Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Малый город в общественной системе
1.1 Малый город как субъект политико экономических отношений 9
1.2. Факторы, определяющие развитие малых городов в структуре общества 23
1.2.1. Влияние процесса урбанизации на создание и развитие малых городов 24
1.2.2. Малый город в системах расселения 40
1.2.3. Малый город в условиях перехода к новым общественным отношениям 49
Глава 2. Современные российские малые города: состояние и перспективы развития
2.1. Социально-экономическое состояние малых российских городов 57
2.2. Маргинализация функций малых городов в современных российских условиях 79
2.3. Предпосылки развития малых городов в перспективе (заключение) 99
Литература
- Влияние процесса урбанизации на создание и развитие малых городов
- Малый город в условиях перехода к новым общественным отношениям
- Маргинализация функций малых городов в современных российских условиях
- Предпосылки развития малых городов в перспективе (заключение)
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, во-первых, ролью, которую играют малые (до 50 тыс. жителей) города в общественной системе России, составляя 75% всех российских городов с общей численностью населения около 18 млн. человек. Во-вторых, длительным отставанием социально-экономического развития малых городов, слабым использованием их разнообразного потенциала, что негативно отразилось на их современном состоянии. В-третыос, тяжелыми последствиями для малых городов и их населения радикально-либеральных реформ, подорвавших базу развития многих из них. В-четвертых, неясностью перспектив некоторых типов малых российских городов, связанной с утерей ими их социально-экономических функций. В-пятых, необходимостью выяснения статуса и места малого города в общественной системе страны в результате осуществления административной реформы.
В настоящее время практически отсутствуют специальные исследования, посвященные социально-экономическим проблемам малых городов, их возможностям и перспективам развития, что вызывает необходимость специального анализа состоянии и перспектив развития малых городов, обобщения опыта, накопленного отдельными малыми городами в ходе рыночных реформ и выявления возможностей и особенностей адаптации различных типов малых городов к новым условиям.
Степень разработанности проблемы. По проблемам малых городов имеется значительное число работ, но в этих работах есть существенные пробелы. Первый из них связан с тем, что большинство работ относится к советскому периоду1. Правда, в настоящее время стали появляться социологические работы, в которых приво-
Малый город. Социально-демографическое исследование небольшого города. Отв. ред. Хорее Б.С. М.: МГУ, 1972; Бутузова В.П., Фотченко В.Т. Основные принципы развития экономической базы малых городов// Вопросы преобразования сельского расселения и сельских населенных мест. М, 1979; Давидович В.Г. территориальные системы расселения в СССР, Лаппо Г.М., Листенгуртп Ф.М. О путях развития в СССР городов разных типов. В кн.: Научные проблемы географии населения. М., 1967; Логинов С, Любовный В. Проблемы малых и средних городов Российской Федерации // Плановое хозяйство, 1975, №2; Малые населенные места в системах расселения. Под ред. Маркова Е.М. М., 1976;
рфІГІиУ""п Я Vі Г->НАЯ
г,'-: ч"!уш-л
дятся обследования населения малых городов по ряду проблем организации его жизнедеятельности2. Второй заключается в недостаточности исследования экономических, и тем более, политико-экономических аспектов развития малых городов, в преобладании географических и историко-урбанистских подходов к анализу их проблем3. Третий определяется, как правило, градостроительным, а не политико-экономическим пониманием процессов развития малых городов, что существенно сужает объект и предмет исследования4. Работ политико-экономического характера крайне мало5. Четвертый - концентрация внимания исследователей малых городов на управленческих аспектах их развития,6 при явно недостаточном анализе места, роли и перспектив малых городов в общественной системе страны в целом. Эти пробелы не восполняются рядом интересных работ, посвященных отдельным малым городам7.
" П.1ЮСШШ Ю.М. Малые города России. Социально-экономическое повеление до-мохозяйств. ценностные установки и психологическое состояние населения в 1999 году. М.. 2000: Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. ВЦИОМ. М.. 1993-2004.
' Лаппо Г.М. География городов. М.: Влалое, 1997: Нефедова Т. Сельская Россия на перепутье. Географические очерки. М.: Новое издательство. 2003: Сенявский .I.C. Урбанизация России в XX веке. М.; 11а>ка. 2003: Опьп Российских модерии-іаций. М.. 2000: Малые юрода России. Курск-Рыльск. 2000. ' I радосгротельные проблемы рашшия малых юродов в сисіемах расселения. Москва-Берлин, 1970; Ь Малес В.И.. Нанченко.г., Сенченко В.II. Комплексное планирование экономического и социального развития городов и районов. М., 1978: Планировка и застройка малых городов. М., 1975: Руководство по проектированию малых городов в системах расселения. М„ 1979: Успенский В.И. Об организации культурно-бытового обслуживания в малых и средних городах с учетом потребностей прилегающего района//вопросы градостроительства. М., 1965.
Никифоров Л. В. Социально-экономическая интеїрация города и села. (Содержание, цели, пути, условия). М.: Наука. 1988; Кузнецова Т.Е. Малые города России: экономические и социальные характеристики// Проблемы прогнозирования. 1994. №6.
6 Гринчепъ Б.М., Костылева Н.Е., Смирнова Е.А. Актуальные проблемы стратеги
ческого планирования и управления в российских городах/Пкономические стра
тегии активных городов. Санкт-Петербург, 2002; Рохчип В.Е.. Жилкин С.Ф. Стра
тегический выбор города: научный подход. СПб, 1998; Лексин В.Н., Швецов А.Н.
Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов:
правовые и финансовые решения. М.: УРСС, 2000.
7 Маловещий А.В.Город. и предприятия: условия совместного развития. М.: УРСС,
2002; Бобровских А.В., Белоножко С.Л.Покров: состояние потенциала и направле
ния развития города. Социально-экономический очерк. Владимир. 2000.
В результате, малые города как важнейшая часть городской подсистемы общественного устройства, их современная функциональная роль и место в расселенческо-поселенческой сети в процессах урбанизации и влияние на состояние и перспективы малых городов становления и расширения рыночных отношений, практически остаются практически не рассмотренными. Это предопределило выбор темы исследования, его цели, задачи и методологию.
Цель исследования - анализ политико-экономических основ и факторов, определяющих современное состояние малых городов, их роль и место в общественной структуре страны, трансформацию их функций и перспективы развития.
Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
рассмотреть малый город как объект политико-экономического анализа;
исследовать факторы, определяющие роль и место малых городов в структуре современного российского общества;
проанализировать социально-экономическое состояние современных малых городов России;
выявить функции, выполняемые российскими малыми городами в условиях социально-экономической трансформации;
обосновать необходимость новых подходов, обеспечивающих перспективность социально-экономического развития малых городов России.
Объект исследования - малые города России и их современное состояние.
Предмет исследования - социально-экономические основы и функции малых городов в структуре современного российского общества и его социально-экономической трансформации.
Методология исследования опирается на теорию становления сельско-городской интегрированной системы, в рамках которой малый город, являясь частью городской подсистемы, рассматривается как связующее звено между городской и сельской общественными подсистемами., характеризующееся как городскими, так и сельскими чертами и выполняющее ряд функций по формированию сельско-городских первичных территориальных образований. Это обстоятельство предопределяет специфику выполнения
малым городом совокупности производственных, политико- и социально-экономических, социально-культурных, управленческих, экологических и иных функций, связанных с организацией жизнедеятельности населения.
Важной стороной методологии исследования малых городов является учет их функциональной дифференциации в зависимости от их места в общественном устройстве и уникальности потенциала каждого из них, определяемой особенностями местных ресурсов, традиций и другими факторами.
Диссертация базируется на официальных документах, на обобщении отечественной и зарубежной литературы по проблемам малых городов, региональной и муниципальной экономики, статистических материалах по малым городам по стране в целом, по федеральным округам, регионам. В работе даются обзоры состояния и развития отдельных малых городов.
Научная новизна диссертационного исследования связана с развиваемым в ней политико-экономическим подходом к пониманию природы малых городов, согласно которому, процесс развития малых городов означает становление общественной среды в каждом городе и окружающей его территории (зоне влияния), формирование социально-культурного потенциала города и территории, образа жизни населения, социально-экономических и производственно- хозяйственных структур и т.д.
В рамках данного подхода в диссертации:
обоснована позиция, заключающаяся в том, что малый город является частью общественной подсистемы «город» в интегрированной социально-экономической системе «город-село» и должен быть неразрывно связан как со всеми уровнями подсистемы «город», так и подсистемы «село». В результате доказывается, что достижение органичности и рациональности сельско-городских связей на локальных (муниципальных) уровнях является главным условием обеспечения перспективности развития малых городов и реализации ими своих функций в рамках системы «город-село»;
определено главное направление преодоления сложившегося тяжелого положения малых городов и обеспечения перспектив их социально-экономического развития, наращивания значимости их общественных функций. Это направление связано с формирова-
ниєм муниципальных образований как целостных социально-экономических и производственно-хозяйственных структур (мини-агломераций), обеспечивающих организацию жизнедеятельности и жизнеустройства населения на первичных территориальных уровнях;
раскрыта происходящая маргинализация функций малых городов под влиянием переходных социально-экономических процессов: во-первых, административной функции, призванной обслуживать население города и сельских территорий, определять место города в локальных сообществах; во-вторых, социально-инфраструктурной функции, направленной на обслуживание городского и сельского населения и создания соответствующей территориальной общественной среды; в-третьих, производственной и градообразующей функций, определяющих производственный профиль города, его место в экономике и социально-экономической жизни района, региона, страны;
выявлена сложность и противоречивость факторов, определивших специфику российских малых городов, повлиявшую на их состояние в условиях современной общественной трансформации страны. Среди них выделяются: историческая специфика социально- экономического развития страны, обусловившая особенности процессов урбанизации и формирования поселеыческо-расселенческих систем; градостроительные и утилитарно-производственные подходы к созданию большой группы малых городов, не обеспечившие или подорвавшие их взаимосвязи с селом; переход к рыночным отношениям посредством капитализации страны, приведшей к утрате производственно-экономической и социальной самодостаточности значительной части малых городов и сельских территорий.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем обобщения, выводы и материалы раскрывают содержание современных социально-экономических процессов, происходящих в российских малых городах. Исследование функций малых городов и состояния их экономической и социальной базы способствует раскрытию трудностей и противоречий, характерных для современного этапа их развития. Результаты исследования могут быть использованы при вы-
работке социально-экономической стратегии развития страны в целом, а также программ социально-экономического развития отдельных регионов и малых городов России, при отработке конкретных механизмов, обеспечивающих реализацию функций и перспективных направлений развития малых городов, улучшению жизнеустройства их населения.
СТРУКТУРА РАБОТЫ Введение Глава І. Малый город в общественной системе
-
Малый город как субъект политико-экономических отношений
-
Факторы, определяющие развитие малых городов в структуре общества
-
Влияние процесса урбанизации на создание и развитие малых городов
-
Малый город в системах расселения
-
Малый город в условиях перехода к новым общественным отношениям
Глава 2. Современные российские малые города: состояние и перспективы развитии
2.1. Социально-экономическое состояние малых российских
городов
2.2. Маргинализация функций малых городов в современных
российских условиях
2.3. Предпосылки развития малых городов в перспективе (за-
ключение) Литература Приложения
Влияние процесса урбанизации на создание и развитие малых городов
По мере развития страны численность населения городов росла, росла и дифференциация между малыми и крупными городами по этому критерию. Относительно крупных городов становилось все больше. Однако количественно малые города сокращались медленно, поскольку постоянно прирастали новые малые города на смену тем, что, развиваясь, переходили в разряд более крупных.
Технический прогресс и урбанизация привели к тому, что в 1960-е годы было признано считать малым городом поселение с численностью до 50 тыс. жителей. Таким образом, главный критерий выделения малого города -численность его населения - стала определять все его социально-экономические параметры. Такая ситуация была во многом оправдана тем, что, поскольку планирование и проектирование, а не социально-экономические показатели, были основополагающими принципами развития всех типов поселений, в том числе и малых городов, то именно градостроительные показатели стали
В литературе называются специфические признаки градостроительного подхода, к ним относятся «строительство поселений только по государственно утвержденным проектам, запрет стихийного градостроительства; нормативно заданная система градостроительной проектной документации, которая разрабатывалась на основе плановых директив, определявших места размещения промышленных предприятий и, соответственно, новых городов, численность их населения; жесткие и стандартизированные проектные решения, задающие структуру и стоимость строительства, способы застройки микрорайонов, районов, городов, промышленных зон и узлов; массовое домостроение по типовым проектам с применением сборных железобетонных изделий как основного способа застройки городов и сел, использование упрощенных технологий строительства, применимых только на свободных территориях, и, как следствие, стандартные планировки жилых районов; достаточно строгие ограничения на использование земель для нужд негосударственного и индивидуального жилищного строительства и на размеры сооружений; строительство централизованных систем инженерного оборудования: головных и магистральных объектов, городских, внутриквартальных, домовых сетей и разводок; низкие цены на энергоносители, энергозатратные технические решения, бюджетное покрытие расходов на функционирование и развитие жилищно-коммунального хозяйства; высокие показатели плотности застройки и средней этажности, стандартные размеры квартир и средняя жилищная обеспеченность (13,5 квадратных метров общей площади на человека), социально-градостроительная однородность на всей территории страны».14
Все градостроительные нормативы были нацелены на численность населения. Поэтому именно она стала первичной, приобретая все большее
Кривое Л. Роль градостроительства в становлении новой России // Отечественные записки, 2004. №1. С. 386-387. значение. Сама же численность населения зависела и рассчитывалась от уровня развития производства той или иной отрасли, характера, масштабов развития, экономического положения предприятий или предприятия, считающихся градообразующими. Такие показатели, в принципе, определяли перспективы развития любого поселения, и малого города в том числе.
В таких условиях для политико-экономического подхода места практически не находилось, а сами проблемы малых городов и других поселений рассматривались преимущественно как планировочные, градостроительные, определяемые, прежде всего размещением производительных сил, без учета социально-экономических потребностей населения и его интересов. В экономической литературе анализ различных типов поселений не только не приветствовался, но и осуждался, а исследователи обвинялись в географическом подходе.
Таковы были официальные оценки, формулируемые диктатом партийно-правительственных указаний. Это серьезно мешало рассмотрению проблем малых городов, вуалировало характер и остроту многих из них, не способствовало выбору наиболее эффективных решений, отвечающих комплексу условий жизни и труда населения малых городов. В значительной степени это было связано с государственно-партийным выбором вариантов развития малых городов, нацеленным на сиюминутную экономию вложений средств, скорейшим возведением соответствующих предприятий, экономией на развитии не только производственной, но, прежде всего, социальной инфраструктуры и т.д.
Важным условием, воздействующим на выбор направлений развития малых городов, была искусственно культивируемая необходимость учитывать закон преимущественного роста предприятий 1-го подразделения. Именно с ним, да, пожалуй, и только с ним виделся процесс развития малых городов.
Строительство химических, металлургических, машиностроительных и т.п. предприятий в малых городах определяло во многом перспективы их не только производственного, но и социально-экономического развития. Под такие проекты выделялись деньги, с помощью таких проектов можно было развивать социально-бытовую инфраструктуру в малых городах, строить в них жилье и т.д. Все это деформировало использование истинного потенциала малых городов, наращивая в них искусственные сферы приложения труда, часто создавая в них чуждые производства, требующие притока новых ресурсов при слабом использовании реально имеющихся. Деформация малых городов с этой точки зрения сказывается на состоянии многих из них до сих пор.
Действительно, анализ литературы, посвященной малым городам позднего советского периода, подтверждает отсутствие в большинстве источников политико-экономического подхода не только к анализу малых городов, но и к принятию решений, связанных с их развитием. Это важно отметить не только само по себе, но важно и то, что это позволяет понять многие проблемы сегодняшних малых городов.
Ключевыми для понимания ситуации с развитием малых городов в тот период, сказывающимися и на их состоянии и в настоящее время, является достаточно распространенные в те годы заявления такого типа: «Руководствуясь одним из важнейших положений градостроительной политики КПСС об ограничении роста больших и развитии малых и средних городов , Центральный научно-исследовательский и проектный институт по градостроительству (ЦНИИП градостроительства) последовательно расширяет научно-теоретические и прикладные исследования по проблемам развития малых городов страны, в которых дается четкая система последовательных проектных операций, обеспечивающих всесторонний учет новых межселенных факторов развития городов на различных стадиях их проектирования, и которые были использованы Госстроями союзных республик при составлении перечня небольших городов, располагающих условиями для промышленного развития».
Малый город в условиях перехода к новым общественным отношениям
С точки зрения систем расселения эта функция малых городов является чрезвычайно важной, поскольку именно малые города являлись и являются до сих пор центрами обслуживания сельского населения. В малых городах районных центрах значительное место занимают виды деятельности, связанные с обслуживанием сельского населения. Инфраструктура малых городов (школы, больницы, центры культуры и спорта и т.п.) рассчитывалась исходя из потребностей жителей окружающих малый город сельских поселений. Транспортные сети учитывали в той или иной степени запросы и потребности сельского населения. Предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, ее хранению, перевалке, по ремонту сельскохозяйственной техники также сосредоточивались в основном в малых городах.
Однако главное значение придавалось выполнению малыми городами центральных политико-административных и организационно-хозяйственных, не столько функций, сколько руководства. Партийные структуры - райкомы партии, организующие «спускаемую сверху» практически всю хозяйственно-социальную и идеологически- нравственную жизнь населения, располагались в малых городах - районных центрах. Представляют интерес цифры, свидетельствующие о числе работников, выполняющих организационно-руководящие функции в малых городах с различной численностью населения. Так, в малых городах с населением в 25-50 тыс. человек выполнением центральных районных функций занято 15-20 % от общей численности занятых. В городах с население до 25 тыс. человек эти цифры увеличиваются до 30 то 35%. То есть чем меньше малый город - районный центр тем больше в нем административных и других организационно-хозяйственных работников, обслуживающих сам малый город и окрестные сельские территории.
Там же. С. 12. Там же. С. 13. В советское -время среди малых городов четко выделялись города, выполняющие центральные функции и не выполняющие таковых. С выполнением или невыполнением этих функций были связаны не только размер города и его место в поселенческой структуре, но и его перспективы. Размер города, также как и его планировочно-градостроительные решения, были достаточно тесно связаны с выполняемыми этим городом функциями, что сказывалось на условиях труда и жизни населения малых городов.
Группировка малых городов страны по хозяйственному профилю и районнорганшугощим функциям в 1975 году Группа малых городов Удельный весв общем числемалыхгородов,% Малые города до10 тыс. жителей,% Малые города10-20 тыс.жителей,% Малыегорода20-50 тыс.жителей, %
Второе направление развития малых городов - их формирование и функционирование в крупных агломерациях. В последние 10-15 лет существования советской власти шел процесс развития малых городов в
Там же. С. 14. крупных агломерациях. Этот процесс развивался под влиянием вложения средств в развитие этих городов в связи с принятой государственно-партийной политикой по ограничению роста крупных городов. Например, за 1959-1977 годы в Московской обл. возникло 18 малых городов.
Переход страны к рыночным отношениям придал импульс развитию агломераций, легализовал их в российских системах расселения. Претерпела изменения и концепция групповых систем расселения, выдвинутая при разработке Генеральной схемы расселения на территории СССР в 1970-1980-х годах. Агломерации и развитие малых городов в зонах их влияния стали рассматриваться как наиболее прогрессивные формы расселения. Выделяя агломерации как наиболее прогрессивные расселенческие формы, необходимые для России, исследователи отмечают, что с помощью агломераций территориально-расселенческое «устройство страны делается более рациональным. Это обусловлено двумя основными обстоятельствами, связанными с процессами саморазвития расселения - с переходом от «точечной» урбанистической концентрации к ареальной ее форме и с формированием опорного каркаса (расселения), усилением его узлов».40
Такое развитие основывается как на чисто-экономическом, так и на социально-экономическом эффекте. Во-первых, для России с его громадными пространствами и расстояниями важно организовать значительную часть связей в относительно ограниченных по размерам ареалах, что сократит затраты средств на перемещение людей, грузов информации. Во-вторых, это важно также в связи с необходимостью преодоления центростремительного фактора, формировавшегося на протяжении всех советских лет и определявшего все события и факторы решениями центра, что деформировало систему как социальных, так и экономических отношений, угнетало развитие регионов и системы поселенческой сети, включая и малые города. Это хорошо иллюстрировалось концентрацией ресурсов, в том числе и продовольственных, в центре и потом их перераспределение с помощью и участием населения по территории страны («колбасные» поезда из Москвы). В-третьих, выделение
Лаппо Г.М. Указ. соч. С. 356. основных связей и их организация на главных направлениях, в «полимагистральных коридорах» (Г.М. Лаппо), позволяет рационализировать хозяйство с точки зрения выбора эффективных экономических связей и расселенческих форм.
Крупнейшие агломерации России - Московская, Санкт-Петербургская, Самарско-Тольятинская, Нижегородская, Ростовская имеют развитую сеть малых городов.
Особое значение малые города имеют в «экономических расселенческих линиях». Эти линии развиваются в различных формах, связанных с характером своей природно-экономической основы. Наиболее характерными, в которых складываются условия для интенсивно развития малых городов, являются следующие: - магистраль между относительно близко расположенными крупными городами (Москва- Петербург, например); - трасса, пересекающая ресурсный район (Предуралье); - приморская линия, в рамках которой развиваются рекреационные и сопутствующие им виды деятельности (Черноморское побережье Кавказа); - приречная линия (Верхняя Волга); - предгорная зона на стыке гор и равнин (Северный Кавказ); - ось горнопромышленных районов и т.п. Влияние расселенческих линий на развитие малых городов имеет как положительное, так и отрицательное значение. Положительное значение заключается в том, что может развиваться многофункциональный город, в котором различные сферы деятельности могут развиваться параллельно (для этого есть территория) и не мешать друг другу. Отрицательный же момент заключается в большой протяженности территории и в неравномерности ее освоения, поскольку выигрывать будут узлы транспортных пересечений, а между ними могут образоваться пустоты, не использующие весь потенциал и т.п.
Маргинализация функций малых городов в современных российских условиях
Исходя из политико-экономического подхода к анализу проблем малого города в процессе его динамичного развития, можно учесть не только градообразующие функции малого города, но и свойства городской среды, социально-культурный потенциал города, образ жизни его населения и, пожалуй, главное - траекторию, вектор развития города. С точки зрения политико-экономического подхода должна просматриваться и функциональная направленность города, характер и уровень развитости его функциональной структуры, степень сложности сочетания различных функций, или противостояние частей, выполняющих различные функции т.п.
Большинство российских малых городов на протяжении всей своей истории имели не четкие, а размытые функции. Причем в основном «размытость» определялась не тем, что малые города были настолько урбанизированы, что могли себе позволить многофункциональность в развитии, мешающую определенной функциональной специализации. Как раз наоборот, большинство российских малых городов не были достаточно урбанизированы, несли во многом сельские черты, что не могло не отражаться на уровне социально-экономического развития их отдельных частей и сфер, на условиях труда и жизни населения. Это определяло нечеткость функций многих малых городов и позволило ряду исследователей называть российскую урбанизацию «ложной урбанизацией»: «С формальной точки зрения, Россия - страна городов. Около 75% российского населения проживает в пределах городской черты, однако структура валового внутреннего продукта - не городская. Есть основания полагать, что мы имеем дело с так называемой ложной урбанизацией. Видимо обстоятельства развития городов в России сильнее собственно городской среды».60 Вообще город, в том числе малый, с точки зрения функционального развития как динамичная система, постоянно находится в процессе эволюции, причем разные его части, выполняющие различные функции по отношению к своему населению, по отношению к обществу и по отношению к государству, развиваются по разному, постоянно нарушается сбалансированность, возникает диспропорциональность.
В развитии города, особенно города с длительной историей развития (а таких малых городов в России большинство), всегда какие-то элементы опережают, какие-то отстают. Уровень рассогласования различных городских частей и обусловленная им острота могут быть различными, главное, чтобы острота рассогласования не приблизилась к критической отметке, когда рассогласование касается практически всех сторон жизни горожан и функционирования всех структур города. Процесс разрушения в таком случае может быть необратим и город превращается в лучшем случае в село, а то и поселение без определенных функций, не способное обслуживать свое население и выполнять общественно-государственные функции.
Малый город обладает в целом компактной и достаточно устойчивой структурой. Однако структура малого города, состоящая из частей, выполняющих различные функции, в случае их одновременного разрушения, может привести к необратимости процесса разрушения всей структуры малого города, а вместе с ней и самого города.
На наш взгляд, из важнейших городских структур малого города, выполняющих различные функции по отношению к своему населению, обществу и государству, можно назвать: во-первых, административную, обслуживающую население города и определяющую место малого города и его населения в общественной системе в целом. Во-вторых, социально-инфраструктурную, обслуживающую население города и создающую в нем соответствующую общественную среду, характерную именно для данного города, включающую состояние и нравы населения, социо-культурную атмосферу города, его эстетику. В-третьих, производственную (производственно-инфраструктурную), часто выступающую градообразующей и определяющей производственный профиль города, его место в экономике и социально-экономической жизни региона и страны в целом.
В настоящее время такая последовательность ранжирования функций не случайна, поскольку существенно меняются обстоятельства развития малых городов, меняется подход к ним, меняются сами функции. На разных этапах на протяжении многих лет более оправданным представлялся подход, когда приоритетным было развитие производственной функции и соответственно производственной сферы, стимулирующей все остальные условия городского развития. Особенно характерным такой подход был в советский период.
Действительно, централизация хозяйственной организации, ее планомерная заданность, ресурсное обеспечение всего городского развития из централизованно организованных государственных источников на основе сугубо государственных интересов, делало более оправданным производственную составляющую. Она соответствовала градостроительному подходу, определяющему развитие города, в том числе и перспективное. Функциональная специализация малого города была привязана, преимущественно, к материальному производству, определяющему все стороны жизни населения малого города. При этом все, чем располагал малый город помимо материального производства, оставалось или недостаточно востребованным, или не замечалось, или впрямую игнорировалось.
В современных условиях перехода к организации экономики страны на рыночных отношениях и к организации местного хозяйства на основе местного самоуправления, то есть при провозглашении конституционной позиции о том, что наиболее адекватной формой организации местной власти является местное самоуправление, реализующее право жителей определенной территории на самостоятельное ведение дел местного сообщества, (а следует заметить, что малый город - идеальная форма организации местного сообщества), приоритеты меняются.
Предпосылки развития малых городов в перспективе (заключение)
Между тем, на состояние и развитие малых городов влияют новые для страны явления: продолжение наметившегося экономического роста, но на новой качественной основе в связи с адаптацией к рыночным отношениям; усиливающаяся зависимость российской жизни от зарубежного влияния; переход к новым информационным и инновационным технологиям и возможное изменение функциональной направленности малых городов; тенденции к изменению образа жизни населения и связанная с этим необходимость перемен в социальной сфере; ужесточение экологических требований и т.п.
Для осуществления задач развития малых городов с учетом накопившихся негативных явлений и влияния новых факторов социально-экономического развития необходимо принятие соответствующих мер на разных общественных уровнях.
На федеральном уровне должны решаться проблемы малых городов, выполняющих функции, относящиеся к государственному или народнохозяйственному устройству. Речь идет, во-первых, о создании правил, определяющих основные принципы взаимодействия центра, региона и территориального низового уровня, к которому относится малый город. Во-вторых, речь идет о состоянии и перспективах развития конкретных видов малых городов, играющих важную роль в геополитической или экономической структуре общества.
В первом случае государство должно задавать четкие концептуальные правила формирования управленческих структур, в частности, местного самоуправления и связанного с ним установления межбюджетных отношений между всеми хозяйственно-административными уровнями. Оно должно также четко регулировать экологическую ситуацию, устанавливать экологические нормативы и формы их контроля.
Что касается местного самоуправления и межбюджетных отношений, государство, основываясь на принципах бюджетного федерализма, которые разграничивают систему отношений между центром, регионами и местным уровнем по поводу их бюджетно-налоговых полномочий, распределения и перераспределения бюджетных доходов и расходов, выбирает основные приоритеты в этом процессе. Одним из них в настоящее время является снижение налоговой нагрузки на экономику. Однако этот в целом позитивный принцип реализуется крайне односторонне путем уменьшения в основном тех налогов, из которых формируются доходы региональных и местных бюджетов. Проводимая концепция налогово-бюджетной реформы означает централизацию доходов на федеральном уровне. В результате местные бюджеты, включая бюджеты малых городов, страдают от дефицита, при том, что федеральный бюджет уже много лет исполняется с профицитом.
Такой подход приводит к нарушению пропорции получаемых финансовых ресурсов по отношении к потребностям населения малых городов. Многие малые города лишены возможности развиваться и выполнять необходимые функции по отношению к населению, обществу и государству. Такое положение может учтено и исправлено только на федеральном уровне.
Второй важный аспект роли государства в развитии малых городов связан с прямой государственной поддержкой некоторых типов малых городов. Речь идет о необходимости разработки федеральных программ, прежде всего по поддержке приграничных малых городов, число которых существенно выросло после распада СССР. Без такой поддержки приграничные малые города не справятся с функциями, которые на них возлагаются геополитическим фактором, нерегулируемыми миграционными потоками, контрабандой, межстрановыми неформальными отношениями и т.п. Затем чрезвычайно важной народнохозяйственной задачей является поддержка малых городов -аграрных центров. Их роль определяется тем, что они обеспечивают потребности сельского населения многих районов страны в инфраструктурных сферах, которые только на базе аграрного производства в достаточных объемах в настоящее время развиваться не могут. Требуют государственного внимания и поддержки исторические малые города, роль которых определяется не только их рекреационно-туристским значением, хотя она чрезвычайно велика, но и исторической памятью народа, сохранением и поддержанием его традиций, духом народа.
Не меньшую роль для развития малых городов, чем федеральные программы, должны сыграть программы региональные. Основными задачами этих программ должны стать соблюдение межбюджетных отношений, основанных не на стягивании в региональный центр всех ресурсов, а затем их распределение по остаточному принципу, как это часто имеет место в настоящее время, а учет возможностей каждого малого города в региональной расселенческой системе, отведение в ней места каждому малому городу с учетом его ресурсных и кадровых возможностей на основе разделения внутрирегиональных функций каждого поселения, поиска новых форм их реализации (нетрадиционности, учета не только природно-ресурсного фактора, но и ландшафтного, экологического, исторического и т.п.). Большая роль в этом процессе должна отводится местному самоуправлению, его творческим возможностям и в связи с этим подготовке кадров, заинтересованных в местном потенциале и умеющих его использовать.
Кроме того, должны создаваться программы перспективного развития каждого малого города. Это не должны быть формальные программы типа советских генеральных планов социально-экономического развития района или города. Программы развития малых городов должны включать варианты возможных перспектив развития города с учетом как краткосрочного прогноза, так и относительно отделенной перспективы.
