Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возникновение долговой экономики в Монголии 9
І.І. Состояние экономики нынешней Монголии 9
1.2. Состояние и структура внешнего долга Монголии 25
І.З. Причины возникновения и состояние «Большого долга» 47
Глава 2. Государственный долг и механизм его функционирования системе государственных финансов 62
2.1. Содержание и методы управления государственным долгом 62
2.2.Государственный долг в системе государственных финансов 74
2.3.Социально-экономические последствия государственных заимствовании 92
Глава 3. Формирование стратегии управления внешним долгом Монголии 98
3.1. Перспективы реструктуризации внешнего долга Монголии в свете мирового опыта ...98
3.2. Правовые аспекты регулирования долга 113
3.3. Пути и факторы повышения эффективности управления государственным долгом 129
Заключение 144
Список литературы 149
Приложения 156
- Состояние экономики нынешней Монголии
- Состояние и структура внешнего долга Монголии
- Содержание и методы управления государственным долгом
- Перспективы реструктуризации внешнего долга Монголии в свете мирового опыта
Введение к работе
Привлечение средств за рубежом и обслуживание внешней задолженности является в настоящее время составной частью внешнеэкономических отношений практически любой страны. При узкой собственной базе накоплений и сбережений развивающиеся страны испытывают недостаток финансовых ресурсов и вынуждены обращаться к внешним заемным средствам. Поэтому процесс внешнего финансирования является составляющей общего процесса развития экономики, связанной с особенностями национального хозяйства стран-заемщиков.
Привлекая дополнительные финансовые ресурсы путем увеличения задолженности, государство получает новые возможности для экономического роста и преодоления своего отставания от более развитых стран. В современных условиях государственные заимствования могут стать важной альтернативой другим источникам финансирования, предотвратив или смягчив тем самым кризисную ситуацию в экономике. Государственные заимствования, в качестве инструмента государственного регулирования экономики, воздействуют на денежное обращение, процентные ставки, платежный баланс, параметры государственного бюджета и способны сыграть важную роль в политическом и социально-экономическом развитии страны. Правительство с помощью привлечения дополнительных финансовых ресурсов стремится выполнить конкретные задачи: укреплять обороноспособность, решать социальные проблемы, развивать конкретные производства, выплачивать старые долги и т.п. При этом правительство исходит из того, что в обозримой перспективе после получения экономического (и/или политического) результата от использования заемных средств долги могут быть возвращены.
Отрицательное воздействие государственной задолженности обусловлено тем, что необходимость долговых выплат снижает возможности решения важнейших социально-экономических проблем, ухудшает вследствие роста налоговой нагрузки эффективность производства, то есть в долгосрочной перспективе может оказывать негативное воздействие на рост ВВП. При этом в случае накопления большего объема задолженности, обслуживание долга может стать тяжелым бременем для страны. Для такой экономики характерно отвлечение значительной части создаваемого богатства на выплаты по обслуживанию внешнего долга. Особенно сложное положение возникает, когда процентные ставки по государственному долгу превышают темпы роста национального дохода. Хотя госдолг ложится на баланс всего государства, его формирует высшая исполнительная власть - правительство и те структуры, которым оно дает полномочия по заключению кредитных соглашений. Следовательно, в образовании
государственного долга огромное значение имеют субъективные факторы, связанные с конкретной экономической политикой. Состояние государственного долга, его воздействие на экономический рост стали важнейшими характеристиками эффективности экономической политики.
Одной из наиболее тяжелых экономических проблем Монголии в начале XXI века является накопление внешней задолженности. В течение продолжительного периода времени проблема внешнего долга Монголии являлась достаточно закрытой темой для обсуждения. Отсутствие официальной статистики, заметно отличающиеся данные и приблизительные оценки величины долга лишний раз свидетельствовали об этом. В настоящее время-положение с внешним долгом в Монголии представляется весьма сложным, во многом запутанным и непредсказуемым, особенно в отношении возможностей и перспектив решения связанных с ним международных проблем.
К концу 2003 г. объем внешних долгов Монголии превысил уже 1 млрд. долл. и приближается к ВВП страны, что превышает критический показатель 60%. Министерство финансов и экономики Монголии, выступающее в качестве инстанции, одновременно решающей вопросы предоставления и возврата кредитов, а также контроля над этим процессом, не отчитывалось при этом надлежащим образом ни перед законодательной властью, ни перед налогоплательщиками, чьи средства, в конечном счете, использовались.
Неблагополучие в этой сфере внешнеэкономических связей затрудняет реформирование экономики и оказывает на нее тормозящее воздействие. Будущее монгольской экономики, восстановление политической и социальной стабильности в стране в огромной степени зависит от успешной политики управления внешним долгом. В этой связи одной из самых актуальных проблем является управление внешней задолженностью такими методами, которые позволили бы перейти к курсу на сокращение долга и продолжить реформирование экономики. Набор применяемых монгольским правительством финансовых методов управления накопленным внешним долгом невелик. Вне поля зрения остаются многие новые явления и тенденции в международной финансовой системе, опыт крупных должников, добившихся существенного облегчения долгового бремени за счет комплексного подхода и использования нетрадиционных методов.
Успешные финансовые методы управления внешней задолженностью Монголии должны не только решить проблему задолженности, но также способствовать реализации общих задач экономической и финансовой политики государства. Большая практическая
значимость проведения всестороннего исследования управления внешним долгом Монголии, недостаточная разработанность методики управления внешним госдолгом, в том числе финансовых методов урегулирования накопленной внешней задолженности применительно к условиям Монголии, и испытываемый недостаток практических рекомендаций определили выбор и обусловили актуальность темы настоящей диссертационной работы.
Основной целью диссертации является анализ теоретических и методологических вопросов управления государственным долгом Монголии и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности этого управления на основе изучения передового мирового опыта стран с рыночной экономикой. Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи, определившие логику исследования и структуру работы:
выявить характер причин и особенностей формирования внешней задолженности Монголии;
провести анализ методических проблем расчетов величины и составных элементов внешних долговых обязательств Монголии:
рассмотреть эволюцию государственной внешней задолженности Монголии и проанализировать осуществляемую политику внешних заимствований;
раскрыть механизм и особенности управления государственным долгом Монголии;
проанализировать основные формы и методы урегулирования внешней задолженности, применяемые в мировой долговой практике и оценить возможности их применения в практике Монголии;
раскрыть связи внешних заимствований с методами трансформации экономики на примере развивающихся стран;
выработать рекомендации по повышению эффективности управления государственным долгом Монголии с учетом мирового опыта и стратегических задач развития монгольской экономики;
обосновать предложения по внесению изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты Монголии по вопросам управления государственным долгом в целях повышения эффективности управления; государственным долгом Монголии.
Предметом исследования диссертационной работы является механизм управления государственным долгом, а также теоретические и методологические вопросы управления государственным долгом Монголии. Хронологические рамки исследования охватывают период с начата 90-х годов XX века, в необходимых случаях для сравнительного анализа используются и более ранние временной интервал.
Объектом исследования является монгольский государственный долг во всех его формах, причины, обусловившие кризис государственной задолженности, а также возможности использования мирового опыта в этой области в интересах Монголии.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды известных российских экономистов: М..М. Агаркова, В.К. Андреева В.Д. Андрианова, А.П. Вавилова, Ю.Я. Вавилова, М.О. Воложинской, А.Г. Грязновой, Ю.А. Данилова, В.А. Дмитриева, Н.Н. Думной, Л.Н. Красавиной, Г.А. Звоновой, А.Г. Мовсесяна, М.Н. Мышиной, И.П. Платоновой, А.В.Петрова, А.Г. Саркисянца, Б.М. Смитиенко, А.А. Суэтина, Р.И. Хасбулатова, Б.А. Хейфеца, Л.Н. Федякиной, Р.М.Энтова. Использованы также работы зарубежных ученых по данной тематике таких, как Л. Бол, Н. Воллейс, М. Вудфорд, П. Кругман. М. Доули, М. Корден, Дж. Кейнс, Дж. Кохрейн, Г. Менкью, Р. Пребиш, Дж. Сакс, Д. Стиглиц, Т. Сарджент, Я. Тинберген, Д. Элмендорф и другие.
При анализе проблем внешнего долга Монголии особенно существенную помощь автору оказали труды таких ученных, как А.В.Громова, В.Р. Назиров, Б.А. Хейфец, Г.С. Яскина и некоторых других.
Большую помощь автору оказали труды российских ученых и политиков, которые выступали (на страницах периодической печати, в коллективных работах, на конференциях) с анализом острых и злободневных аспектов проблемы долговой задолженности и управления: С.Ю.Глазьев, А.Н.Илларионов, М.М.Касьянов, Р.А.Медведев, А.Ю.Симановский, И.М.Хакамада, А.Н.Шохин и др.
В ходе работы над диссертацией автор опирался на официальные международные издания, экономические обзоры западноевропейских научно-исследовательских институтов, публикации и доклады МВФ, МБРР, ЕБРР, АзБР, а также Комитета по ценным бумагам (КЦБ) Монголии, статистические ежегодники, годовые обзоры и бюллетени Центрального банка Монголии, НСУ Монголии, материалы Министерства финансов, Госкомимущества Монголии, также сборник нормативных актов, регулирующих деятельность рынка ценных бумаг в Монголии и другие нормативно-
законодательные акты. Использовалась статистическая информация МВФ, экономическая информация российской и монгольской периодической печати.
В работе использованы материалы ИНТЕРНЕТ и Российской электронной библиотеки.
В ходе исследования и обоснования теоретических положений использовались общенаучные методы познания, включающие методы восхождения от абстрактного к конкретному, анализа и синтеза, исторического и логического, а также методы системного и комплексного подходов, структурного, факторного, функционального и сравнительного анализов, экономико-математического моделирования и прогнозирования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в подходе к изучению мирового опыта в области современных тенденций внешних заимствований, их связи с моделями трансформации экономики, методов урегулирования возникающей внешней задолженности и использования позитивных сторон этого опыта в интересах эффективного управления внешней задолженностью Монголии. Этот подход был реализован по следующим направлениям:
в работе дан комплексный анализ динамики и структуры государствен-ного долга Монголии, сформировавшегося в период с начала 90-х годов. Выявлены основные тенденции и проблемы внешней задолженности Монголии в исследуемый период;
показана важность согласованной разработки и принятия всеми участниками международных кредитных отношений (как кредиторами, так и заемщиками) единообразных определений и методов расчетов всех видов обязательств, возникающих на основе внешних заимствований.
показаны проблемы внешней задолженности Монголии с геополитических позиций. Такой подход приводит к смещению акцента в понимании природы внешней задолженности в большей степени как политической проблемы, нежели экономической;
на основе анализа выявлены наиболее перспективные методы реструктуризации внешнего долга путем его конверсии в инвестиции и другие активы;
показаны причины образования и изменения величины и структуры долгового наследия МНР, и объективных трудностей перехода Монголии к рынку и непроизводительного использования внешних заемных ресурсов в образовании внешней задолженности Монголии;
сформулированы конкретные предложения по модернизации системы
управления внешним долгом Монголии и повышению эффективности с учетом имеющегося передового мирового опыта. Высказана и аргументирована идея о необходимости создания в Монголии^ специальной системы государственного управления внешним долгом Монголии, основанной на принципах государственной централизации, мониторинга и контроля;
Практическая значимость исследования состоит в том, что данная диссертация явится первым всесторонним специальным исследованием методов управления внешним долгом Монголии. В экономической литературе Монголии практически отсутствуют специальные работы по проблеме управления внешним долгом. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в работе министерств и ведомств Монголии, коммерческих организаций занимающихся урегулированием монгольской внешней задолженности. Результаты исследования могут послужить основой для разработки финансовой политики правительства в области управления внешним долгом Рабочей группой экономических реформ при Правительстве Монголии и, в том числе,. для формирования программы внешних заимствований Монголии. Основные выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут найти применение в дальнейших научных исследованиях проблем внешней задолженности, в разработке и проведении практических мероприятий по этой линии.
Апробация результатов исследования. Основные положения, отраженные в диссертационной работе, докладывались на заседаниях кафедры мировой экономики и международных валютно-кредитных отношений Финансовой Академии при Правительстве РФ и проводимых ею научных семинарах.
Структура диссертации определена целью, задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и статистического приложения. Общий объем диссертации составляет 165 страниц машинописного текста, в тексте имеется 17 таблиц. Список использованной литературы состоит из 118 наименований.
Состояние экономики нынешней Монголии
Монголия единственная(азиатская страна, вступившая; на путь рыночных преобразований, применив на практике шоковую терапию вместо постепенных и последовательных шагов трансформации к рыночной экономике. Реализация программы рыночного реформирования в Монголии осуществлялась при поддержке международных кредитно- финансовых организаций, в первую очередь МВФ, МБРР, Азиатского банка развития. Проводилась открытая экономическая политика, расширяющая внешнеэкономические связи с Японией, США, Германией, «новыми индустриальными странами» Азии, и Европейским союзом. Также был установлен либеральный экономический и торговой режим с соседними странами: Россией и Китаем.
До 1990 г. монгольская экономика была тесно интегрирована в экономику Советского Союза. На долю СССР к моменту его распада приходились 78% внешнеторгового оборота страны, в том числе, более 80% экспорта. За счет импорта из СССР Монголия удовлетворяла основные потребности в топливе, сырье и материалах промышленного назначения, в том числе в машинах и оборудовании, продовольственных и промышленных товарах. Почти полное прекращение всех форм сотрудничества после распада СССР; льготной помощи из СССР вызвало в Монголии жесточайший кризис, более глубокий, чем в какой-либо другой стране бывшей мировой системы социализма. Монгольская экономика в целом характеризуется небольшими масштабами производства, сохранением кочевого способа производства, неразвитостью промышленных секторов, и соответственно, узостью внутреннего рынка, проявляющейся в сравнительно невысоком платежеспособном спросе, зависимостью национального производства от внешних рынков и т.д. Суть реформы заключалась в том, что на первом этапе целью ее являлся не экономический рост, а достижение финансовой стабилизации путем жесткой монетарной политики. Поскольку хозяйство Монголии в основном натуральное, товарно-денежные отношения находятся в зачаточном состоянии, «цена» шоковой ерапии для экономики и для населения оказались более высокой, чем в какой-либо стране бывшей мировой системы социализма. Надежда на то, что традиционное кочевое животноводство, сырьевая и добывающая промышленность станут ключевыми направлениями выхода из кризиса, пока не оправдалась. Таким образом, монгольская модель перехода к рыночной экономике продемонстрировала свою неадекватность в специфических монгольских условиях. В результате реализации программы «полной либерализации и финансово-экономической стабилизации» не смогла сформироваться конкурентная среда для нормального функционирования рыночного механизма. По классификации Всемирного банка, Монголия относится к группе развивающихся стран с низким уровнем доходов на душу населения. ВВП на душу населения по состоянию на конец 2002 г. составляет меньше - 500 долл.
В настоящее время экономическая ситуация в Монголии характеризуется достаточно противоречиво. В 2002-2003 годах показатели социально-экономического развития были намного ниже потенциальных. Вялый экономический рост, дисбалансы во внешней торговле, расходах и доходах госбюджета. В докладе АзБР отмечается, что, в 2002 г. прирост ВВП Монголии зарегистрирован в пределах около 1%, в то время как в 1997 -1999 годах он в среднем составлял 3,6%.
2001 год стал первым годом реализации утвержденной парламентом Монголии правительственной "Программы действий", предусматривающей рост ВВП до 6% к 2004 г. Реально к достижениям действующего правительства Монголии на этом этапе следует отнести сокращение бюджетного дефицита, поддержание стабильного курса национальной валюты, оживление инвестиционной активности. Вместе с тем экономическая ситуация в Монголии остается весьма зависимой от внутренних и внешних факторов, в т.ч. от колебаний мировых цен на товары традиционного монгольского экспорта и импорта, медный концентрат, золото, нефтепродукты и козий пух.
Итоги статистики за 2002 г. свидетельствуют о положительных тенденциях изменения ряда индексов экономического развития Монголии: удалось сдержать инфляцию на запланированном уровне в 1,6%, обеспечен рост золотовалютных резервов до 206,7 млн. долл. (удерживались на уровне 15 недель импорта к уровню 14 недель в 2000 г.); в 1,2 раза увеличены доходы и сокращен дефицит госбюджета к 2002 г. Если в 2000 г. дефицит госбюджета составлял 10,6% ВВП страны, то в 2002 г. составляет 1,6% ВВП . Однако изменить сложившиеся за последние 3 года тенденции стагнации или даже спада основных макроэкономических показателей еще не удалось. В результате действия неблагоприятных факторов рост ВВП в 2002 г, составил 1% запланированных 4% (таблица 1).
В 1999-2000 гг. и 2000-2001 гг. Монголия испытала самую суровую за последний 30 лет зиму. Потери скота составили более 20% от имеющегося поголовья стада. С 2000 г. продолжается спад общего объема выпуска сельскохозяйственной продукции в результате повторяющихся уже 3 года подряд и повлекших бескормицу скота стихийных зимних бедствий, а также последующих заболеваний ящуром и бруцеллезом, что привело к массовому падежу скота. В последние годы урожай зерновых опять уменьшился из-за летней засухи. По этой причине невозможно избежать дальнейших закупок зерна в зарубежных странах. По-прежнему, низка эффективность работ в земледелии, в среднем урожайность составляет 7-9 центнеров с гектара.
Несмотря на некоторое ужесточение налоговой политики, и контроля использованием государственных средств, не удается преодолеть хронический дефицит госбюджета. Жесткая денежно-кредитная политика вызывает подавленную инфляцию, сезонные всплески которой весьма ощутимы для населения за счет роста цен на энергоресурсы, коммунальные услуги, продукты питания. На фоне относительно вялого роста экономики растет количество официально зарегистрированных безработных (0,4%), не сокращается уровень бедности. Стихийные бедствия последних двух зим повлекли ухудшение жизненных условий 20% населения.
Состояние и структура внешнего долга Монголии
Привлечение средств за рубежом и обслуживания внешней задолженности является составной частью внешнеэкономических отношений стран. Внешний долг оказывает огромное влияние на всю экономику страны. Заемные внешние средства вливаются в национальную экономику страны, что может способствовать экономическую росту, а обслуживания внешнего долга изымает средства из национальной экономики. Причем в случае накопления большего объема задолженности обслуживания долга может стать тяжелым бременем для страны.
Нехватка собственных финансовых ресурсов для проведения экономических реформ вынуждает развивающиеся страны активно обращаться к внешним заемным средствам. При этом последние подразделяются на государственные и частные, на заемные средства формирующие долга и незаемные, не формирующие долга.
Официальная помощь развитию (ОПР) - в виде безвозвратных ссуд, даров, грантов, ежегодных отчислений от ВВП промышленно развитых стран, списания внешних долгов - является основной составляющей незаемных финансовых ресурсов, не формирующих долги и предоставляемых по государственной линии.
По мнению некоторых экспертов, в государственный долг(формирующие долги), помимо традиционных видов государственных задолженностей, необходимо включать безусловные обязательства государства по выплате пенсий (долг системы социальных гарантий), предоставлению налоговых и таможенных льгот, выдаче различных государственных гарантий и т.п. Таким образом, государственный долг в широком смысле слова можно охарактеризовать как взятые на себя и непогашенные финансовые обязательства государства и уполномоченных им органов перед резидентами и нерезидентами (юридическими и физическими лицами)3.
В соответствии с таким подходом в структуре государственного долга выделяются несколько составных элементов: финансовая задолженность; -вероятные долговые обязательства при поручительствах (обусловленные обязательства); административная задолженность4.
Под финансовой задолженностью обычно понимаются финансовые обязательства государства перед внутренними и внешними кредиторами, которые можно охарактеризовать как собственно государственный долг.
К вероятным обязательствам при поручительстве (обусловленные обязательства) относят долги, возникающие вследствие предоставления государством гарантий (при экспортно-импортных операциях, при кредитовании и т.п.).
К административной задолженности может быть отнесена задолженность по платежам в государственном секторе, которая возникает в результате того, что по утвержденным в бюджете расходам платежи не выполняются (задолженность по выплате заработной платы, пенсиям, обязательства, вытекающие из долгосрочных арендных договоров и договоров купли-продажи и.т.п.). Обычно к этой категории относятся долги, вытекающие из текущей бюджетной политики. Представляется, что в эту категорию могут быть включены и безусловные обязательства государства, связанные с финансированием системы пенсионного и социального страхования, долгосрочные обязательства по предоставлению льгот в фискальной политике и т.п., то есть будущие обязательные платежи государства.
Причиной возникновения государственного долга является такая экономическая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.
У правительства есть несколько источников получения ресурсов для экономического развития. Такими источниками являются налоги и пошлины, доходы от государственной собственности и займы внутри страны и за рубежом. С точки зрения конкретной финансовой политики, заимствования во многих случаях становятся наиболее предпочтительными ресурсами. Существуют разные теоретические подходы к оценке роли дефицитного финансирования бюджета и связанного с ним роста государственного долга.
С помощью государственных заимствований можно разрешить или ослабить традиционное противоречие между существующими потребностями и возможностями их удовлетворения за счет имеющихся бюджетных средств. Привлекая путем увеличения задолженности дополнительные финансовые ресурсы, государство получает новые возможности для экономического роста и преодоления своего отставания от более развитых стран. В современных динамично меняющихся условиях государственные заимствования могут стать незаменимой альтернативой другим источникам финансирования, предотвратив или смягчив кризисную ситуацию в экономике.
Финансирование бюджетных дефицитов путем наращивания государственной задолженности на определенных этапах экономического развития является менее болезненным шагом по сравнению с усилением налогового бремени или проведением других непопулярных мер. Государственные заимствования фактически служат механизмом перераспределения н&чогового бремени во времени, то есть его перенесения на будущие поколения.
Отрицательное воздействие государственной задолженности обусловлено тем, что необходимость долговых выплат снижает возможности решения важнейших социально-экономических проблем, ухудшает вследствие роста налоговой нагрузки эффективность производства, то есть в долгосрочной перспективе оказывает депрессивное воздействие на рост ВВП. Рост государственного долга фактически означает увеличение нагрузки на будущие поколения. Особенно сложное положение возникает, когда процентные ставки по государственному долгу превышают темпы роста национального дохода. Существует точка зрения, что финансирование бюджетного дефицита не только не эффективно, но и морально недопустимо, и его необходимо законодательно запретить. Хотя госдолг ложится на баланс всего государства, его формирует высшая исполнительная власть - правительство и те структуры, которым оно дает полномочия по заключению кредитных соглашений. Следовательно, в образовании государственного долга огромное значение имеет субъективный фактор конкретная экономическая политика. Законодательная власть через утверждение бюджета и принятие законов может корректировать правительственную долговую политику. Состояние государственного долга, его воздействие на экономический рост стали важнейшими характеристиками эффективности экономической политики.
Содержание и методы управления государственным долгом
Экономическая ситуация многих стран мира, в том числе и государств с развитой рыночной экономикой, характеризуется значительными объемами государственной задолженности и высоким уровнем расходов на ее погашение и обслуживание как в абсолютном, так и в относительном выражении. В силу этого изучение проблемы управления государственным долгом привлекает внимание ученых-экономистов во всем мире.
Причиной возникновения государственного долга является дефицит бюджета, который можно рассматривать в качестве косвенного объекта управления государственным долгом. Следовательно, большое значение имеет понимание сущности бюджетного дефицита, изучение причин его возникновения.
Дефициты имеют бюджеты большинства стран мира, в том числе и страны с развитой рыночной экономикой. Его возникновение связано с превышением расходов государства над его налоговыми и неналоговыми доходами. С точки зрения причин возникновения бюджетный дефицит может носить циклический или структурный характер. Циклический дефицит является результатом снижения доходных поступлений в бюджет в связи с экономическим спадом. Структурный же дефицит связан с наличием кризисных явлений в экономике, не связанных с циклическим характером ее развития.
Необходимость финансирования государственных расходов требует использования различных методов покрытия бюджетного дефицита. В международной практике применяются следующие методы его покрытия кредитная и денежная эмиссия, превышение доходов бюджета над его расходами, повышение уровня налогообложения в целях роста налоговых поступлений, заимствование временно свободных денежных средств у физических и юридических лиц на внешних и внутренних финансовых рынках. Кредитно-денежная эмиссия сверх размеров, необходимых для обеспечения потребностей товарооборота, ведет к резкому росту уровня инфляции, дестабилизации общей экономической обстановки в стране, а потому данный способ покрытия бюджетного дефицита рассматривается как один из наименее эффективных, грубо нарушающих законы денежного обращения. Повышение уровня налогообложения ведет к спаду деловой активности в стране и более интенсивному, чем обычно, укрытию прибыли и доходов от налогообложения. Наиболее широко распространен и эффективно применяется в практике стран с развитой рыночной экономикой способ покрытия бюджетного дефицита за счет заимствования средств, ведущего к образованию внешнего и внутреннего государственного долга. Несмотря на неоднозначную оценку специалистами последствий функционирования в экономике страны такого явления как государственный долг, использование данного механизма покрытия государственных расходов рассматривается как наиболее приемлемый с точки зрения его социально-экономических последствий по сравнению с двумя вышеупомянутыми способами.
Политика в области управления государственным долгом является неотъемлемым элементом макроэкономической политики государства, поскольку использование механизма государственного долга может стать мощным фактором экономического роста, сглаживать неравномерность поступления налоговых и неналоговых платежей в бюджет. Также механизм государственного долга активно используется в целях регулирования денежного обращения и уровня деловой активности в стране, а устойчивое положение страны на международном финансовом рынке, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис государственной задолженности может стать серьезным негативным фактором экономического и политического значения. Эффективное управление государственным долгом невозможно без четкого определения объекта управления. В данном случае управляемым объектом выступают внутренние и внешние долговые обязательства государства.
Одной из наиболее часто используемых классификаций государственных долговых обязательств является их деление на внешние и внутренние. Большое значение для правильной постановки задач управления и выбора наиболее эффективных методов управления государственным долгом имеет экономически обоснованная классификация государственной задолженности, выбор наиболее четких критериев отнесения долговых обязательств к внешним или внутренним. Использование различных критериев деления государственного долга на внешний и внутренний тесно связано с типом и уровнем развития экономической системы, степенью либерализации экономики страны.
Наиболее распространено в мировой практике деление государственного долга на внутренний и внешний по критерию резидентства. В соответствии с данной классификацией задолженность государства резидентам образует государственный внутренний долг, а нерезидентам -государственный внешний долг. Такой подход представляется наиболее целесообразным, так как исходит из экономического содержания внешней и внутренней задолженности, того влияния, которое оказывает тот или иной займы на платежный баланс страны - главный показатель, на котором отражаются операции с участием нерезидентов независимо от валюты возникших обязательств. Данным типом классификации государст-венной задолженности пользуются страны-члены Международного валютного фонда (МВФ).
Управление государственным долгом представляет собой процесс непрерывный и многостадийный. Поэтому в процессе управления государственным долгом выделяют следующие этапы: привлечение, использование, погашение и обслуживание долговых обязательств.
Перспективы реструктуризации внешнего долга Монголии в свете мирового опыта
Проблема урегулирования внешнего долга в настоящее время стала одной из ключевых с точки зрения достижения финансово-экономической стабилизации в стране. При решении проблемы государственного долга применяются различные схемы конвертации долговых требований. В мировой практике существуют три основные (базовые) формы урегулирования долга: реструктуризация; конверсия; списание.
Однако в последние годы в чистом виде эти базовые формы урегулирования долга, как правило, не применяются. Каждое соглашение по урегулированию государственного долга включает элементы двух, а иногда и трех этих форм. Чаще всего используется комбинация реструктуризации долга и частичного списания долга, реже - комбинация конверсии и частичного списания долга.
Основные схемы реструктуризации
Реструктуризация суверенных долгов может быть основана не на рефинансировании текущих обязательств, а например, на однократном прощении части будущих платежей. После того, как обязательства страны-заемщика будут соответствовать реальным возможностям страны по их выполнению, нормальное выполнение расписания выплат в будущем становится более вероятным, что само по себе выгодно для кредиторов.
Несмотря на механизмы коллективного решения проблемы долгового навеса, есть еще одна группа схем, базирующихся на рыночных принципах. В этом случае нет необходимости проводить долгие переговоры и прощать долги. Кроме того, варианты реструктуризации, основанные на добровольных рыночных принципах, позволяют избежать серьезной проблемы. Зачастую в качестве серьезного возражения против предоставления дополнительных кредитов в рамках коллективных договоренностей называется то, что подобная стратегия увеличивает совокупное долговое бремя на страну-заемщика, которая и так находится не в лучшем состоянии. Увеличение долгового бремени лишь отчасти приводит к снижению темпов роста страны. Однако в этом случае уменьшение объемов долга может сопровождаться увеличением ожидаемых трансферов. Идея того, что снижение объема долговых требований может увеличивать совокупную стоимость долга, лежит в основе замещения политики рефинансирования политикой прощения. Действительно, избыточное долговое бремя повышает потенциальный риск дефолта, что отражается на росте дисконта по этим долгам и падению цен на них. Соответственно уменьшение объема долговых обязательств приводит (до определенного момента) к росту стоимости долга.
Прощение долга как механизм решения проблемы долгового навеса Если обязательства страны превышают ее ожидаемую платежеспособность, внешний долг выступает в качестве пропорционального налога, так как дополнительные доходы государства направляются не собственным гражданам, а кредиторам. Это дестимулирует усилия государства в улучшении экономического состояния, по крайней мере в двух аспектах. Во-первых, правительство менее заинтересовано проводить жесткую экономическую политику, предусматривающую непопулярные меры. Ведь основная часть дивидендов от такой политики все равно пойдет кредиторам. Во-вторых, избыточный долговой навес негативно отражается на благосостоянии граждан из-за увеличения налогового бремени и снижения инвестиционной активности.
Выкуп долга Некоторые страны-должники имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных отраслей. В то же время долги этих государств на рынке торгуются с большим дисконтом, что свидетельствует об опасениях инвесторов в отношении платежеспособности заемщика. В такой ситуации можно было бы разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долга на открытом рынке. Это позволило бы на рыночных условиях сократить общий объем государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений. Из-за наличия дисконта по долгам подобная стратегия в чем-то аналогична частичному прощению.
Однако согласно стандартным условиям предоставления займов должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов, по крайней мере, по двум причинам. Во-первых, нарушается принцип главенства кредиторов, т.е. их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, возникает проблема "морального риска" и отрицательной селекции, когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом.
Если решение о выкупе принимается с согласия кредиторов, то с подобными проблемами можно справиться, например, устанавливая максимальные объемы выкупа. Представляет интерес вопрос о том, насколько выгодно самим кредиторам разрешать досрочный выкуп обязательств. Рассмотрим следующий пример. Пусть совокупный долг страны составляет 100 млн. дол. В следующем периоде заемщик сможет "заработать" 20 млн. с вероятностью 2/3 или 110 млрд. с вероятностью 1/3. Кроме того, предположим, что в начальный момент времени страна обладает резервами в объеме 5 млн. дол.
При отсутствии досрочных выкупов стоимость долга будет определяться как (20+5)х2/3+100х1/3=50, т.е. долги на вторичном рынке будут котироваться за полцены (в случае реализации плохого состояния кредиторы получают не только весь трансфер, но и резервы страны). Если предположить, что уменьшение объема выплат не ведет к изменению вероятностей реализации того или иного состояния, что само по себе является очень сильным предположением, то новая цена вторичного рынка будет равна 5+20x2/3+90x1/3 = 48 1/3. Инвесторы получат 5 млн. дол. в любом случае, 20 -при реализации плохого состояния и 90 - при реализации хорошего. Как видно, досрочный выкуп приводит в первую очередь к тому, что кредиторы получают меньше. Если снижение долгового бремени увеличивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на выкуп долга.
