Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт социальной защиты населения в системе государственной социальной политики 13
1.1. Системные предпосылки, модели и принципы трансформации государственной социальной политики 13
1.2. Эволюция института социальной защиты населения в России 34
1.3. Социальные риски как объект государственной политики 55
Глава 2. Макроэкономические координаты функциональной трансформации института социальной защиты населения 75
2.1. Макроэкономическая динамика основных показателей социальной защиты населения 75
2.2. Функциональная трансформация механизма социальной защиты населения 96
Глава 3. Мезоэкономические механизмы и инструменты процессной трансформации института социальной защиты населения 116
3.1. Проблемы формирования эффективного организационно-управленческого механизма социальной защиты населения 116
3.2. Процессная характеристика системы социального обслуживания населения РСО-Алания 135
3.3. Основные направления совершенствования механизма работы социальных служб РСО-Алания 151
Заключение 162
Список использованной литературы 168
Приложения 176
- Системные предпосылки, модели и принципы трансформации государственной социальной политики
- Эволюция института социальной защиты населения в России
- Макроэкономическая динамика основных показателей социальной защиты населения
- Проблемы формирования эффективного организационно-управленческого механизма социальной защиты населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переходный характер структурно-функциональных процессов реформирования российского общества предопределяет его развитие как многоаспектной социально-экономической системы с постоянно возобновляющимися и объективно складывающимися социальными рисками во внешней и внутренней среде функционирования* экономических субъектов, что обуславливает необходимость адекватных изменений и в системе социальной защиты населения.
Однако современный этап трансформации института социальной защиты имеет противоречивый характер, связанный с неоднозначностью и отсутствием системности проводимых преобразований как с точки зрения объекта управления, субъектов социальной помощи, так и различных видов льготных выплат и источников их финансирования. В результате институт социальной защиты сталкивается с решением принципиально новых, нередко прямо противоположных задач, что связано с усложнением как самого института социальной защиты, так и с организационно-управленческой спецификой механизма его функционирования.
Все это требует системных изменений в социальной политике государства посредством научно-обоснованного выбора стратегических целей социальной доктрины рыночных реформ, определения ее основных параметров и инструментов реализации, направленных на сбалансированность интересов как нетрудоспособного, так и трудоспособного населения, нуждающихся в комплексном характере предоставления социальных услуг.
В свою очередь процесс комплексной трансформации института социальной защиты требует изменения вектора его развития от фискальных ориентиров в сторону социально-ориентированных приоритетов развития
российской экономики, направленных на снижение рискогенности социальных изменений во внешней и внутренней среде хозяйствования и формирование благоприятного социального климата, направленного на создание устойчивых стимулов поступательного и динамичного развития российской экономики в целом.
В этой связи становится весьма своевременным рассмотрение фундаментальных проблем функционирования института социальной защиты, зависящих, с одной стороны, от достигнутого уровня социально-экономического развития страны, а с другой - от адекватности использования соответствующих инструментов и механизмов государственного регулирования института социальной защиты.
Таким образом, теоретическая и практическая потребность в концептуальной разработке основных направлений института социальной защиты, его структуры, форм и способов совершенствования его социально-экономического механизма предопределили выбор темы настоящего исследования.
Степень разработанности^ проблемы. Методологическая база исследования социальной защиты населения заложена еще представителями неоклассической школы (А. Маршалл, А. Пигу, Дж. Кларк), которые отдавали предпочтение государственным формам защиты населения на основе нормирования процесса потребления и прямого перераспределения благ. Кейнсианский подход к системе социальной защиты основывался на базе теории «государства благосостояния» и опирался на инструменты маневрирования доходами населения, отразившийся и в теории социально-рыночного хозяйства (Л. Штайн, Л. Эрхард, Г. Мюрдаль, А. Мюллер-Армак и О. Шлехт).
В 60-х годах XX в. неоконсерваторы «институционального» и «ортодоксального» направлений (С. Вебер, М. Самуэльсон, Дж. Хейлбронер) подчеркивали не только финансовые факторы поддержки бедных слоев, но и специфику социальной защиты для других социальных групп.
В рамках советской экономической школы институт социальной защиты рассматривался через государственную систему профсоюзов, общественных фондов потребления и т.д., что нашло соответствующее отражение в работах B.C. Андреева, Л.В. Забелина, Р.И. Ивановой, Б.В. Ракитского, Н.М. Римашевской, В. Д. Ройка, В.М. Рутгайзера, А.Н. Шохина и
ДР-
Среди современных российских авторов, рассматривающих методологию внутрисистемной5, асимметричности общественных благ, а также вопросы влияния потребительских предпочтений отдельных доходных групп населения, следует отметить вклад Е. Журавской, В. Кадочникова, П. Кожинова, Д. Мельник, С. Синельникова-Мурылева и др.
Особое внимание заслуживают работы, посвященные социальной защите трудоспособного населения, представленные авторами: Н.К. Акиншиной, З.С. Богатыренко, О.И. Боткиной, Н.А. Ивановой, А.Я. Кибановой, Р.П. Колосовой, Г.И. Мечковского, Е.Е. Мачульской, Ю.Г. Одегова, И.С. Ремизова, А.И. Рофе, Г.А. Бляхмана, Л.С. Бушуевой, Н.А. Гореловой, Б.М. Генкина, Г.Х. Гендлера, Г.А. Ковалевой, В.М. Маневича, В.В. Семененко, Э.Р. Сураханова, Г.Н. Черкасова и др. Значимость исследований данных авторов проявилась в том, что каждый из них выявил новый спектр проблем, требующих глубокого теоретического осмысления.
Анализ опубликованных работ свидетельствует о том, что еще недостаточно изученными остаются вопросы относительно системных аспектов трансформации института социальной защиты и закономерностях его развития на региональном уровне. Недостаточная разработанность и практическая значимость проблем системной трансформации института социальной защиты предопределили выбор темы исследования, постановку его цели и задач.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы с позиции сущностного анализа процесса трансформации государственной социальной политики и изучения внешних и внутренних факторов
социальных рисков обосновать концептуальную модель повышения эффективности действующего организационно-экономического механизма института социальной защиты в ее функциональном и организационно-процессном аспектах.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих основных задач:
рассмотреть сущностные характеристики и специфику института социальной защиты населения в системе государственной социальной политики;
раскрыть эволюцию института социальной защиты населения;
проанализировать социальные риски в качестве объекта государственной политики;
дать развернутую классификацию макроэкономических координат функциональной трансформации института социальной защиты населения;
провести анализ мезоэкономических механизмов и инструментов процессной трансформации института социальной защиты населения;
обосновать процессную трансформацию системы социального обслуживания населения;
предложить системные параметры и основные направления
совершенствования механизма работы социальных служб на региональном
уровне.
Объектом диссертационного исследования являются закономерности формирования и функционирования института социальной защиты в условиях трансформации государственной социальной политики.
Предметом исследования являются отношения системной трансформации в ходе функционирования института социальной защиты как специфической составляющей рыночной динамики социально-экономической системы.
Теоретико-методологической основой настоящей работы выступают
концептуальные исследования по теории социально-рыночного хозяйства,
представленные в отечественной и зарубежной литературе, реализующие
системный подход к институту социальной защиты и механизму его со
вершенствования на макро - и мезоэкономическом уровнях. В рамках
диссертационного исследования использовались различные
методологические подходы экономической теории, касающиеся проблем системной и структурной реформы института социальной защиты, отражающие внешние и внутренние факторы и закономерности формирования^! социальных функций государства в переходный период. В процессе обоснования основных положений и выводов диссертационной работы использовались базовые положения диалектического, качественно-количественного и логического анализа, методы системного, структурно-функционального и статистического анализа, а также инструментарий институционального метода познания.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют материалы, содержащиеся в публикациях российских и зарубежных экономистов, научно-практических конференций, симпозиумов, семинаров по фундаментальным проблемам функционирования и развития социально-экономических систем, статьи и научные отчеты ведущих научно-исследовательских центров.
Эмпирическую основу исследования составили официальные статистические данные Госкомстата РФ, Федеральные законы, указы и нормативные акты Президента РФ, посвященные социальной защите населения, а также Программа социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2006 годы), статистические документы Министерства экономики, научные труды отечественных и зарубежных ученых. При исследовании рассматриваемых проблем были использованы законодательные и нормативные акты
Правительства РФ, Правительственные постановления Республики Северная Осетия-Алания.
Рабочая гипотеза состоит в признании института социальной защиты в качестве сложной социально-экономической системы, характеризующейся возможностью ее функциональной и процессной трансформации по разным целевым основаниям и выявлением концептуальных подсистем под воздействием внутренних и внешних факторов социальных рисков, управление которыми требует поддержания устойчивого баланса интересов всех экономических субъектов и создания условийг для расширенного воспроизводства и реализации общественных потребностей всех членов общества.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
Реализация социальных и экономических функций государства требует учета сущностных характеристик процесса системной трансформации института социальной защиты как динамично развивающегося, многовариантного и многоцелевого процесса, имеющего определенный набор унифицированных по назначению и специфических по уровню исполнения управленческих решений.
В отличие от структурного реформирования системная трансформация отражает институциональные преобразования инструментов и механизмов управления в сфере социальной защиты с учетом изменений объектно-субъектного состава социальной политики, структуры социальных выплат, источников и уровней их финансирования с целью установления долгосрочных условий для расширенного воспроизводства и реализации общественных потребностей всех членов общества.
3. Формирование внешних факторов социальных рисков
обусловливается уровнем социально-экономического развития,
направленностью государственной социальной политики на изменение
качества жизни населения, охватывает проблемы организационной
декомпозиции по разным целевым основаниям (таким, как политическим,
правовым, техническим, информационным) при оптимизации процессов управления в социальной сфере. В свою очередь формирование внутренних факторов социальных рисков предопределяется сущностными характеристиками домохозяйства как составной части социально-экономического воздействия государства в качестве экономического субъекта.
Системная трансформация института социальной защиты сопровождается возникновением прямых и косвенных эффектов реформирования социальнойг сферы. Прямые трансформационные эффекты связаны с функциональной трансформацией института социальной защиты, в свою очередь косвенные трансформационные эффекты отражают процессную трансформацию института социальной» защиты в результате влияния внутренних взаимосвязей социальных льгот и форм защиты населения на уровень его благосостояния.
Эффективность оптимизации института социальной защиты определяется в большей степени не столько рыночными факторами, связанными с изменением и персонификацией социальной нагрузки на население, сколько нерыночными факторами, то есть развитием нелегальных форм оплаты, теневыми схемами уклонения от уплаты налогов, сокрытием источников поступления денежных средств в бюджеты.
Системная оценка трансформации института социальной защиты требует раскрытия ее региональной детерминанты, поскольку возникает проблема возрастающей роли государственных социальных программ в формировании потребления общественных благ, что вызывает необходимость корректировки государственной социальной и региональной политики в области не только ее финансовой составляющей, но и учета широкого спектра инструментов оптимизации ее организационно-экономического механизма.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании значимости целенаправленной государственной политики по
проведению системной трансформации института социальной защиты как необходимого условия роста ее экономической эффективности на основе делегированного управления социальными рисками.
Элементы научной новизны состоят в следующем:
1. Раскрыто содержание понятий «трансформация», «адаптация»,
«модернизация», «реорганизация» и «реадаптация» в едином категориальном
ряду, отражающем детерминированность процессов системной
трансформации института социальной защитьь населения, включающей
качественные изменения объекта управления, субъекта управления,
количественные изменения уровней управления, структурных функций
системы социальных льгот, источников их финансирования и механизмов
реализации.
Уточнена теоретико-методологическая база исследования системной трансформации на основе различных методологических подходов, позволившая раскрыть объективную природу системы социальной защиты как формы распределения и перераспределения общественных благ, используемых государством, а также другими экономическими субъектами в целях повышения качества жизни населения* на основе делегированного управления социальными рисками.
Выявлены функциональные и процессные характеристики системной трансформации института социальной защиты, позволяющие, с одной стороны, рассмотреть основные целеполагающие установки и функциональные изменения субъектов системы социальной защиты; а с другой - определить последовательность, вариантность и поэтапность проведения системных преобразований института социальной защиты.
4. Дано расширенное понимание природы и специфики социальных
рисков в качестве объекта государственного регулирования, проявляющееся
в их экономической природе, которая диктует необходимость
целенаправленного влияния на качество жизни населения, его социальную
безопасность.
Обосновано функционирование института социальной защиты как сложной системы, включающей в себя институт государственного социального обеспечения, институт обязательного социального страхования и институт социальной самозащиты семьи на основе делегированного управления социальными рисками со стороны государства, фирм и населения, что объективно усложняет модель социального взаимодействия данных субъектов в сфере социальной безопасности и социальной защиты.
Показано, что прямые трансформационные эффекты института социальной защиты воспроизводятся в структурных изменениях адресной помощи, форм социальной защиты, порядка ее предоставления, льготных выплат и их финансовой базы и т.д., а косвенные трансформационные эффекты отражают изменения, возникающие в результате влияния внутренних взаимосвязей различных льгот, асимметричности и неравномерности получения социальных услуг региональными субъектами, различным уровнем организационных барьеров доступа к общественным благам при реализации социальных услуг населению и т.д.
Теоретическая значимость исследования состоит в углублении методологического подхода к анализу реформирования и закономерностей целеполагания системной трансформации института социальной защиты на региональном уровне. Предложенный подход способен сформировать научную базу целенаправленной социальной политики в регионе по повышению рыночной эффективности региональных экономических процессов. Теоретические выводы исследования могут быть использованы при разработке федеральной и региональной программ ускорения рыночных преобразований, а также в учебном процессе при разработке соответствующих разделов учебных курсов «Социальная политика государства», «Государственная региональная политика», а так же подготовке профилированных спецкурсов и проблемных лекций.
Практическая значимость исследования заключается в разработке эффективной функциональной и процессной составляющей системной
трансформации института социальной защиты на макро - и мезоуровне, прогнозирования затрат адресной помощи при реализации социальных услуг населению. Предложенные методические и практические рекомендации направлены на принятие эффективных управленческих решений в сфере социальной защиты населения. Результаты диссертационного исследования могут быть полезны для подготовки специалистов в области формирования и управления социальной защитой.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в качестве научной составляющей обоснованности региональной социальной политики и социального администрирования.
Апробация исследования. Основные теоретические выводы и результаты работы докладывались на трех научно-практических конференциях Северо-Осетинского государственного университета г. Владикавказа, а также на конференции Северо-Кавказской академии государственной службы г. Ростов-на-Дону. По теме диссертации опубликовано 6 работ, общим объемом 5,4 п. л.
Структура диссертации определена целью, задачами и общей логикой исследования, состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы, состоящего из 156 источников и 14 приложений.
Системные предпосылки, модели и принципы трансформации государственной социальной политики
Переходный характер структурно-функциональных процессов реформирования российского общества предопределяет его развитие как многоаспектной социально-экономической системы с постоянно возобновляющимися и объективно складывающимися социальными рисками во внешней и внутренней среде функционирования экономических субъектов, что обуславливает необходимость адекватных изменений и в системе социальной защиты населения.
Однако современный этап трансформации института социальной защиты имеет противоречивый характер, связанный с неоднозначностью и отсутствием системности проводимых преобразований как с точки зрения объекта управления, субъектов социальной помощи, так и различных видов льготных выплат и источников их финансирования. В результате институт социальной защиты сталкивается с решением принципиально новых, нередко прямо противоположных задач, что связано с усложнением как самого института социальной защиты, так и с организационно-управленческой спецификой механизма его функционирования.
Все это требует системных изменений в социальной политике государства посредством научно-обоснованного выбора стратегических целей социальной доктрины рыночных реформ, определения ее основных параметров и инструментов реализации, направленных на сбалансированность интересов как нетрудоспособного, так и трудоспособного населения, нуждающихся в комплексном характере предоставления социальных услуг.
В свою очередь процесс комплексной трансформации института социальной защиты требует изменения вектора его развития от фискальных ориентиров в сторону социально-ориентированных приоритетов развития российской экономики, направленных на снижение рискогенности социальных изменений во внешней и внутренней среде хозяйствования и формирование благоприятного социального климата, направленного на создание устойчивых стимулов поступательного и динамичного развития российской экономики в целом.
В этой связи становится весьма своевременным рассмотрение фундаментальных проблем функционирования института социальной защиты, зависящих, с одной стороны, от достигнутого уровня социально-экономического развития страны, а с другой - от адекватности использования соответствующих инструментов и механизмов государственного регулирования института социальной защиты.
При переходе к новой общественной системе коренному преобразованию подвергаются не только экономика и методы хозяйствования, но и вся система социальных отношений и институтов.
Реформирование экономики в целях создания рыночных основ ее организации невозможно без анализа социальных процессов, определения роли государства в их регулировании. Более того, цивилизованный переход к рынку предполагает приоритетность решения социальных проблем. В России в качестве наиболее приемлемого был избран вариант построения социально ориентированной экономики. Это нашло свое закрепление в Конституции РФ, где официально провозглашено: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»1.
Проблема выбора социальной модели является главной и основной для каждого общества на определенном этапе его исторического развития -эволюционного или революционного. При эволюционном развитии у общества есть запас времени для выбора такой модели, которая логически вытекает из предыдущего этапа и на ее становление уходят десятилетия.
Выбор социальной модели из ряда известных научных теорий государственного строительства, в том числе теории элит, конвергенции, технократической теории, теории плюралистической демократии, историко-материалистической концепции государства, обусловлен рядом причин. Так, представители неоклассической школы (А. Маршалл, А. Пигу, Дж. Кларк) отдавали предпочтение государственным формам защиты населения на основе нормирования процесса потребления и прямого перераспределения благ. Кейнсианский подход к системе социальной защиты основывался на базе теории «государства благосостояния» и опирался на инструменты маневрирования доходами населения, отразившийся и в теории социально-рыночного хозяйства (Л. Штайн, Л. Эрхард, Г. Мюрдаль, А. Мюллер-Армак и О. Шлехт). На данной модели стоит остановиться более подробно, что обусловлено рядом обстоятельств, а именно:
Во-первых, модель социально-рыночного хозяйства близка к российской исторической практике государственного устройства и менталитету общества. Во-вторых, она дает экономическим реформам социальную направленность, что находит поддержку у населения. И, наконец, модель социального государства прошла уже полувековую проверку на практике и действует в Германии, Испании, Австрии, Швеции, Финляндии и других европейских странах, имеющих высокий жизненный уровень.
Впервые понятие «социальное государство» было использовано Лоренцом фон Штайном в середине XIX века. Однако широкое распространение этот термин получил лишь после того, как в 1949 году в Конституцию ФРГ было включено выражение «Sozialer Rechtsstaat», которое дословно переводится как «социальное правовое государство».
Эволюция института социальной защиты населения в России
С институциональными причинами, детерминированными предшествующей траекторией развития, экономическая аналитика последнего времени связывает не только уровень социально-экономического состояния, достигнутый той или иной страной, но и потенциальные и реальные возможности его повышения.
Однако институциональная динамика социальной сферы относится к числу недостаточно изученных процессов, как с теоретической, так и с эмпирической точки зрения и, прежде всего, в вопросах самого понятия «институт».
В работах «старых» институционалистов, в том числе в основополагающих работах Т. Веблена институт определялся и трактовался как «стереотип мысли». «По своей природе они (институты) представляют собой привычные способы реагирования на стимулы, которые создаются этими изменяющимися обстоятельствами. Институты - это, по сути дела, распространенный образ мысли в том, что касается отдельных отношений между обществом и личностью и отдельных выполняемых ими функций»1, при этом носителями институтов в трактовке Веблена является как общество в целом, так и личность.
В современной литературе определение института опирается обычно на понятие нормы или правила, определяющего те или иные аспекты социально-экономической деятельности субъектов или их групп. Так, вслед за Д. Нортом" отечественный экономист А.Е. Шаститко дает определение института как совокупности правил, которые ограничивают поведение экономических агентов и упорядочивают взаимодействие между ними, а также соответствующих механизмов контроля (у Норта - принуждения) за
V соблюдением данных правил1. Иногда о механизмах контроля в определении института не упоминается; в этом случае подразумевается, что такие механизмы (по сути дела, также относящиеся к числу институтов) присутствуют в явной или неявной форме. Так, В.М. Полтерович пользуется терминами «институт», «норма», «правило поведения» как синонимами, не вдаваясь в уточнения2.
По другому определению «институт представляет собой совокупность санкционируемых правил в единстве с социальным механизмом их защиты»3. По нашему мнению, употребление в определении института термина «правила» в сочетании» с упоминанием его социального механизма защиты уже подразумевает определенную укорененность данных правил в обществе, независимо от того, можно ли вычленить, идентифицировать и явно описать механизмы поддержки данных правил и, следовательно, отвечает сути понятия «институт».
Исходя из вышесказанного, сформулируем теперь определение института, которое наиболее идентично целям данного исследования. Под институтом понимаются относительно устойчивые по отношению к изменению поведения или интересов отдельных субъектов и их групп, а также продолжающие действовать в течение значимого периода времени формальные и неформальные нормы, а также системы норм, регулирующие принятие решений, деятельность и взаимодействие социально-экономических субъектов (физических и юридических лиц, организаций) и их групп.
В экономической системе идет непрерывный и массовый децентрализованный процесс выбора экономическими агентами различных форм социальных институтов. В научной литературе отмечен целый ряд факторов, порождающих эволюционные изменения и существенные преобразования имеющихся или образующихся новых институтов. К числу этих факторов разные авторы относят: -макроэкономические изменения, вызванные внутристрановым макроэкономическим управлением1; - «институциональные сделки», совершенные на «рынке институтов» ; -случайное зарождение институтов и последующий естественный отбор по критерию эффективности; метаконкуренция как конкуренция между институтами3; -драматические эпизоды истории - кризисы, войны, революции, классовые столкновения4; -институциональное проектирование, т.е. сознательная целенаправленная деятельность, ориентированная на организацию институтов3; -«трансплантация» (заимствование) институтов, т.е. целенаправленный перенос институтов из одного территориального образования в другое (в т.ч. из одного государства в другое)6; -институциональная инерция, движение институциональной структуры по ранее экзогенно заданной исторической институциональной траектории7; -«трение», взаимодействие институтов ; -общая цикличность развития9. Центральной характеристикой выбора того или иного института является механизм осуществления институционального сопоставления выгод и прямых и косвенных издержек, связанных с выбором данного института. Для того чтобы определить, какой из перечисленных факторов является «институтообразующим», «институтоликвидирующим» или «институтоподдерживающим» с точки зрения эволюции и генезиса института социальной защиты населения, целесообразно рассмотреть историческую ретроспективу развития социальной помощи и защиты в российской действительности.
Макроэкономическая динамика основных показателей социальной защиты населения
Социальная ориентация экономики выражается, в первую очередь, в подчинении производства потребителю, удовлетворении социальных потребностей населения и стимулировании этих потребностей. Влияние экономических факторов на социальное благополучие, удовлетворение потребностей членов общества в условиях перехода к рыночным отношениям чрезвычайно возрастает. Степень удовлетворения потребностей человека, различных слоев общества является, основным критерием экономической эффективности социальной работы.
На общественные потребности влияют объем и структура производства, численность и половозрастной состав населения; его социальная структура и культурный уровень; климатические, географические и национально-исторические условия жизни; изменения физиологических особенностей человека.
Платежеспособный спрос населения зависит от величины и распределения национального дохода, денежных доходов населения и их распределения между социальными группами, цен на товары и услуги, товарных фондов, размеров общественных фондов потребления.
Анализ изменения этих факторов в переходный период выявляет причины нарастания социальной напряженности: падение производства вообще и товаров народного потребления особенно; неблагополучная демографическая обстановка и старение общества как ее следствие; структурные изменения в экономике и сокращение армии, ведущие к расширению базы безработицы; инфляция и обесценивание накоплений населения; рост стоимости энергоносителей, провоцирующий рост стоимости коммунальных услуг, транспорта и т.д.
Объективные причины неудач социальной политики - это вынужденное сокращение финансирования из-за сокращения ВВП вдвое за последние 10 лет. Субъективные причины - отодвигание политиками социальных приоритетов на второй план.
Напомним, что социальная политика в России прошла два этапа. Первый этап (с начала 90-х гг. до 96-97 гг.) — это даже не социальные реформы, а примитивная реакция на дефицит финансов. Только с начала 1997 года отношение к социальным реформам в России реально изменилось. К 1997 году финансовая стабилизация была достигнута, а проблемы не решались. Стало ясно, что нужны специальные институциональные социальные реформы. Именно в этот момент стали серьезно обсуждать пенсионную реформу, реформу образования, здравоохранения.
В настоящее время население достаточно критично оценивает реализацию государством социальной функции. К причинам неэффективности социальной политики государства в 90-е следует отнести недооценку роли государства в обеспечении благосостояния общества в условиях перестановки внутри социальной структуры, расширении или сужении конкретных социальных групп, смены их доходов, статуса, престижа, качества жизни. Сегодня очевидно всем, что участие государства в решении социальных проблем общества должно увеличиться. Это возможно при условии разрешения сложившихся в реальной практике трех наиболее значимых противоречий формирования социального государства в России.
Первым из них является противоречие между декларируемыми целями социальной политики и объемом финансирования. По оценкам экспертов, расходы на финансирование социальной политики на федеральном уровне фактически в 10 раз меньше необходимых. Проявлением этого является недостаточность ресурсов, выделяемых на решение социальных проблем; снижение доступа населения к качественному образованию, медицинскому обслуживанию, социальной поддержке, социальному обеспечению; разрушение социальной инфраструктуры.
Второе - противоречие между потребностями реальной практики социальной политики в нормативном упорядочении и реально установленными нормами и нормативами. Это проявляется в несистемности, неполноте существующих формально-правовых норм социальной политики. Многие из них в современных условиях не выполнимы, а просто декларируемы.
Третье — противоречие между потребностями переходного периода в эффективной социальной политике и реально существующими механизмами ее реализации. Его мы ощущаем как недостаточную определенность социальных приоритетов в стране, неадекватность распределения компетенций между федеральными и местными органами, необеспеченность управленцев техническими, нормативно-методическими и информационными средствами.
Социальная сфера, безусловно, детерминирована уровнем экономического развития государства, поэтому важным инструментом, используемым для измерения ее состояния и эффекта социальной политики, выступают экономические показатели, такие, как заработная1 плата, доход, покупательная способность, прожиточный минимум и ряд других. Граждане соизмеряют успехи политики со своим реальным материальным положением, уровнем и качеством жизни своей семьи и близких.
Важной социальной проблемой, безусловно, считается бедность. Решить ее можно только при условии реформирования общества в целом, включая его социальную инфраструктуру. Бедность, по существу, вытекает из комплекса социальных проблем: низкой заработной платы и пенсий, безработицы, резкой дифференциации доходов и т.п.
Существуют различные подходы к определению бедности, в соответствии с которыми правительства и общественные институты различных стран вырабатывают методы позиционирования беднейших социально-экономических групп и способы регулирования их доходов.
В России в качестве официальных показателей бедности рассматриваются численность и доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, величина которого ежеквартально утверждается правительством в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и служит основным критерием для определения степени нуждаемости домохозяйств. Прожиточный минимум, который сегодня гарантирует лишь элементарную выживаемость, необходимо пересмотреть и увеличить, сократив при этом долю стоимости продуктов питания и включив в него минимум жилищной обеспеченности. Если учесть эти изменения, то бедных будет не 30, а 40% населения, т.е. более 60 млн. человек. А, включив в ПМ социальную компоненту и минимальные накопления, к бедным придется отнести уже 60% населения. Сейчас при характеристике бедности приводится цифра - 17%. На самом деле это доля населения, доходы которой ниже прожиточного минимума, то есть эти люди не просто бедные, а архибедные, нищие. А бедные - это те группы населения, которые имеют доходы до двух прожиточных минимумов. С учетом таких критериев реальная численность бедных достигает 60%1. Государство не может называться социальным, когда необеспеченными являются более половины граждан страны.
Проблемы формирования эффективного организационно-управленческого механизма социальной защиты населения
Масштаб постановки новых для российской системы социальной защиты населения задач требует выработки инновационных технологических и управленческих методов информационного взаимодействия на всех уровнях управления социальными процессами.
В настоящее время система оказания социальной поддержки населению имеет сложную организационную структуру, с большим числом законов, нормативных актов и социальных программ. При этом каждое ведомство предоставляет льготы или помощь независимо от других служб и пользуется для этого своими локальными информационными системами, где регистрируются отдельные категории граждан в соответствии с внутренними интересами.
Организационно-экономический механизм системы социальной защиты населения включает в себя: во-первых, систему органов и учреждений, субъектов хозяйствования, общественных организаций обеспечивающих управление социальной защитой населения; во-вторых, население страны, отдельных территорий, отдельную семью, отдельных граждан, характеризующихся определенными количественными и качественными признаками или свойствами; в-третьих, деятельность государственных органов и субъектов хозяйствования; в-четвертых, деятельность граждан. Характер отношений между составляющими организационно-экономического механизма позволяет уточнить определение данного явления следующим образом.
Организационно-экономический механизм есть совокупность конкретно-исторической деятельности субъектов управления, объектов управления, субъектно-объектных отношений, результатов-потерь, возникающих в ходе выполнения объективных социально-экономических функций по развитию общества в сфере социальной защиты населения по всем уровням хозяйствования.
Определение понятия «организационно-экономический механизм социальной защиты населения» BJ таком ракурсе как совокупность деятельности по выполнению объективных социально-экономических функций развития общества с учетом результатов-потерь позволяет с высокой степенью точности задать характеристики функционирования данного механизма и выявить факторы, которые имеют решающее значение для совершенствования указанного механизма. Такой подход позволил нам выйти на квалиметрические методы определения рациональных направлений, путей и форм совершенствования организационно-экономического механизма.
Инструментарий исследования социальной защиты на современном этапе сформировался в соответствии с понятиями о данном процессе, выраженными представителями различных научных школ с организационно-правовых и социально-психологических позиций. Основными ее элементами и особенностями в рамках существующей теории и практики являются виды и формы социальной защиты, порядок предоставления, льготные категории населения, типы учреждений социальной защиты. Такой подход привел к созданию деструктивной системы социальной защиты, с ограниченным набором составляющих факторов.
Изучение проблемы повышения эффективности социальной защиты через решение задач по совершенствованию организационно-экономического механизма позволяет выйти на качественно новый уровень определения инструментария ее разработки. При этом совокупность особенностей и факторов, определяющих эффективность развития социальной защиты, значительно расширяется. Объективными элементами являются - цикл и фазы воспроизводства, социально-экономические функции, уровни хозяйствования, инварианты, оборот обновления социальной защиты, полезность затрат, социально-экономические и организационно-правовые аспекты повышения эффективности социальной защиты. Каждый из перечисленных элементов в комплексе определяет характер деятельности всего организационно-экономического механизма социальной защитььнаселения.
Выделение социально-экономических функций позволяет последовательно- выйти на уровни состояния развития общества, которые отражают диалектическую природу явления. К социально экономическим функциям относятся: воспроизводственная, распределительная, учетно-контрольная, стимулирующая, организационная.
Для определения состояния социальной защиты на современном этапе и перспектив ее развития необходим набор неизменных элементов хозяйственной деятельности (социально-экономических инвариантов), которые позволили бы при любых социально-экономических условиях выявлять объективные характеристики исследуемого процесса и иметь целостное представление. С позиции социальной защиты это: ресурсы-результаты, виды социальной защиты-потребления, воспроизводственные циклы и фазы развития по уровням хозяйствования.
Социальная защита подвергается влиянию общих тенденций и призвана играть в жизнедеятельности общества троякую роль, которая выражается в позитивном, нейтральном и негативном воздействии социальной защиты на развитие производства, государства и общества.
Это положение имеет ключевое значение в познании сущности выделенной категории, так как в отношении функционирования каждого из элементов механизма социальной защиты на любом этапе оборота обновления закономерно ставится вопрос о том, какую роль выполняет данное звено в цепи составляющих организационно-экономического механизма социальной защиты. Если эта роль нейтральная и негативная, то соответственно, необходимо принять адекватные меры для изменения ситуации. Преимущество такого подхода, позволяет в условиях определенности и знания решать практические задачи наиболее эффективным способом. Раскрытие внутреннего механизма изменения функций в зависимости от преобразования циклов оборота обновления социальной защиты имеет важное теоретико-методологическое значение. На практике становится возможным объективный анализ выполнения социально-экономических функций социальной защиты на каждом этапе ее развития, что позволяет совершенствовать организационно-экономический механизм социальной защиты по частям и в целом, с учетом единства эффективного замысла и тенденций в режиме реального времени.
