Совершенствование механизма государственного финансового контроля как инструмента устойчивого социально-экономического развития регионов Константинова Нина Андреевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Социально-экономическая сущность государственного финансового контроля в условиях устойчивого социального развития региона 11

1.1 . Актуальность государственного финансового контроля 11

1.2. Этапы становления и развития государственного финансового контроля 27

1.3.Регион, как объект государственного финансового контроля 44

Глава II. Механизм государственного финансового контроля на региональном уровне 62

2.1. Исследование (анализ) целей и задач и принципов механизма государственного финансового контроля 62

2.2. Особенности функционирования органов государственного финансового контроля 76

2.3.Пути совершенствования государственного финансового контроля в современных условиях 94

Глава III. Методологические основы формирования эффективной системы государственного финансового контроля в регионах 109

3.1. Пути повышения эффективности и результативности работы органов государственного финансового контроля 109

3.2.Вопросы совершенствования подготовки кадров финансовой системы 125

Заключение 140

Список использованной литературы 147

Приложение 177

• Актуальность государственного финансового контроля
• Этапы становления и развития государственного финансового контроля
• Исследование (анализ) целей и задач и принципов механизма государственного финансового контроля
• Пути повышения эффективности и результативности работы органов государственного финансового контроля

Введение к работе

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в новых условиях, когда в трансформационной экономике складывается институт бюджетного федерализма, роль научного подхода в решении актуальных задач государственного финансового контроля резко возрастает. При этом особенно важное значение приобретает роль финансового контроля, как инструмента социально-экономического развития региона.

Особенностью современной России является процесс формирования основ рыночной экономики. В связи с этим радикально изменились функции управления, осуществляемые различными государственными и муниципальными органами управления, радикально поменялась их структура.

Все более расширяющийся процесс регионализации экономики объективно предопределяет перемещение ответственности центра за решение многих вопросов, касающихся в основном условий обеспечения жизнедеятельности населения, на уровень субъектов федерации и местного самоуправления. Эффективность регулирования процесса социально-экономического развития отдельных административных образований (регионов) находится в прямой зависимости от рационального использования экономических ресурсов территорий, основной составляющей которых являются бюджетные расходы.

Анализ обобщения теоретического и практического опыта показывает, что теоретическая разработанность проблемы государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии региона остается недостаточной. Сегодня еще нет целостного представления об объективной необходимости системы государственного финансового контроля, формирования и использования государственной собственности, о наиболее действенной культуре контроля в системе управления субъектом федерации, а также о механизме контроля за его социально-экономическом развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономике.

Все это определяет актуальность темы исследования и выработки концепции государственного финансового контроля (необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля на региональном уровне, четкого определения места и роли каждого контрольного органа, разграничения сфер их деятельности, рационального разделения обязанностей между субъектами контроля).

Важная с практически точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности. Концепция повышения эффективности государственного контроля, в том числе финансового, на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и динамизации ее исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемам формирования и развития финансового контроля на современном этапе посвятили свои исследования многие ученые: Бурцев В.В., Грязнова А.Г., Ефимова Н.П., Мельник М.В., Пансков В.Г. Шеремет А.Д. и др.

К вопросам построения эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы Ахполова А.А., Агапцова С.А, Белобжецкого И.А, Грачевой Е.Ю., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Кочерина Е.А, Овсянникова Л.Н., Опенышева СП., Родионовой В.М., Рябухина С.Н., Степашина СВ., Черноморда П.В., Шохина CO., и др.

Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеет докторские диссертации В.П.Горегляда, Н.П.Ефимовой, В.Б.Христенко и кандидатские работы М.В.Васильевой, А. Л. Меграбян, И.В.Туляковой, Ю.А.Чиханчина. Опыт организации государственного финансового контроля в других странах описан в работах Р.Адамса, Э.Аренса, Дж.Лоббека, Ф.Дефлиза, Г.Р.Дженика, В.М.О Рейми, М.Б.Хирта, Дж. Робертсона и других зарубежных специалистов.

Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных государственному финансовому контролю и его роли в управлении государственными финансами, эта проблема с точки зрения, как практической потребности, так и научной разработанности остается весьма актуальной.

Нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении принципы построения и развития системы государственного финансового контроля, в том числе и на региональном уровне, как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать рациональное использование бюджетных средств.

Ряд вопросов в области теории контроля все еще остается дискуссионным. Отсюда назрела необходимость дальнейшего исследования обозначенных проблем, что и предопределило выбор данной темы.

Цель исследования состоит в обобщении теории и практики совершенствования системы государственного финансового контроля и выработке рекомендаций по его использованию и повышению эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне.

В соответствии с данной целью ставились следующее исследовательские задачи:

- определить тенденции развития системы финансового контроля на основе исторического опыта, углублении теории, методологии и анализа современного его состояния;

- установить место и роль государственного финансового контроля в процессе осуществления экономических и социальных реформ;

- исследовать организационно-экономическое состояние государственного контроля в системе управления регионом, определить его роль и взаимосвязь с другими функциями управления;

- определить факторы необходимости развития государственного контроля в современных рыночных условиях управления регионам;

определить способы организации государственного финансового контроля в регионах, выявить критерии и показатели его эффективности;

обосновать необходимость дальнейшего совершенствования существующей системы финансового контроля, предложить направления совершенствования и его эффективности;

пределить пути совершенствования подготовки кадров для финансовой системы.

Объектом исследования является система государственного контроля и деятельность финансовых контрольных органов, обеспечивающих контроль за рациональным и целевым использованием федерального бюджета в условиях региона.

Предметом исследования выступают организационно-экономические методы государственного финансового контроля по эффективному использованию бюджетных ресурсов как инструмент социально-экономического развития региона.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды классиков экономической науки, зарубежных и российских ученых и практиков в области государственного и регионального управления, региональной экономики, государственного контроля и финансов. В диссертации использованы законодательные акты, другие нормативно-правовые документы органов государственной власти, разработки исследователей Государственного научно-исследовательского института развития налоговой службы (ГНИ РНС) и Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Министерства финансов Российской Федерации, Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова, Финансовой академии при Правительстве РФ, а также других ученых.

При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты данные статистических органов Российской Федерации и Чувашской Республики, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти, материалы органов власти Чувашской Республики, Всероссийских совещаний контрольных органов Российской Федерации и научно-практических конференций.

Особое внимание в диссертации уделяется правовому анализу организации и деятельности органов государственного финансового контроля, формулируются выводы, рекомендации и предложения по организации эффективной и созидательной системы государственного контроля и направления реформирования органов государственного финансового контроля.

Наряду с теоретическими проблемами подробно рассматриваются практические аспекты функционирования органов финансового контроля, их взаимоотношений, проблемы разграничения полномочий.

Результаты исследования получены с помощью системного подхода с использованием методов экономического, исторического, сравнительного, факторного анализа, моделирование, абстрактно-логических методов на основе применения статистических данных, а также системы компьютерных информационных технологий. Информационной базой для анализа являлись материалы контрольных мероприятий, проводимые Территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике, промежуточные результаты по анализу и контролю за исполнением бюджетного процесса в республике, в разработке которых автор диссертации принимал непосредственное участие.

Научная новизна исследования заключается в изучении и разработке рекомендаций, связанных с усовершенствованием и эффективным использованием государственных финансовых ресурсов в регионе, повышением проактической эффективности управления государственными финансами на основе реализации концептуальных подходов развития органов государственного финансового контроля.

В этом аспекте автором:

- выявлена закономерность взаимосвязи отношений управления и контроля в системе обеспечения социально-экономического развития на микро- и макроуровнях, что позволило обосновать непосредственную зависимость состояния экономики от эффективности управления бюджетными ресурсами;

- разработан экономический механизм взаимодействия и координации органов государственного финансового контроля и управления бюджетными ресурсами на региональном уровне, что способствует повышению эффективности развития базовых отраслей и секторов экономики в рамках жестких бюджетных ограничений;

- выработаны основные принципы и положения концепции государственного финансового контроля и предложены меры по их реализации в условиях региона;

- обоснованны методологические основы формирования механизма государственного финансового контроля, обеспечивающего повышение его эффективности;

- разработаны основные критерии оценки деятельности органов финансово-бюджетного надзора с учетом поставленных целей и задач, а также новой системы бюджетирования, ориентированной на конечный социальный эффект.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- государственный финансовый контроль - это сложная, многоаспектная категория. С одной стороны, это функция государственного управления, а с другой - это управленческая деятельность, имеющая свои методы, способы и формы реализации;

- необходимость выработки Концепции, основанной на научной методологии, принципах, целях и задачах, предусматривающей схемы и технологии принятия решений на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, создающей условия и ориентиры деятельности органов государственной власти и управления для функционирования контрольных органов;

предложения по созданию системы органов, осуществляющих деятельность финансового контроля с образованием системы (вертикали) контроля, что позволит объективно оценить в комплексе целевое и эффективное использование выделенных средств из различных уровней бюджетов под руководством Контрольного управления Президента Российской Федерации;

необходимость подчинения Федеральной службы финансово бюджетного надзора непосредственно Председателю Правительства России.

Практическая значимость работы состоит в том, что применение выводов, полученных в результате исследования, и сформулированных рекомендаций позволит организовать систему государственного финансового контроля в Российской Федерации на качественно новой основе, даст возможность контролирующим органам скоординировать деятельность, повысить практическую эффективность использованных бюджетных средств в регионах.

Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть использованы в процесс дальнейшей разработки теоретических и практических вопросов организации и функционирования Росфиннадзора.

Основные положения, методология и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе управления регионом, а также могут найти свое применение при разработке направлений совершенствования существующей системы государственного контроля на региональном уровне.

Применение научно-методических разработок автора позволит повысить действенность механизмов государственного контроля в управлении экономикой региона. Исследование доведено до конкретных рекомендаций по разработке и внедрению предложений по системе государственного контроля в управлении региональной экономикой в условиях преодоления кризиса. Материалы данного исследования могут быть использованы в практической деятельности контрольных органов субъектов федерации, в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, непосредственно осуществляющих контрольную деятельность.

Апробация работы. Положения и выводы диссертации апробированы в мероприятиях по организации и совершенствованию контрольных органов региона и Министерства финансов республики. Предложения автора по вопросам оценки эффективности, улучшения ревизионной работы доведены до Министерства финансов РФ.

Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Чебоксарским территориальным институтом профессиональных бухгалтеров. Опыт работы автора в качестве руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в ходе практической работы по осуществлению государственного финансового контроля в регионе.

Основные результаты и выводы диссертационного исследования опубликованы в 9 научных работах, общим объемом 17,94 п.л. и докладывались на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих восемь параграфов, заключение, список литературы и приложения.

Актуальность государственного финансового контроля

Обязательным условиям эффективного функционирования характерной для рыночной экономики системы свободного многоукладного хозяйствования является соблюдение прав, обязательств и ответственность всех участников хозяйственной деятельности. Это возможно при соблюдении принципов верховенства закона. Законность и стабильность особенно важны в процессе финансовой деятельности государства и его субъектов.

Поскольку неукоснительное соблюдение государственными органами, юридическими и физическими лицами норм финансового права достигается в первую очередь с помощью финансового контроля, то это также увеличивает его значение.

Организация действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременного поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью становится одним из направлений современной российской экономической политики [№ 297].

Государственный финансовый контроль — это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций по управлению страной.

В то же время четкая и продуманная концепция государственного финансового контроля в условиях построения развитого рынка отсутствует. Это накладывает отпечаток на проводимую государственную и региональную политику.

«Как социально-экономическая система регион несет в себе предпосылки эффективного функционирования и развития... Формирование региона как объекта государственного управления и субъекта самоуправления происходит в результате разделения полномочий между федеральным центром и регионами, появления равноправных субъектов Федерации в условиях, когда в ходе реализации государственной региональной политики обновляется сам федеральный центр. При этом собственная политика субъекта РФ заключается в создании дееспособного, обладающего значительной автономий, способного к самоорганизации регионального сообщества. Каждый регион отличается своей экономической и социальной структурой, местом в решении республиканских и общегосударственных задач. Поэтому социально-экономические процессы, протекающие в регионе и требующие управления, должны отвечать интересам решения задач, присущих конкретному территориальному образованию» [№ ПО].

Государственный контроль в региональном управлении — это реализация права государства в лице федеральных и региональных органов власти и управления законодательным путем защищать интересы страны и регионов, осуществляется в целях обеспечения проводимой государственной и региональной политики, через систему законодательных, организационных, административных, правовых и других мер.

Главное заключается в том, что контроль- это постоянно действующий фактор управления, не связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений.

Контроль следует рассматривать как самостоятельную функцию управления, т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления.

Контроль - это процесс по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям [№ 184]. Цель функций контроля и регулирования - обеспечение эффективного осуществления всех основных функций менеджмента. В системе управления регионом основным объектом контроля являются процессы, происходящие в регионе.

На наш взгляд, процесс государственного контроля в управлении регионом — это деятельность структуры органов государственного управления и контроля (контрольных органов и органов управления, руководителей, контролеров), направленная на достижение наиболее эффективным и производительным способом поставленных целей управления, путем реализации определенных задач контроля и применения соответствующих принципов, типов, методов и техники контроля.

Цели контроля должны быть подчинены общей цели, стоящей перед системой управления, и направлены на ее осуществление. В связи с этим цель контроля состоит в том, чтобы поддерживать выход продукции на том уровне, который удовлетворяет требованиям системы. Цели контроля более конкретно выражаются в задачах контроля.

Финансовый контроль раскрывает новые явления в экономической деятельности различных звеньев экономики, определяет их закономерность с целью совершенствования этой деятельности на научной основе. На всех стадиях общественного воспроизводства, охватывающего производство, распределение, обмен и потребление продукта, финансовый контроль изучает производительные силы и производственные отношения с целью выявления противоречий и их регулирования со стороны общества.

Контролируя производственные отношения и производительные силы в сфере производства, финансовый контроль определяет эффективность использования общественного труда как целесообразной деятельности человека, включающего собственно труд, предметы и средства труда, соответствие его действующему законодательству, нормативным правовым актам. В части, проверяются финансовые отношения на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

Этапы становления и развития государственного финансового контроля

Впервые в истории Российского государства система финансового управления, сочетающая центральные ведомства и органы местного самоуправления, по сути дела начала функционировать при Иване Грозном (1533-1584 гг.). При нем усилилась роль государства, а функция финансового контроля приобрела строго централизованный характер.

Первый орган Государственного финансового контроля России - Большая казна действовал с конца XV столетия. Указом царя Алексея Михайловича Романова 10 марта 1656 г. был учрежден приказ Счета Большой казны (Счетный приказ)1.

XIX век иногда называют «золотым веком» государственного контроля. Главной целью государственных преобразований был вывод экономики страны и ее финансов из крайне тяжелого состояния.

История министерской системы управления в России берет начало с Манифеста императора Александра I «Об учреждении Министерств» от 8 сентября 1802 года, которым вместо устаревших коллегий были созданы восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения.

Важную роль в управлении финансами играл созданный по инициативе министра финансов в 1806 г. Особый комитет по части финансов, включавший руководителей других министерств. Он определял роспись доходов и расходов, рассматривал как административные, так и общие административные вопросы.

Первое Министерство финансов начало свою деятельность в условиях обострявшегося дефицита государственного бюджета. В 1809 г. расходы в два раза превышали доходы. Неотложной задачей являлась разработка мер "немедленного и коренного исправления финансов" [№ 255]. Она была поручена крупному государственному деятелю М.М.Сперанскому, который представил программу финансовых преобразований - "план финансов". Первая часть плана предусматривала проведение неотложных мер по упорядочению доходов и расходов, вторая часть представляла проект финансового закона, или сметных правил для руководства ведомств. Однако рекомендации одобренного плана в значительной части не были реализованы, так как опережали практические возможности Министерства финансов. Следовательно, имело место одно из первых противоречий науки и практики. Тем не менее, идеи М.М.Сперанского оказали огромное воздействие на последующее развитие финансов России.

В 1810 г. Государственный Совет рассматривает предложения так называемого Особого Комитета, возглавляемого графом Румянцевым, об образовании министерств и принимает решение учредить три различные и независимые части в семи управлениях Сената, которые были на тот момент. Первая часть — Министр Финансов, который должен ведать доходами и управлять ими; вторая — Государственный Казначей, который должен управлять движением сумм; третья — Государственный Контролер — должен посредством вверенных ему установлении держать ревизию счетов и проверять не только министерства вообще, но и в особенности Министерство Финансов и Государственного Казначея.

Учреждение особого ведомства, подлежащего управлению Государственного Контролера, последовало полгода спустя по Манифесту 28 января 1811г. С этого момента и начинается история Государственного Контроля, как отдельного, независимого о самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления.

Первым Государственным Контролером был барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, выходец из Лифляндской губернии (Финляндия). При нем был организован Совет Государственного Контроля. В последующем Государственный Контролер и Совет Государственного Контроля сосредоточили свою деятельность на совершенствовании отчетности и основных положений произведенной в шестидесятых годах реформы ревизионно-финансового управления, на улучшение самих способов и приемов контрольной проверки.

Определилась особая значимость Министерства финансов. Это, в частности, выразилось в том, что наряду с общими наказами министерствам были утверждены частные наказы министерствам полиции и финансов. В Наказе министру финансов были изложены следующие теоретические соображения, которыми он должен руководствоваться: "В приумножении государственных доходов он наблюдает, чтобы новые способы не иссушали источников внутреннего государственного богатства; чтобы распределялись уравнительно на все состояния и промыслы, по мере выгод каждого, ...чтобы образ взимания их был для правительства сопряжен с наименьшими издержками, а для частных людей не был бы притеснителен» [№ 150. С. 91, 92.].

Раздельное управление доходами и расходами сохранялось недолго. В 1821 г. Государственное казначейство было включено в состав Министерства финансов в виде особого его департамента.

Надо подчеркнуть, что значительные структурные перемены относились к первой четверти XYIII века, что закономерно для становления министерской системы. Следующий период можно по праву считать достаточно стабильным, хотя некоторые изменения были неизбежны. Тут во многом проявила себя позиция одного из самых известных российских министров финансов графа Е.Ф.Канкрина: «...без очевидной необходимости не делать коренных перемен, ибо формы управления сами по себе мертвы, а успехи главнейшие зависят от лиц и направления; притом каждая важная перемена влечет за собой неудобства и недостатки непредвиденные...» [№ 150. С. 205.].

В 1836 году осуществлена реформа государственного контроля. Главное управление ревизии Государственных счетов 30 декабря 1836 г. преобразовано в Государственный контроль. Новое ведомство расширяло свои права и стало коллегиальным органом. Были разграничена полномочия: производства ревизии и утверждения ревизии.

Контрольные мероприятия, денежная реформа, установление твердого курса рубля позволило стабилизировать финансовую ситуацию в стране. К концу правления Николая І в России бюджет был бездефицитным. Однако несмотря на небывалую силу бюрократического аппарата, расцветало казнокрадство. Возникла необходимость коренной реформы государственного контроля.

Финансовая реформа 1862 г. заключалась не только в осуществлении принципа бюджетного и кассового единства. Важным ее достижением было провозглашение принципа гласности бюджета. По этому поводу министр финансов Княжевич говорил: "В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств за постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародована ежегодно к общему сведению. Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов" [№ 198].

Исследование (анализ) целей и задач и принципов механизма государственного финансового контроля

В любом обществе государство играет большую роль в обеспечении законности и порядка. Законодательно закрепленные и жестко контролируемые правила общественного поведения, в том числе и в экономике, создают условия и предпосылки для осуществления каждым экономическим субъектом оптимального прогнозирования и планирования собственной экономической деятельности [№ 179. С. 18.].

В системе управления контрольные функции государства всегда были в числе наиболее важных, во многом определяющих задачи реализации государственной внутренней и внешней политики, Следовательно, эффективный и действенный государственный контроль является необходимым условием сильной власти, сильнейшим фактором результативности государственного механизма.

Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Многие исследователи проблем социального управления и права обращаются к вопросам организации и проведения контроля, в той или иной мере освещая цели, задачи, функции, механизм контроля, сферы компетенции контрольных органов.

Для современного состояния научной разработки проблем контроля характерен дифференцированный подход специалистов к анализу его сущности. Контроль определяют по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, вид деятельности, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Это, очевидно, не столько отражает стремление дать универсальную трактовку понятия контроля, сколько является следствием подхода к данному вопросу с точки зрения интересов представителей различных научных направлений: философии, теории управления, политики, права, кибернетики и др.

Специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения), трактуют контроль как особую стадию цикла управления. Е.А. Кочерин отмечает [№136], что взгляд на контроль как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными, является прочно установившейся точкой зрения в научной литературе. Нельзя не согласиться с СО. Шохинным [№195], что подобный подход отражает только одну грань рассматриваемого явления и поэтому не может претендовать на научную полноту. Более обоснованно рассматривать контроль в качестве неотъемлемой составляющей процесса принятия и реализации управленческих решений на всем его протяжении.

Некоторые ученые характеризуют контроль как самостоятельный процесс. Так, Н.П. Ефимова [№ 338] считает, что в широком смысле контроль — это процесс, обеспечивающий функционирование объекта в соответствии с принятыми управленческими решениями, направленными на успешное достижение поставленных целей. Н.Д. Погосян [№ 148] определяет контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности. Оба определения содержат указание на цель контроля, но не отражают ни содержания, ни способов осуществления контроля. По нашему мнению, вообще процесс — это деятельность, направленная на достижение поставленных целей путем решения определенных задач и применения соответствующих принципов, типов, методов и техники. Очевидно, что такой подход к сущности контроля чрезмерно широк, поскольку не дает возможности получить представление об основных его характеристиках. Более того, не принимается во внимание тот факт, что контроль является и способом получения информации о состоянии объекта, позволяющей оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений.

Большинство исследователей рассматривают контроль в качестве одной из функций управления, т.е. особого вида деятельности субъекта, имеющего целевую направленность, определенное содержание и способы осуществления. Мы считаем, что контроль — это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям — законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники органов контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы.

Аналогичного мнения придерживается СО. Шохин [№195]. Он полагает, что контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел.

На наш взгляд под финансовым контролем понимается наблюдение, определение или выявление фактически полученных финансовых показателей деятельности, контроль за соблюдением законов и нормативных актов при осуществлении финансовых операций. Финансовый контроль можно сравнить с лакмусовой бумагой, на которой реально проявляется весь процесс движения финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, заканчивая получением финансовых результатов этой деятельности. Финансовый контроль имеет ту особенность, что его объектом всегда являются отношения, связанные с мобилизацией или расходованием денежных средств, т.е. с использованием финансовых ресурсов.

Многие современные исследователи финансового контроля рассматривают его как способ обеспечения законности в финансовой сфере и достоверности данных, представленных в бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов, что близко к трактованию финансового контроля как формы регулирования определенных финансово-производственных отношений.

Пути повышения эффективности и результативности работы органов государственного финансового контроля

Свободный рынок должен быть поддержан новым государственным регулированием, которое выступает краеугольным камнем в процессе оздоровления экономики страны, а также обретения Россией частично утерянного политического лидерства. Назрела необходимость перехода государственных органов в управлении от традиционных образцов реагирования к эффективному принятию решений, оптимизации управленческих структур, улучшению управленческого решения.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем бюджетном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 24 мая 2005 года подчеркнул, что современный этап развития российского государства характеризуется постановкой широкомасштабных социально-экономических задач, затрагивающих практически каждого жителя страны. Необходимым условием обеспечения высоких темпов роста экономики, решения проблем качества и доступности жилья, образования и медицинского обслуживания населения является осуществление качественных преобразований и повышение эффективности деятельности государства в различных сферах.

На это нацелена проводимая сегодня административная реформа, задача которой заключается в создании эффективной системы государственного управления, а также бюджетная реформа, предусматривающая переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Основой формирования и исполнения бюджетов всех уровней должны стать четко заданные цели проводимой государством политики и ожидаемые результаты.

Решение этих задач предъявляет тоже требование и к организации государственного финансового контроля как составной части системы государственного управления, которая должна отвечать новым ориентирам социально-экономического развития страны. Созданная в последние годы система государственного финансового контроля способствовала улучшению финансовой дисциплины в стране. Однако этого сегодня недостаточно. Переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных расходов требует от контролирующих и надзорных органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов и, тем самым, давать оценку эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти.

Однако в нашей стране до сих пор законодательно не установлена и не оформлена система государственного финансового контроля, четко определяющая функции и полномочия соответствующих органов, которые его осуществляют. Действующая система формирования и исполнения бюджетов в Российской Федерации, учета и отчетности носит в основном затратный характер, она слабо ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Также требуется соответствующая законодательная и методологическая база для внедрения оценки эффективности использования государственных средств.

«Эффективность финансового контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны эффективность использования бюджетных средств, с другой - эффективность методов государственного финансового контроля.

Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предполагает: - организацию и контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определении целесообразности расходов и использования государственной собственности; - оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов. Таким образом, эффективность исполнения бюджета является ведущим показателем качества расходования государственных средств. Количественно эффективность бюджетной политики измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов. Эффективность методов государственного финансового контроля в большей степени обусловлена системой организации государственного финансового контроля» [№ 102].

Мерой эффективности служит отношение результата (эффекта проверки) к затратам, связанным с получением этого результата. При рассмотрении категории эффективности применительно к финансовому контролю выделяется одна методологическая особенность, отличающая ее от категории эффективности применительно к производству. Если рост эффективности производства означает получение на единицу потребленных ресурсов большей массы экономического эффекта (или для получения единицы экономического эффекта затрачена меньшая масса используемых ресурсов), то повышение эффективности финансового контроля не всегда обязательно означает получение большего экономического эффекта при тех же затратах применяемых ресурсов.

Результаты контроля того или иного объекта могут завершится положительной оценкой его финансово-хозяйственной деятельности, отсутствием финансовых нарушений. И это то же результат, хотя и отрицательный с позиции конкретного экономического эффекта затраченных ресурсов. Такой результат следует считать идеальным в обществе, где благодаря контрольным органам и общественному мнению формируется культура финансовой дисциплины, что в конечном счете является совокупным результатом функционирования контрольных органов в сфере управления финансами государства. Это совокупный результат выступает как частичный (часть общего эффекта) социальный эффект, который проявляется в общественном сознании и способствует повышению уровня доверия властям всех уровней. Таким образом, экономический эффект в контрольной системе при определенных условиях трансформируется в социальный эффект.

Критерием эффективности финансово-бюджетного надзора в системе управления общественными финансами (средствами бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов) является уровень, характеризующий объемы использованных средств по целевому назначению (и наоборот) - в соотношении с общим объемом ассигнований.

Разработкой методики аудита эффективности занимается В.А. Жуков, Р.Е. Мешалкина, СП. Опенышев, С.Н. Рябухин, А.Н. Саушин и другие исследователи этой проблемы. Так В.А. Жуков и СП. Опенышев отмечают, что «... общий целью единого механизма государственного финансового контроля обеспечение четкого, бесперебойного функционирования каждого органа управления, каждого должностного лица, аппарата государственного управления в целом на основе соблюдения законодательства, определяющего их задачи, функции и правомочия» [№ 126].