Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Экономические основы осуществления бюджетного процесса
1.1. Содержание и назначение бюджетного процесса 12
1.2. Организация бюджетного процесса в РФ 28
Глава II. Бюджетный процесс как звено экономической системы
2.1. Инструменты обеспечения бюджетного процесса на современном этапе 64
2.2. Финансовые отношения на различных уровнях экономической системы 81
2.3. Особенности осуществления бюджетного процесса 97
Глава III. Совершенствование бюджетного процесса в условиях рыночных отношений
3.1. Пути и методы совершенствования механизмов регулирования бюджетного процесса . 124
3.2. Основные направления реформирования бюджетного процесса субъектов РФ. 134
Заключение 161
Список использованных источников и литературы 171
Приложения:
- Содержание и назначение бюджетного процесса
- Организация бюджетного процесса в РФ
- Инструменты обеспечения бюджетного процесса на современном этапе
- Пути и методы совершенствования механизмов регулирования бюджетного процесса
Введение к работе
Актуальность исследования определятся тем, что становление Российской Федерации как суверенного государства дало мощный импульс бюджетному федерализму, обеспечив преобразование регионов в реально действующие субъекты российской общественной жизни. Смена политического режима способствовала трансформации интересов государства и финансового инструментария их удовлетворения (на федеральном и субфедеральном уровнях), предъявляя новые, более жесткие требования к решению экономических проблем. Необходимость поддержания устойчивого уровня экономического развития страны и создания условий для достижения высоких темпов экономического роста в среднесрочной перспективе актуализирует усиление роли государства в стимулировании и регулировании экономических процессов, происходящих в стране.
Особое место среди элементов системы финансового регулирования рыночной экономики занимает бюджет, являющийся мощным инструментом государства, способным во многом способствовать вхождению России на условиях полноправного партнерства в систему глобальных мирохозяйственных связей. Насущная необходимость успешного завершения переходного периода экономики предопределила неизбежность реформирования отечественной экономической системы в целом и бюджетной системы в частности. Успешное реформирование порядка организации бюджетных взаимоотношений, их использование как регулятора предпринимательской активности, метода содействия социально-экономической политике государства позволит перейти к качественно новому состоянию общества.
В условиях формирования рыночной социально-экономической стратегии значение региональных финансов существенно возросло. Логическую и методологическую базу российской стратегии, по мнению
академика А. Гранберга, образует парадигма: экономика России - не монообъект, а многорегиональный организм, функционирующий на основе вертикальных (центр - регионы) и горизонтальных (межрегиональных) взаимодействий и входящий в систему мирохозяйственных связей1. Перед региональной финансовой политикой ставятся задачи повышения уровня жизни населения, обеспечения социальной защиты граждан, развития производственной инфраструктуры на территории соответствующего субъекта РФ, защиты окружающей среды, содействия единой государственной региональной политике и многие другие. Решению указанных задач способствует функционирование эффективно действующей системы государственного финансового регулирования.
Продолжение экономических реформ в России предъявляет особые требования к четкости функционирования бюджетной системы, осуществлению «полнокровного» бюджетного процесса (БП). В связи с происходящим в стране активным реформированием бюджетной системы, в том числе региональных финансов, наметились перспективы и возможности осуществления бюджетного процесса на новом качественном уровне. Вместе с тем, как в теоретическом, так и практическом аспектах, остается много нерешенных проблем в вопросах рациональной организации и функционирования бюджетного процесса, особенно на субфедеральном уровне.
Несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ принят уже несколько лет назад, бюджетный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании. До настоящего времени не созданы необходимые условия для использования эффективных методов бюджетной политики в целях решения социальных и экономических проблем, достижения макроэкономической стабильности, особенно на субнациональном уровне, не решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала территорий
' Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации // Вопросы экономики. - 2001. - № 6. - с. 15.
и роста собственных доходных источников, не сформированы системы нормативного обеспечения для обоснования потребностей в бюджетных расходах на всех уровнях бюджетной системы.
В частности: во-первых, в теории и практике наблюдается некорректное понимание категории «бюджетные отношения», просчеты в определении их влияния на хозяйственные процессы. Конкретные формы бюджетных отношений слабо увязаны с материальными интересами участников воспроизводства. Во-вторых, одностороннее использование такой формы бюджетного механизма, как налоги только в качестве фискального рычага в ущерб их регулирующей функции, замедляет темпы роста производственного потенциала России и, в конечном итоге, негативно отражается на формировании централизованных денежных фондов. В-третьих, нарушение принципов функционирования бюджетной системы РФ, определенное ущемление самостоятельности региональных органов власти в ходе осуществления собственного бюджетного процесса, диспропорции в межбюджетных отношениях как на уровне федеральном (Центр - субъекты РФ), так и на субфедеральном уровне (субъект РФ - муниципальные образования) ослабляют воздействие стимулирующей функции бюджета на общественные процессы. Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия региональных властей не позволяют добиться сбалансированности территориальных бюджетов. В-четвёртых, существенные пробелы в действующем бюджетном законодательстве, его немобильность, неприспособленность к изменяющимся требованиям экономической жизни, настоятельно требуют его доработки.
Своевременное решение вышеуказанных проблем будет содействовать скорейшей реализации положений программы бюджетного федерализма. Таким образом, необходимость усиления влияния бюджетной системы на формирование рыночных отношений требует выработки нового концептуального подхода к анализу осуществления и функционирования бюджетного процесса на уровне субъектов РФ. Все это свидетельствует об актуальности данной темы исследования.
Степень разработанности темы. Первые рассуждения о хозяйственных предметах находят свое выражение в античном мире у Ксенофонта. Аристотеля и Платона привлекали проблемы экономического пространства. Некоторые указания о финансах можно найти у Фомы Аквинского (XIII в.) Финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV в. в городах Северной Италии, где ярким представителем учения меркантилистов был Диомеде Карафа. Современному пониманию бюджета и бюджетного процесса способствовали также труды английских философов и экономистов XVII в. Т. Гоббса и Дж. Локка. Значительная роль в развитии финансовой науки принадлежит главе школы физиократов Ф. Кенэ (1694-1774), который первым указал на необходимость связывать вопросы финансового хозяйства с теориями политической экономии. А.Смит развил экономическую основу финансового хозяйства, которую впоследствии дополнил Д. Риккардо теорией налогов. В XIX в. большая заслуга в дальнейшей теоретической разработке финансового управления и бюджета принадлежит немецким ученым (Л. Штейн, А. Вагнер, К. Pay). Особыми заслугами в развитие теории и практики осуществления бюджетного процесса в России отмечена деятельность видного государственного деятеля XIX в. М.М. Сперанского. Достойный вклад в развитие финансовой мысли XIX в. внесли такие представители отечественной науки, как Н. Тургенев, И. Горлов, В. А. Лебедев, И. И. Янжул, И. Х.Озеров.
Среди ученых прошедшего столетия, внесших значительный вклад в исследование проблем финансового регулирования государством сферы экономики можно выделить Дж. Кейнса, А. Хансена, П. Самуэльсона, А. Лернера, Дж. Хикса, М. Фридмена, Р. Хола, Г. Талока, А. Лафферта и др.
Многофункциональности бюджета уделяли внимание еще советские теоретики финансов 20-х гг. прошлого века: М.И. Боголепов, И. Болдырев, Д.П. Боголепов и др. Изучению проблем осуществления бюджетного процесса, роли бюджетных средств в социально-экономическом развитии, посвящены труды многих советских экономистов: Д. А. Аллахвердяна, Г. Б.
Базаровой, М. В. Васильевой, А. Г. Зверева, Е. В. Коломина и др.
Среди современных авторов, сделавших наибольший вклад в развитие теории финансов и бюджета, можно выделить Г. Б. Поляка, В. М. Родионову, М. В. Романовского, Сенчагова, Б М. Сабанти, Э. А. Вознесенского, О.В. Врублевскую, К. Э. Лайкам, В.Г. Панского, К. И. Таксира, А.Т. Игудина, В. Д. Фетисова. Вопросы совершенствования бюджетного процесса в РФ нашли свое отражение в трудах видных экспертов, сочетающих в своей деятельности вопросы теории и практики: А. Улюкаева, В. Христенко, А. Лаврова, В. Ясина, В. Бушмина и др. Среди работ последнего десятилетия можно выделить труды С. Синельникова-Мурылева, А. Золотаревой, С. Баткибекова, посвященные проблемам становления и функционирования современного бюджетного механизма, В. Лексина и А. Швецова по проблемам регионализации бюджетных реформ, А. Гранберга по комплексным региональным исследованиям.
В последнее время вопросам совершенствования бюджетного процесса, в том числе на региональном уровне, уделяется повышенное внимание, многие существенные аспекты являются поводом для дискуссий. При этом основной акцент в проводимых исследованиях делается на управление расходной частью бюджета. Вместе с тем, цели, на достижение которых направлен бюджетный процесс, в том числе обеспечение сбалансированности обязательств и ресурсов, в силу ограничения последних, будут неосуществимы без эффективного управления доходами. Особенно остро эти вопросы стоят на субфедеральном уровне, где проблемам осуществления бюджетного процесса на уровне субъекта РФ, организованного с учетом применения комплексного подхода, не уделено достаточного внимания. Поэтому существует настоятельная потребность их дальнейшего изучения и решения.
Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания категории «бюджетный процесс», что позволит повысить эффективность бюджетного планирования в РФ; выявление механизма функционирования и регулирования бюджетного процесса.
Для реализации поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
Исследование существующих в экономической науке подходов к определению понятия «бюджетный процесс» и его уточнение в связи с экономическими изменениями в современной России.
Выявление особенностей осуществления бюджетного процесса на различных уровнях экономической системы.
Определение состава и последовательности этапов бюджетного процесса с учетом его организации, структуры и иерархии органов.
Разработка теоретических основ бюджетного процесса на уровне субъекта РФ.
Определение практических рекомендаций по совершенствованию нормативно-методических основ организации БП на уровне субъектов РФ.
Предмет исследования - экономические отношения, связанные с осуществлением БП на уровне субъекта РФ.
Объект исследования - региональная бюджетная система.
Методологической основой исследования явились диалектический метод, предопределяющий изучение экономических явлений и процессов (в том числе бюджетных) в их постоянном развитии, взаимосвязи; методы логического, структурированного, статистического, экономического, системного анализа, а также сравнение, абстрагирование, экспертные оценки, позволяющие уточнить и углубить представления о реформировании межбюджетных отношений.
В процессе исследования изучены труды известных ученых и практиков, посвященные вопросам государственного финансового регулирования региональной экономики и организации БП; законодательные акты и нормативные документы по бюджетному и налоговому законодательству Российской Федерации и Калужской области, методические материалы Минфина РФ, Минэкономразвития и торговли РФ.
Информационную базу исследования составили данные Минфина РФ, Управления федерального казначейства по Калужской области, Министерства
финансов Калужской области, Федеральной службы государственной статистики и его территориального органа по Калужской области, материалы представительных и исполнительных органов власти Калужской области и других территорий по вопросам экономического регулирования, управления финансами и организации БП в период с 1995 по 2005 гг. В процессе исследования изучены материалы веб-сайтов проекта «Техническое содействие реформированию региональных финансов».
Научная новизна результатов, полученных в рамках диссертационного исследования, заключается в следующем:
1) Раскрыта сущность бюджетного процесса в качестве главной
составляющей бюджетного планирования, в осуществлении которого должны
принимать участие все экономические субъекты, а не только властные
структуры;
2) Доказана необходимость организационных и структурных
преобразований бюджетного процесса; построен алгоритм бюджетного
процесса по совокупности функций, образующих замкнутый и периодически
повторяющийся цикл;
3) Выявлены основные тенденции, характеризующие процессы составле
ния, рассмотрения, утверждения проекта бюджета и исполнения бюджета
субъекта РФ на примере бюджета Калужской области, включая их влияние на
развитие производственных и социальных преобразований в регионе;
4) Выделены географические, социальные и экономические параметры
муниципальных образований, определяющие оценку расходных потребностей
и доходных возможностей местных бюджетов;
Даны рекомендации по эффективной организации региональной налоговой системы, совершенствованию межбюджетных отношений в части внедрения стимулирующей составляющей в расчет налогового потенциала территорий;
Разработан механизм регулирования конкуренции в рамках бюджетного федерализма, позволяющий снизить трансакционные издержки и исключить влияние конъюнктурных факторов взаимодействия центра и
регионов.
Практическая значимость работы заключается в использовании теоретических положений и предложенных выводов по исследуемым проблемам в бюджетной политике региона:
- предложен комплекс конструктивных мер по улучшению организации
БП на уровне субъектов РФ (на примере Калужской области);
теоретические и практические разработки автора используются в учебном процессе на кафедре финансов Калужского филиала Северо-Западной Академии государственной службы (СЗАГС) по курсам «Бюджет и бюджетная система», «Налоги и налогообложение», «Финансы», а также в учебном процессе на курсах повышения квалификации финансовых работников Министерства финансов РФ в г. Калуге;
отдельные положения диссертационной работы использованы в практической деятельности органов власти Калужской области, а также могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти других субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в 4 печатных работах с общим объемом 2, 2 п. л. Теоретические разработки автора используются при подготовке проектов областного бюджета Калужской области, выработке предложений на уровне региона по совершенствованию методов бюджетного планирования и осуществлению аналитических процедур контроля, осуществляемого в ходе бюджетного процесса.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы из 210 наименований и приложений. В работе 13 таблиц, 4 рисунка, 7 приложений.
Цель и задачи исследования определили структуру и логику диссертационной работы.
Во введении обоснована актуальность темы, степень ее научной разработанности, характеризуется теоретико-методологическая основа исследования, определяются цели, задачи, объект, предмет, научная новизна
исследования, его практическая и теоретическая значимость.
Первая глава диссертации включает анализ сущности категорий «бюджет» и «бюджетный процесс». Рассматривая данные понятия через призму генезиса финансовой науки в преломлении к современным условиям, дается трактовка бюджетного процесса, характеризуется его назначение, рассматривается организация и структура бюджетного процесса в РФ, влияние бюджетного федерализма на осуществление БП в регионе.
Во второй главе дается анализ влияния основных бюджетных инструментов финансовой политики на изменение экономической составляющей жизни общества, современной организации бюджетного процесса, в том числе на региональном уровне. Значительное внимание уделяется комплексному исследованию бюджетных проблем региона и их практическому решению.
В третьей главе, опираясь на проведенное исследование, автор поднимает конкретные проблемы организации региональных бюджетных процедур и предлагает пути их совершенствования.
В заключении формулируются выводы и предложения, полученные в результате проведенного диссертационного исследования.
Содержание и назначение бюджетного процесса
Государственные финансы - важнейшее звено финансовой системы. Государственные финансы - денежные отношения по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов государства и использованием их для удовлетворения государственных потребностей . В состав государственных финансов могут быть включены бюджеты и внебюджетные фонды различных уровней государственного управления, государственный кредит и финансы государственных предприятий.
С уходом в прошлое планового хозяйства, финансы государственных предприятий перестают быть основным рычагом управления централизованной экономикой, их роль фактически делится между внебюджетными фондами, как инструментом удовлетворения социальных потребностей общества, государственным кредитом, как методом привлечения свободных денежных ресурсов населения и юридических лиц и бюджетом. Распределение выступает связующим звеном между производством и потреблением. Ведущую роль в распределительном механизме играют инструменты, связанные с движением денежной формы стоимости, в том числе бюджет, как метод межотраслевого и межтерриториального перераспределения валового внутреннего продукта. В условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса. Таким образом, не финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяют рациональные пропорции распределения3. Частный капитал не в состоянии решить многие проблемы социального развития общества, поскольку его интересы сосредоточены на максимизации собственной прибыли. Государственный бюджет, с политической точки зрения, является как раз достигнутым общественным компромиссом по определению вектора развития общества, достижению баланса интересов между социальной и экономической составляющей этого развития. Бюджет является мощным рычагом воздействия государства на экономические процессы. Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством, бизнесом и населением состоит в том, что они возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса. Кроме того, они связаны с формированием и использованием централизованных фондов денежных средств, предназначенных для удовлетворения общегосударственных потребностей, понимаемых как потребности граждан и хозяйствующих субъектов в государственных услугах.
Несмотря на то, что госбюджет в его современных формах не восходит далее первых десятилетий XIX в., начало теоретического осмысления влияния государственных финансов на экономику было положено ранее. Умы мыслителей древнего мира, прежде всего, Ксенофонта и Аристотеля занимали вопросы хозяйства. Некоторые указания о финансах можно найти у Фомы Аквинского (XIII в.) Финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV в. в городах Северной Италии, где ярким представителем учения меркантилистов был Диомеде Карафа.
Франсуа Кенэ (1694 - 1774) - родоначальник школы физиократов, в своем главном труде «Экономическая таблица», опубликованном в 1758 г., во многом предвосхитил современное представление о государственном бюджете. Схема из «Экономической таблицы» общепризнанна как первое представление об экономической системе в целом, с денежными потоками, техническими производственными ограничениями, отношениями распределения доходов между социальными классами. В частности, величины, фигурирующие в «Экономической таблице», представляют два типа отношений, отражающих особенности рыночной экономики: отношения производства с их техническими ограничениями и комплементарностью секторов и отношения обращения с их денежными потоками, соответствующие обмену или выплате доходов. Кенэ предвосхищает также классическую школу и изобретает метод анализа экономики как замкнутого процесса5. Знаменитый «зигзаг Кенэ» - прародитель современных макроэкономических моделей.
Организация бюджетного процесса в РФ
Организационное и структурное построение БП можно рассматривать в виде законодательно регулируемой, носящей цикличный характер многомерной и динамичной системы взаимоотношений его участников по реализации своих функций в соответствии с их бюджетными полномочиями. Эта сложная система имеет свои специфические черты, основные из которых, на наш взгляд, имеет смысл рассматривать в следующих срезах: с позиций экстернального влияния БП на социально-экономическое развитие общества; исходя из институционального наполнения БП, включающего как самих участников бюджетных отношений, так и строго регулируемое законодательством правовое поле, в пределах которого они взаимодействуют, а также заданных нормами права и выстроенных в определенной логической последовательности бюджетных процедур; во временной перспективе; а также в пространственном измерении (территориальном аспекте). Рассмотрим структурное содержание БП именно в этих ракурсах, учитывая при этом императивность БП - то есть его регулирование нормами права.
С точки зрения степени воздействия бюджетного процесса на общественное развитие (экстернальное влияние), цели, достигаемые в ходе его осуществления, целесообразно условно распределить по трем уровням, различающимся как по степени влияния на общество и иерархии органов, на уровне которых данные решения принимаются (рис. 1). Первый уровень целей - это принятие решений на самом высоком государственном уровне, которые касаются стратегии общественного развития, включающего вопросы об общем объеме общественной деятельности, насколько высоки будут общественные расходы и какую сумму необходимо аккумулировать в бюджетную систему в виде налоговых изъятий, то есть речь идет о «размере государства» в экономике. На этом уровне определяется стратегия фискальной политики государства, сбалансированность бюджетной системы. Данные вопросы носят политический характер, и, как правило, являются предметом ожесточенных дискуссий представителей различных политических партий. Второй уровень целей предполагает принятие решений о распределении бюджетных ресурсов между различными секторами народного хозяйства, то есть экономикой и социальной сферой, межрегиональным распределением для достижения аллокативной эффективности использования бюджетных ресурсов. Круг данных вопросов очерчивается выбором приоритетных направлений расходования средств государственного бюджета в соответствии с выбранным курсом бюджетной политики. Третий уровень - обеспечение эффективности использования бюджетных средств конечными бюджетополучателями27, то есть он носит операционный, технический характер.
Цели БП по степени влияния на общественное развитие Особую важность для общественного развития представляет первый уровень целей БП, поскольку он закладывает вектор общественного развития. Среди ученых, занимающихся проблемой финансового регулирования государством сферы экономики можно выделить Дж. Кейнса, А. Хансена, П. Самуэльсона, А. Лернера, Дж. Хикса и др. Особых успехов в этой связи добились Дж. Кейнс и М. Фридмен, Р. Хол, Г. Талок и А. Лафферт с разработкой «теории предложения». Подходы кейнсианцев и авторов «теории предложения» к определению роли и необходимости государственного регулирования экономикой диаметрально противоположны. Дж. Кейнс оперирует невозможностью автоматического достижения равновесного состояния экономики из-за неопределенности хозяйственной системы, неравномерного распределения природных ресурсов, несовпадения условий накоплений и инвестиций для объяснения значения государственного воздействия на экономику. Главной задачей финансовой политики ставится регулирование совокупного спроса через государственный бюджет. Кейнсианская теория государственных финансов отвергла аксиому сбалансированности бюджета. Предполагалось, что в условиях кризиса государство должно уменьшать размер налогов и увеличивать ассигнования, тем самым, усиливая спрос в застойной экономике. Варьируя разницей между доходами и расходами бюджета, государство имеет возможность поддерживать определенный баланс между накоплениями и инвестициями. В противовес кейнсианству приверженцы «теории предложения» ставят во главу угла идею уменьшения вмешательства государства в экономические процессы. Основными постулатами этой школы являются: во-первых, сокращение налогов, поскольку их увеличение уменьшает сбережения и стремление отдельных хозяйствующих субъектов к вложению средств и труда в сферы с повышенными отчислениями; во-вторых, сокращение государственных расходов, поскольку между последними и инфляцией прослеживается тесная связь; в-третьих, уменьшение количества денег в обращении с помощью политики государственного кредита.
Инструменты обеспечения бюджетного процесса на современном этапе
Бюджетный процесс реализуется через бюджетный механизм, который, являясь органичной составной частью финансового механизма, представляет собой совокупность видов и форм организации бюджетных отношений, специфичных методов мобилизации и использования бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов осуществления финансового контроля. Бюджетный механизм используется для целенаправленного воздействия на экономику через формы организации бюджетных отношений, методы мобилизации бюджетных средств, условия и принципы их расходования и через величину бюджетных средств, мобилизуемых и используемых государством, его региональными структурами, органами местного самоуправления55.
Бюджетный механизм, призванный обеспечить полноценное осуществление бюджетного процесса, должен быть очень гибким и подвижным, чтобы своевременно и адекватно реагировать на действующие условия функционирования бюджетной системы, тесно зависящей от конкретной социально-экономической ситуации. Поскольку бюджетная система пронизывает практически все сферы деятельности, сбои в ее функционировании могут привести не только к серьезному расстройству экономики страны, но и спровоцировать серьезные социальные взрывы и политические кризисы. Огромную роль на развитие и трансформацию бюджетного механизма, оказывает проводимая государством бюджетно-налоговая политика, реализующаяся через инструменты правового обеспечения бюджетного процесса. Нормы права задают общие «правила игры» всех участников БП при достижении ими своих интересов.
Бюджет Советского Союза официально просуществовал до октября 1991 года. Органам государственной власти Российской Федерации досталось от Советского Союза непростое наследство в виде крайнего неравновесия бюджетной системы, отсутствия каких-либо законодательно оформленных процедур осуществления бюджетного процесса, которые бы соответствовали новым задачам - перехода от плановой экономики социалистического типа к рыночному. Необходимо сказать, что этот сложный переходный процесс продолжается до сих пор. Ведущие экономисты страны сходятся во мнении, что в настоящий момент Россия вступила в третий, завершающий этап масштабной трансформации народно-хозяйственной системы страны, в недавнем прошлом жившей в условиях планового хозяйства, подчинявшегося законам административно-командной системы, к построению социально-рыночной экономики56. Если на первом этапе, охватившем большую часть 1990-х годов, были созданы базовые институты рыночной демократии и восстановлена макроэкономическая и политическая стабильность, то второй этап (1999 - 2002 гг.) ознаменовался созданием базовых экономических институтов рыночной экономики: Гражданского, Налогового, Бюджетного, Трудового и Земельного кодексов, пенсионного законодательства, совершенствованием межбюджетных отношений, началом процессов дерегулирования предпринимательской деятельности и многим другим. Экономический рост на этом этапе носил преимущественно восстановительный характер, однако к 2003 году появились первые признаки третьего этапа реформ: перехода к новой модели экономического роста - от восстановительного роста к инвестиционному. С этого времени начался новый этап реформирования бюджетного процесса, связанный с подготовкой и принятием целого пакета законодательных актов, предполагающих кардинальные изменения в бюджетном законодательстве: существенными изменениями в налоговом законодательстве, связанными как со снижением налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты, так и с внедрением принципа «один налог - один бюджет»; полномасштабным пересмотром расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы; значительным сокращением «недофинансируемых» федеральных мандатов; введением с 2005 г. новой бюджетной классификации и переходом на новый бухгалтерский учет; расширением горизонта бюджетного планирования, переориентацией БП на достижение конечных результатов; подготовкой к проведению полномасштабной реформы местного самоуправления.
Наиболее трудным и болезненным был первый этап реформирования бюджетной системы (1991-1998 гг.), в котором необходимо выделить сопровождающие их три группы принятых документов, оказавших существенное влияние на реформирование БП. Во-первых, в 1991-1994 гг. происходит принятие основополагающих законодательных актов, которыми, собственно, было провозглашено новое бюджетное устройство. Вторая хронологическая группа правовых документов относится к периоду проведения совершенствования установленных межбюджетных отношений, начало реформы которых относится к 1994 г., на этот же период, начиная с 1995 года приходится заметное качественное улучшение осуществления БП. Третья группа документов, регламентирующих реализацию бюджетного механизма, основана на необходимости усовершенствования законодательных актов, устранении их недостатков и систематизации всех правовых норм, а также обобщении опыта, накопленного за годы реформ. Основным пакетом документов в этой группе являются Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, подготовка и принятие которых осуществилась в 1998-1999 гг.
В первую группу документов, прежде всего, входит закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Данный закон определял лишь самые общие принципы бюджетного процесса и имел существенные недостатки, хотя и был единственным законодательным актом, регламентирующим осуществление БП вплоть до 1995 года.
Пути и методы совершенствования механизмов регулирования бюджетного процесса
Современное бюджетное законодательство не отвечает в полной мере требованиям экономической составляющей общественной жизни. Ряд вопросов экономической реалии освещается законодателем не в должном объеме или не регламентируются совсем, некоторые действующие нормативные документы нуждаются в значительной доработке. Некоторые предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего бюджетный процесс на федеральном уровне, были изложены нами в первой главе. Они касаются повышения роли Парламента в бюджетном процессе, уточнения перечня документов, служащих основой для составления проекта бюджета, включения в Бюджетный кодекс описания документов, используемых в процессе составления бюджета. Обоснована необходимость определения Правительством целей и задач бюджетной политики на очередной год, а также концепции структурных и организационных преобразований в бюджетном секторе и государственном аппарате на первоначальном этапе составления бюджета. Теоретически обоснованными являются также ряд других предложений по определению сущности бюджетного процесса.
Учитывая необходимость соблюдения в первую очередь принципов единства и самостоятельности бюджетов, главными направлениями совершенствования законодательства, регулирующего финансовые отношения в области бюджетного процесса, могут, на наш взгляд, являться следующие. Во-первых, анализ действующих нормативных документов, касающихся единого общероссийского бюджетного процесса, с последующей их модификацией к условиям современной общественной жизни. Во- вторых, пересмотр нормативных документов федерального уровня, затрагивающих вопросы принципов бюджетного процесса в РФ и возможности территориальных органов государственной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. В-третьих, соответствующая корректировка региональных правовых документов в процессе совершенствования «федерального блока» позволит соответствующим органам власти более гибко использовать финансовые инструменты регулирования экономики субъекта.
Для решения задач региональной финансовой политики необходимо использование форм и методов организации бюджетных отношений с точки зрения их максимальной эффективности и реальности реализации в ходе бюджетного процесса. Процедуры анализа региональных экономических процессов и определение основных направлений финансовой политики производятся в ходе составления проекта бюджета Калужской области и, частично, в процессе исполнения Закона об областном бюджете на очередной год.
Принцип самостоятельности бюджетов может быть признан основой совершенствования бюджетного законодательства на уровне субъекта Федерации. Анализ изложенных во второй главе фактов позволяет внести некоторые предложения по совершенствованию организации регионального бюджетного процесса на стадиях составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов субъектов РФ. Необходимо более широко использовать свое право осуществлять региональный бюджетный процесс, в том числе вводить новые организационные процедуры, отвечающие специфике региона. Важны новые стадии аналитического обеспечения составления проектов бюджетов и исполнения бюджетов.
Аналитическое обеспечение составления проектов бюджетов и исполнения бюджетов включает в себя: расчет и анализ показателей экономического развития территории за последний финансовый год; определение тенденций изменения данных показателей на основе использования экспертных и статистических методов оценки динамических рядов данных за последние пять лет; разработку основных направлений финансовой политики на очередной финансовый год на основе сопоставления фактических экономических (в том числе финансовых) показателей с намеченными параметрами, с учетом перспективных планов; соотнесение направлений финансовой политики территории относительно проводимой общегосударственной экономической и региональной политики; выбор инструментов регулирования экономических и финансовых процессов на основе определения эффективности и реальности их использования (включая методы бюджетного регулирования на уровне: территориальный - местные бюджеты); теоретическую разработку методов оценки эффективности и реальности применения тех или иных инструментов регулирования экономических и финансовых процессов в регионе (включая методы бюджетного регулирования на уровне: территориальный - местные бюджеты); теоретическую разработку методик расчета основных бюджетных характеристик на основе использования инструментов регулирования экономических и финансовых процессов территории (включая методы бюджетного регулирования на уровне: территориальный - местные бюджеты); анализ исполнения регионального бюджета за предыдущий финансовый год; выявление тенденций исполнения доходных и расходных статей; определение причин неполного выполнения или перевыполнения по конкретным показателям бюджетных доходов и расходов; разработка поправок действующего законодательства, корректировка методик расчета основных бюджетных характеристик с целью устранения вышеуказанных причин отклонения от заданных бюджетных назначений и/или нейтрализации «искажающих» факторов;
