Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Регулирование расширенного воспроизводства ЖКХ города современных условиях 12
1.1 . Экономическое положение комплекса ЖКХ в национальной экономике 12
1.2, Закономерности расширенного воспроизводства ЖКХ города 23
1.3, Экономическая природа хозяйственного механизма ЖКХ города 36
1.4, Отечественный и зарубежный опыт регулирования ЖКХ...51
Глава 2. Проблемы развития ЖКХ города и направления его реформирования 64
2.1. Специфика регулирования воспроизводства ЖКХ в системе местного самоуправления 64
2.2. Характер регулирования ЖКХ в условиях переходного периода ...68
2.3.Анализ процессов реформирования ЖКХ в Российской Федерации 80
2.4. Состояние и проблемы развития ЖКХ в г. Томске 91
Глава 3. Реформирование системы управления ЖКХ города в условиях перехода к рынку 115
3.1. Цели программы реформирования ЖКХ города 115
3.2. Направления реформирования организационно-экономического механизма ЖКХ 121
З.З. Демонополизация жилищно-коммунального обслуживания и развитие конкуренции на рынке услуг ЖКХ 131
3.4. Совершенствование структуры управления ЖКХ города...144
Заключение 154
Список литературы 161
Приложения 170
- Экономическое положение комплекса ЖКХ в национальной экономике
- Закономерности расширенного воспроизводства ЖКХ города
- Специфика регулирования воспроизводства ЖКХ в системе местного самоуправления
- Цели программы реформирования ЖКХ города
Введение к работе
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является крупнейшей сферой национальной экономики и играет важнейшую роль в обеспечении нормальных условий существования россиян. В составе ЖКХ насчитывается более 30 отраслей и видов деятельности. На его долю приходится примерно 3/4 основных фондов городского хозяйства, а в целом по России - около 30% стоимости всех основных фондов. Жилищно-коммунальные услуги являются важнейшим параметром, определяющим уровень жизни людей, их самочувствие и жизнедеятельность, в целом социальный климат в стране.
В то же время, ЖКХ оказалось одной из самых запущенных в смысле экономических реформ сфер деятельности. Оно до сих пор еще находится в плену административно-распределительных отношений, существует, в основном, на дотации из бюджетов разного.уровня. Еще в 1992 году доля бюджетных средств в содержании этой сферы составляла 95%, в настоящее время она равняется 70%. Затраты на ЖКХ достигают 60% расходной части местных бюджетов. Но и этих средств хронически не хватает, объем недофинансирования услуг хотя и несколько снизился к 1997 году, тем не менее, превышает 50 трлн.руб. В результате растет степень изношенности основных фондов ЖКХ - в среднем по России она не меньше 40%, а во многих регионах - более 60%. Уровень надежности инженерных коммуникаций в России в десятки раз ниже, чем в европейских странах. В системе наших водоканалов теряется 35-40% воды, в то время как в США - 12%.
Недостаток средств в России пытаются покрыть путем завышения тарифов для юридических лиц, с помощью т.н. перекрестного субсидирования. Это еще более усиливает финансовый гнет на предприятия реального сектора экономики, лишает их средств к существованию, не позволяет модернизировать производственный аппарат, приводит к повышению цен на продукцию.
Растут тарифы и для населения, в результате чего доля затрат на жилье и коммунальные услуги в бюджете средней семьи повысилась с 0,5% в 1993 году до 7% в 1997 году, а отношение платежей населения к реальным затратам ЖКХ за это же время возросло с 4,9% до 25%. Такой резкий рост тарифов оказался чрезмерно болезненным для основной массы населения. В итоге число получателей субсидий увеличилось в 11 раз с середины 1995 г. до начала 1997г., а неплатежи в ряде регионов достигли 45-60%.
При всем этом уровень жилищно-коммунальных услуг в России не соответствует ни стандартам, ни потребностям населения. Более 250 млн. кв. м. т.е. чуть больше 10% всего жилищного фонда, нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а 40 млн. кв. м. жилья вообще потеряны за последние 5 лет из-за ветхости и аварийного состояния. По предварительным данным, предприятия ЖКХ Российской Федерации в 1996г. выплатили гражданам 7,1 трлн. руб. в качестве возмещения материального и морального ущерба, нанесенного некачественным жилищно-коммунальным обслуживанием.
Все вышесказанное убеждает в том, что необходима кардинальная реформа ЖКХ. Проводившихся до настоящего времени разрозненных мероприятий оказалось недостаточно для коренного оздоровления этой сферы, поэтому нужен системный, комплексный подход к ее реорганизации, учитывающий все реалии современной экономической и социально-политической обстановки в стране.
Воплощением такого подхода должна стать Программа реформы ЖКХ в Российской Федерации, но, к сожалению, Правительство пока ее не разработало. В одобренной Указом Президента от 28 апреля 1997г. "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" подчеркивается, что на новом этапе реформирования целесообразно сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек производителей услуг, поскольку есть все основания полагать, что опережаю-
щий инфляцию рост стоимости жилищно-коммунальных услуг в значительной степени связан с монополией предоставляющих их организаций. В Концепции даются целевые установки реформы ЖКХ:
обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Указаны и способы достижения поставленных целей - совершенствование управления и контроля в ЖКХ, переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, совершенствование системы социальной защиты населения и т.д.
Даже беглый взгляд на эти цели и способы их достижения позволяет понять, что Концепция дает только самые общие направления реформы, не прорабатывая детально экономические и организационно-правовые механизмы осуществления всех изменений в ЖКХ. Концепция переносит центр тяжести реформ на места, предоставляя субъектам федерации и муниципальным образованиям возможность самостоятельно распутать весь сложный клубок социально-экономических проблем, связанных с ЖКХ. Местные органы должны разработать свои собственные программы реформироеания этой сферы с учетом региональных особенностей, уровня развития и готовности к реформе, имеющегося задела по рационализации данного хозяйства.
Поскольку достаточного опыта формирования территориальных программ реорганизации ЖКХ в России нет, стала актуальной проблема выработки типовых подходов к их' созданию. Поэтому содержанием настоящей работы является изучение закономерностей функционирования ЖКХ как сложной многоотраслевой системы (территориального целевого комплек-
са), исследование закономерностей расширенного воспроизводства этого комплекса в условиях переходного периода и местного самоуправления, выявление на этой основе структуры и функций хозяйственного механизма ЖКХ и, как результат, конструирование системы целей, приоритетов и задач региональной программы реформирования ЖКХ, структуры и функций органов управления ее осуществлением.
Целью диссертационного исследования является разработка перспективной концепции реформирования системы регулирования ЖКХ города в условиях перехода к рынку и создание типовых методических положений по подготовке программ его реорганизации на муниципальном уровне
Проблемы экономики и управления ЖКХ до недавнего времени оживленно обсуждались в отечественной печати (26, 28, 34, 45, 46, 50, 59, 61, 65, 77, 87 и др.). Рассматривались вопросы разработки комплексных планов развития этой сферы, методы и схемы отраслевого и межотраслевого управления, различные аспекты хозрасчетных отношений между предприятиями и между подразделениями предприятий ЖКХ. Не умаляя важности и уровня этих исследований следует признать, что проводилсиь они в ИНЫХ социально-экономических условиях, соответствовали административно-командной системе управления. Переход России к рыночным отношениям обязывает нас взглянуть на хозяйствование в ЖКХ с других позиций, от прямых, неэкономических методов управления переходить к косвенному, индикативному регулированию с учетом особенностей местного самоуправления. В этом, по мнению автора, заключается первый аспект научной новизны выполненного исследования.
Второй аспект новизны определяется глубиной проработки методологических основ проблем хозяйствования в территориальном целевом комплексе ЖКХ. Никто из современных авторов, как в России, так и за рубежом, при разработке систем управления ЖКХ не обращался к закономерностям его расширенного воспроизводства, не изучал экономическую природу ЖКХ города, влияние экономического положения территориального целево-
го комплекса ЖКХ на характер и содержание его связей с другими отраслями градообразующей и градообслуживающей сфер (15, 22, 24, 25, 40, 43, 102 и др.).
Теоретические основы развития ЖКХ в составе сферы услуг основательно разрабатывались Э.М. Агабабьяном, Е.Н. Жильцовым, Т.И. Коряги-ной, Д.И. Правдиным, В.М. Рутгайзером, М.В. Солодковым, Б.Н. Хомелян-ским, А.Ю. Шариповым и др.
Но к сожалению, эти глубокие методологические исследования сегодня трудно использовать при практическом формировании и осуществлении муниципальных программ реформирования ЖКХ, хотя, несомненно, их вклад в разработку проблем расширенного воспроизводства сферы обслуживания очень весом и использовался автором диссертации.
Характерными для многих авторов являются автоматический перенос на российскую почву иностранного опыта (27, 42, 91, 99, и др.), желание решить все проблемы с помощью кондоминиумов, предложения о сиюминутном переходе на исключительно рыночные отношения в жилищно-коммунальном обслуживании и т.д. Автор считает, что для формирования действенной системы регулирования ЖКХ необходимо глубоко изучить особенности переходного периода в России, соотношение государства и рынка в этой сфере деятельности.
Органичный характер современной смешанной экономики проявляется в том, что она представляет собой не простое сосуществование и параллельное развитие государственного, муниципального и частного хозяйства, а их противоречивое единство: взаимопроникновение, взаимопереплетение, взаимодополнение и взаимный переход одного типа хозяйства в другой. Анализу характерных черт экономики переходного периода посвящено много работ авторитетных отечественных и зарубежных ученых (17, 33, 47, 48, 53, 64, 79, 91, 104, 112 и др.), Автор с благодарностью использовал их результаты для разработки хозяйственного механизма ЖКХ города.
Большую помощь в работе над диссертацией оказали труды Академии коммунального хозяйства им. К.Д. Памфилова, а также исследования ряда современных отечественных авторов (13, 14, 21, 23, 38, 39, 44, 52, 80, 81, 109 и др.). Изложенные в них плодотворные идеи совершенствования организации и управления ЖКХ в современных условиях автор использовал для формирования хозяйственного механизма и программ реформирования ЖКХ на муниципальном уровне.
В соответствии с поставленной целью в первой главе работы ЖКХ города исследовано как объект регулирования. Автор исходит из того, что это хозяйство является сложной многоотраслевой системой, поэтому необходим системный подход к регулированию его развития. Системный подход позволил четко сформулировать функции и задачи не только самого ЖКХ, но и руководящих органов, сконструировать механизмы взаимодействия управляющей и управляемой подсистем, выявить проблемы и упущения в деятельности муниципальных управлений.
Поскольку ЖКХ является территориальной системой, постольку были выявлены ее связи с окружающей средой - хозяйством и населением города. Доказано, что обобществление производства в рамках ЖКХ превратило его в территориальный целевой комплекс, экономическое положение которого характеризуется относительной экономической обособленностью. Именно эта характеристика и предопределяет закономерности и специфику расширенного воспроизводства ЖКХ города.
Изучая территориальный воспроизводственный процесс, автор стремился в возможно большей степени дать количественные характеристики рациональных пропорций целевого комплекса ЖКХ. Но возможности количественного выражения этих закономерностей весьма ограничены, поскольку процесс воспроизводства по своей природе эластичен, зависит от огромного числа конкретных обстоятельств. Автор выявил три общих условия реализации совокупного продукта комплекса при расширенном воспроизводстве, определил закономерности воспроизводства производственных
фондов и отношений хозяйствования. Последнее позволило установить методологические основы формирования и воспроизводства хозяйственного механизма территориального комплекса ЖКХ - ядра всей системы его регулирования. При анализе природы и функций хозяйственного механизма комплекса было исследовано взаимодействие производительных сил и производственных отношений как внутренний источник движения социально-экономических систем.
Для поиска путей разрешения выявленных проблем следует изучить отечественный и зарубежный опыт регулирования ЖКХ. Решению этой задачи автор посвятил последний параграф главы. В нем детально проанализирован опыт ведущих зарубежных стран, а также Москвы, Санкт-Петербурга, Красноярска, Самары, Нижнего Новгорода и других городов.
Во второй главе исследуются проблемы развития ЖКХ в условиях современной России. В первую очередь изучена специфика регулирования воспроизводства ЖКХ в системе местного самоуправления. Формирование местного самоуправления оказывает воздействие на ЖКХ по многим направлениям. Одно из главных - переход на самофинансирование ЖКХ, результатом чего является большая дифференциация обеспеченности материальными и финансовыми ресурсами подразделений данного хозяйства в разных населенных пунктах одного и того же субъекта Федерации. Последствия такого положения многообразны и, в большинстве своем, негативны, тем более, что самофинансирование сопряжено с закреплением явно недостаточного числа доходных источников.
Самое главное - нарушается единство инвестиционной политики в системе ЖКХ области, не соблюдаются региональные нормы воспроизводства фондов.
Проведенный затем анализ характерных черт экономики переходного периода и многообразия форм и методов воздействия на экономику, которые используют государственные и муниципальные органы, дает представление о сложности процессов регулирования ЖКХ на этапе перехода к рын-
ку, когда применяются и административно-командные, и рыночные регуляторы.
Далее внимательно изучен процесс реформирования ЖКХ в Российской Федерации, установлены исторические корни современных проблем, определены сильные места и просчеты программ реорганизации ЖКХ. Особенно важно было проанализировать правительственную Концепцию реформы, поскольку ее рекомендовано положить в основу территориальных программ. Анализ показал, что Концепция нуждается в доработке, не учитывает реалии современного состояния экономики и неоправданно переносит бремя затрат по содержанию ЖКХ на плечи жильцов. Но, с другой стороны, Концепция содержит много полезного, она устанавливает обязательные федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, определяет этапы реализации реформы. Автор пришел к выводу, что с учетом устранения отмеченных в работе недостатков, Концепция может быть использована в качестве логической и методической основы территориальных программ реформирования ЖКХ. Последние, при этом, должны учитывать местные особенности социально-экономического развития и имеющиеся заделы по совершенствованию хозяйствования в этой сфере.
В последнем параграфе проведен комплексный анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства г. Томска, выявлены основные проблемы, препятствующие улучшению обслуживания. В числе этих проблем - изношенность оборудования и сетей, необоснованность и завышенность тарифов на услуги, монополизм, несовершенный хозяйственный механизм и нерациональная структура управления.
Заключительная глава посвящена выработке рекомендаций по реформированию всей системы управления ЖКХ города в современных условиях. На основе исследования закономерностей расширенного воспроизводства этого территориального целевого комплекса, его экономического положения в социально-экономической системе города, изучения экономической природы, состава и функций хозяйственного механизма ЖКХ, осу-
ществленных в двух первых главах, автор сформулировал цели программы реформирования ЖКХ города. Второй параграф посвящен разработке направлений реформирования организационно-экономического механизма этого хозяйства, позволяющего адаптировать ЖКХ к условиям переходного периода, определяющим необходимость косвенного регулирования согласованной деятельности предприятий разных форм собственности. Подготовленные рекомендации позволят устранить недостатки системы управления ЖКХ, выявленные во второй главе.
Третий и четвертый параграфы содержат предложения по наиболее важным направлениям реформирования ЖКХ города - демонополизации и совершенствованию структуры управления. В итоге, по мнению автора, выработана целостная совокупность рекомендаций по определению целей и системы целереализующих мероприятий городской программы реформирования ЖКХ.
Экономическое положение комплекса ЖКХ в национальной экономике
Для изучения ЖКХ важно рассмотреть его в качестве экономической системы. С экономической точки зрения ЖКХ представляет собой территориальный целевой комплекс (ТЦК).
Именно территориальный комплекс представляется нам основным объектом регионального управления, ключевым звеном городской ЭКОНОМИКИ.
В связи с этим следует уточнить, в каком случае хозяйство города можно считать комплексом, а в каком нет. Как количественно определить комплексность и имеет ли это состояние хозяйства какие-то уровни (этапы) развития? На всех ли ступенях хозяйственной иерархии комплексность имеет одинаковое содержание и т.д.
Термин «производственный комплекс», появившийся в годы первой пятилетки, с самого начала не имел точного содержания. Этим выражением определяли как группировки предприятий, органически связанных между собой, так и группировки, которые почти никаких видимых производственных связей не имели. Поэтому для различения всего многообразия форм взаимообусловленности и соподчиненности связей и отношений в различных по существу производственно-территориальных группировках Н.Н. Ко-лосовский предложил следующее определение комплекса: « Под этим термином следует подразумевать взаимообусловленное (соподчиненное) сочетание производственных предприятий и селитьбы (населенных мест), либо на ограниченной территории (локальные комплексы), либо на территории экономического района или подрайона (районные комплексы). Не следует называть комплексом простое сосуществование предприятий, которое лучше именовать группировкой. При условии глубоких технологических связей комплекс может переходить в форму комбината» [54, с. 142-143].
Объективной основой образования и развития территориальных комплексов являются разделение и кооперация труда в обществе. В результате разделения труда различные виды деятельности обособляются в качестве отраслей и подотраслей, специализированные предприятия которых располагаются в тех районах, где для них имеются благоприятные условия или возникает потребность в их продукции. Таким образом, отраслевое и территориальное разделение труда приводит к тому, что на территории ка-ждого города (региона) размещается определенное количество предприятий и организаций материального производства и непроизводственной сферы.
Следует отметить, что возможность и необходимость такой специализации и кооперации возникают только при достаточно высоком уровне развития производства в городе. Поэтому первичной предпосылкой комплек-сообразования нужно считать развитие производительных сил, обеспечивающее эффективность некоторой завершенности воспроизводственных процессов.
Простая кооперация предприятий в городе не является комплексом. Для его создания необходимы определенные условия, в первую очередь -налаживание сложной системы связей и отношений участников территориального производства. Объективная необходимость установления тесных кооперационных связей в границах города будет реализована значительно быстрее и полнее при создании соответствующих субъективных условий.
Территориальный комплекс мы считаем конкретной формой обобществления производства. Обобществление производства, как известно, представляет собой слияние разрозненных частных процессов производства в единый процесс, установление разнообразных связей между производителями, отношений общности, в результате которых усиливается общественный характер труда, а затем и общественный характер процесса производства. Формами проявления обобществления производства являются его концентрация и централизация, комбинирование и специализация, кооперирование и комплексообразование.
Процесс обобществления является следствием диалектического взаимодействия производительных сил и производственных отношений.
Усиление кооперативного характера процесса труда, диктуемое развитием производительных сил, приводит к становлению и упрочению общественного характера производства. Влияние производительных сил на процесс обобществления выражается в развитии разделения труда и специализации, повышении уровня кооперирования и концентрации производства. Воздействие со стороны производственных отношений понимается как изменение форм собственности на средства производства, их места и роли в экономике, их соотношения и уровня развития, как возникновение новых организационно-хозяйственных форм обобществления.
В связи с этим и сам процесс обобществления представляет собой органическое единство и различие двух сторон. Одна сторона обобществления производства непосредственно связана с элементами производительных сил, факторами процесса труда - самим трудом и средствами производства , и изменяется в прямой зависимости от развития орудий труда, технического прогресса, применяемых технологий. Эта первая сторона обобществления производства представлена комплексом технопроизводст-венных отношений (или организационно-экономических отношений). Техно-производственные связи и отношения соединяют различные отрасли, производства и регионы в единое общественное целое в части организации производственного процесса.
Вторая сторона обобществления производства определяется развитием собственно экономического строя данного общества, процессом концентрации и централизации собственности на средства производства в руках отдельных лиц, группы лиц, муниципальных органов, государства, т.е. социально-экономическими процессами в обществе. Эта сторона обобществления представлена отношениями собственности или социально-экономическими отношениями, характеризующими общественную форму присвоения, объективную направленность развития производства, социальную структуру общества и присущую ему систему экономических интересов.
Механизм взаимодействия производительных сил и производственных отношений в процессе обобществления характеризуется следующими моментами. Во-первых, влияние производительных сил на социально-экономические отношения (вторая сторона обобществления) осуществляется не прямо, а опосредованно - через первую сторону, т.е. через технопроизводственные организационно-экономические) отношения. Во-вторых, технопроизводственные отношения, являясь как бы проводником между производительными силами и социально-экономическими отношениями, непосредственно порождены развитием производительных сил, органически связаны с технико-экономическими отношениями, формирующимися в сфере собственно производства. Можно сказать, что технопроизводственные отношения проникают в состав производительных сил общества, обеспечивая необходимую организацию. К организационно-экономическим отношениям относятся формы организации производства, хозяйственные связи между различными звеньями общественного разделения труда и отношения управления или, более широко, отношения хозяйствования. В-третьих, обе стороны обобществления оказывают влияние друг на друга. Социально-экономические отношения (отношения собственности), формирующиеся исходя из требований присущих данному обществу экономических законов, через изменение организационно-экономических отношений активно воздействуют на формы, связи, пропорции производства, обеспечивая простор для развития производительных сил.
Закономерности расширенного воспроизводства ЖКХ города
Совершенствование регулирования комплексного экономического и социального развития города неосуществимо, по нашему глубокому убеждению, без изучения специфических закономерностей расширенного воспроизводства продукции, производительных сил и, в первую очередь, рабочей силы, которые позволяют интенсифицировать этот процесс; производственных отношений, складывающихся в процессе функционирования относительно экономически обособленного ТЦК и обеспечивающих его эффективность. Не зная особенностей территориального воспроизводства, не изучив досконально внутренние и внешние объективные причины происходящих изменений нельзя правильно определить пропорции хозяйства города, систему показателей его программ и его планов, установить связи между членами ТЦК и отладить механизм хозяйствования.
Экономическая наука, к сожалению, не располагает сложившейся зрелой и целостной теорией расширенного воспроизводства территориальных целевых комплексов. Долгое время отвергались любые попытки выявления особенностей проявления и использования экономических законов и форм реализации производственных отношений в территориальных подразделениях общественного производства.
Что мы понимаем под территориальным воспроизводством, чем обосновываем возможность и необходимость особого территориального подхода к формированию пропорций развития, чем объясняем специфические закономерности функционирования ТЦК?
Под территориальным воспроизводством мы понимаем основанный на многообразии форм собственности процесс непрерывного возобновления, расширения и совершенствования территориального хозяйства (материального производства и непроизводственной сферы) в целях успешного выполнения обязательств перед страной и эффективного обеспечения нормативных условий труда и быта населения.
Поскольку ТЦК представляет собой структурное ядро хозяйства города, постольку отношения и пропорции его расширенного воспроизводства являются определяющими для всего социально-экономического развития города, характеризуют его направление и масштабы. Воспроизводство ТЦК рассматривается нами как расширение его границ, вовлечение в этот относительно замкнутый кругооборот средств и ресурсов тех предприятий, которые действовали обособленно, были ведомственно разобщены. Территориальное воспроизводство сопровождается повышением уровня комплексности развития. Успешность его определяется тем, насколько полно реализуются права ТЦК на владение и присвоение части общенациональной собственности.
Изучая территориальное воспроизводство, следует отделять повторение и возобновление необходимого от случайного. Это требование в значительной степени совпадает с потребностью разделения абстрактного и конкретного подходов к анализу воспроизводства. В смене кругооборотов средств и ресурсов, происходящей в любом звене национального хозяйства, важно уловить повторение необходимых для воспроизводства именно данного типа (класса) хозяйственных звеньев элементов и отношений. Эти типовые пути движения средств, пропорции расходования, а также отношения, их "обслуживающие", должны лечь в основу абстрактной модели воспроизводства. Применительно к ТЦК это означает, что должны быть исследованы наиболее существенные, устойчивые объективные взаимозависимости и причинно-следственные связи, необходимые для непрерывного возобновления в расширенном масштабе именно территориального комплекса как такового. Элиминированные от многообразия конкретных, частных особенностей и условий развития той или иной территории, эти связи составляют принципиальную схему, так сказать, костную и нервную систему территориального воспроизводства, позволяющую постичь логику эволюции ТЦК как основного звена территориального развития.
Вместе с тем, практическое использование абстрактной теории, заключающееся в применении ее к прогнозированию конкретных явлений и форм движения общественного производства, требует анализа процесса территориального воспроизводства в целом, в многообразии экономических, природно-климатических, демографических, социальных и прочих особенностей его развития. Познание законов воспроизводства тем успешнее, чем глубже этот анализ охватывает территориальную и отраслевую структуру ТЦК, чем полнее познаны мотивы поведения всех составляющих его хозяйствующих субъектов, чем лучше определены возможные ресурсы и резервы развития.
Изучая территориальный воспроизводственный процесс, мы стремимся в возможно большей степени дать количественные характеристики его рациональных пропорций - это позволяет напрямую связать данный анализ с рекомендациями по совершенствованию хозяйственного регулирования. Но возможности количественного выражения этих закономерностей весьма ограничены, поскольку процесс воспроизводства по своей природе эластичен, зависит от огромного числа конкретных обстоятельств. Да и потребности выявления наиболее общих, типичных соотношений воспроизводства ТЦК не позволяют чрезмерно углубляться в частные его проявления. Поэтому в настоящем разделе нашей работы мы попытаемся показать только составляющие абстрактной модели территориального воспроизводства.
Относительная экономическая обособленность ТЦК определяет единство двух задач его воспроизводства. Во-первых, оно должно обеспечить дальнейшее углубление комплексности развития хозяйства города, усиление общественной связи между находящимися на его территории производственными и социальными объектами. Эта задача решается, как будет показано ниже, в результате того, что все большая часть продукции градообразующей и градообсл уживаю щей сфер распределяется и обменивается внутри города. Этим обеспечивается эффективность хозяйства города, сокращаются затраты на перемещение ресурсов, улучшается использование сырья и т.д.
В конечном счете, как уже говорилось, совершенствуется экономический механизм реализации муниципальной собственности, оптимизируются формы обобществления разных фаз процесса воспроизводства.
Специфика регулирования воспроизводства ЖКХ в системе местного самоуправления
Формирование системы местного самоуправления оказывает самое непосредственное влияние на организацию регулирования ЖКХ. Поскольку процесс становления местного самоуправления еще далеко не завершен, постольку очень важно проанализировать состояние и перспективы развития форм и методов руководства ЖКХ в условиях самоуправления.
Федеральный закон о местном самоуправлении устанавливает только самые общие нормы взаимоотношений муниципальных органов с предприятиями, находящимися на их территории. Так, для предприятий, находящихся в муниципальной собственности, они определяют цели, условия и прядок деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности. Таким образом, в отношении этих предприятий действует вся триада правомочий собственника - владение, пользование, распоряжение.
Порядок налаживания отношений с прочими предприятиями также изменился. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Но решения этих органов, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Федеральный закон дает органам местного самоуправления право координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Формы этой координации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным и местным законам, но и такое ограничение дает органам местного самоуправления огромные возможности для осуществления единой политики в области жилищно-коммунального хозяйства. Эффективной формой привлечения предприятий к осуществлению этой политики является муниципальный заказ. В соответствии с законом органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Важно хорошо продумать процедуру предоставления таких заказов предприятиям ЖКХ для того, чтобы обеспечить наиболее эффективное расходование ресурсов.
Становление местного самоуправления оказывает влияние на систему регулирования ЖКХ и по другим направлениям. Особое опасение вызывает, например, возможный разрыв установившихся связей в системе: Федерация - регион - муниципальное образование, а также между муниципальными образованиями. Повод для такого опасения дает ст. 12 Конституции РФ, в которой сказано: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти." А в п.З ст.6 федерального закона о местном самоуправлении говорится о том, что подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Многие руководители городов и районов восприняли эти положения как сигнал к суверенизации, как право на полную независимость от субъектов Федерации и муниципальных образований, в чей состав они входят. В результате началась дележка коммунальных сетей, производственных баз, жилья и магистралей на свои и чужие, участились отказы в обслуживании, случаи завышения тарифов, выставления необоснованных претензий и т.п. Такая дезинтеграция сложной системы ЖКХ недопустима, она приведет к развалу всего городского хозяйства, поэтому необходимо разработать превентивные меры. Теоретической основой этих мер могут служить следующие положения. Местное самоуправление самостоятельно только в пределах своих полномочий. А его полномочия, согласно федерального закона, устанавливаются органами государственной власти всей страны и конкретного субъекта Федерации. Таким образом, целостность ЖКХ зависит от того, насколько точно будут учтены в законах сложные взаимосвязи разных подсистем ЖКХ и насколько умно будут определены предметы ведения местного самоуправления и вопросы местного значения в области ЖКХ.
Для того, чтобы лучше разобраться в этом вопросе, надо в местном самоуправлении выделить и рассмотреть представительную и исполнительную составляющие. Представительные органы выражают интересы населения муниципального образования, его волю и поэтому в значительной степени независимы, но только в решении вопросов местного значения. Исполнительные же органы заняты хозяйственно-экономическими, бытовыми, организационными вопросами. В этой деятельности они тесно связаны с исполнительными органами субъектов Федерации, должны проводить единую региональную политику и поэтому должны включаться в общегосударственную исполнительскую вертикаль. В границах этой ветви власти обязательны иерархичность, подчиненность, подконтрольность. Даже в Европейской хартии о местном самоуправлении признается необходимость административного контроля за деятельностью этих органов - ему посвящена восьмая статья.
Цели программы реформирования ЖКХ города
Анализ состояния ЖКХ, проведенный в предыдущих разделах, убедительно показал, что главным путем выхода из кризиса является его реорганизация, коренное изменение системы управления, реформирование организационно-экономического и правового механизма. Целью этой деятельности должно быть устранение бесхозяйственности и нерациональных издержек. Надежда на значительное повышение платежей населения и других потребителей, возмещение ими затрат на текущее содержание и капитальный ремонт основных фондов ЖКХ - иллюзорна. Поэтому единственным выходом из создавшегося положения является наведение порядка в ЖКХ, перевод его на рыночные отношения.
В данной главе, исходя из этого, основное внимание будет уделено постановке целей и задач программы реформирования ЖКХ в городе (на примере г. Томска), будут рассмотрены основные направления рационализации хозяйствования и предложены механизмы их реализации. Общая направленность городской программы реформирования ЖКХ будет определяться целевыми установками правительственной концепции. Но, поскольку, экономическое положение городского целевого комплекса ЖКХ характеризуется относительной экономической обособленностью и функционирует он в условиях местного самоуправления, постольку цели, задачи, методы и организация реформирования должны отличаться от общегосударственных.
Для установления специфических, присущих городскому уровню регулирования, характеристик программы будут использованы выявленные в предыдущих разделах закономерности расширенного воспроизводства этой сложной многоотраслевой системы, особенности его регулирования в условиях переходного периода и местного самоуправления, состав и регуляторы организационно-экономического механизма ЖКХ города.
Конечной задачей этого раздела является разработка рекомендаций по составлению типичной для городского уровня программы реформирования ЖКХ.
Прежде всего следует построить "дерево целей" программы. При этом мы будем исходить из того, что необходимо различать цели реформирования ЖКХ, цели самого ЖКХ и цели хозяйственного механизма ЖКХ. Поскольку очень часто в программных документах эти категории отождествляются, уделим этому немного внимания.
Самым общим определением реформы является следующее: под реформой понимаются специально организованные и на законных началах проводимые высшими органами власти преобразования общественных отношений или отдельных сфер жизнедеятельности общества.
Реформы вызываются внутренними и внешними причинами и имеют четко определенные цели, выражающие желаемое состояние (качество) общественных отношений или сфер деятельности. Правительство переводит стратегические цели на язык практических действий, определяющих выбор тех или иных экономических и политических инструментов. Важной проблемой реформ является определение эффективной технологии их осуществления, т.е. набора и последовательности мероприятий, а также системы мер сопровождения, обеспечивающих практическую реализацию принятой технологии реформирования и демпфирование негативных последствий.
Если с этих позиций рассмотреть правительственную Концепцию, то нетрудно заметить несоответствие целей и путей реформирования. Цели, видимо из политических соображений, сформулированы очень обтекаемо. Они не вытекают также и из предшествующей характеристики стартового состояния.
Концепция ставит три цели. Первая - обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества. Какое отношение эта цель имеет к кризису ЖКХ, обусловившему разработку программы реформирования? Это, скорее, общее благое пожелание, традиционное для минувших лет.
Вторая цель - снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг - из той же серии. Любому здравомыслящему человеку ясно, что издержки надо повышать, т.к. современные затраты не покрывают не только стоимости капитального ремонта, но и половины стоимости текущего содержания ЖКХ. Более того, в Концепции четко расписаны порядок и этапы повышения тарифов.
Третья цель - смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования - вообще выглядит нелепо: цель реформы - смягчение последствий реформы. Это не цель, а задача системы сопровождения реформы.
По нашему же мнению, целью реформы должен быть перевод ЖКХ на самофинансирование (режим безубыточного функционирования) за счет его технической и структурной перестройки и реорганизации хозяйственного механизма при обеспечении жилищно-коммунального обслуживания, отвечающего современным стандартам.
Именно эта цель предопределена современным кризисом ЖКХ и соответствует способам и путям реформирования, изложенным в Концепции.
Реорганизованная система регулирования ЖКХ должна обеспечивать самоокупаемость, бездотационность ЖКХ. Неотвратимая убыточность, надежда только на перечисления из бюджета - главный фактор, формирующий деловую атмосферу, психологический климат в ЖКХ. Характерными чертами деятельности здесь стали иждивенчество, расточительность и хищения, обусловленные отсутствием контроля за расходованием полученных средств, которые не надо возвращать и платить по ним проценты. До тех пор, пока в этой сфере существует запланированная, безальтернативная убыточность, здесь будет отсутствовать коммерческий расчет, сопоставление результатов с затратами, желание что-то улучшить.
И, конечно же, дотационность связана с хронической нехваткой средств, в результате чего нельзя не только улучшать обслуживание, но и сохранять в рабочем состоянии оборудование и жилищный фонд, Отсюда аварийность, авральность, латание дыр.
