Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические предпосылки формирования современной ресурсной политики 15
1.1. Основные положения концепции ресурсной политики России в новых экономических и политических условиях 16
1.2. Становление ресурсной политики в промышленно развитых странах мира 50
1.3. Эволюция ресурсной политики в Западной Европе 70
Глава 2. Содержание и сущность внутренней и внешней ресурсной политики стран Западной Европы 89
2.1. Стратегические направления ресурсной политики по снижению зависимости от импорта нефти и газа 90
2.2. Ресурсная политика западноевропейских стран в регионе Каспийского моря 117
2.3. Ресурсная политика и проблемы единого энергетического рынка Евросоюза 145
Глава 3. Формирование и реализация ресурсной политики Норвегии 165
3.1. Основные положения государственной ресурсной политики в нефтегазовых проектах 166
3.2. Отраслевая ресурсная политика и совершенствование организации экспорта природного газа 185
3.3. Ресурсная политика и охрана окружающей среды 204
Глава 4. Проблемы нефтегазового обеспечения России и использование ресурсной политики для их решения 221
4.1. Приоритеты развития нефтегазового комплекса и их отражение в ресурсной политике 223
4.2. Ресурсная политика и совершенствование отраслевой структуры нефтегазового комплекса 242
4.3. Принципы освоения морских углеводородных ресурсов Российской Арктики 262
Заключение 287
Список использованной литературы 293
- Основные положения концепции ресурсной политики России в новых экономических и политических условиях
- Стратегические направления ресурсной политики по снижению зависимости от импорта нефти и газа
- Основные положения государственной ресурсной политики в нефтегазовых проектах
- Приоритеты развития нефтегазового комплекса и их отражение в ресурсной политике
Введение к работе
В эпоху глобализации возможность эффективного использования собственных ископаемых ресурсов нефти и газа, степень доступности мировых запасов становится одним из основных критериев, определяющим политическое и экономическое могущество современного промышленно развитого государства. Проблема нефтегазообеспечения может быть решена на основе эффективною управления природными ресурсами. Для этого проводится ресурсная политика, которую в самом общем виде можно определить как совокупность целей, задач, а также средств их осуществления, практически реализуемых государством и обществом для комплексного управления поисками, добычей, переработкой и использованием углеводородных ресурсов в своих национальных интересах.
В современных условиях борьба развитых стран за доступ к зарубежным ресурсам, контроль за их добычей, магистральной транспортировкой и рынками сбыта продолжает усиливаться. В странах Западной Европы, являющихся основными торгово-экономическими партнерами России в энергосфере и смежных областях практика ресурсной политики в нефтегазообеспечении свидетельствует о ее высокой эффективности. Многолетнее стабильное экономическое развитие западноевропейских государств в большей степени основывается на высокоразвитой морской нефтегазодобывающей промышленности и широкомасштабном устойчивом импорте нефти и газа. Опыт формирования и проведения ресурсной политики в странах этого региона представляет научный и практический интерес.
России нужна собственная, экономически обоснованная и законодательно оформленная национальная ресурсная политика минимум по двум фундаментальным причинам. Во-первых, в условиях истощения дешевых и доступных ресурсов нефти и газа, достижения критически опасного для существования цивилизации уровня загрязнения окружаю щей среды государство и общество нуждаются в научно обоснованных целях и задачах развития ресурсопользования. Во-вторых, стране необходима надежная правовая и экологическая основа гармонизации отношений хозяйствующих субъектов в областях конфликтного природопользования (особенно, как показала практика, при освоении морских топливно-энергетических и биологических ресурсов) с позициями центральных и региональных органов власти. Кроме того, пока не удается решить целый ряд проблем развития отраслей российского нефтегазового комплекса (НГК) - устаревают и физически изношены основные производственные фонды, ухудшается состояние сырьевой базы, сохраняется высокий уровень загрязнения окружающей среды, во многом несовершенно налоговое законодательство и т.д. В сложившихся экономических и политических условиях развития страны требуется качественно новая методология управления ископаемыми ресурсами нефти и газа. Разработка ее теоретических основ представляет актуальную научную задачу. Комплексное рассмотрение всех этих проблем определяет актуальность темы исследования.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических основ формирования и практики применения ресурсной политики в нефтегазо-обеспечении стран Западной Европы обосновать необходимость для России наличия законодательно оформленной национальной ресурсной политики, определить ее сущность и содержание, выделить приоритетные задачи, предложить методы их решения, подготовить рекомендации по ее использованию для решения актуальных проблем развития НГК. Для достижения этой цели решались три научные проблемы:
1. Разрабатывалась концептуальная модель и систематизировались методологические подходы к определению национальной ресурсной политики России на основе анализа предпосылок формирования ее теоретических основ в экономических исследованиях второй половины XX века.
2. Синтезировались, с учетом эволюции проблем управления природными запасами нефти и газа, теоретические основы внутренней и внешней ресурсной политики в нефтегазообеспечении стран Западной Европы, выявлялась ее сущность и содержание на международном, государственном, региональном, локальном и отраслевом уровнях, уточнялись функции государства и предпринимательского сектора в ходе выработки основных принципов и положений, конкретизировалась роль институциональных структур в обеспечении контроля за выполнением поставленных задач с детализацией на примере одной из стран региона, наиболее значимой для его текущего и перспективного нефте- и газообеспечения.
3. Вырабатывались научно обоснованные рекомендации для решения актуальных проблем развития отечественного НГК, учитывающие предложенную концептуальную модель национальной ресурсной политики России, а также фактическое состояние нефтяной и газовой промышленности страны.
Теоретическую базу диссертации составили труды авторитетных ученых-экономистов, исследующих проблемы современного общественного развития, процессы формирования мирохозяйственных связей, вопросы экономики НГК, ресурсопользования и экологии. Работа велась комплексно и системно, с использованием современного аппарата и инструментария различных методов исследования, в том числе исторического, экономико-статистического, системно-аналитического, экспертных оценок, аналогии и других, она базируется на обширном массиве научной отечественной и зарубежной (прежде всего англоязычной) литературы, изданной главным образом в 1960-2000 гг. и состоящем из нормативных правовых актов, монографий, статей, аналитических и статистических материалов таких международных организаций как ООН, ОЭСР, ЕС, МЭА, ОПЕК, а также экономической периодики и корпоративной документации. Использованные в работе термины, связанные с правовыми проблемами, природопользованием, охраной окружаю щей среды, горнодобыче и нефтегазообеспечению даются в трактовке наиболее авторитетных изданий по этим вопросам1.
Диссертация содержит ряд ограничений, необходимых для конкретизации темы: комплексные экономические и экологические проблемы нефтегазообеспечения рассматриваются на примере Евросоюза и западноевропейского региона в целом; обеспеченность стран Западной Европы нефтью и газом анализируется на основе топливно-энергетических балансов (ТЭБ); не учитывается взаимовлияние ресурсной, энергетической, экологической, региональной и других видов государственной политики; не проводятся межстрановые сопоставления сущности и содержания ресурсной политики, ресурсная политика рассматривается по отношению к природным запасам нефти и газа.
Детализация проблем ресурсной политики на примере Норвегии связана с тем, что она находится вне Европейского союза, но входит в НАТО, является и останется в среднесрочной перспективе основным конкурентом России на европейском топливно-энергетическом рынке. Кроме того, при весьма низком собственном потреблении энергосырья Норвегия располагает динамично развивающейся морской нефтегазодобывающей промышленностью, мощными подводными нефте- и газопроводами на континент, имеет морскую и сухопутную границу с Россией, заинтересована и активно участвует в масштабном международном сотрудничестве по освоению арктических ресурсов и пространств.
Объектом исследования в диссертации является нефтегазовый комплекс крупных нефтегазодобывающих и энергопотребляющих стран Европы, а предметом - национальная ресурсная политика в нефтегазообеспечении.
Специфика объекта исследования, поставленные цели и задачи предопределили ло 1 Бачило И.Л. и др. Словарь административного права //М, 1999; Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник //М., 1990; Митрюшкин К.П. и др. Охрана природы: Справочник //М., 1987; Арбатов А.А. и др. Краткий терминологический словарь по ископаемым энергетическим ресурсам //М., 1985.
гику работы - сначала анализируются теоретические предпосылки формирования ресурсной политики в России и за рубежом, разрабатывается концептуальная модель национальной ресурсной политики, затем синтезируется содержание внутренней и внешней ресурсной политики стран Западной Европы.
Рекомендации по совершенствованию управления нефтегазовыми ресурсами России формируются на основе концептуальной модели национальной ресурсной политики, обосновываются ее приоритетные задачи как для нефтегазового комплекса в целом, так и для его отраслей. Особое внимание уделено координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, путям решения долгосрочных проблем ресурсопользования и охраны окружающей среды на Каспии, освоению морских нефтегазовых ресурсов Российской Арктики, совершенствованию организационной структуры нефтяной промышленности.
Борьба за обладание ресурсами жизнеобеспечения характерна для любых периодов развития любого общества. Однако масштабная научная проработка теоретических вопросов формирования и реализации современной ресурсной политики характерна для второй половины XX века и связана прежде всего с осознанием в промышленно развитых странах мира опасности глобального истощения запасов природных ресурсов и загрязнения окружающей среды. После мирового энергетического и экономического кризиса середины 1970-х годов за рубежом и в отечественной научной литературе появились многочисленные исследования теоретического и прикладного характера, ставящие своей целью по возможности системно организовать государственную и общественную деятельность в сфере ресурсопользования, в том числе и для обеспечения потребностей в углеводородах. При этом особое внимание уделялось законодательным основам защиты окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, совершенствованию распределительной, социальной, регулирующей и стимулирующей функций системы налого обложения, разрабатывались проблемы комплексного использования различных видов сырья, совершенствовались методы экономической оценки его запасов.
В отечественной научной литературе советского периода реальное восприятие формирующейся национальной ресурсной политики зарубежных стран было односторонним, позитивные тенденции в этом направлении научного поиска оказались трудноразличимы для исследователей, так как они преимущественно ориентировались на противопоставление хозяйственных систем, традиционную критику неоколониализма и разоблачение негативной роли международных сырьевых монополий. Естественно, это отражалось на результатах исследований, обобщающие работы по данной проблеме применительно к нефтегазообеспечению практически отсутствовали. В результате у большинства авторов не сложилось четкого понимания значимости ресурсной политики для управления природными запасами нефти и газа (да и не только ими), ее методологического значения для гармонизации отношений между пользователями минеральных, топливно-энергетических и биологических ресурсов, прежде всего при освоении богатств Мирового океана, причем очень часто ресурсная политика трактовалась как экологическая, а во многих случаях подменялась ею.
Поиски оптимальных направлений развития топливно-энергетических отраслей, потребность формирования энергетической стратегии и выработки энергетической политики России2 вызвали в начале 1990-х годов научную дискуссию о сущности такой стратегии и политики, их месте в системе государственного управления экономикой. В 1992 г. была разработана и одобрена "Концепция энергетической политики в новых экономических условиях" (Ю.К. Шафраник, ред., 1995, 4), в 1995 г. - ут верждены основные направления энергетической политики , конкретные мероприятия которой были заложены в ФЦП "Топливо и энергия"4.
Разработчики этих документов опирались на несомненные достижения российской научной школы по обеспечению эффективной взаимосвязи энергетики и экономики, размещения производительных сил и развития территориально- призводственых комплексов, рационального использования топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), управления едиными системами газо- и электроснабжения. Однако в этих документах объективно превалировали ведомственные принципы решения проблем нефтегазообеспечения, а это препятствовало выработке комплексного подхода к ресурсо- и природопользованию, в результате приводило к ограниченности целей и задач, усиливало и без того гипертрофированную роль отраслей топливно-энергетического комплекса (ТЭК) в народном хозяйстве России.
Как показала хозяйственная практика, именно по этим причинам многие цели энергетической стратегии России не были достигнуты, что было признано в проекте "Основных положений энергетической стратегии России на период до 2020 года" и обусловило появление этого документа. Причем среди них оказались и весьма важные цели, определяющие основы дальнейшего развития нефтегазоэнергообеспечения страны, а именно: 1) не была сформирована целостная система законодательно-правовых актов в части топлива и энергетики в виде Энергетического Кодекса Российской Федерации; 2) сохранилась фрагментарность характера действующих правовых актов, что предопределяет неэффективность соответствующего государственного регулирования; 3) в отраслях ТЭК не был создан благоприятный инвестиционный климат; 4) добыча углеводородов оказались не обеспечена необходимыми приростами запасов нефти и газа; 5) не было налажено самофинансирование хозяйственной и инвестиционной деятельности большинства предприятий и структур ТЭК".
Касаясь возможностей ресурсной политики для решения вышеупомянутых проблем, следует подчеркнуть, что она вовсе не противоречит энергетической политике, не подменяет ее, а на основе принципиально иных подходов может дать более эффективное решение тех задач, которые объективно попадают в область пересечения функциональных и территориальных направлений энергетической и ресурсной политики, или не рассматриваются энергетической политикой как первостепенные и актуальные.
Общие проблемы ресурсо- и природопользования, являющиеся базовыми для ресурсной политики в нефтегазообеспечении, в той или иной мере в своих исследованиях затрагивали многие отечественные ученые. В ходе подготовки диссертации, особенно ее теоретической части, были изучены фундаментальные научные труды Л.И. Абалкина, А.А. Арбатова, Г.К. Войтоловского, А.Г. Гранберга, В.М. Котлякова, Д.С. Львова, А.А. Макарова, Н.В. Мельникова, Н.Ф. Реймерса, Ю.А. Ткачева, Т.С. Хачатурова, В.Н. Шенаева и ряда других. При разработке специализированных аспектов темы автор опирался на исследования А.С. Белорусова, В.В. Бушуева, В.И. Данилова-Данильяна, B.C. Загашвили, М.Я. Лемешева, К.Н. Миловидова, А.В. Мухина, В.А. Корзуна, С.А. Патина, В.Д. Писарева, П.И. Родионова, В.П. Синецкого, Е.А. Телегиной, В.Р. Хачатурова, Ю.С. Хромова, B.C. Циренщикова, Э.Г. Шевелева, а также ряда специалистов-практиков, работающих в энергохозяйстве России и смежных областях.
Анализ трудов таких зарубежных авторов как С. Барр, М. Грабб, Дж. Брэдбэри, Д. Брубакер, Ф. Бэнкс, Т. Ваберг, А. Голдин, В. Грингмут, Д. Гизелин, Дж. Джолл, М. Квинлен, П. Кристенсен, Д. Мэтлери, О. Оствик, Д. Рейнольде, М. Ситер, Б. Скиннер, Ф. Текерей, М. Томас, Н. Удгард, Дж. Форрестер позволил получить представление об основных подходах к формированию концептуальных основ ресурсной политики для повышения уровня обеспеченности углеводородным топливом и сырьем промышленно развитых стран мира и Западной Европы, эволюции ее основных принципов, целей, задач, а также методах и механизмах реализации.
Достижения в морской нефтегазодобыче и транспортировке, охране окружающей среды, защите национальных интересов на основе использования внутренней и внешней ресурсной политики западноевропейских стран, методы и средства обеспечения устойчивого импорта нефти и газа естественно привлекают внимание российских исследователей, рассматриваются в их работах и занимают доминирующее положение в соответствующих публикациях. Однако в большинстве случаев анализируется и изучается зарубежный опыт, приемлемый для решения узких отраслевых задач. В результате вне рассмотрения остаются общеэкономические процессы и возможности ресурсной политики способствовать интеграции усилий общества по решению проблем ресурсообеспечения. Причем отдельные авторские позиции, даже не претендующие на широкое обобщение, воспринимаются как магистральные направления развития ресурсопользования. Более того, они отождествляются с фактическим положением дел в ходе выработки и использования национальной ресурсной политики в странах Западной Европы. Эти обстоятельства повлияли на формирование структуры диссертационного исследования, выбор его цели, формулировку задач, которые прежде всего направлены на раскрытие сущности ресурсной политики западноевропейских стран, выработку концептуальных основ комплексного
подхода к поискам, добыче, переработке и использованию углеводородных ресурсов в России, в том числе и с позиций обеспечения ее национальной безопасности.
Научное значение диссертации определяется вкладом в развитие методологии исследований мирохозяйственных проблем природопользования. Полученные в диссертации результаты и выводы могут быть использованы для развития самостоятельного междисциплинарного научного направления на стыке экономической истории, экономической и политической географии, теории мирового хозяйства и международных экономических отношений, теории природопользования как комплексной научной дисциплины, а также в преподавательской деятельности.
Проведенное исследование обобщает 78 публикаций автора объемом более 94 а.л., в том числе четыре индивидуальные монографии. Результаты исследования нашли научно-практическое применение при подготовке ряда работ по заказам министерств и ведомств Российской Федерации, научно-исследовательских организаций. Многие теоретические положения диссертации, касающиеся государственной ресурсной, энергетической, экологической, научно-технической и промышленной политики в НГК, включая проблемы совершенствования государственного управления его отраслями для обеспечения национальной безопасности, были использованы в ходе подготовки проекта концепции ФЦП "Мировой океан"6 и самой этой программы, которая была одобрена Указом Президента Российской Федерации от 17.01. 1997 г. N11.
Материалы диссертации использовались при разработке государственной стратегии освоения природных ресурсов Каспия ("Проблемы Каспийского региона: геотехнологический, ресурсный, правовой аспекты", 1997, гос. per. номер 01.9.80001621; "Проблемы
Каспийского региона: разработка предложений по выбору ресурсной политики и
обеспечению эколого-экономической безопасности Российской Федерации", 1998, гос. per. номер 01.9.80007672); в ходе проработки концептуальных положений НИР "Системный анализ состояния и перспектив развития морской деятельности Российской Федерации для обеспечения программно-целевого управления изучением и освоением ресурсов и пространств Мирового океана; организационно-методическое сопровождение реализации ФЦП "Мировой океан", 2000, гос. per. номер 01.20.0012652 и НИР "Разработка и реализация предложений по обеспечению взаимодействия прибрежных регионов Российской Федерации и министерсгв и ведомств - государственных заказчиков подпрограмм ФЦП "Мировой океан" в ходе реализации программных мероприятий", 2000, гос. per. номер 01.20.0012654, других исследованиях сходной тематики.
По структуре диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.
На защиту выносятся:
1. Концептуальная модель национальной ресурсной политики России, методологические подходы к построению модели, определению ее структурных и функциональных параметров.
2. Теоретические основы внутренней и внешней политики в нефтегазо-обеспечении стран Западной Европы, синтезированные в ходе исследования с учетом эволюции проблем управления природными запасами нефти и газа.
3. Научно обоснованные рекомендации для решения актуальных проблем развития отечественного нефтегазового комплекса, обозначенных при постановке задач исследования.
Основные положения концепции ресурсной политики России в новых экономических и политических условиях
В экономической теории вопрос о взаимодействии человека и природы относится к основным. Как отмечал развивавший материалистическое направление естественно-научной философии Д.И. Менделеев, "капитал, как труд есть дело людского развития, а не природное. Голландия богата, несмотря на природную свою бедность, Россия же, как Китай, бедна, несмотря на природные свои богатства. Поэтому первейшую и настоятельнейшую обязанность правительства составляет скопление всех условий для возможности и возбуждения в народе усиленного труда, накопления капиталов и возрастания богатства. Просвещение, промышленность и организация управления назначаются, между прочим, для этой реальной цели" (Д.И. Менделеев, 1995, 312-313).
Степень доступности природных ресурсов во многом определяет уровень производительности труда, способствует снижению затрат на производство конечного продукта и, в конечном итоге, способствует увеличению темпов экономического роста, ускорению экономического развития. Что же касается основных факторов экономического роста (трудовые ресурсы, средства производства, научно-технический прогресс, природная среда), то они в процессе общественного развития объективно оказываются в более тесной зависимости от состояния окружающей среды. Это предопределяет наличие трех крупных взаимосвязанных проблем. Во-первых, растущая потребность в природных ресурсах не может быть обеспечена экстенсивным путем, то есть без снижения их удельного потребления с одной стороны, и использования заменителей (аналогов), вторичного сырья -с другой. Во-вторых, для принятия управленческих решений необходим все более интенсивный и качественный мониторинг состояния окружающей среды и природных ресурсов. В-третьих, требуется гармонизация интересов различных природопользователей, координация и согласованность действий органов государственной власти и управления. То есть закономерно усложняется взаимодействие общества и природы, управление которым объективно нуждается в постоянном совершенствовании. Ряд принципиальных теоретических положений о взаимоотношениях общества и природы сформулирован Ф. Энгельсом в "Диалектике природы". Он писал, что в отличие от животных, использующих природу, "человек... вносимыми им изменениями заставляет ее служить своим целям, господствует над ней" .
В настоящее время особенно актуальна мысль о том, что последствия антропогенных воздействий на окружающую среду могут быть резко отрицательными. Ф. Энгельс отмечал: "Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь те последствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и третью очередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых"8.
Политэкономические проблемы природопользования (в самом общем виде включают проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, Н.Ф. Реймерс, 1990, 3), разрабатывавшиеся в советский период, объективно носили укрупненный характер, в основном затрагивая: 1) влияние науки и НТП на взаимоотношения человека и природы при изменении способов производства; 2) общественно-производительный и индивидуально-потребительный характер отношений между человеком и природой; 3) обмен веществ между человеком и природой как отношение воспроизводства; 4) использование производительных сил природы; 5) возобновление природных ресурсов и производительные силы общества; 6) воспроизводство источников природных ресурсов и характер труда; 7) затраты на воспроизводство природных условий; 8) технология как отражение процесса обмена веществ между человеком и природой; 9) потребности как отношение "человек - природа" и т.д. (см. подробнее В. Грингмут и др., 1982).
После 1991 г. Россия в новых политических и экономических условиях своего развития столкнулась с целым рядом новых проблем в сфере природопользования. Закономерным образом изменились цели социально-экономического развития, материальные возможности их достижения, что существенно влияет на направления, структуру, темпы и очередность использования природных ресурсов. Масштабы и сложность этой задачи стремительно увеличиваются в ходе общественного развития, обретают новый качественный уровень. Естественное истощение природных ресурсов предопределяет потребность в интенсификации и оптимизации управления ими, поиске альтернативных решений. При этом наиболее важны основные принципы, определяющие, с какой интенсивность можно эксплуатировать имеющиеся природные ресурсы, как их использовать в условиях экологически ограниченных потребностей производства и оптимальных масштабов потребления; какова роль экспортно-импортных операций в обеспечении потребностей народного хозяйства; каким образом оценить и обеспечить текущие и перспективные общественные потребности в сырье (включая резервирование для мирных и военных целей). То есть многогранные проблемы природопользования во все большей степени обретают общественную значимость, особое самостоятельное значение, нуждаются в своевременной и адекватной корректировке управленческого механизма. С этой целью прежде всего важно проанализировать эволюцию подходов к совершенствованию управления природопользованием в России в послевоенный период, когда проблемы ресурсного обеспечения впервые стали выделяться как самостоятельные.
Актуальность и важность углубления исследований в области природопользования, их масштабность отмечалась многими авторами. Так, в частности, указывалось, что "обеспечение экономики страны минеральным сырьем и топливом - первичными субстанциями материального производства, безусловно попадает в круг... проблем, требующих комплексного междисциплинарного рассмотрения" (А.А. Арбатов и др., 1989, 3). Другое важное направление исследований для научного решения стоящих перед обществом задач в сфере природопользования связано с совершенствованием управленческой деятельности органов государственной власти. В CROC время, касаясь сущности политической, или государственной, власти Ф.Энгельс отмечал, что ее "обратное действие... на экономическое развитие может быть троякого рода. Она может действовать в том же направлении - тогда развитие идет быстрее; она может действовать против экономического развития - тогда в настоящее время у каждого крупного народа она терпит крах через известный промежуток времени; или она может ставить экономическому развитию в определенных направления преграды и толкать его в других направлениях. Этот случай сводится в конце концов к одному из предыдущих. Однако ясно, что во втором и третьем случаях политическая власть может причинить экономическому развитию величайший вред и может вызвать растрату сил и материала в массовом количестве"9.
Стратегические направления ресурсной политики по снижению зависимости от импорта нефти и газа
Изучение особенностей энергообеспечения западноевропейского региона, состояния и структуры его топливно-энергетического баланса позволяют выявить не только цели ресурсной политики в части добычи и использования углеводородных ресурсов, но и ее приоритетные направления, задачи текущего и долгосрочного развития производственных мощностей и промышленно-транспортной инфраструктуры. Как уже отмечалось, для стран Западной Европы потребность в ресурсной политике обусловлена прежде всего ограниченностью их минерально-сырьевой базы. Несмотря на то, что страны региона прилагали огромные усилия для реализации ресурсной политики, достижение ее стратегических целей оказалось более проблематичным, чем это предполагалось. После энергетического кризиса 1973-1974 гг. ресурсная политика была нацелена на увеличение показателей самообеспеченности основными видами ТЭР. Но несмотря на активизацию собственной добычи нефти и газа самообеспеченность ими западноевропейского региона к середине 1990-х годов не достигла и 70%. В 1996 г. на страны "большой четверки" (ФРГ, Великобритания, Франция, Италия) приходилось 68,3% регионального потребления первичных ТЭР (рассчитано по данным табл.1) или 1363,1 млн.т у.т., в том числе на ФРГ - 478,1 млн.т у.т.; Великобританию - 328,0; Францию - 326,6; Италию -230,4 млн.т у.т. Эти страны характеризовались и достаточно высоким уровнем душевого среднегодового потребления ТЭР. Более того, все государства Западной Европы (кроме Норвегии), нуждаются в импорте нефти и газа для обеспечения внутренних потребностей. При значительном объеме собственного производства ТЭР даже Нидерландам и Великобритании требуются импортные поставки углеводородов (нефти и газа соответственно). Уровень самообеспеченности ТЭР выше среднего имеют лишь Норвегия, Великобритания и Нидерланды, из крупных энергопотребляющих стран наименьшая самообеспеченность у Италии и Испании.
Для формирования приоритетных направлений ресурсной политики весьма существенно то, что для стран, уже достигших высокого уровня среднегодового душевого потребления ТЭР, характерна устойчивая тенденция его дальнейшего роста. Только за 1980-1989 гг. увеличение этого показателя составило в Норвегии 12,2%, Финляндии - 10,8; Нидерландах - 8,9; Великобритании - 4,8%. Еще более значительный рост отмечался в Италии - 15,5% и Португалии - 64,5%, что связано с интенсивным развитием энергохозяйства этих стран. В Западной Европе крупным собственным производством твердого топлива (табл.1) располагают лишь ФРГ, Великобритания, Испания и Франция; нефти -Норвегия и Великобритания; природного газа - Нидерланды, Великобритания, Норвегия, Италия и ФРГ, первичной электроэнергии - Франция, ФРГ, Швеция и Норвегия.
Таким образом в тройку крупнейших продуцентов ТЭР региона входят Норвегия, Великобритания и ФРГ, а их самообеспеченность ТЭР равна соответственно 942,5; 116,6; и 41,4%о. При этом для региона особую значимость имеет Норвегия - как единственный перспективный и надежный региональный поставщик углеводородов, потребность в которых, несмотря на усилия по экономии нефти и газа, продолжает неуклонно возрастать. В западноевропейских странах сохраняется и значительная диспропорция между уровнями собственного производства и потребления ТЭР. Так, в структуре производства на нефть и газ приходится 58,3%, в потреблении они занимают 63,7% (рассчитано по данным табл.1), в 1999 г. эта величина возросла до 64,2% (рассчитано по данным табл. 2). То есть обеспечение импортных потребностей в углеводородах объективно становится одной из главных целей ресурсной политики региона. Проблемы ресурсо- и энергообеспечения стран Западной Европы, начиная с 1970-х годов, решались на основе интенсификации использования газа. В мировом ТЭБ на потребление природного газа приходится 25,4% (1996 г.) в Западной Европе - 24,4% (см. подробнее П.А. Сергеев, 19996,81,82,84).
В ряде стран региона эта величина существенно выше средней, например в Австрии (30,3%), Италии (31,7%), Великобритании (35,7%) и Нидерландах (47,3%). Стратегическая задача увеличения потребления природного газа, становления национальной газовой промышленности решалась весьма успешно. Если в 1970 г. доля природного газа в потреблении первичных ТЭР превышала 10% только в Италии, Австрии и Нидерландах, то к 1980 г. к ним добавились ФРГ, Бельгия, Великобритания и Франция. Во второй половине 90-х годов XX века большинство стран региона существенно переориентировали свое энергообеспечение на природный газ (рис.6 и 7). Лишь в двух странах региона потребление газообразного топлива было незначительным - в Греции (0,2%) и Швеции (1,9%), а в Португалии газовое хозяйство лишь формировалось (в 1997 г. было использовано 100 млн.куб.м)27.
Растущая значимость природного газа - и как топлива, и как химического сырья отражается в ресурсной политике задачей наращивания возможностей национальной сырьевой базы и добывающего потенциала. Это стратегически важно, так как создание и эксплуатация мощностей по производству, переработке, транспорту и подаче потребителям газа сопряжено с крупными капиталовложениями, в основном и определяющими возможности и потенциал газообеспечения. Переход потребителей (промышленных и бытовых) с угля и нефти на газ, обычно приветствуемый ими, должен быть устойчиво гарантирован как в объемах, так и по продолжительности подачи газа.
Основные положения государственной ресурсной политики в нефтегазовых проектах
Поставки энергоносителей из Норвегии играют весьма важную роль в энергообеспечении стран Западной Европы. Уже в середине 1980-х годов на норвежскую нефть и газ приходилось 4-5% потребления этих энергоресурсов в регионе. Энергетические кризисы 1970-х и 1980-х ю.чо» и. как следствие, резкое увеличение потребности в норвежской нефти и газе привели к усилению разногласий в позициях деловых и правящих кругах страны по вопросу о темпах освоения ресурсов, побудили правительство проводить более взвешенную ресурсную политику при освоении нефтяных и газовых месторождений континентального шельфа Северного моря. К этому добавилось и обоснованное беспокойство по поводу низкого уровня показателя кратности запасов нефти к ее среднегодовой добыче (составляет в Норвегии примерно 9-10 лет по нефти и 24-25 лет по газу). По этой причине с 1986 г. Норвегия в своей ресурсной (и энергетической) политике придерживается концепции ограничения темпов роста добычи углеводородов по сравнению с потенциальными возможностями.
Это делается для стабилизации внешнеторговой цены на нефть, обеспечения резервных возможностей по добыче, концентрации капитальных вложений. В последнее время практикуется также и ограничение в темпах разработки крупных нефтяных месторождений. Что же касается газа, то здесь ситуация несколько иная. Важнейшей особенностью газовой промышленности Норвегии является ее практически полная ориентация на экспорт. Развитию масштабного потребления газа в стране препятствуют три основных фактора - сложный рельеф местности, слабонаселенная территория и высокие затраты на добычу газа, которые предопределяют его конкурентоспособность на внутреннем рынке по сравнению с традиционной гидроэлектроэнергией. Заинтересованность в расширении экспорта связана и с наличием больших объемов попутного газа, который невозможно использовать иначе (в противном случае придется просто сжигать). Такая ситуация облегчает положение стран Евросоюза, которые стремятся к снижению зависимости от поставок газа из России.
Эффективность реализации основных положений ресурсной политики в Норвегии тесно связана и определяется высоким качеством управленческих решений исполнительной власти на всех ее уровнях, а также наличием у представительной власти широких полномочий по регулированию экономических отношений и контролю за деятельностью хозяйствующих субъектов. Причем тщательная проработка концептуальных решений в сфере ресурсной политики позволяет во многих случаях справляться с экономическими проблемами развития страны без крупных затрат из государственного бюджета.
Формирование законодательной основы и выработка принципов ресурсной политики государства относится к компетенции стортинга (парламента). Он законодательно закрепляет предложения министерства промышленности и энергетики по бюджету и налогам, санкционирует проекты разработки месторождений и любых крупных инфраструктурных энергообъектов (трубопроводы, заводы, терминалы, хранилища и т.д.)57.
Кроме соответствующих комитетов, работающих на постоянной основе (энергетики и окружающей среды; промышленности; обороны; финансов и т.д.), стортинг формирует временные экспертные группы для выполнения соответствующих исследований по отдельным важным производственным и экономическим проблемам. Их рекомендации должны безусловно учитывать природоохранные приоритеты в хозяйственной деятельности.
В основном к компетенции стортинга в части формирования положений ресурсной политики в нефтегазовой промышленности и принятия на их основе соответствующих программ развития, в том числе в сфере ресурсопользования, относятся (П.А.Сергеев, 1997, 57, 58): 1) перспективы отраслевого развития (инфраструктура, влияние на национальный доход, рентабельность и налоги (совместно с министерством финансов), новые рабочие места, новые технологии); 2) регулирование воздействия отраслей на положение в социально-политической области(охрана труда, техника безопасности, социальное положение занятых, военно-стратегический потенциал и мобилизационные резервы); 3) направления научно-технического и торгово-экономического сотрудничества с зарубежными странами, определение целесообразности иностранного участия в освоении национальных природных ресурсов; 4) оценка потребности и размеров бюджетного финансирования, а также ряд других вопросов, затрагивающих государственно-национальные интересы.
На отраслевом уровне положения ресурсной политики вырабатываются министерством промышленности и энергетики Норвегии, в том числе Норвежским нефтяным директором (см. ниже). Если стортинг в наибольшей мере занят политэкономически-ми проблемами и законодательными основами ресурсной политики, то министерство обеспечивает проработку соответствующих отраслевых проблем, в том числе определяет целесообразность выдачи лицензий на разведку и добычу углеводородных ресурсов; отвечает за доходность бюджета от их освоения; контролирует проведение коммерческих и внешнеторговых операций по нефти и газу, а также поступления в бюджет государства роялти и других платежей; формирует стратегические запасы жидкого топлива и сырья для его производства; издает нормативные и информационно-статистические материалы и т.д. При разработке и принятии планов и программ развития министерство обеспечивает защиту интересов государства в части природно-ресурсной базы, материальных и финансовых затрат, ноу-хау, экологии. Важным направлением его деятельности являются подготовка альтернативных вариантов на случай возможной корректировки принятых решений.
Основные функциональные обязанности министерства распределены по его структурным подразделениям. Непосредственно нефтегазовой тематикой занимаются несколько отделов, основные из которых отдел нефти и газа, отдел промышленной политики и отдел технологий и научных исследований. Крупные управленческие вопросы обычно решаются с учетом мнения специальных комиссий и рабочих групп, в которые приглашаются ученые и специалисты по предмету обсуждения со всей Норвегии. Оплата консультаций осуществляется из бюджета министерства, которое является, как правило, основным заказчиком таких работ.
Приоритеты развития нефтегазового комплекса и их отражение в ресурсной политике
Начиная с плана ГОЭЛРО, энергетика была опорной структурой экономики России, наиболее полно воплощая программно-целевой подход к развитию народного хозяйства. Среди негативных последствий развала СССР самыми серьезными для отраслей НГК были ускоренное "проедание" основных фондов, спад объемов производства, разрушение отраслевой науки, снижение обеспеченности добычи нефти и газа их запасами. Разрушение управленческой вертикали привело к утрате предприятиями НГК долгосрочных ориентиров и целей развития, как следствие, резко сократилась их инвестиционная активность. Без законодательно оформленной национальной ресурсной политики горнодобывающие предприятия оказались не только плохо управляемыми и контролируемыми государством в части рационального и эффективного использования ресурсов нефти и газа, но во многом утратили стратегические ориентиры своего развития.
В результате перехода к новой системе хозяйственных отношений (проведено акционирование предприятий при сохранении значительной доли государственной собственности; снижен уровень государственного вмешательства в механизмы ценообразования (нефть, газ, электро- и теплоэнергия централизованных источников), упразднено директивное распределение продукции, отменены почти все ограничения во внешнеэкономической деятельности) в отраслях ТЭК, прежде всего в нефтяной и газовой промышленности, стало отмечаться нарастающее снижение их производственного потенциала и показателей экономической эффективности. В частности, из единого и мощного хозяйственного комплекса нефтяная промышленность превратилась в конгломерат компаний, созданных на основе структурных фрагментов бывших крупных отраслевых и межотраслевых научно-производственных объединений и специализированных предприятий (см. подробнее 4.2.), с деловыми интересами, которые часто (и естественным образом) противоречат друг другу. Большинство новых компаний формулирует в уставах получение прибыли как главную цель своей деятельности, а в условиях достаточно специфического горнодобывающего производства это часто ведет к некомплексному освоению запасов полезных ископаемых, загрязнению окружающей среды, а во многих случаях и к разрушению уклада жизни коренных малочисленных народов Севера. Мри этом столь важные для государства и общества вопросы повышения эффективности производства и производительности труда, охраны недр и окружающей среды, размещения и развития промышленно-транспортнои инфраструктуры становятся как бы второстепенными, отодвигаются на задний план. Вместе с тем интересы государства в части рационального использования природных ресурсов предопределяют потребность в постоянном совершенствовании методов регулирования горнодобычи, энергоотраслей и смежных видов деятельности, повышении управляемости воспроизводственными процессами, для чего необходима опережающая постановка научных проблем, четкие ориентиры долгосрочного развития. В комплексе это может дать лишь национальная ресурсная политика, так как в ходе формирования ее задач, уточнения их содержания, определении методов реализации достигается баланс соответствующих интересов федерального центра и регионов.
В условиях глубокого системного кризиса народного хозяйства современный уровень производства энергетического сырья (2000-2001 гг.) соответствует показателям середины 1970-х годов. По сравнению с рекордным по нефте- и угледобыче 1988 г., когда в РСФСР было добыто 569 млн.т нефти, 425 млн.т угля, 590 млрд.куб.м природного газа, произведено 1066 млрд. КВт ч электроэнергии (производство электроэнергии росло до 1990 г., увеличение добычи природного газа - до 1991 г.) размеры добычи выглядят еще скромнее. В 2000 г. добыча нефти с газовым конденсатом составила 323 млн.т (57% к 1988 г.), природного газа - 584 млрд.куб.м (99%)44 .
При этом размеры снижения среднегодовой российской нефтедобычи в 1988-1997 гг. оказались на уровне текущей добычи ведущих продуцентов нефти Западной Европы -Норвегии и Великобритании, вместе взятых. Столь масштабного падения добычи нефти за такой короткий период времени не знала ни одна страна мира. Восстановить же утраченный потенциал будет непросто, поскольку российские экономические проблемы дополняются сложными горно-геологическими и природно-климатическими условиями. Например, северные районы США (исключая Аляску) по географической широте соответствуют Волгограду, Ростову-на-Дону и Краснодару, а южные - Алжиру, Египту или Северной Индии. Что же касается Западной Европы, имеющей весьма благоприятный климат, то, например, в Осло, находящимся примерно на широте Магадана, средняя температура самого холодного зимнего месяца (января) составляет всего -4,7 С95.
Имея самую большую и протяженную территорию, Россия по размерам "эффективной площади" (то есть территории, пригодной для жизни) находится в мире лишь на пятом месте (А.П. Паршев, 2001, 42). Это означает высокую затратность любой деятельности, в том числе и горнодобычи. Так, например, если на Ближнем Востоке издержки добычи нефти за полный срок разработки месторождений составляют 0,5-1 долл./барр. для сухопутных месторождений и 6-Ю долл./барр. для морских, то в России это 5-Ю долл./барр. для сухопутных96.
К этому добавляется "периферийное положение в Евразии..., многоэтнический и многоконфессиональный состав населения, разрывы между сосредоточениями природных ресурсов, населения, производственного капитала..., последствия пространственной организации хозяйства, сформировавшейся в советское время и отличавшейся чрезмерной концентрацией многих производств, узкой специализацией регионов, большими расстояниями между производителями и потребителями, существованием многих моногородов (в том числе "закрытых"), сращиванием социальной инфраструктуры поселений с производственными предприятиями, хронической незанятостью в хозяйственно отсталых регионах, избыточным населением на Севере, образованием многочисленных зон экологического бедствия, критическим состоянием малых городов, деградацией многих сельских местностей и т.д." (А.Г. Гранберг, Б.М. Штульберг, 1999, 20).
