Муниципальная собственность как социально-экономическая форма функционирования городского хозяйства Ивлева Галина Юрьевна

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА 1. Формирование муниципальной собственности в процессе функционирования городского хозяйства 17

1.1. Объективная необходимость формирования муниципальной собственности в процессе функционирования городского хозяйства 17

1.2. Содержание муниципальной собственности ... 49

1.3. Противоречия формирования муниципальной собственности в современных условиях 7 6

ГЛАВА 2. Формы реализации муниципальной собственности и их влияние на развитие городского хозяйства 93

2.1. Критерии выделения форм реализации собственности 93

2.2 Современные формы управления городским хозяйством 102

2.3. Финансовый механизм функционирования городского хозяйства 131

Заключение 151

Список литературы ..158

Приложения 189

• Объективная необходимость формирования муниципальной собственности в процессе функционирования городского хозяйства
• Содержание муниципальной собственности
• Критерии выделения форм реализации собственности
• Современные формы управления городским хозяйством

Введение к работе

Актуальность темы. Муниципальная собственность и городское хозяйство тесно связаны с городом как особой территориальной общностью людей, во многом определяют его существование и развитие. Город же в становлении и прогрессе человеческой цивилизации занимает особое место. Больше половины населения современного мира проживает в городах, там же сосредоточена основная экономическая, социальная, политическая и культурная деятельность людей. Поэтому процессы урбанизации и факторы, влияющие на них,всегда находились в центре внимания ученых. На сегодняшний день общая тенденция "бегства в пригороды", существующая в развитых странах, столкнулась с обратным процессом -возвращением населения в центральные районы, что, помимо всего прочего, обусловлено налоговой политикой местных властей, объемом и качеством предоставляемых коммунальных услуг, различными мерами социальной поддержки, то есть всем тем, что рассматривается в рамках анализа муниципальной собственности и городского хозяйства. Последние в немалой степени определяют формы, направления и масштабы урбанизации, что в условиях неопределенности основных ее направлений придает особую значимость и актуальность исследованию муниципальной собственности и городского хозяйства.

Кроме того, непосредственные процессы производства и воспроизводства самого человека в единстве его физической, производственной и социо-культурной сторон протекают в основном на уровне города, обеспечиваются функционированием городского хозяйства, социально-экономической формой которого является муниципальная собственность. В современных условиях в России падение уровня производства, разрыв межхозяйственных связей и замыкание базовых производств города на территориальном уровне приводит к тому, что жизнь и деятельность людей в гораздо большей степени, чем раньше, начинает определяться формами и масштабами присвоения благ, находящихся в муниципальной собственности.

Муниципальной собственности присущи две особенности, которые служат дополнительным обоснованием актуальности ее исследования во взаимосвязи с функционированием городского хозяйства. Первая состоит в том,что муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает управляемость городским хозяйством и городом в целом. Для нашей страны, находящейся в стадии формирования федерального государственного устройства рассмотрение муниципальной собственности в таком аспекте является одной из насущных задач. Вторая особенность муниципальной собственности заключается в том, что она служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. Муниципальное жилье, детские и образовательные учреждения, определенные льготы в оплате коммунальных услуг, целевые выплаты нуждающимся, - все это позволяет поддерживать определенные социальные стандарты жизни людей, облегчать существование незащищенным слоям населения. В России выполнение этой функции муниципальной собственности в силу затянувшегося социально-экономического кризиса и массового обнищания населения приобретает особую значимость и актуальность.

Несмотря на ту важную роль, которую играет муниципальная собственность как на общегосударственном уровне, так и на территориальном, эта форма собственности еще недостаточно исследована учеными, что выявляет еще одну причину, по которой исследование данной формы собственности становится актуальным.

Разработанность проблемы. Интерес к муниципальной форме собственности появился у нас в стране в связи с общими процессами демократизации общества. В условиях тотального господства государственной формы собственности местные органы власти рассматривались как один из уровней, один из субъектов этой собственности. С преобразованием отношений собственности, с усилением роли регионов и территорий в политической и социально-экономической жизни страны, юридически оформилась и соответствующая форма собственности, обособленная от государственной, составляющая основу самостоятельности и независимости местных органов власти. За рубежом такая форма собственности именуется обычно муниципальной, реже - коммунальной. У нас вначале эти обозначения использовались параллельно, причем некоторые авторы трактовали коммунальную собственность как одну из форм собственности органов местной власти (наряду с муниципальной)1, другие - как единственную такую форму, как синоним муниципальной собственности2.

Обозначение собственности территориального образования как коммунальной нельзя назвать удачным, поскольку оно отражает только особенности объектного состава этой собственности (в нашей литературе понимание термина "коммунальный" в смысле "общественный" выступает второстепенным, заслоняется его соотнесением с жилищно- коммунальным хозяйством), но не раскрывает ее субъекта, который своим взаимодействием с другими элементами общества и формирует соответствующие отношения собственности. Кроме того, в коммунальной сфере не все объекты находятся в собственности местных органов власти (хотя их специфика и препятствует другим формам присвоения, но все же не исключает их) , а значит вполне реальна ситуация, когда коммунальная собственность своим субъектом будет иметь не органы местного самоуправления, а обособленных хозяйствующих субъектов. К тому же, собственность местных органов власти не исчерпывается только объектами коммунального назначения. Видимо, эти обстоятельства были учтены, поскольку законодательное оформление получила не коммунальная, а муниципальная собственность.

Обращение к муниципальной собственности со стороны ученых носит большей частью прикладной характер.

Исследование юридических, политических, управленческих и финансовых проблем местного самоуправления выводит авторов на анализ муниципальной собственности в той мере, в какой это необходимо для раскрытия и решения генеральной задачи. Так, Илюхина Е., рассматривая юридический аспект существования муниципальной собственности, анализирует роль данной формы собственности в обеспечении самостоятельности и независимости местных органов власти1. По такому же поводу упоминается муниципальная собственность в статьях Кулагина А., Сухачевского В.1

Значение муниципальной собственности в функционировании местных органов власти и в развитии города отражено в работах Любимовой В., Талонова А.,Широкова А., Юрковой С.2

Анализируя земельные отношения в городе, Васильев Д., Браверман А., Гловацкая Н., Лазуренко С, Новицкий И., Федоровская Е., показывают роль муниципальной собственности в их регулировании3.

Упоминается муниципальная собственность и в работах, посвященных финансовым и бюджетным проблемам местного самоуправления4.

Работ, в которых целенаправленно исследовалась бы муниципальная собственность, ее природа, объективный характер формирования, источник и перспективы развития, взаимосвязь и взаимодействие с соответствующими отношениями хозяйствования, пока нет.

Данная диссертационная работа ориентирована на рассмотрение именно этих проблем.

Отдельные их аспекты рассматривались представителями многих отраслей наук.

Так, рассмотрение отношений собственности, особенно собственности на средства производства, в отечественной экономической литературе традиционно занимает важное место. До недавнего времени в исследовании этих отношений существовало три основных подхода. Одни ученые, например, Дунаева B.C., Кузьмин И.И., Столяров И.И., Янченко С.Е., трактовали собственность как совокупность производственных отношений. Причем, отдельно выделялись авторы, понимающие собственность как особую категорию, проявляющуюся в системе производственных отношений. К ним относятся Бузгалин А.В., Хубиев К.А., Цаголов Н.А., Черковец В.Н., Юдкин А.И. Другие экономисты, например Агеев В.М., Шкредов В.И., собственность производственным отношением не считали, определяя ее как волевое,юридическое отношение.

Еще одно направление в исследовании проблемы собственности представлено Абалкиным Л.И., Васюниным М.К., Колесовым Н.Д., Медведевым В.А., Смирновым А.Д., Смирновым В.Ф., которые определяли собственность как отдельное, относительно самостоятельное особое производственное отношение, составляющее основу волевых юридических отношений.

В последнее время у нас в стране марксистская парадигма отошла на второй план под влиянием западного экономического мировоззрения. В частности, трактовка собственности как "пучка прав" по поводу использования ограниченных ресурсов, свойственная А.Алчиану, Р.Коузу, Д.Норту, Р.Познеру, видоизменила определение собственности у некоторых экономистов. Так, Ивашковский Г.И., Сидорович А.В.

рассматривают собственность как совокупность экономических и социальных отношений между людьми по поводу доступа к редким ресурсам.

Вообще же для современного этапа разработки теории собственности у нас в стране характерен своеобразный интеграционный подход, - ученые стремятся совместить использование традиционного методологического аппарата исследования собственности применительно к современным тенденциям ее развития, к анализу соответствующих западных концепций с рассмотрением отношений собственности в их конкретно-экономическом существовании. Среди экономистов, тяготеющих к такому подходу, - Власевич Ю.Е., Мартынов В.Т., Полуденный Ю.А., Рузавин Г.И.

В данной работе собственность рассматривается как отношения присвоения (отчуждения) , в основе которых лежат производственные отношения. Применение такого подхода обусловлено достаточной его разработанностью, соответствием решаемым в работе задачам, его реальной дееспособностью при анализе экономических явлений (в силу его диалектического характера), сопоставимостью, а зачастую и сводимостью других подходов к данному.

Исследование характера связи между муниципальной собственностью и функционированием городского хозяйства базируется на рассмотрении взаимосвязи между процессами развития человеческой деятельности и соответствующими формами присвоения. Следуя марксистской традиции многие авторы, в частности Щербина В.Ф., Цветаев В.М., в качестве основы появления собственности рассматривали труд. Соответственно, его развитие, этапы его общественного разделения сопровождались появлением адекватных форм собственности. Позиция данных ученых отличается от традиционной более широкой трактовкой содержательной основы собственности: труд как экономическая категория не сводим к производительным силам, имеет, наряду с экономической, и социальную природу. По этому поводу В.Ф.Щербина писал:"Разведение труда и собственности по разным отраслям научного знания - по "ведомству" политической экономии и по "ведомству" социологии - искусственно разрывает живое, реальное единство отношений и противоречий труда и собственности - этих главных детерминант экономической жизни"1.

В силу этого, исследование соотношения муниципальной собственности и городского хозяйства (как особого типа хозяйства) будет основываться на понимании отношений собственности как социально-экономических отношений, в основе развития которых лежит развитие человеческой деятельности (точнее, ее несельскохозяйственных видов) в единстве ее экономической и социальной сторон. Это развитие порождает определенный тип общества - город, который своим основополагающим элементом содержит соответствующий тип хозяйства. Адекватная форма собственности формируется в процессе функционирования этого хозяйства, испытывая на себе влияние и всего общества в целом.

Исследование городского хозяйства, большей частью, носит конкретно-экономический характер.

Благоустройство города, его инфраструктура рассматривались Аграноником Р.Я., Ивановой А.К.,Козловым С.А., Хокориным О.Я., и др. Проблемы жилищного строительства и коммунальных служб широко исследовались Евтухом А. Т., Лукиных Н.А., Рабиновичем В.И., а также иностранными авторами:

Дэниеллом Дж. , Нейлом С., Пеллингом М., Пенчо С., Страйком Р.Дж. и др.

Исследование же городского хозяйства как особого типа хозяйства не получило широкого распространения. Более того, на практике городское хозяйство трактуется как жилищно-коммунальное хозяйство, сводится к нему.

В данной работе городское хозяйство рассматривается как соответствующий особой территориальной общности тип хозяйства, призванный обеспечить специфические потребности этой общности. При таком подходе становится возможным раскрытие природы этого типа хозяйства, его специфики.

Сама же особая территориальная общность - город,- на невнимание ученых пожаловаться не может. Практически все аспекты существования и развития города нашли отражение в научной литературе. Проблемы урбанизации, роста городов -наиболее популярная тема исследования среди западных ученых, занимающихся данной тематикой. Бургесс Э., Льюис Ф., Фишмен Р., Фуллер Р.Ф., Харрис Ч., Хэнсон Д., Уллман Э. особое внимание уделяют развитию пригородов и перспективам роста городов. Значительное количество работ посвящено анализу городского образа жизни, исследованию города как специфической среды обитания человека,- их авторами являются Вирт Л., Мерфи Р.Ал., Парк Р. Среди отечественных ученых, занимающихся этой проблемой, можно назвать Гурова И.С, Дмитриева А.В., Дридзе Т.М., Межевича М.И., Портнова Б.А., Румянцева A.M. Вопросы градостроительства, архитектурной среды рассматриваются в работах Бархина М.Г., Бранча М., Линча К., Матвеева Е.С., Мерлена П., Посохина М.В., Соколова Л.И. Проблемы управления городом и городского самоуправления стали предметом рассмотрения у Михайлова Е.Д., Боковой СВ., Мамутова В. В., Данилова Ю.С., Талонова А.В., Ефремова Н.И., Барабашева Г.В., Лаптаевой Л. На основе работ этих авторов, среди которых - экономисты, социологи, философы, историки, архитекторы, юристы, строители, - будут раскрываться причины возникновения города, его специфика, а также - природа, содержание, функции соответствующего ему типа хозяйства - городского хозяйства.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также необходимость дальнейшей теоретической разработки категории "муниципальная собственность", анализа ее взаимосвязи с функционированием городского хозяйства обусловили цель и основные задачи данной работы.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в исследовании муниципальной собственности как социально-экономической формы функционирования городского хозяйства и определении путей, способов и форм ее воздействия на это функционирование.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения в работе следующих задач:

- исследовать формирование муниципальной собственности в процессе функционирования городского хозяйства, выявить ее специфику;

определить содержание рассматриваемой формы собственности, выявить объекты муниципальной собственности и ее субъектов;

- выявить противоречия формирования муниципальной собственности в современных условиях и определить на этой основе перспективы ее развития;

- определить критерий для выделения форм реализации муниципальной собственности;

выявить формы и методы управления городским хозяйством,позволяющие повысить эффективность его функционирования и степень реализации муниципальной собственности;

- исследовать финансовый механизм функционирования городского хозяйства, выявить особенности этого механизма, обусловленные спецификой отношений присвоения, и определить наиболее перспективные источники и формы финансирования.

Предмет и объект исследования. Объектом исследования является процесс функционирования городского хозяйства. Предметом исследования - специфические отношения присвоения, формирующиеся при этом.

Методологическая и теоретическая основы. Методологической основой для исследования послужила материалистическая теория познания. Исследование базировалось на принципах диалектической логики - единства исторического и логического, единства и различия формы и содержания, развития через противоречия,- что сконцентрировалось в принципе восхождения от абстрактного к конкретному.

Теоретические обобщения опираются на труды экономистов и социологов по теории собственности; концепции урбанизации отечественных и зарубежных авторов; конкретно-экономические разработки по проблемам управления и самоуправления в городе, способам и методам финансирования городского хозяйства; исследования трансформационных процессов в современной России; законы, указы и постановления всех уровней власти, касающиеся вопросов собственности, местного самоуправления, финансовых отношений между разными уровнями власти, регулирования функционирования городского хозяйства.

Эмпирическую базу диссертации составили данные статистических отчетов и справочников, материалы периодической печати, оперативная информация Оренбургской городской администрации, а также материалы, собранные самостоятельно (по проблемам функционирования городского хозяйства Оренбурга, его финансового обеспечения).

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

- применен новый подход для анализа специфики, функций и объектов муниципальной собственности и городского хозяйства. Он состоит в рассмотрении города в качестве исходной категории для городского хозяйства и муниципальной собственности. Потребность города как особой территориальной общности в специфических благах, предназначенных для совместного присвоения, обусловила специфику хозяйства, производящего эти блага, как неэкономического и специфику отношений собственности на них как отношений совместного присвоения, опосредованного социальными институтами данной территории. Целевая функция города - устранение внутренних и внешних факторов, нарушающих его организацию, - определила функции и объекты городского хозяйства и муниципальной собственности.

- обоснован необходимый характер связи между муниципальной собственностью и функционированием городского хозяйства, как связи между содержанием (городское хозяйство) и его социально-экономической формой (муниципальная собственность).

определены сущностные объекты муниципальной собственности, не способные к переходу в другие формы собственности в силу специфики своего использования как общественных благ.

- проведено различие субъектов муниципальной собственности по степени их участия в ее воспроизводстве и реализации себя как собственников. При этом отмечается, что именно социальные институты данной территориальной общности включены во все фазы воспроизводства муниципальной собственности и наиболее полно реализуют себя в качестве собственников.

- определена иерархия противоречий муниципальной собственности, которая включает в себя: основное противоречие (между социальными институтами и населением данной территории), вытекающие из него остальные внутренние противоречия, и внешние противоречия, вызванные воздействием на муниципальную собственность общецивилизационных тенденций развития отношений собственности и урбанизации, а также -трансформационных процессов в современной России.

- выявлены основные направления развития муниципальной собственности и городского хозяйства, обусловленные способами разрешения противоречий муниципальной собственности. Выделяются два основных направления: одно связано с определением эффективных форм управления городским хозяйством, другое - с выявлением наиболее перспективных форм и источников его финансирования.

- определен новый критерий для выявления форм реализации муниципальной собственности. В качестве такового выступает способ разрешения противоречий данной формы собственности.

- выделены в качестве субъектов управления городским хозяйством органы государственной власти федерального и регионального уровней, местные органы власти, городской Совет, городская администрация, предприятия и организации городского хозяйства, муниципальные служащие, население города. Проведено различие в формах, методах и целях воздействия этих субъектов на его функционирование.

- разработана общая схема модели финансового механизма функционирования городского хозяйства, показывающая основные формы и источники его финансирования. При этом отмечается, что наиболее перспективной формой финансирования является самофинансирование, а наиболее перспективным источником -внебюджетные фонды и средства населения.

Практическая значимость работы состоит в том, что отдельные положения и выводы способствуют дальнейшему развитию экономической теории, в частности, -исследованию форм собственности, функционирования особого типа хозяйства - городского, особенностей его финансирования и управления, определения способов социальной защиты населения на уровне города, территориального аспекта жизнедеятельности людей. Поэтому материалы диссертации могут быть использованы в преподавании экономической теории, а также курса региональной экономики, некоторых управленческих и финансовых дисциплин.

На основе результатов диссертационной работы были сформулированы и доведены до заинтересованных лиц (городской и областной администраций) предложения по совершенствованию управления городским хозяйством и механизма его финансирования.

Основные положения диссертации изложены в шести публикациях общим объемом 1,3 п.л., использовались при

проведении лекционных и семинарских занятий со студентами Оренбургского государственного университета, докладывались на научно-практических конференциях ОГУ и на Всероссийской научной конференции "Трансформация российской экономической системы в процессе реформирования" в Саратове.

Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными перед диссертационным исследованием.

Объективная необходимость формирования муниципальной собственности в процессе функционирования городского хозяйства

Муниципальная форма собственности, как и любая другая, имеет свои объективные предпосылки, истоки формирования, определяющие своеобразие ее существования и развития. Игнорирование этого, как, например, произошло в российской программе приватизации, рассматривающей преобразование государственной и муниципальной собственности как единый процесс, нарушает права субъектов муниципальной собственности, препятствует ее естественному развитию. Последствия этого негативно отражаются на жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования, на его воспроизводстве . Поэтому исследование процесса формирования муниципальной собственности, выявление его объективного характера не только способствует раскрытию муниципальной формы собственности как экономической категории, но и имеет значительную практическую ценность. В экономической литературе процесс формирования муниципальной собственности и его объективный характер еще недостаточно освещены. Обусловленно это и недавним юридическим оформлением данной формы собственности, и довольно распространенным мнением о муниципальной собственности как части государственной, что автоматически снимало вопрос о ее происхождении. Те немногочисленные авторы, которые испытывали направленный интерес к муниципальной собственности, в большинстве своем определяли ее содержание и структуру по тем функциям, что она выполняет или должна выполнять, по мнению автора, на практике. К примеру, выделялась "децентрализующая" функция муниципальной собственности, которая должна была способствовать усилению влияния местных органов власти в противовес центральным и повышению эффективности управления. Особое выделение этой функции муниципальной собственности объяснялось необходимостью разрушения монополизма государственной собственности и тотального централизованного управления. При таком подходе смысл существования муниципальной собственности сводился к обеспечению самостоятельности и независимости местных органов власти, а ее объектом становилась вся местная экономика1. В другом варианте "функционального" подхода внимание обращалось на способность муниципальной собственности удовлетворять определенные потребности населения.Например, в коммунальных услугах, услугах связи, транспорта, медицины, образования, в обеспечении доступа к спортивным, зрелищным, культурно-просветительским организациям. Соответственно этому определялась и сама муниципальная собственность (как коммунальная) и ее объекты2. Такой подход позволяет через рассмотрение внешних проявлений муниципальной собственности выявить некоторые её особенности, но он не может обеспечить раскрытия сущности -этой формы собственности, ее экономического содержания, источника ее развития. Соответственно, при этом не выявляется объективный характер формирования муниципальной собственности, закономерности ее развития. Для решения этих задач необходимо обратиться к рассмотрению общего процесса формирования отношений собственности, основанного на развитии человеческой деятельности. В нашем случае это конкретизируется в исследовании связи между муниципальной собственностью и городским хозяйством. Наличие этой связи обусловлено, опять- таки, общим положением о том, что любой процесс общественного производства своим исходным, внутренним и конечным моментом имеет присвоение, то есть определенные отношения собственности. А характер этой связи (необходимый или случайный) предстоит определить в процессе исследования условий ее появления, существования и развития. Поскольку важнейшим таким условием является бытие самих объектов (муниципальной собственности и городского хозяйства),-то, одновременно с анализом характера связи между ними, будет рассматриваться и процесс становления этих объектов, раскрываться их внутренняя природа и закономерности развития. Необходимый характер связи между городским хозяйством и муниципальной собственностью будет подтвержден, если в своем появлении, существовании и развитии они сохранят эту связь. Строго говоря, исследуя появление городского хозяйства, его существование и развитие во взаимосвязи с соответствующими процессами присвоения, мы изначально имеем дело с неопределенной формой собственности, и обозначать её как "муниципальная собственность", безусловно, несколько некорректно. Такое допущение оправдывается тем, что существующее в экономической теории и практике определение -муниципальной собственности, основанное преимущественно на анализе ее внешних проявлений, оставляет открытым вопрос об объективных истоках ее формирования, что, если и не приводит напрямую к необходимости рассмотрения функционирования городского хозяйства, то хотя бы побуждает заняться поисками соответствующего данной форме собственности этапа развития человеческой деятельности. И этот этап в качестве своей социально-экономической формы будет иметь определенные специфические отношения собственности, однородные с ним по своей внутренней природе. Поскольку муниципальная собственность (в ее существующем определении) в полной мере раскрывается именно в процессе функционирования городского хозяйства (а это свидетельствует о внутренней однородности рассматриваемых явлений,их соответствии), то есть основание полагать, что в исследуемом нами процессе функционирования городского хозяйства формируется действительно муниципальная собственность.

Содержание муниципальной собственности

Действительное определение категории требует раскрытия её содержания. В предыдущем параграфе содержание муниципальной собственности было определено в самом общем виде (его раскрытие ограничилось выявлением сущностных черт муниципальной собственности, что характерно для первого этапа исследования категории, этапа её существования в абстрактном виде). Теперь необходимо конкретизировать и развернуть содержание муниципальной собственности. Понимание содержания муниципальной собственности как единства всех её составляющих элементов, свойств, внутренних процессов, связей и противоречий обусловили задачи данного параграфа. Предстоит, соответственно, выявить объекты и -субъекты муниципальной собственности, показать специфику отношений присвоения данной формы собственности, определить где и как они протекают, обозначить субъектно-объектные и субъектно-субъектные отношения (с анализом интересов субъектов), а также - взаимосвязь муниципальной собственности с другими социально-экономическими отношениями. Проблема соотношения экономической и юридической сторон собственности в нашем случае будет разрешена следующим образом: поскольку отношения собственности в реальном мире проявляются не иначе как в определённой юридической форме, а основанием имеют определенные производственные отношения, то юридические отношения будут выступать юридической формой реализации экономических отношений собственности (в этом случае несовпадение экономического содержания отношений собственности с её юридической формой реализации принимает характер несовпадения содержания со своей формой). Поэтому выделение особого, правового содержания собственности привело бы к несоответствию уровней в определении содержания собственности в целом. Рассматривая отношения собственности как отношения присвоения, заметим, что последние различаются по степени своей реализации. Это выражается в существовании системы прав собственности, которые, при законодательном их оформлении, выступают как юридическая форма реализации отношений собственности. Поэтому, анализируя субъектно-объектные отношения, то есть степень воздействия данного субъекта на данный объект, мы будем отталкиваться от юридических, правовых норм1. 1. Это утверждение несколько упрощает проблему, поскольку отношение индивидуума к вещи есть результат того,как ему позволяют к ней относиться, то есть, по сути дела, и здесь рассматриваются субъектно-субъектные отношения. Движение в направлении раскрытия и конкретизации содержания муниципальной собственности следует производить, вследствие определенности отношений собственности производственными отношениями, в процессе анализа фаз воспроизводственного цикла: этапов производства, распределения, обмена и потребления тех специфических благ, которые вырабатываются городским хозяйством и служат для удовлетворения потребностей города как целого. Этапы непосредственного производства и конечного потребления имеют особую важность при раскрытии отношений собственности, поскольку характеризуют присвоение условий и результатов производства - основы любой экономической системы. Для муниципальной собственности особое значение имеет этап потребления, поскольку её основные, сущностные объекты являются конечными благами, а условия производства вполне могут находиться и в других формах собственности (при этом результат их функционирования приобретает форму муниципальной собственности в основном на этапе обмена через посредство социальных институтов данной территории). В результате возможны два типа воспроизводства отношений муниципальной собственности: полное (когда эти отношения включены во все фазы воспроизводственного цикла) и суженное (при их существовании лишь на отдельных фазах). Особенности суженного воспроизводства отношений муниципальной собственности будут отмечены на соответствующих фазах их полного воспроизводства. На этапе непосредственного производства отношения собственности выражаются в характере присвоения средств производства работниками. Если средства производства находятся в муниципальной собственности, то это присвоение опосредовано социальными институтами данной территории, которые через руководителей соответствующих предприятий директивным путем определяют масштабы, интенсивность и нормы данного присвоения. Если же средства производства находятся в других формах собственности (чаще всего смешанных с муниципальной), то социальные институты, выступая как единственный заказчик (от лица жителей данной территории) специфических благ, не способных к обособленному и индивидуальному потреблению, также опосредуют процесс присвоения средств производства, но уже косвенным образом,-через финансирование процесса производства, оплату результатов его функционирования. Как видим, в любом случае процесс присвоения средств производства опосредуется по двум направлениям: во-первых, социальными институтами данной территории, являющимися институциированными выразителями интересов членов данной территориальной общности и осуществляющими стратегическое целеполагание процесса производства; во-вторых, теми, кто непосредственно организует достижение поставленной цели - распорядителями в лице управляющего звена рассматриваемых предприятий.

Критерии выделения форм реализации собственности

Сложность категории "собственность" и ее многоуровневость обусловили многообразие форм ее реализации, которые в своей совокупности фиксируют реальные отношения между людьми по поводу объектов данного вида собственности. Эти отношения имеют не только экономический, но и политический, юридический,идеологический, психологический характер. Исследовать их в полном объеме в рамках данной работы невозможно. Даже ограничившись рассмотрением только экономических форм реализации собственности, мы столкнемся с разными критериями классификации (а значит и видами) этих форм: по фазам общественного воспроизводства, по правам собственности, по структуре хозяйственного механизма, по организационно-хозяйственным функциям собственности, по видам дохода и уровням присвоения.

В работах, посвященных анализу отношений собственности, авторы применяют тот или иной критерий выделения форм реализации собственности, исходя из собственного понимания данной категории и задач исследования.

Вообще же, с некоторой долей условности, можно выделить три подхода к анализу реализации той или иной формы собственности: структурно-системный, функционально-правовой и проблемный.

При структурно-системном подходе формы реализации собственности выводятся из ее структуры. При этом исследуются -и реализация самих производственных отношений, и конкретные организационно-экономические формы, через которые они проявляются. При таком подходе чаще всего используются следующие два критерия выделения форм реализации собственности: по фазам общественного воспроизводства и по структуре хозяйственного механизма. Этот подход наиболее популярен в среде экономистов, поскольку основывается на широкораспространенном понимании собственности как производственного отношения (в данном случае неважно, имеется ли в виду отдельное производственное отношение или их система) и позволяет получить наиболее развернутый и полный ряд форм реализации собственности, дающих выход на анализ практически любых проблем собственности.

Так, у Л.И.Абалкина экономическая реализация собственности на средства производства последовательно осуществляется через систему производственных отношений, экономических интересов, через организационные формы управления и в целом через механизм хозяйствования, через конечные результаты производства, через распределение чистого продукта и через формирование доходов различных групп и слоев населения, индивидуумов1.

В коллективной монографии "Социалистическая собственность: формы реализации"2 выделяется три критерия классификации экономических форм реализации собственности: по формам собственности (при этом личная собственность выступает как форма реализации более общих форм собственности) , по фазам общественного производства и по структуре хозяйственного механизма.

Функционально-правовой подход базируется на понимании собственности как волевого отношения; как совокупности прав, которые она дает своему владельцу; на раскрытии категории собственности через те функции, которые она выполняет. Естественно, что при этом нет нужды в поиске критерия для выделения форм реализации собственности,- последняя при своем определении как категории наделяется конкретными и действенными признаками. _А соответствующим критерием становится само определение собственности, данное тем или иным автором.

Такой подход характерен для западных экономистов, которые практически отождествляют собственность и права, которые она предоставляет своим субъектам.

Функционально-правовой подход служит некоторым образом иллюстрацией восхождения от абстрактного к конкретному применительно к анализу отношений собственности. Структурно-системный подход исходит из самого абстрактного определения собственности и обусловливает последовательное, поступательное движение через различные формы реализации собственности к раскрытию ее конкретного содержания. Функционально-правовой подход использует понятие собственности более конкретизированное, определенное с позиций ее прав и функций.

В общем-то, можно считать рассматриваемый подход своеобразной производной от структурно-системного подхода, что и подтверждается стремлением некоторых сторонников функционально-правового подхода, трактующих собственность как волевое отношение, исследовать её "в качестве системы правовых, волевых отношений, которые постоянно возникают, существуют и прекращаются в результате действительных процессов воспроизводства"1.

Производственные отношения, таким образом, служат основанием для появления более конкретных, юридических форм собственности.

Применяют функционально-правовой подход к выделению форм реализации собственности и авторы, которые трактуют собственность вполне традиционно,- как производственное отношение, но для которых отношения собственности и их реализация не являются предметом исследования, а служат отправной точкой для анализа сопряженных проблем: эффективности тех или иных форм хозяйствования и управления, социальной активности населения2. Это также служит подтверждением тому, что функционально-правовой подход -некоторым образом "превращенная форма" структурно-системного подхода.

Современные формы управления городским хозяйством

В процессе развития человеческой деятельности, увеличения масштабов производства управление и собственность обособились у разных субъектов, управление стало выступать как функция собственности, как форма ее реализации. Самостоятельное существование субъектов управления (со своими интересами и мотивацией), превращение управления в трудовую функцию (противостоящую собственности как таковой) привели к ослаблению связи собственника с процессом управления. В нашем случае это иллюстрируется практическим устранением населения города - основного субъекта муниципальной собственности, от управления городским хозяйством. Это устранение обусловлено также и самим характером муниципальной собственности, предполагающей опосредованное присвоение , а значит и наличие соответствующих опосредующих звеньев в лице социальных институтов данной территории. Они отчуждают общественные отношения от человека, делают их внешними для него. Именно так, через отчуждение людей от общественных связей, объясняют появление бюрократизма многие отечественные экономисты.

Значит, муниципальная собственность по природе своей определяет именно бюрократический характер управления, что одновременно противоречит сущностной черте данной формы собственности - совместному присвоению , удовлетворению потребностей всех членов территориальной общности, а значит и необходимости управления во имя интересов населения -демократического управления. Это внутреннее противоречие муниципальной собственности находит выражение в противоречии между социальными институтами и населением и подтверждает наш тезис о том, что способы разрешения противоречий муниципальной собственности есть формы ее реализации.

При рассмотрении противоречий муниципальной собственности было выделено два способа их разрешения, связанных с процессом управления: самоорганизация населения и разделение сфер влияния, властных полномочий между социальными институтами. Как видим, вся проблема заключается в том, как определить роль в управлении объектами муниципальной собственности, а значит и городского хозяйства (в силу доказанного характера связи между ними как связи содержания и формы) каждого из субъектов муниципальной собственности. Соответственно, задача данного параграфа сводится к рассмотрению субъектов управления разных уровней, определению их прав и обязанностей, адекватных им форм и методов управления. Итогом этого рассмотрения должно стать выделение таких форм и методов управления городским хозяйством, которые позволили бы последнему в современных российских условиях наиболее -эффективно функционировать и развиваться. Рассмотрение субъектов управления городским хозяйством необходимо начать с самого важного и сложного из них - социальных институтов.

При этом нам придется вспомнить, что город, хотя и является обособленной территориальной общностью, все же полной независимостью от других территориально-политических образований - субъектов РФ и самой РФ, не обладает. Поэтому анализ субъектов управления городским хозяйством мы начнем с вертикали,- с выяснения, какие органы власти и какого уровня, в каких масштабах и в какой степени могут повлиять на процессы управления городским хозяйством.

Для этого необходимо обратиться к Федеральному Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившего в силу с 1 сентября 1995 года. В этом законе к вопросам местного значения, находящихся в ведении органов местного самоуправления, отнесены вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований и определено 30 соответствующих позиций, в числе которых: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; сохранение и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, муниципальных учреждений охраны общественного порядка; регулирование планировки и застройки территории муниципального образования. Видно, что перечень вопросов местного значения соотносится со структурой городского хозяйства, и, естественно, что -именно органы местного самоуправления являются основными субъектами управления городского хозяйства.

Но вышестоящие институты (причем органы государственной власти, а не соответствующие представительские) могут воздействовать на функционирование городского хозяйства. Так, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления заключаются в регулировании порядка передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность (что приводит к расширению объектов городского хозяйства); в регулировании отношений между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами (при этом определяются источники финансирования городского хозяйства); в обеспечении сбалансированных минимальных бюджетов муниципальных образований на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; в принятии региональных программ развития местного самоуправления, в обеспечении гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; в обеспечении государственного минимума социальных стандартов (это определяет требования к функционированию отдельных объектов городского хозяйства); в установлении и изменении порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципального образования. Как видим, непосредственное вмешательство в управление городского хозяйства со стороны органов государственной власти субъектов РФ минимально, но механизм для этого разработан.