Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Особая роль государства в развитии НСН . 10
1.1. Политика технологического кольбертизма. «Большие программы» как основа научно-технологической стратегии Франции 10
1.2. Роль государственного предприятия в научно-технологическом развитии Франции 28
1.3. Особенности организационной структуры государственного сектора НИОКР 54
1.4. Влияние государства на развитие некоммерческих научно-исследовательских организаций 67
ГЛАВА 2. Современный процесс приватизации крупных наукоемких фирм Франции 77
2.1. Особенности и основные движущие силы современного процесса приватизации во Франции 77
2.2. Приватизация компании «Томсон» — основные проблемы и противоречия 85
ГЛАВА 3. Специфика механизмов государственной научно- технологической политики 117
3.1. Роль административных финансовых рычагов воздействия 118
3.2. Прямые финансовые меры экономического стимулирования 123
3.3. Косвенные финансовые рычаги 132
ГЛАВА 4. Механизм оценки эффективности государственной научно-технологической политики 157
4.1. Особенности развития практики оценки государственной научно-технологической политики во Франции 157
4.2. Проблемы методологии оценки 161
4.3. Институциональный механизм оценки 169
4.4. Трудности проведения оценки государственной научно-технологической политики 179
Заключение 182
Приложения 190
Список используемой литературы 202
- Политика технологического кольбертизма. «Большие программы» как основа научно-технологической стратегии Франции
- Особенности и основные движущие силы современного процесса приватизации во Франции
- Роль административных финансовых рычагов воздействия
- Особенности развития практики оценки государственной научно-технологической политики во Франции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В конце 90-х годов роль государства в социально-экономическом развитии общества вновь становится предметом пристального внимания ученых, предпринимателей и государственных деятелей многих стран мира. Подъем интереса к институту государства диктуется острой необходимостью переосмысления его функций и места в рыночном хозяйстве в связи с такими важнейшими процессами современности, как усиление глобализации и либерализации всех сторон общественной жизни. По-прежнему в центре дискуссий находятся проблемы степени и границ вмешательства государства в различные сферы экономической жизни, а также поиск новых форм его взаимоотношений с частным капиталом. Кроме того, на повестку дня остро встает вопрос о модернизации самого института государства, о повышении его эффективности и ответственности перед обществом.
Особую актуальность данная проблематика имеет для современной России, которая переживает затяжной общественный кризис и стоит перед выбором модели развития. Сегодня идея государственного регулирования экономики, столь резко критиковавшаяся в начале 90-х годов, становится главным направлением в деятельности российского правительства, а структурная перестройка национального хозяйства тесно связывается с формированием эффективного института государства.
Переоценка роли государства в промышленно развитых странах не сводится к требованию его решительного ухода из хозяйственной и прочих сфер деятельности. Речь в большинстве случаев идет не о противопоставлении государства и рынка как альтернативных механизмов хозяйственного регулирования, а о тесном взаимодействии, взаимодополняемости этих механизмов и об их равнозначности как органичных институтов капиталистической системы. Важно понять, как сочетаются эти два принципа регулирования и как меняются формы соотношений между ними в зависимости от конкретных условий.
Значительный интерес представляют характер и формы взаимоотношений государства и рынка в таких важных сферах воспроизводственного механизма капита диетической экономики, как НИОКР и нововведения. Практически во всех промышленно развитых странах эти области являются приоритетным объектами государственного внимания, а в ряде стран именно государство становится решающей движущей силой научно-технологического развития. Богатый материал для раскрытия проблем, связанных с государственным вмешательством в развитие науки и технологии, дает опыт Франции, страны с ярко выраженными этатистскими традициями. Изучение национальной специфики французской модели научно-технологического развития помогает продвинуться в понимании взаимоотношений таких фундаментальных регулирующих институтов современного капиталистического хозяйства, как государство и рынок.
Предметом исследования являются национальные особенности государственного вмешательства в развитие сферы НИОКР и процесса нововведений во Франции.
Степень разработанности проблемы. Проблемы государственного вмешательства в сферу НИОКР и процесс нововведений в промышленно развитых странах уже сравнительно давно находятся в центре внимания как отечественной, так и зарубежной науки. В последние годы под влиянием новых тенденций развития мировой экономики (глобализации, либерализации, ускорения темпов научно-технического прогресса, ужесточения технологической конкуренции) многие из них приобретают особое звучание и требуют переосмысления. В частности, это такие проблемы как: соотношение рыночного и государственного механизмов регулирования, поиск новых форм косвенного стимулирования, выбор общенациональной стратегии и приоритетов развития, оценка эффективности государственной политики, приватизация крупных наукоемких компаний (особенно стратегического значения). Продолжают активно исследоваться проблемы национальной специфики научно-технологической модели развития различных стран.
За последнее десятилетие происходят качественные сдвиги в методологических подходах к изучению государственного вмешательства в развитие науки и технологии. Во-первых, постепенно меняется подход к природе самого процесса нововведений. На смену традиционной линейной модели, предполагающей строго упорядочен 5 ную по времени последовательность фаз создания и распространения нового продукта, приходит новая нелинейная модель, в которой все основные фазы процесса нововведений находятся в тесных ретроактивных связях между собой. В результате взгляд на государственное вмешательство в процесс нововведений существенно перестраивается: если раньше оно сводилось к участию в первой фазе (научные исследования), а также к исправлению дефектов рыночного механизма, то теперь государство становится активным участником всех фаз, в каждой из которых начинает происходить взаимодействие между принципами рынка и принципами организации (Ж.Гаффард, М.Каллон, Ф.Ларедо и др.). Во-вторых, на изучение государственной научно-технологической политики начинают оказывать все большее влияние эволюционные теории, пронизанные идеями И.Шумпетера (такими как, например, идея о решающей роли нововведений для стимулирования экономического роста) и согласно которым фундаментальными условиями экономического и технологического развития являются нарушение равновесия, неопределенность, прерывность, важность качественных изменений, нелинейность и др. (Ж.Дози, Р.Нельсон, П.Савиотти и др.). В-третьих, все более распространяется системный подход к изучению процесса нововведений, в частности, на основе концепции национальных систем нововведений, в которых важнейшим структурным элементом является государство (Б.Беллон, М.Каллон, М.Кроу, Б.Лундвалл, Р.Нельсон, Дж.Ниози, Ж.-Ж.Саломон и др.). И наконец, практически повсюду в мире происходит переоценка института государства и его разнообразной деятельности с точки зрения эффективности, полезности и ответственности перед обществом. Акцент в научных дискуссиях смещается от проблем выбора между государством и рынком к проблемам оптимального соотношения между этими институтами, а также к поиску путей строительства дееспособного, эффективного государства (Р. Буайе, М.Крозье, Ж-П.Ниош, Л.Рубан и др.).
Кроме того, большое влияние на общее понимание проблем взаимосвязей рыночного и государственного механизма регулирования оказывают работы таких зарубежных исследователей как М.Алле, Б.Беллон, А.Бьянемэ, Р.Буайе, ЖДерьян, Ж.Лесурн, Ф.Морен, К.Оппенлендер, Ж.-Ж.Саломон, М.Фридман, Ф.Хайек.
Й.Шумпетер. На понимание проблем технологической конкуренции— работы П.Портера, К.Пэвитта. Среди российских ученых большое значение для анализа имеют работы В.С.Автономова, В.А.Виноградова, М.В.Грачева, В.В.Зубчанинова, А.А.Дагаева, Э.И.Доморацкой, А.А.Дынкина, С.М.Загладиной, Н.И.Ивановой, В.И.Марцинкевича, Е.А.Лебедевой, Р.И.Капелюшникова, К.Б.Козловой,
В.И.Кузнецова, Р.М.Кумахова, С.М.Никитина, Л.П.Ночевкиной, Й.С.Онищенко, И.М.Осадчей, В.Б.Студенцова, Н.В.Шелюбской.
Учитьшая конкретно-страновую направленность диссертации, автор использовал весь комплекс работ отечественных, французских и других зарубежных исследователей, посвященных проблемам развития сферы НИОКР и нововведений во Франции. Среди французских специалистов особо следует выделить таких, как Ж.де Бандт, Р.Барре, Б.Беллон, А.Девакэ, Т.Дюран, М.Каллон, Э.Коэн, П.Коенде, Ф.Лазар, Ф.Ларедо, Ф.Мустар, П.Папон, Ж.Пикар, Л.Рубан, Ж.-Ж.Саломон, Д.Форей и др. На понимание специфики научно-технологического развития Франции большое влияние оказывают работы по проблемам экономики, промышленности, права, истории, культуры, истории науки и других сфер жизни страны.
Цель и задачи исследования. Цель данной работы состоит в том, чтобы раскрыть роль государства в становлении, развитии и функционировании национальной системы нововведений (НСН) Франции. В соответствии с целью исследования были поставлены следующие конкретные задачи:
1) охарактеризовать особенности формирования общей национальной стратегии научно-технологического развития;
2) выявить специфику основных структурных элементов НСН и определить место государства в этой системе;
3) проанализировать роль государственного сектора в развитии отраслей высоких технологий и изучить влияние государственного статуса крупных компаний на их научно-технологическое развитие;
4) на основе изучения опыта приватизации крупнейшей передовой компании «Томсон» выявить особый национальный путь развития отраслей высоких техноло гий во Франции и роль государства в современном процессе приватизации крупных
наукоемких фирм страны;
5) рассмотреть специфику функционирования основных финансовых рычагов государственного вмешательства в развитие науки и технологии, среди которых особое место уделить изучению действия налоговых инструментов;
6) исследовать особенности развития механизма оценки эффективности государственной научно-технологической политики с точки зрения методологических подходов и организационной структуры, выявить роль государства в этом механизме.
Научная новизна диссертации состоит прежде всего в том, что предпринята попытка анализа специфики национальной системы нововведений Франции во взаимосвязи с исследованием роли государства в развитии и функционировании этой системы.
Теоретические и методологические основы исследования. В качестве теоретической базы исследования были использованы фундаментальные работы отечественных и зарубежных ученых различных научных школ — марксистской, неоклассической, неокейнсианской, неоинституциональной, эволюционной теории экономического и технологического развития и др. Источниками конкретной информации являлись: статистические сборники, законодательные документы, официальные материалы, данные обследований и опросов, отчеты научных организаций и промьипленных фирм Франции, периодические издания, материалы посольства Франции в России, базы данных в системе Интернет и др.
Среди основных методов исследования следует выделить системный подход, методы логического, исторического и сравнительного анализа, международные сопоставления. Кроме того, автор попытался подойти к анализу особенностей развития национальной научно-технологической модели через концепцию национальных систем нововведений (НСН), которая впервые была предложена шведским ученым Б.Лундваллом в 1985 г. Основу концепции составляет факт существования в рамках каждой данной страны особой национальной специфики производства, распространения и применения новых знаний и технологий, что относится к организационным
структурам, инструментам государственной политики, формам взаимоотношений между структурными элементами и т.п. В диссертации автор руководствуется таким устоявшимся определением НСН: НСН представляет собой систему взаимодействующих частных и государственных фирм (крупных и малых), университетов, различного рода государственных организаций и правительственных агентств, нацеленных на производство научных знаний и технологий в пределах национальных границ. Взаимодействие между этими элементами носит технический, коммерческий, правовой и социальный характер в зависимости от того, является ли целью взаимодействия производство, защита, финансирование или регулирование новых знаний и технологий. Данный подход, по мнению автора, позволяет взглянуть на национальные черты производства и внедрения новых знаний и технологий в их комплексе и взаимосвязи1.
Теоретическая и практическая значимость работы. Основные положения и результаты работы могут помочь в осмыслении самых разнообразных проблем: сравнительные преимущества различных стран в конкурентной борьбе, специфика национальных систем нововведений, модель рыночной экономики смешанного типа, воздействие современного процесса приватизации на развитие национального промышленного и научно-технологического потенциала, приватизация крупных наукоемких фирм стратегического значения, новые формы связей между государством и частным капиталом и пр. Кроме того, материал диссертации может представлять интерес для лекционных курсов по экономике, страноведению, экономике промышленности и научно-технического прогресса, а также помочь в разработке практических рекомендаций в области промышленной и научно-технологической политики. Можно надеяться, что представленный в работе конкретный опыт Франции окажется весьма поучителен для России, даже несмотря на различия стран в историческом, общественно-политическом и социально-экономическом развитии.
Апробация работы. Основные положения диссертации отражены в публикациях автора по проблемам развития сферы НИОКР и процесса нововведений во Франции, а также являлись частью коллективных работ, проводимых отделом НТПиУ ИМЭМО РАН. Результаты исследования докладывались на научных конференциях и семинарах (доклад на всероссийской конференции «Экспертиза и экспертная деятельность», г. Санкт-Петербург, декабрь 1996 г., и др.). Материалы диссертации были частично использованы в работах, проводимых в рамках Министерства науки и технологий Российской Федерации (в частности, материалы по проблемам регулирования некоммерческого сектора НИОКР и внебюджетным финансовым рычагам стимулирования развития научных исследований и процесса нововведений), а также других государственных органов, занятых разработкой и проведением научно-технологической политики.
Политика технологического кольбертизма. «Большие программы» как основа научно-технологической стратегии Франции
Важнейшая характеристика национальной модели научно-технологического развития Франции — ведущая роль государства в становлении и развитии наукоемкого производства страны. Именно государство, в духе традиционных для Франции кольбертистских идей, начиная с 1945 года (и практически по настоящее время) стремится контролировать эту сферу экономической деятельности, вытесняя рыночные механизмы на второй план. Именно оно сознательно берет на себя основной груз забот и ответственности за развитие национальной промышленности высокой технологии.
Традиции "кольбертизма"1 очень сильны во Франции, по сути с него началась история государственного вмешательства в экономическую и промьппленную жизнь страны. Ключевая идея Ж.-Б. Кольбера о ведущей роли государства в создании и развитии производственной и научно-технологической базы стратегически важных для страны областей, связанных с независимостью и престижем нации, в решающей сте-пени определяет промьппленную политику Франции и по сей день . Разумеется, в зависимости от конкретных социально-экономических и политических условий государственный курс на развитие передовой наукоемкой промьппленности находится в постоянном движении, колеблясь между либерализмом и таким важнейшим проявлением кольбертизма как дирижизм. Причем правительства правой ориентации (например, при Ш.деГолле, Ж.Помпиду или Ж.д Эстене, когда разворачивались ядерные, космические и телекоммуникационные программы, проект сверхзвукового самолета "Конкорд" и др.) были порой даже более дирижистски настроены, чем левые правительства (к примеру, социалистическое правительство при Ф. Миттеране). В целом же, как отмечал французский специалист по вопросам научно-технологической политики Ж.-Ж.Саломон, во Франции "влияние дирижизма традиционно сильно как для правых, так и для левых"/ и оно, видимо, будет еще долго в значительной степени определять национальную модель промышленного развития.
Главным объектом внимания французского государства становятся на долгий срок в основном отрасли высокой технологии стратегического назначения (самолетостроение, космос, ядерная энергетика, электроника, телекоммуникационная техника и др.), научно-технический уровень развития которых не только тесно связывается с обеспечением национальной независимости страны, но рассматривается как основа и важнейший стимул для развития научно-технологического потенциала промышленности в целом. Именно эти отрасли поглощали и практически продолжают поглощать почти половину государственных ассигнований на научные исследования и разработки , именно они в первую очередь получали и получают гарантированные государством заказы .
Специфика французской модели заключается не только в том, что государство дает толчок к развитию стратегически важных для страны производственных секторов, но и в том, что оно старается в духе кольбертистской политики прочно держать эти сектора под своей прямой опекой и защитой. В частности, предоставляя им гарантированный государственный рынок. "Большая часть технологических успехов Франции, по словам Ж.-Ж. Саломона, связана с рынками ограниченной конкуренции или заказов государства государству; другими словами, промышленные отрасли высокой технологии во Франции являются в основном отраслями субсидируемыми и не подчиняются, или подчиняются лишь до определенной степени, критериям рынка" . Именно, стратегия гарантированного рынка, или как ее принято называть во французской научной литературе «стратегия военного арсенала» («strategic de Farsenal) остается по сей день важнейшим двигателем развития национальной промышленности высокой технологии во Франции.
Вмешательство государства в развитие отраслей высоких технологий во Франции не пошло по пути отдельных инициатив и мер, а практически сразу приобретает форму комплексной и последовательной программы действий правительства. Если следовать довольно распространенной в западной литературе классификации Г.Эргаса (Ergas Н.) , Франция представляет собой яркий пример страны «целеориентированного» («mission-oriented») типа научно-технологического развития, в которой основные национальные усилия концентрируются на специальных государственных крупномасштабных программах разработки стратегически важных направлений областей науки, техники и высоких технологий. Именно с реализацией этих программ тесно увязывается решение проблем национальной безопасности, престижа и развития научно-технологического потенциала страны.
Особенности и основные движущие силы современного процесса приватизации во Франции
С середины 80-х гг. во Франции подобно другим индустриально развитым странам начался мощный приватизационный процесс1. Только во время первой его волны (1986-1988 гг.) бьшо приватизировано 14 крупных промьппленных, банковских и финансовых групп, среди которых такие крупные компании, как «Сен-Гобен», «Матра», «КЖЕ» (сегодняшняя «Алкатель-Альстом»), «Париба», «Суэц» и др., что представляло собой передачу активов из государственного в частный сектор на сумму около 125 млрд. фр. (плюс активы 277 филиалов)2. В результате второй приватизационной волны, начавшейся в 1993 г., частному капиталу предполагалось отдать практически все предприятия конкурентного сектора, только 5% наемных работников должны были остаться служащими государственных банков. Не была, правда, окончательно решена судьба многих государственных монополий, таких как «Газ де Франс», «Почта», «Франс-Телеком» (ее приватизация началась в 1997 г.) и др. По масштабам приватизационных мероприятий Франция оказалась в первых рядах среди стран Западной Европы (см. табл. 1,2 в Приложении 1). На 1997 г., например, правительство объявило амбициозную приватизационную программу стоимостью в 63 млрд. фр.3 Но означает ли эта сплошная приватизация уход государства из жизни предприятий? Даже в таких странах с ярко выраженной либеральной направленностью развития, как Великобритания или США, этого не произошло, и государство продолжает активно вмешиваться в деятельность их частных компаний.
Модель французской приватизации еще раз наносит сильный удар по довольно распространенному тезису, что у государства нет никакого будущего в рыночной экономике и рынок, как результат развития приватизационных процессов, представляется как универсальное, или даже единственное средство для достижения более высокой эффективности и лучшего распределения ресурсов4. В определенной степени это связано со спецификой развития дирижистской модели французского капитализма, где государство всегда тесно взаимодействовало с промышленными компаниями, особенно крупными, независимо от их формы собственности. Отдавая частным компаниям свою функцию предпринимателя, государство не только оставляет за собой старые рычаги вмешательства в их деятельность, но создает и много новых, которые в ряде случаях оказываются для предприятия даже более обременительными, чем старые. В результате, приватизация означает лишь новый виток в отношениях между государством и частным капиталом и ведет в большинстве случаях не к упрощению этих отношений, а к их усложнению.
В условиях 90-х г г., когда начался ускоренный процесс глобализации мировой экономики, а научно-технический прогресс и нововведения превратились в важнейший фактор экономического роста, французское государство вынуждено было перестраивать свои отношения с частными предприятиями как главными участниками этих двух процессов. Более того, кейнсианская стратегия, основанная на приоритете макроэкономической сферы, сравнительно давно (после нефтяного кризиса 1974-1975 гг.) давала серьезные сбои и не раз заводила правительство в тупик в решении многих проблем. Центральную роль в развитии экономической системы начинает играть микроэкономическая сфера— сами предприятия. Государство встает перед необходимостью переоценки своей роли в экономике страны и определения новых рычагов взаимодействия с рыночной средой. Тем более, что предпринимательский мир начинает все более настоятельно требовать этого (см. Табл. З в Приложении 1).
В целом, как справедливо считает ряд экономистов, современный процесс приватизации во Франции можно рассматривать как поиск новых форм вмешательства государства в экономику5. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что приватизация становится во Франции важнейшим элементом бюджетной и финансовой политики государства. Острейшей проблемой страны в 1981-1995 г г. становится рост дефицита государственного бюджета. По мнению ряда французских специалистов, именно дефицит государственного бюджета стал основным стимулирующим фактором процесса приватизации в стране (см. таблицу 4 в Приложении 1). С 1986 г. продажа государственных предприятий наряду с эмиссионной политикой находится среди основных средств оздоровления государственных финансов6. А с 1992 г., после резкого ухудшения состояния государственных финансов и значительного роста государственного долга, приватизация начинает рассматриваться в качестве первоочередного средства увеличения бюджетных ресурсов. Пополнение бюджета происходит различными способами: через финансирование текущих расходов государства, через погашение государственного долга, а также путем капитализации или рекапитализации предприятий государственного сектора. Отметим, что за период 1986-1988 г г. из 71 млрд. фр. денежных поступлений от приватизации 46 млрд. фр. было использовано на погашение государственного долга, а 25 млрд. фр. на капитальные вложения (дотации) в государственные предприятия, то во время второй волны приватизации в 1993 г., несмотря на объявленную цель направить часть поступлений на погашение государственного долга, практически все полученные средства были использованы на текущие расходы государства, что только увеличило дефицит государственного бюджета. В 1993-1995 г г. из 108 млрд. фр. поступлений от приватизации 80 млрд. фр. пошло на текущие расходы государства7.
Государство не только использовало приватизацию в качестве важнейшего средства своей финансовой политики, но решительно взяло под свой прямой контроль сам ход приватизации, выбор механизмов (процедур по передачи активов предприятий государственного сектора), определение новой структуры капитала в приватизируемых компаниях (с точки зрения состава и долей акций участников), а также активно участвовало в назначении членов правления приватизируемых компаний. С целью контроля над ходом приватизации был даже создан специальный орган независимой административной власти (август 1986) — Комиссия по приватизации, главной задачей которого становится противодействие разбазариванию национальной собственности, а также контроль над тем, чтобы выбор кандидата не был продиктован чисто политическими соображениями . Отметим, что подобного рода институциональной структуры в других странах не создавалось.
Роль административных финансовых рычагов воздействия
Специфика французской практики не только в сохранении высокой доли государства в общем финансировании сферы НИОКР (в 1996 г. эта доля составляла почти 50%)1. но в создании специальных институциональных механизмов в области бюджетного финансирования. Речь идет о существующей с 1958 г. весьма оригинальной процедуре составления и распределения бюджета на НИОКР. До 1982 г. данная процедура была следующей. Бюджетные ассигнования на НИОКР делились на две части. Одна из них (больше 1/3), так называемый "пакет научных исследований" «enveloppe recherche», согласовывалась на межминистерском уровне и распределялась в централизованном порядке по министерствам, основным государственным научно-исследовательским центрам, а также приоритетным научно-исследовательским программам. "Пакет" ставил финансируемые организации в относительно жесткие рамки. Выделенные по нему ассигнования должны были использоваться строго по назначению. К примеру, министерство, получившее "пакетные" ассигнования, не могло их направить на другие виды деятельности, даже если сочло бы последние более своевременными. Случалось и так, что средства по "пакету" спускались министерству помимо его желания. Ассигнования, выделенные по "пакету" научно-исследовательским центрам, тщательно расписывались по отдельным статьям расходов (на оборудование, текущие расходы, а также направления научно-исследовательской деятельности). "Пакет" позволял государству в определенной степени держать под своим прямым контролем часть научных исследований в стране, концентрировать финансовые ресурсы на выполнении приоритетных целей. Долгое время в "пакет" входили только фундаментальные исследования, в начале 70-х годов в него стали включаться и прикладные исследования при постоянном сохранении высокого удельного веса фундаментальных исследований. «Пакет» — попытка государства создать единый бюджет на научные исследования.
Вторая часть бюджетных ассигнований на НИОКР (так называемая "внепакетная часть") централизованно не согласовывалась и не распределялась, а находилась в ведомстве отдельных министерств. В нее входили ассигнования на военные исследования, часть университетских разработок, исследования, вьшолняемые в рамках технологических программ и Научно-исследовательским центром телесвязи .
В 1982 г. процедура оформилась в специальный бюджет для сферы НИОКР, так называемый «Гражданский бюджет на научные исследования и технологическое развитие» («le Budget civil de recherche et de developpement technologique»), который стал забирать до 60% государственных средств на научные исследования и разработки (57 % в 1996 г. ) и составлять около 30% общих национальных расходов на НИОКР (28,4 % в 1996 г. )3. Сфера действия этого бюджета намного расширилась. Кроме финансирования основной части фундаментальных исследований, проводимых в стране, через него начинают выделяться значительные средства на прикладные исследования, а также на технологические4 и мобилизационные программы5. Вне этого бюджета остаются: часть средств государственного бюджета на образование (накладные расходы университетов, заработная плата преподавателям, ведущим научную деятельность); финансирование оборонных НИОКР; средства на налоговые льготы для научно-исследовательской деятельности6. Объем средств, выделяемых через «Гражданский бюджет на научные исследования и технологическое развитие» постоянно растет. В 1998 г. он увеличился по сравнению с 1981 г. более чем в 2,5 раза и составил 53,1 млрд. фр.(см. диаграмму 1 в Приложении 3).
Гражданский бюджет оказался весьма действенным инструментом воздействия на развитие НИОКР в стране. Это связано с рядом его важнейших свойств. Во-первых, он представляет собой довольно точный показатель государственных усилий в области научных исследований и технологического развития. Другие показатели государственных затрат в этой области (расходы высшей школы, финансирование военных НИОКР), как считают французские эксперты, дают в целом приблизительную оценку, что объясняется, в частности, трудностями выявления этих затрат в чистом виде7. Во-вторых, он дает достаточно ясную картину относительно бюджетов практически всех крупных государственных центров, а также расходов всех министерств на цели научно-технологического развития. Таким образом, через Гражданский бюджет происходит не только финансирование области НИОКР, но и координация усилий научных центров и различных ведомств в этой области. И, наконец, устанавливая определенную структуру расходов (относительно исполнителей, программ, направлений исследований и т. далее) он задает тем самым основные ориентиры и приоритеты научно-технологической политики.
Особенности развития практики оценки государственной научно-технологической политики во Франции
Французская практика в области оценки государственной научно-технологической политики представляет интерес с разных точек зрения. Во-первых, интересно посмотреть, как складывается эта практика в условиях, когда в данной области уже накоплен сравнительно большой опыт других стран (США, Великобритании, Швеции и др.). Идет ли Франция своим специфическим путем, формируя собственные подходы к оценке эффективности научной политики или берет за основу иностранный опыт? Во-вторых, заслуживает большого внимания институциональный механизм оценочной практики, в основных чертах сложившийся во Франции в начале 90-х годов и представляющий из себя сеть специальных органов на государственном уровне, основной деятельностью которых становится оценка эффективности государственной политики в целом и научно-технологической политики в частности. Эти органы начинают занимать свое особое место в системе принятия государственных решений, приобретая самостоятельный и весьма значительный статус. В-третьих, в 90-х годах
меняется отношение к оценочной деятельности со стороны политиков и административной власти, оценки начинают превращаться в важнейший элемент процесса выработки политического решения, а также способ регулирования научно-технологической политики. По-новому начинает рассматриваться проблема ответственности властей за разрабатываемую политику. Изменяется официальная трактовка оценки государственной политики, ее в основном начинают связывать с ожидаемыми эффектами и реализацией намеченных целей, т.е. фактически происходит постепенный отход от априорных к апостериорным оценкам. И, наконец, французский опыт высвечивает еще раз основные трудности на пути оценочной деятельности, особенно в такой деликатной области как государственная политика, предупреждая об опасности бюрократии для любого демократического общества.
Некоторое отставание Франции в области оценки государственной политики было связано не с отсутствием экспертного потенциала (напротив, французская научная среда отличается большими возможностями в области экспертных оценок), а, видимо, с особенностью социально-экономического и политического развития этой страны, где примат государства ощущается во всех сферах жизни. Недаром в странах с ярко выраженной либеральной направленностью, например США, оценочная деятельность укоренилась уже сравнительно давно.
Подъем интереса к оценкам государственной политики во Франции был во многом связан с назревшей потребностью реформирования государства как общественного института. В 80-х годах в идеологическом климате Франции отмечается определенный поворот в сторону либеральной модели общества, дирижистская модель развития все чаще ставится под сомнение. Государство, его разнообразная деятельность все более вызывают критическое отношение в обществе. К государству начинают предъявлять повышенные требования, его действия все более рассматривают с точки зрения полезности, целесообразности, а также ответственности и подотчетности перед обществом. На повестку дня остро встает вопрос о модернизации института государства, в частности его системы принятия решений.
Развитие оценочной деятельности на фоне реформирования государства — одна из особенностей Франции. Оценка государственной политики объявляется французским правительством важнейшим направлением стратегии модернизации государства. В 1989 г. премьер-министр Франции М.Рокар назвал ее в числе четырех основных приоритетов своей реформы государственного административного аппарата власти. Что касается научно-технологической политики, то необходимость ее оценки даже специально закрепляется на законодательном уровне. В Законе об ориентации и программировании научно-технологического развития на 1982-1985 г г. оценка научно-технической политики записывается как приоритетная область государственных действий.
К тому же, в отличие от других стран (США, Великобритания), где вопрос оценки эффективности действий государственной администрации во многом связывается с бюджетными решениями и оптимальным распределением государственных ресурсов, во Франции этот вопрос трактуется шире: рациональное использование бюджетных средств не является абсолютным приоритетом, на передний план выдвигаются такие задачи как качество, полезность государственных действий для общества в целом.
Разумеется, ограниченность ресурсов остается для Франции как страны средней величины важным стимулом развития деятельности по оценке эффективности государственной политики. Особенно это касается периодов промышленной стагнации и бюджетного дефицита. Пускаясь в дорогостоящие программы, государственные деятели неизбежно сталкиваются с проблемами их социально-экономической эффективности, к тому же приходится считаться с таким немаловажным объективным обстоятельством, что запущенную программу всегда очень трудно остановить. Отметим также, что стимулирующий фактор развития оценок — ограниченность ресурсов играет особо важную роль для такой области как научные исследования и разработки, на которой государство всегда старается сэкономить и выделяет средства только на тщательно отобранные проекты.
Научно-технологическая политика — неотъемлемая часть государственной политики, тем более, что с начала 80-х годов она становится во Франции важнейшем приоритетом правительства. И механизм ее оценки следует рассматривать как органичную часть общего механизма оценки государственной политики.
