L
в том числе в органах: законодательной власти1 10,5 3,7 6,8 11,1 3,9 7,2
! исполнительной власти 971,3 433,0 538,37 984,5 442,5 542,0
! судебной власти и!1 прокуратуры 110,0 110,0 111,5 111,5 "
0,6
1,2 0,6
1,8
1.1
0,7 I
других государственных! органах j
По отношению к уровню 1996г. общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления увеличилась на 15,9 тыс.человек (1,5%),. в том числе на 11,3 тыс.человек, или на 2,1% увеличилась численность работников федеральных органов и на 4,6 тыс.человек (на 0,8%)- органов власти субъектов Российской Федерации. Анализ деятельности государственных служащих органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ показывает, что нормативно- методическое обеспечение организационной регламентации труда работников госаппарата находится на низком уровне. В субъектах Российской Федерации 90% нормативных актов имеют нарушения с точки зрения федеральных законов. Законодательные и иные нормативные правовые акты о государственной службе некоторых субъектов Российской Федерации являются не чем иным, как актами независимых государств, но никак не субъектов Российской Федерации. Так, например, статья 19 Закона «О государственной службе Республики Татарстан» (Присяга государственного служащего) гласит: «При поступлении на государственную службу гражданин приносит присягу: «Клянусь быть верным Республике Татарстан, неукоснительно соблюдать Конституцию Республики Татарстан и законы Республики Татарстан, исполнять обязанности и осуществлять права, возложенные на меня государственной службой, без предвзятости, на совесть, исключительно в соответствии с Законом, в полную меру своих сил и в интересах Республики Татарстан». Между тем законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации», Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законодательство некоторых субъектов Российской Федерации относит органы местного самоуправления к системе государственной службы11. Основной причиной такой ситуации является некомпетентность работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня вопросами государственной службы в субъектах занимаются люди, подавляющее большинство которых недостаточно подготовлено для работы в новых условиях. Их знания и умения в значительной степени сформировались в условиях административно- командной СРЇСТЄМЬІ. Многие служащие государственного аппарата, имеющие базовое техническое или экономическое образование (в лучшем случае), никогда не изучали социальных дисциплин; в свою очередь управленцы, получившие образование в сфере общественных наук, плохо представляют себе теоретические основы и практику функционирования рыночной экономики, демократических институтов власти и
управления. Все это приводит к тому, что состояние дел в области
І нормативно- правового и методического обеспечения регламентации
труда государственных служащих находится на крайне низком
уровне. Последствия данного положения можно оценить на основе
показателей развития всех сфер экономики. Последние же зависят от
качества нормативных актов, регулирующих организационные
отношения служащих, а также принципов их построения.
Проблема регламентации содержания труда работников
государственного аппарата не нова. Так, в дореволюционной
России, где существовали такие административно- территориальные
единицы, как генерал- губернаторства, права и должностные
обязанности чиновника любого ранга определялись достаточно подробно. Для каждого учреждения имелся список сотрудников, работающих в нем, с перечнем их должностных обязанностей12. Разрабатывался также состав функций чиновников на местах, в губерниях, а также на территориях, имевших особый статус: в Царстве Польском и Царстве Финляндском13. Уделялось внимание обоснованию роли и места государственного служащего и государственной службы в целом в системе государственного устройства как в центре, так и на местах 14.
В недалёком прошлом всё внимание экономической науки было сосредоточено на решении проблем оргпроектирования и регламентации труда служащих промышленных предприятий. Для них были разработаны нормативы численности, квалификационные характеристики, классификация должностей, методические рекомендации по построению и совершенствованию аппарата управления, государственные и отраслевые стандарты по разработке положений о подразделениях и должностных инструкций, типовые процедуры принятия решений по функциям управления"15. В настоящее время многое в этой области сделано для федеральных государственных служащих, в том числе проведены определенные научные исследования, издан целый ряд учебно- методических, учебных пособий,справочников.
12 Аналогичные научно- методические разработки по нормативно- организационной регламентации содержания труда государственных служащих субъектов РФ практически отсутствуют. Всё вышеизложенное определяет актуальность и выбор темы исследования.
Целью исследования является разработка методологических основ регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации на базе создания системы принципов и показателей качества регламентации с учётом особенностей прохождения государственной службы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- анализ социально- экономических показателей развития субъектов Российской Федерации, характеризующих качество регламентации государственного управления подведомственными сферами (отраслями) экономики регионов;
- комплексное исследование теории регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации;
- исследование и анализ существующей практики регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации;
-разработка новых методов, принципов и показателей качества регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации;
-формирование проектных решений с применением разработанной методологии.
Объект исследования. Объектами исследования являются государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования. Предметом исследования являются методические подходы и принципы регламентации содержания труда государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретические и методологические основы исследования. Для обоснования выдвинутых на защиту методологических основ регламентации содержания труда автор руководствовался методами системного и сравнительного экономического анализа, экспертных оценок и др. В работе над диссертацией автор исходил из исследования закономерностей создания единой системы государственной службы в Российской Федерации с учетом особенностей государственной службы ее субъектов. Автор также использовал результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, связанных с темой диссертации, материалы конференций, семинаров, круглых столов, информационные и аналитические данные Госкомстата России. В диссертационном исследовании использовались материалы субъектов Российской Федерации (уставы, законы, реестры, перечни, положения, регламенты, должностные инструкции), публикации в периодической печати.
При подготовке и проведении работы над диссертацией использовались работы следующих ученых: Бачило И.Л, Карловой М.В., Кнорринга В.И, Мельник М.В., Назимова И.Н., Пономарёва Л.Н., Сергиенко Л.А., Слезингера Г.Э., Сорокиной Н.П., Столяровой В.А., Франчука В.И., разработки НИИ труда Минтруда России и Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации для федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации.
При изучении зарубежного опыта использовались работы Гурнея Б., Илышева А., Зеленевски Я., Касаткиной Н.М., Зинченко Г., Крылова Б.С, Тимошенко И.Г., Файоля А., Эмерсона Г., Martin D., Crane Е., Morris Т., Kull D.
Научная новизна. Результаты, определяющие личный вклад автора в разработку проблемы и составляющие научную новизну, заключаются в следующем.
В результате комплексного исследования теоретических, методических и практических проблем совершенствования содержания деятельности государственных служащих при переходе к новой политической и экономической системе государственного устройства разработаны новые методические подходы и система принципов регламентации содержания труда, включающие; комплексность; целостность и полноту охвата сфер деятельности органа; гибкость закрепляемых отношений; возможность выбора метода выполнения функций, подфункций, процедур, операций, действий исполнителями; надежность; персональную
ответственность за определенный участок работы; экономичность и эффективность; обязательность наличия критериев качества проводимой регламентации.
В диссертации исследована новая для сферы государственной службы категория- «качество регламентации»- и разработаны критерии её оценки, которые определяются: полнотой обоснования перечня задач и функций; наличием типовых научно обоснованных норм на выполнение работ; нормативным закреплением
обязательного периодического пересмотра регламентирующей документации; установлением меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение нормативно -организационных документов; наличием показателей эффективности работы государственных служащих; наличием методик, содержащих научно обоснованные принципы разработки конкретных нормативно- организационных документов.
При оценке эффективности труда государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в диссертации разработано новое методическое положение о том, что она определяется на основе расчёта уровня удовлетворения потребности населения соответствующей территории в обеспечении транспортом, средствами связи, охране здоровья, социально-культурном обслуживании и др.
В отличие от имеющейся практики обоснована зависимость показателей социально- экономического развития подведомственной сферы (отрасли) экономики региона от состояния качества регламентации содержания труда государственных служащих органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Практическое значение проведенного исследования. Разработанные в диссертации методологические основы, включающие новые методические подходы и принципы регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации включены в учебно- методические пособия, обсуждены на учебно-практических семинарах по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации, в подготовке которых участвовал диссертант, в том числе: «Нормативно- методические документы о
составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций государственных служащих субъектов Российской Федерации (органы исполнительной власти)»; «Основы государственного и муниципального управления»; «Документоведение и
документационное обеспечение управления» и др.
Проведенные исследования осуществлялись в соответствии с тематикой научно- исследовательских работ НИИ труда по заказу Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 1996 и 1998 годах, в том числе: «Анализ действующего законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, принятого в соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации»; «Анализ нормативных актов о государственной службе субъектов Российской Федерации по разграничению их полномочий с федеральными и муниципальными органами управления».
Отдельные результаты исследования использованы Департаментом по вопросам государственной службы Минтруда России при подготовке проектов государственных решений в области формирования единой государственной политики в регулировании государственной службы.
Всего по теме исследования опубликовано научных работ в объеме 4.5 п.л.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1) Основы государственного и муниципального управления. Учебно- методическое пособие.- М.: НИИ труда, 1997;
2) Документоведение и документационное обеспечение управления. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1997;
3) Проблемы труда в государственном и муниципальном управлении. Учебно- методическое пособие.- М.: НИИ труда, 1997;
4) Нормативно- правовое регулирование социально- трудовых отношений государственных служащих. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1997;
5) Нормативно- методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций государственных служащих субъектов Российской Федерации (органы исполнительной власти)- М.: НИИ труда, 1996;
6) Функции и структура государственного управления персоналом. Учебно- методическое пособие.- М.: НИИ труда.-1997;
7) Регламентация труда государственных служащих субъектов Российской Федерации// Эффективность труда государственных служащих: Сб. научных трудов.- М.: НИИ труда.- 1998.
Состояние нормативно- организационной регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации в современных условиях
Законодательство некоторых субъектов Российской Федерации относит органы местного самоуправления к системе государственной службы11. Основной причиной такой ситуации является некомпетентность работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня вопросами государственной службы в субъектах занимаются люди, подавляющее большинство которых недостаточно подготовлено для работы в новых условиях. Их знания и умения в значительной степени сформировались в условиях административно- командной. Многие служащие государственного аппарата, имеющие базовое техническое или экономическое образование (в лучшем случае), никогда не изучали социальных дисциплин; в свою очередь управленцы, получившие образование в сфере общественных наук, плохо представляют себе теоретические основы и практику функционирования рыночной экономики, демократических институтов власти и управления. Все это приводит к тому, что состояние дел в области І нормативно- правового и методического обеспечения регламентации труда государственных служащих находится на крайне низком уровне. Последствия данного положения можно оценить на основе показателей развития всех сфер экономики. Последние же зависят от качества нормативных актов, регулирующих организационные отношения служащих, а также принципов их построения. Проблема регламентации содержания труда работников государственного аппарата не нова. Так, в дореволюционной России, где существовали такие административно- территориальные единицы, как генерал- губернаторства, права и должностные обязанности чиновника любого ранга определялись достаточно подробно. Для каждого учреждения имелся список сотрудников, работающих в нем, с перечнем их должностных обязанностей12. Разрабатывался также состав функций чиновников на местах, в губерниях, а также на территориях, имевших особый статус: в Царстве Польском и Царстве Финляндском13. Уделялось внимание обоснованию роли и места государственного служащего и государственной службы в целом в системе государственного устройства как в центре, так и на местах 14.
В недалёком прошлом всё внимание экономической науки было сосредоточено на решении проблем оргпроектирования и регламентации труда служащих промышленных предприятий. Для них были разработаны нормативы численности, квалификационные характеристики, классификация должностей, методические рекомендации по построению и совершенствованию аппарата управления, государственные и отраслевые стандарты по разработке положений о подразделениях и должностных инструкций, типовые процедуры принятия решений по функциям управления"15. В настоящее время многое в этой области сделано для федеральных государственных служащих, в том числе проведены определенные научные исследования, издан целый ряд учебно- методических, учебных пособий,справочников. Аналогичные научно- методические разработки по нормативно- организационной регламентации содержания труда государственных служащих субъектов РФ практически отсутствуют. Всё вышеизложенное определяет актуальность и выбор темы исследования.
Целью исследования является разработка методологических основ регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации на базе создания системы принципов и показателей качества регламентации с учётом особенностей прохождения государственной службы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач: - анализ социально- экономических показателей развития субъектов Российской Федерации, характеризующих качество регламентации государственного управления подведомственными сферами (отраслями) экономики регионов; - комплексное исследование теории регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации; - исследование и анализ существующей практики регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации; -разработка новых методов, принципов и показателей качества регламентации содержания труда государственных служащих субъектов Российской Федерации; -формирование проектных решений с применением разработанной методологии. Объект исследования. Объектами исследования являются государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предмет исследования. Предметом исследования являются методические подходы и принципы регламентации содержания труда государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Теоретические и методологические основы исследования. Для обоснования выдвинутых на защиту методологических основ регламентации содержания труда автор руководствовался методами системного и сравнительного экономического анализа, экспертных оценок и др. В работе над диссертацией автор исходил из исследования закономерностей создания единой системы государственной службы в Российской Федерации с учетом особенностей государственной службы ее субъектов. Автор также использовал результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, связанных с темой диссертации, материалы конференций, семинаров, круглых столов, информационные и аналитические данные Госкомстата России. В диссертационном исследовании использовались материалы субъектов Российской Федерации (уставы, законы, реестры, перечни, положения, регламенты, должностные инструкции), публикации в периодической печати.
Анализ предпосылок изменения содержания труда работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Разные исследователи дают различные толкования понятия и значения регламентации труда, в то же время ей отводится далеко не последняя роль в решении задачи повышения эффективности организации управленческого труда. Большое внимание регламентации труда служащих крупного предприятии уделял известный практик- исследователь А.Файоль. Говоря о значении программ действий, отчетов об операциях (докладах), протоколов совещаний начальников служб и схем организации как "орудий администрирования", он отмечал, что без них невозможно даже хорошему начальнику, притом окруженному штабом хороших сотрудников, осуществить надлежащим образом предвидение, организацию, распорядительство, согласование и контроль. А. Файоль исследовал возможность применения "орудий администрирования" в работе государственных учреждений. Большое внимание уделил он схеме организации, отмечая, что она привлекает внимание к параллелизмам, нарушениям, к двойственности в распорядительстве, к функциям без исполнителей. Это род трафарета, выявляющего недостатки социального целого, которым с успехом может пользоваться всякий, когда устанавливают или изменяют целое или только часть организма. Будучи сопровождена ясным определением обязанностей каждого, она устанавливает ответственность и позволяет быстро находить функционера, к которому необходимо обратиться по поводу определенного вопроса.1 На принципах оптимизации функционального разделения труда в аппарате управления построены структуры преуспевающих предприятий развитых стран мировой экономики. Их применение эффективно и для госаппарата, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации.
Указывая на роль регламентации труда в повышении его эффективности, Г. Эмерсон в качестве одиннадцатого принципа производительности выдвигает необходимость наличия "писаных стандартных инструкций", создание единого свода общих для всех уровней управления правил, в большинстве своем написанных специалистами в данной области, и отредактированных опытным "кодификатором". "Существует мнение, проповедуемое с большим пафосом, но все же совершенно безграмотное, будто бы все стандартные инструкции убивают в работнике инициативу, превращают его в автомат. Если вспомнить о том, как порхает в воздухе воробей или как бегает по дереву белка, то кажется, что лестницы тоже убивают инициативу в человеке, спускающемся с 6-го этажа... Пять лет планового и регистрируемого движения вперед дают больше, чем 20 лет случайных попыток, результаты которых остаются только в памяти сменяющихся служащих. Все дело в том, что это страшное стеснение инициативы существует только в нашем воображении. Работать самым быстрым и легким способом- это значит сокращать усилия, не снижая результатов, и освобождать мозг для высшей инициативы, для изобретения и разработки еще лучших способов"2.
Обоснование роли и значения регламентации управленческого труда даётся в работах Е.Д. Синельникова, который отмечает, что "каждое структурное подразделение аппарата управления может нормально функционировать только при условии четкого определения его задач и нормативно- правовой регламентации. Это в полной мере относится и к отдельным должностным лицам внутри структурного подразделения..."
При этом он рассматривает 2 вида регламентации: -групповую (научно обоснованное разделение труда по функциям (задачам) управления; определение функциональных задач отдельных служб, отделов и других подразделений аппарата управления и; фиксация их в положениях об отделах, службах и т.д.);. -индивидуальную (обязанности работников внутри каждого подразделения фиксируются в должностных инструкциях).3 Понятие регламентации, определяемой как создание комплекса нормативных организационно- правовых документов- регламентов, в которых формулируются основные положения, определяющие порядок работы органов управления, соблюдение которых необходимо в процессе управленческой деятельности, даётся А.И. Ивановым и Т.Б. Шрамченко4 Регламентирующие докухменты эти учёные подразделяют на 2 группы: регламенты статики, связанные с разделением и кооперацией, а также нормированием управленческого труда (оргструктура аппарата управления в целом и его подразделений, штатное расписание, положения, должностные инструкции); регламенты динамики, связанные с выбором рациональной системы и методов работы (функциональные матрицы, документограммы). Интересен подход к определению регламентации и её значения В.Р. Крупенченко, который, уделяя большее внимание методам (матричный и сетевой) регламентации, приводит следующий перечень документов, обеспечивающих регламентацию разделения и кооперации труда в управлении: 1. Схема структуры управляющей системы. 1.1. Состав подразделений аппарата управления. 1.2. Связи субординации. 1.3. Связи координации. 2. Положение об организации. 3. Документы, регламентирующие технологию процесса управления. 4. Документы организационно- методического инструктирования.
Концепция комплексного совершенствования регламентации труда государственных служащих субъектов Российской Федерации
Все формулировки задач, содержащиеся в п.п. 2.1.-2.9, относятся к функциям управления. Задачи же должны формулироваться примерно следующим образом: обеспечение повышения уровня удовлетворения потребностей населения во всех видах промышленной продукции и товаров народного потребления; обеспечение повышения технического уровня производства предприятий государственной собственности; повышение уровня развития отдельных отраслей промышленности области и предприятий; обеспечение условий для конкурентоспособности предприятий области на местном, региональном, отечественном и мировом рынках; обеспечение реализации государственной политики по созданию новых структур, развитию предпринимательства, конкуренции, поддержке малого и среднего бизнеса, повышение эффективности реализации государственных инвестиционных, федеральных и региональных целевых программ в области промышленной политики; обеспечение реализации областных программ, направленных на увеличение производства социального значимых видов промышленной продукции и товаров народного потребления.
Другой рассмотренный пример (по Нижегородской области) показывает, что Положение о Департаменте экономики и прогнозирования Администрации Нижегородской области не определяет целей деятельности (т.е. фактических результатов, для достижения которых собственно и создаётся Департамент), хотя в Положении употребляется определение «успешная реализация стратегии социально- экономического развития области». Раздел «Основные задачи» фактически содержит перечень подфушший Департамента. Так, например, основной задачей Департамента экономики и прогнозирования является выработка, участие в реализации стратегии социально- экономического развития области на краткосрочную, среднесрочную, долгосрочную перспективу, определение приоритетов и реализация региональной экономической и инвестиционной политики. К основной задаче Положение относит также разработку прогноза социально- экономического развития области и территорий, планов по его реализации, координацию федеральных и региональных целевых программ.
Практика употребления формулировок типа «...участие в реализации стратегии социально- экономического развития области...» приводит к нормативному закреплению «замыкания» органа на выполнении ради выполнения, а не с целью достижения определённого результата посредством выполнения функций. Например, «разработка прогноза социально- экономического развития области и территорий, планов его \ реализации, координация федеральных и региональных целевых программ»- не задачи и не цели, а лишь средства их достижения. Задачами -. и целями в данном Положении, исходя из специфики деятельности данного органа, можно назвать повышение уровня благосостояния , населения (достижение чётко определённых нормативных показателей социально- эконохмического роста).
Задача «Разработка, сопровождение проектов необходимых нормативных, правовых актов федерального, областного уровня по обеспечению стабильного социально- экономического развития области» является не чем иным, как функцией Департамента. Задачей же в данном случае можно назвать лишь «обеспечение стабильного социально-экономического развития области». Стабильное социально-экономическое развитие области определяется конкретными количественными показателями, которые должны быть закреплены нормативными документами (не обязательно соответслъующими положениями). Но в этом случае положения должны содержать ссылку на закрепляющий эти показатели документ. Инструментом измерения деятельности государственных органов должны служить научно обоснованные социальные нормативы в абсолютном и относительном измерении.8
Пункт 2.9. того же Положения («Обеспечение деятельности по организации подготовки управленческих кадров для народного хозяйства») не содержит конкретно сформулированных задач и целевых показателей. В данном случае правильнее было бы данный пункт "Основных задач" сформулировать как "обеспечение повышения уровня подготовки управленческих кадров для народного хозяйства". Данная формулировка предполагает юридическое включение функций государственного управления в сфере переподготовки управленческих % кадров в компетенцию Департамента экономики и прогнозирования. Обеспечение повышения уровня подготовки управленческих кадров подразумевает выполнение в данной сфере целого ряда функций.
Выполнение органом своих функций фактически является следованием технологии достижения стоящих перед ним целей. Именно поэтому так важно научно обоснованное изложение целей, задач и функций государственного органа. При отсутствии единых методических подходов к решению данного вопроса возникают следующие «перекосы». При определении- функций органа без чёткого обозначения целей его деятельности (как это имеет место в случае с Положением о Департаменте экономики и прогнозирования Администрации Нижегородской области) тяжело количественно и качественно оценить выполнение органом его функций. В обратном случае (если указаны цели деятельности органа, однако не определены функции (фактически технология достижения этих целей)), деятельность органа также не может привести к желаемому результату, т.к. в точном соответствии с целями деятельности не определён способ их достижения и, следовательно, не разработана научно обоснованная организационная структура.
Исследование состава и содержания основных регламентирующих труд государственных служащих документов на уровне субъектов Российской Федерации выявило недостаточный охват сфер управления функциями управления, закреплёнными в положениях об органах исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации функция контроля за исполнительными органами государственной власти в подавляющем большинстве случаев не закреплена, или закрепляется положениями в недостаточной степени, как, например, в Положении об отделе народонаселения и уровня жизни Министерства труда и занятости Республики Мордовия. Этим во многом объясняется, с нашей точки зрения, специальное издание в Республике правовых актов по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения федерального и регионального законодательства. К ним, в частности, относятся:
Социально- экономическая эффективность регламентации труда работников аппарата управления субъектов Российской Федерации
В решении задачи научно обоснованного построения аппарата управления особое место принадлежит рациональной регламентации его организационных основ, предполагающей нормирование численности работников аппарата управления, совершенствование его структуры и разработки необходимой и достаточной нормативно- правовой документации, регламентирующей деятельность подразделений и сотрудников.
Изучение научных исследований по данной проблеме привело к выводу о том, что на сегодняшний день не выработано единого методического подхода к нормативному обеспечению деятельности государственных служащих. В меньшей степени данное утверждение касается федерального уровня, зато полностью справедливо для уровня субъектов РФ. Таким образом, утверждение автора одного из последних научных исследований в данной области А.Е. Лукьяненко о том, что «государственную службу Российской Федерации правомерно рассматривать в качестве целостной системы социального порядка» представляется нам по меньшей мере спорным. По утверждению Лукьяненко, рассматриваемая система отвечает всем основным критериям понятия «система» и представляет собой целостное соединение, все части которого связаны между собой, упорядочены в своих взаимоотношениях и постоянно взаимодействуют друг с другом»,1 Противоположная точка зрения высказывается В.й. Матирко: «Одним из серьезных недостатков исполнительной власти является незавершенность формирования системы государственного управления на всех уровнях»2. Специально проведенные исследования потребностей в нормативно- методическом обеспечении государственной службы субъектов РФ полностью подтвердили данное утверждение. В книгах, затрагивающих те или иные аспекты трудовых отношений государственных служащих, в настоящее время недостатка нет. В последние годы государственная служба представляет все больший интерес и с научно-исследовательской точки зрения. Так, например, исследование А.Е. Лукьяненко содержит результаты изучения различных видов организационных структур, их достоинств и недостатков, условий их применения в различных ситуациях. Автор рассматривает структурно- функциональный аспект проблемы деятельности государственных органов. В то же время учитываются и социолого- психологические особенности существующих структур. Исследования Е.В. Холодовой проводятся в сфере правового регулирования труда государственных служащих, правовых путях решения различных вопросов, возникающих в ходе деятельности органов государственной власти.3 Исследование В.И. Матирко затрагивает кадровый аспект деятельности государственных органов исполнительной власти (на федеральном уровне).4
Комплексные исследования проблем регламентации труда работников аппарата управления, имеющие народнохозяйственное значение, проведены Л.А.Родиной5 и М.А. Афонасовой6. Исходя из идентичности труда специалиста, руководителя и индивидуального труда рабочих и служащих, Л. А. Родина подчеркивает: «Управленческий труд- сложный, гиперобъемный, но все же конечный алгоритм, большую часть которого возможно описать, воспроизвести, сохранить, формализовать, переработать, следовательно,- регламентировать». Заслуживающим внимание является, с нашей точки зрения, предложенный подход к количественной и качественной оценке содержания управленческого труда как объекта регламентации. Он предполагает использование результатов оценки деятельности по критериям «фактор времени», «приоритетность», «сложность», и при помощи индексации присвоения конкретных количественных значений каждой оценке. Л.А.Родиной обращается внимание на «эмпирическую зависимость» производительности труда управленческого персонала и уровнем регламентации управленческого труда. Однако данные ученые избирают в качестве объекта исследования управленческий аппарат лишь промышленных предприятий.
Таким образом, исследование проблем регламентации труда государственных служащих субъектов РФ в научных исследованиях до настоящего времени в надлежащем объеме не проводилось. Имеющееся научное и методическое обеспечение в сфере регламентации труда государственных служащих предназначено для использования на федеральном уровне. Существующих методических разработок для субъектов в сфере регламентации труда явно недостаточно, и существует настоятельная необходимость в дальнейшей работе по нормативному и методическому обеспечению государственной службы субъектов РФ
Система государственной службы РФ не может называться системой в полной мере, поскольку отсутствуют единые принципы государственной службы, не разработан ряд основополагающих документов в этой сфере, существующие нормативные акты затрагивают лишь отдельные вопросы деятельности государственных служащих, и потому эффект от разработки таких документов получается неполным. При данном положении вещей невозможно обеспечить преемственность в деятельности государственных служащих, их взаимную информированность, что наиболее важно в исполнении смежных участков работы, различных элементов одной и той же функции, реализуемой разными сотрудниками. Особое значение это играет при дроблении и распределении функций между исполнителями в разветвленных аппаратах. Используемая на практике в большинстве случаев структура должностных инструкций не обеспечивает для служащих достаточного представления о работе по занимаемым должностям, что отрицательно сказывается на результатах их деятельности в целом.
