Содержание к диссертации
Введение
1. Муниципальное развитие: содержание, место в общественной системе 9
1.1. Содержание муниципальных отношений: российский опыт 9
1.2. Противоречивость становления муниципальных отношений в современной России 36
2. Особенности муниципального процесса в современных условиях 57
2.1. Муниципалитет как территориальная основа муниципального процесса 57
2.2. Муниципальное хозяйство: материально-ресурсные основы, социально-экономические функции 76
2.3. Варианты перспективного муниципального развития 95
Заключение 102
Библиография 105
- Содержание муниципальных отношений: российский опыт
- Противоречивость становления муниципальных отношений в современной России
- Муниципалитет как территориальная основа муниципального процесса
- Муниципальное хозяйство: материально-ресурсные основы, социально-экономические функции
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется значением муниципального уровня в общественной системе страны, поскольку, во-первых, именно на этом уровне обеспечивается жизнедеятельность населения, создается жизненная среда на территории, функционирует первичный территориальный уровень социально-экономических отношений. Во-вторых, на муниципальном уровне, прежде всего, мобилизуется и используется природно-ресурсный, производственный и социальный потенциал страны. В-третьих, муниципальный уровень различных территорий резко дифференцирован, что вызывает необходимость поиска механизмов ослабления или преодоления дифференциации в целях выравнивания возможностей развития районов страны и улучшения условий жизни населения всех территорий. В-четвертых, на протяжении российской истории развитие первичного или муниципального уровня недооценивалось. Финансирование муниципальной инфраструктуры, как производственной, так и социальной, осуществлялось по остаточному принципу, что привело к ее отставанию от других административно-хозяйственных уровней -регионального и федерального. В-пятых, переход к рыночным отношениям требует новой стратегии муниципального развития, проведения муниципальной реформы, которая бы способствовала становлению муниципального уровня как базового звена социально-экономического развития.
На современном этапе российской экономики требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта муниципального развития, которые должны послужить поиску путей эффективного развития муниципального уровня, являющегося социально-экономической основой государства.
Степень разработанности проблемы. В отечественной литературе муниципальному уровню посвящено большое число работ. Прежде всего, это исторические работы, исследующие различные проблемы развития российского земства, и работы, описывающие особенности отдельных местностей, их природно-ресурсный потенциал и подходы к его использованию на основе районирования и изучения отдельных территорий2. Затем - значительное число работ, исследующих становление местного самоуправления как форму организации власти на муниципальном уровне. Эти работы рассматривают муниципальные проблемы в частности в связи с принятием и сопоставлением концепций двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 г. и от 2003г. Особенность современной ситуации состоит в том, что эти законы концептуально разошлись в понимании организации местного самоуправления и, соответственно, в определении характера отношений и полномочий муниципального уровня и его внутренней структуры. В литературе ведется дискуссия по этому поводу с целью повлиять на выбор варианта муниципального развития, поскольку после вступления в действие с 1 января 2006 г. нового закона подобные дискуссии будут практически бесполезны . В целом, правовой аспект представлен в литературе по проблемам муниципального развития наиболее полно и это неудивительно, поскольку постоянно идет работа над совершенствованием законодательства по муниципальным проблемам, межбюджетным отношениям и местному самоуправлению . Значительное место в современной литературе, посвященной муниципальным проблемам, уделено социологическим исследованиям предпочтений населения, его отношения к местной власти и различным аспектам решения местных проблем. Дело в том, что часто неудачи в муниципальном развитии связываются с неготовностью и нежеланием населения включиться в их решение. Ответы на вопросы о том, так это или нет, дают социологические исследования 5. Наибольшее число экономических работ, исследующих муниципальный процесс, рассматривает в основном управленческие аспекты муниципальных отношений , что связано с постоянным поиском наиболее оптимальных форм управления структурами муниципального уровня, целью которых является не только решение местных задач, но и выполнение государственных полномочий, которыми наделяются местные органы управления. Проблемам методологического, политико-экономического характера - содержанию муниципальных отношений, их месту и роли в общественной системе, противоречивости их становления, вариантам проведения муниципальной реформы и т.п. в современной обществоведческой литературе уделено значительно меньше внимания. Это предопределило выбор темы исследования, его цели и задачи.
Цель исследования - выявить проблемы и противоречия становления и развития муниципального уровня в условиях укрепления государственной вертикали и усиления централизации властных функций в современной России.
Для достижения данной цели ставилась задача исследовать социально-экономические основы муниципального развития:
- раскрыть содержание муниципальных отношений и их место в общественной системе страны; проследить характер муниципального развития в исторической ретроспективе;
- показать важнейшие механизмы муниципального развития - проведение муниципальных реформ; выявить причины противоречивости становления муниципальных отношений в современной России;
- исследовать особенности муниципального развития в современных условиях;
- рассмотреть воспроизводственные возможности муниципального уровня, его материально-ресурсные основы и социально-экономические функции;
- обосновать наиболее оптимальный вариант муниципального развития.
Объект исследования - муниципальный уровень, его социально-экономические основы, роль и особенности развития в современных российских условиях.
Предмет исследования — муниципальные отношения, их противоречивость, механизмы и варианты муниципального развития.
Методологической основой исследования является политико-экономический подход, в соответствии с которым муниципальное развитие формирует комплекс социально-экономических отношений, складывающихся на муниципальном уровне, с его противоречивой системой внутренних и внешних связей, влиянием на них процессов, происходящих на региональном и федеральном уровнях. Исследование муниципального развития основывается на учете накопленного опыта в различных социально-экономических условиях, на исследовании соотношения территориального и отраслевого характера развития территории, на изучении различных форм организации местной власти, ее функций и источников ресурсно-финансового обеспечения.
Диссертация базируется на официальных документах, на изучении отечественной современной и исторической литературы по проблемам регионального и муниципального развития, в ней использованы статистические материалы по стране в целом и по ряду регионов и муниципалитетов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем:
- муниципальное развитие понимается как процесс трансформации социально-экономических отношений, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны, субъектом которых выступает муниципальное сообщество (население, проживающее на определенной территории, общественность, выражающая его интересы прежде всего, через органы местного самоуправления как институциональной формы организации негосударственной власти, предпринимательские круги, функционирующие на территории), а объектом - муниципальное хозяйство как ресурсная база местного сообщества, пространственно ограниченная территорией муниципального образования;
- обосновано место муниципального уровня как базового звена хозяйственной организации страны, являющегося особым типом экономических взаимосвязей в воспроизводственном процессе, поскольку
объединяет на единой территории население, ресурсную сферу, производство и инфраструктуру;
- показано, что содержание, структура, функции и направления трансформации муниципальных отношений зависят от общественной системы, в которой они развиваются (конкретных социально-экономических и политических условий, действующего экономического механизма) и которая при деформации взаимосвязей, лишает муниципальный уровень автономности, ставит его в «остаточную» зависимость от регионального и федерального уровней. Механизмом трансформации муниципальных отношений является муниципальная реформа; выявлено основное противоречие, определяющее современный муниципальный процесс - становление местного самоуправления не как возникшего снизу естественным путем на основе активизации социально-экономической деятельности населения, а как «спущенного» сверху путем наделения его некоторыми полномочиями и обеспечения ресурсами на выполнение только этих полномочий; дано определение муниципального процесса как совокупности политических, социальных и хозяйственных действий, направленных на решение социально-экономических проблем населения и благоустройство локальной территории, являющейся территориально ограниченной рамками муниципалитета частью народнохозяйственного процесса, включенной в него через систему межбюджетных, социальных, производственных, региональных и других отношений; определен социально и экономически приемлемый территориальный масштаб муниципалитета не как формально установленный, а нацеленный на развитие территории, способной создать условия местному сообществу развиваться относительно автономно и по возможности самодостаточно, максимально используя местный ресурсный, производственный и социальный потенциал.
Содержание муниципальных отношений: российский опыт
Муниципальное развитие - процесс социально-экономических перемен на локальном первичном (местном) территориальном уровне. Муниципальное развитие осуществляется через развитие муниципальных отношений, субъектом которых является муниципальное сообщество, включающее население, проживающее на определенной территории, общественность, выражающую интересы данного населения, в том числе и прежде всего, через органы местного самоуправления, предпринимательские круги, функционирующие на территории.
Объектом муниципальных отношений, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны на основе местного самоуправления как институциональной формы организации негосударственной власти, является муниципальное хозяйство как ресурсная база местного сообщества, пространственно ограниченная территорией муниципального образования.
Муниципальные отношения - сложная система социальных, экономических, социокультурных, производственных вертикальных и горизонтальных связей, функционирующих и развивающихся в общественной системе страны, но ограниченных локальной территорией.
В законодательстве7 и в обществоведческой литературе, термины «муниципальный» и «местный», применяемые к территориальным социально-экономическим явлениям различного типа - органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, объектам собственности и тому подобным объектам, бюджету, целевое назначение которых связано с решением местных проблем и осуществлением местных функций, употребляются как синонимы. Различия в применении этих терминов в современной литературе объясняются скорее лексикой, а не содержательными различиями. Например, говорится «местный бюджет», но «муниципальная собственность», в то же время муниципальная или местная власть, она же - местное самоуправление 8.
Однако, как представляется, различия между этими понятиями есть, и различия смысловые. Понятие «муниципальное», по смыслу, характеризует более высокую степень относительной автономности, если так можно выразиться, более современный характер организации местной власти и организации местного хозяйства, то есть в совокупности - муниципальные отношения. Во всяком случае, советскому периоду в большей мере соответствовало понятие местный уровень, местные советы, местные, а не муниципальные отношения. Для современной России с исчезновением советов, как определенного социально-политического института, термины «муниципальные отношения, муниципальный уровень, муниципальное хозяйство» представляются более адекватными ситуации, хотя об относительной автономности, реальной «муниципальное» местного уровня говорить в современных российских условиях не приходится.
В процессе осуществления рыночных реформ «первичные территориальные образования не выступают в качестве целостного, относительно самостоятельного территориального социально экономического организма, играющего свою собственную роль в формировании стратегии (целевых установок) и тактики (конкретных направлений, форм, методов, сроков) преобразований. Пока они лишь условно или формально могут быть названы муниципалитетами» .
Местное самоуправление — определяющая часть муниципальных отношений, признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации. Местное самоуправление - самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через местные органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Законодательно муниципальные отношения должны реализоваться местным сообществом на основе использования имеющихся ресурсов, обустройства территории, развития инфраструктуры. Однако реально муниципальные отношения зачастую воспроизводятся на началах, отступающих от законодательно принятых, причем это связано не столько с часто наблюдаемым в российских условиях неформальным характером их реализации, сколько с нечетким осознанием содержания самих муниципальных отношений и необоснованно установленных, в том числе и законодательно, форм их реализации.
Такая неосознанность и необоснованность объясняются тем, что муниципальный, или местный, уровень развития общественной системы в России, во-первых, никогда не воспринимался как основное звено территориально-хозяйственного развития, хотя, по существу, всегда являлся таковым. Во-вторых, локальные территории никогда не были самоуправляющимися, даже в период расцвета российского самоуправления, каковым принято считать период действия земства во второй половине XIX — начале XX века. Определенная степень самостоятельности муниципального уровня наблюдалась в непродолжительный период новой экономической политики (НЭПа). В остальные периоды России с самоуправлением не везло. Централизованная государственная функция по отношению к территориальному развитию всегда с момента зарождения в России государственности была главенствующей, что, с одной стороны, вело к тому, что государственно-централистский уровень признавался основным звеном территориально-хозяйственной организации.
Противоречивость становления муниципальных отношений в современной России
Как же осуществлялось муниципальное развитие в новой России? Без ответа на этот вопрос сложно понять суть новой административной реформы, роль в ней местного (муниципального) уровня, характер современных муниципальных отношений, возможные перспективы развития муниципального хозяйства и его властной основы - местного самоуправления.
За последние почти 15 лет муниципальное развитие прошло довольно сложный и противоречивый путь, анализ которого необходим для того, чтобы понять современное состояние муниципальной сферы, с одной стороны, и наметить ее перспективы как в ближайшем, так и в более отдаленном будущем, с другой.
Август 1991 года стал точкой отсчета становления новых отношений на местном уровне. Поначалу сразу после развала СССР российская власть не только не рассматривала самоуправленческую идеологию в качестве приоритетной, но даже допускала ограничение полномочий советов на местном уровне. В частности, в Москве и Санкт-Петербурге избранные мэры серьезно ограничили деятельность городских и районных Советов. Несмотря на то, что Верховный Совет РФ наметил выборы глав местных администраций, выборы были отменены. Мотивировалось это тем, что шансы новых реформаторов в этот период были невысоки, а в таком случае, как они считали и объясняли населению, страну мог ждать «номенклатурный реванш» . Это был яркий пример политизации социально-экономических отношений на местном уровне.
Съезд народных депутатов предоставил Президенту РФ Б.Н.Ельцину право назначать и снимать глав администраций краев и областей. Те, в свою очередь, получили право назначения и снятия глав местных администраций. Главы региональных центров назначались и снимались непосредственно Президентом. В результате складывалась «реформаторская» исполнительная вертикаль, согласно которой до августа 1992 года, мэры не подчинялись региональным главам администраций и были «замкнуты» непосредственно на Кремль. В результате, в политическом плане произошел отказ от местной автономии, хотя в экономическом плане были предприняты некоторые шаги по предоставлению самостоятельности местному уровню власти. Проявился так называемый «прагматический подход».
В конце 1991 года Верховный Совет России принял законы об основах налоговой реформы, вводившей местные налоги и сборы, а затем и очень важное постановление о разграничении собственности на федеральную, региональную и муниципальную. В экономическом смысле это были прогрессивные шаги.
Муниципальная собственность могла стать экономической основой муниципального хозяйства. Однако этого не случилось. Экономический кризис того времени тяжелее всего отразился на положении населения.. Это определялось кризисом именно первичного территориального уровня, поскольку органы местной власти не только не имели ресурсов для смягчения негативных социальных последствий, вызванных шоковыми реформами, но вынуждены были принимать на баланс местных советов объекты жилого фонда и социальной сферы приватизируемых предприятий, которые находились отнюдь не в лучшем состоянии. Этим ситуация еще более усугублялась. Муниципальная собственность в большинстве случаев в тот период оказалась не подспорьем в сложной ситуации, а дополнительным отягощающим ситуацию обстоятельством. Значительная часть населения в связи со спадом производства, невыплатами зарплат, бартером и т.п. не имела возможности оплачивать коммунальные услуги, ставя хозяйство местного уровня в сложнейшую ситуацию по поддержанию относящейся к нему собственности, теперь уже называемой муниципальной. Ухудшение состояния муниципальных бюджетов затруднило способность муниципального хозяйства обслуживать население, расплачиваться с производителями электроэнергии, поставщиками чистой воды, мусорными полигонами и т.п.
Непростая ситуация сложилась на местном уровне в связи с усилившейся борьбой «исполнительной вертикали» с системой Советов в начале 1990-х годов (борьба исполнительной и представительной власти, начиная с верхнего и кончая низовым уровнями). Активно пропагандировавшийся в то время лозунг «Советы и демократия несовместимы!» скрывал иные цели. Во-первых, речь шла об идеологическом намерении избавиться от демократического контроля над деятельностью исполнительной власти, в особенности при проведении экономической политики (шоковой терапии). Во-вторых, за идеей ликвидации Советов весьма прозрачно просматривались интересы избавления от конкурентов в ходе приватизации Преследование именно таких целей подтверждается тем, что после роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета России в октябре 1993 года, существенно ограничилась местная автономия, были окончательно устранены местные Советы и еще больше усилилась и укрепилась вертикаль исполнительной власти.
Муниципалитет как территориальная основа муниципального процесса
Под муниципальным процессом понимается совокупность политических, социальных и хозяйственных действий, направленных на решение социально экономических проблем населения и благоустройство локальной территории. Муниципальный процесс является частью народнохозяйственного процесса и включен в него через систему социальных, межбюджетных, производственных, региональных, территориальных и других отношений. Территориально муниципальный процесс ограничен рамками муниципалитета.
Муниципалитет как территориальное образование, в границах которого протекает муниципальный процесс и который является пространственной основой местного самоуправления, имеет границы социально экономического функционирования в целях жизнеобеспечения местного сообщества. В настоящее время в выделении муниципалитета как территориальной структуры изначально лежит государственно территориальное устройство страны. Однако такой подход необязателен, в других странах границы устанавливаются на иных принципах, исходя, например, из интересов населения локальных сообществ, разделенных административными границами. В современных же условиях России границы муниципалитетов совпадают с государственным административно-территориальным делением.
Под государственно-территориальным устройством понимается «проводимые в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства» .
Территориальное членение государства осуществляется с целью лучшего исполнения его аппаратом государственных функций. Функциональная нагрузка разных территориальных единиц различна: «одни создаются для осуществления всех, по крайней мере, внутренних, функций и задач государства, другие - для осуществления отдельных государственных ТУ функций и задач» . К первому виду относятся субъекты Федерации, районы, населенные пункты, которые принято именовать универсальными. Они составляют каркас государства. Территориальные единицы второго вида принято называть специализированными. К ним относятся ведомственно-территориальные образования: территории деятельности министерств, ведомств, военные округа, курортные зоны и т.п. Органы власти при этом создаются только в рамках универсальных единиц.
Универсальная территориальная иерархия делится на два уровня. Первый уровень представляет собой деление на субъекты Федерации, второй - деление самих субъектов Федерации на административно-территориальные единицы. Муниципалитеты осуществляют свою деятельность в границах административно-территориальных единиц субъектов Федерации, которые, в свою очередь, разделяются на административно-территориальное деление и административно-территориальный процесс.
Административно-территориальное деление состоит из административно-территориальных единиц - населенных пунктов, в которых реализуются государственные функции, функции местного самоуправления, протекает общественно-политическая и социально-экономическая жизнь граждан. Населенный пункт - место постоянного проживания населения, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки, действует социально-экономическая и производственно-бытовая инфраструктура.
Административно-территориальный процесс - совокупность законодательных процедур, позволяющих изменить статус административно-территориальной единицы.
Соотношение административно-территориального устройства и организации местного самоуправления, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 года, может быть различным. Во-первых, муниципальное образование может совпадать с административно-территориальной единицей. В этом случае административно-территориальные единицы любого вида и муниципальные образования отождествляются. Во-вторых, возможно относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований. В-третьих, - «абсолютное юридическое разведение административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов Федерации»... связано «с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные единицы как бы разводятся по степени их универсальности: первые - пространственная форма решения государственных, в том числе государственно-местных задач; вторые -пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий» .
Муниципальное хозяйство: материально-ресурсные основы, социально-экономические функции
Экономической основой муниципального процесса является муниципальное хозяйство. Муниципальное хозяйство представляет собой комплексную совокупность объектов муниципальной собственности, хозяйственных структур, как муниципальных, так и действующих на территории муниципалитета предприятий, преимущественно малых, обеспечивающих местное сообщество товарами и услугами, муниципального бюджета, муниципальных природно-территориальных ресурсов, трудового и социального потенциала.
«Муниципальное хозяйство по своим масштабам, структуре, социально-экономическим, организационно-хозяйственным формам, объединяющим его связям, должно быть достаточным для создания и развития среды жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения, соответствующей ее современным качественным характеристикам. Это значит, что в муниципальный хозяйственный комплекс (Муниципальное хозяйство) должна органично включаться вся совокупность муниципальных ресурсов, хозяйственных субъектов и подразделений различных форм собственности и сфер хозяйства, имеющихся в данном муниципалитете (и не находящихся в собственности или подчинении региональных и федеральных уровней или не являющихся подразделениями надмуниципальных корпоративных образований). Превращение всей этой совокупности в муниципальный хозяйственный комплекс, то есть в реальное муниципальное хозяйство, предполагает становление системы горизонтальных (рыночных) и вертикальных (регулирующих как рыночных, так и нерыночных) взаимосвязей, экономических механизмов и форм их реализации» 88.
Представляется, что такой подход к определению муниципального хозяйства наиболее полно отражает его реальные параметры. Таким образом, муниципальное хозяйство состоит из двух частей, во-первых, собственно муниципального хозяйства, основанного на муниципальной форме собственности и, во-вторых, хозяйственных организаций различных форм собственности, функционирующих на данной территории.
Хозяйствующие субъекты, в основе организации которых лежит муниципальная форма собственности, непосредственно обслуживают население данной территории — муниципалитета. Они призваны участвовать в муниципальном процессе, эта сфера деятельности является их важнейшей функцией. Остальные предприятия или хозяйства, казалось бы, прямо не относящиеся к решению муниципальных проблем, основанные на иных, немуниципальных формах собственности, производящие рыночный продукт, не имеющий прямого отношения к муниципальной сфере, тем не менее также должны быть включены в муниципальное процесс той своей частью, которая связана с муниципальной территорией и жизнеобеспечением ее населения. Это определяется тем, что они расположены на данной территории, используют ее территориальный потенциал (размещают производство, используют трудовой и ресурсный потенциал, экологический фактор и т.п.). Действительно, все хозяйственные организации, находящиеся на территории, не только ее используют для организации своей экономической деятельности, но и должны нести ответственность за состояние данной территории. Формы этой ответственности могут быть разные.
Первая из таких форм заключается в соблюдении хозяйствующим субъектом налогово-бюджетных отношений: выплата всех законодательно установленных налогов, на базе которых формируется затем существенная часть бюджета муниципального образования, расходуемая на нужды муниципалитета и в интересах его населения.
Вторая из форм ответственности хозяйствующего субъекта перед территорией, на которой он осуществляет экономическую деятельность, связана с соблюдением им всех экологических нормативов. Причем такая ответственность хозяйствующего субъекта перед территорией, на которой он ведет свою хозяйственную или предпринимательскую деятельность, связана с ее благоустройством, воспроизводством или компенсацией используемых ресурсов.
Третья - в обеспечении населения территории рабочими местами и регулярной выплате достойной заработной платы работникам.
Четвертая форма ответственности хозяйствующего субъекта перед территорией заключается не столько в обязательной, сколько в необходимой в современных условиях, благотворительности, направленной как на поддержание социально слабо обеспеченных и слабо защищенных слоев населения муниципалитета., так и на благоустройство и развитие самой территории. Конечно, последнее условие выглядит навязанным хозяйствующему субъекту, но оно, с одной стороны, часто необходимо еще и потому, что предприятие или хозяйство, лежащее в основе деятельности хозяйствующего субъекта, было создано на основе общественных (общенародных) средств и приватизировано в свое время без достаточной компенсации местному сообществу.
