Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности процесса осуществления властных функций государства
1.1. Экономическое содержание института «власть» 8
1.2. Властные функции государства: значение и необходимость осуществления
Глава 2. Роль института власти в регулировании экономических процессов
2.1. Пути предотвращения возникновения кризисов государственного управления
2.2.Усиление роли института государственной власти в управлении экономическими процессами
Глава 3. Повышение эффективности государственного управления в России
3.1. Совершенствование институциональной базы воздействия государства на экономические процессы
3.2.Стратегия управления кадрами государственной 1службы
Выводы и рекомендации 18 9
Список литературы 196
Приложения 208
- Экономическое содержание института «власть»
- Властные функции государства: значение и необходимость осуществления
- Пути предотвращения возникновения кризисов государственного управления
- Совершенствование институциональной базы воздействия государства на экономические процессы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационной работы.
Основой государственного управления является власть. На всех уровнях управления с той или иной степенью эффективности проявляются власть, экономические и политические реалии.
Власть и влияние - атрибуты воздействия на индивида, группу, общество. Институт власти (как и собственности) определяется прежде всего правами владения, пользования и распоряжения.
По мере углубления разделения общественного труда и роста концентрируемого в одних руках капитала возникает власть административная, легитимность которой подтверждается нормативно-правовыми актами, устанавливающими права, обязанности и ответственность должностного лица.
Власть дает возможность ставить цели и задачи, распределять ресурсы, контролировать их использование. Характер реализации властных полномочий обусловлен особенностями восприятия подчиненными начальника и применяемыми им методами воздействия.
«Власть» - это право и возможность распоряжаться кем или чем-либо, подчинять своей воле; «государственная власть» -это право, способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью средств, приемов для достижения целей государства, даже вопреки воле и сопротивлению других лиц, в том числе тех, на кого воздействие направлено.
Экономические институты действуют в сфере экономических отношений, обеспечивают осуществление публичной власти в обществе; служат удовлетворению потребностей и экономических интересов; выполняют управленческие функции и выступают интегративным фактором, поскольку призваны поддерживать санкционированный обществом порядок, согласовывать интересы и регулировать возникающие социальные и экономические конфликты. Экономические институты, в том числе институт власти, как и экономические отношения и интересы, изменяются вместе с изменением общественных организмов, которым они присущи, а также по мере понимания людьми природы и роли институтов в данной исторической ситуации.
Вследствие вышесказанного комплексный анализ института государственной власти и его роли в регулировании экономических процессов определил тематику диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
Вопросам роли власти в экономических процессах посвящен ряд публикаций в зарубежных научных работах, таких авторов как Вэшлера И., Кунца Г., МакГрегора Д., Манна Р., Массарика Ф., О'Доннелла С, Стогдилла Р., Терри Дж., Танненбаума Р.
В современных условиях данная диссертационная работа является исследованием, направленным на рассмотрение проблематики институционализации экономического содержания государственной власти, поскольку эта проблема остается вне поля пристального внимания экономистов.
В своем исследовании экономического содержания институтов автор опирался на труды ученых: Абельса X., Бергера П., Веблена Т., Вебера М., Гелена А., Дюркгейма Э., Иванова Д., Кули Ч., Кирдиной С, Кауфманна Франц-Х., Лукмана Т., Липсета С, Меньшиковой Г., Мида Дж. , Маркузе Г. , Спенсера Г., Фромма Э., Хабермаса Ю.
Цель и задачи диссертационной работы.
Целью диссертационного исследования является формулирование мероприятий способствующих повышению эффективности функционирования института государственной власти в регулировании экономических процессов.
Задачи диссертационной работы:
уточнить экономическое содержание института «власть» и «государственная власть»;
с точки зрения процесса институционализации проанализировать властные функции государства, их значение и необходимость осуществления;
определить пути предотвращения возникновения кризисов государственного управления;
обосновать необходимость усиления роли института государственной власти в управлении и регулировании экономических процессов;
предложить направления совершенствования институциональной базы воздействия государства на экономические процессы;
разработать стратегические основы управления кадрами государственной службы.
Предмет диссертационной работы - явления и процессы, составляющие базис функционирования института государственной власти в экономике.
Объект диссертационной работы - субъекты-носители государственной власти в регулировании экономических процессов.
Теоретической и методологической основами диссертационной работы послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых.
При разработке теоретических положений диссертационной работы в рамках системного подхода к изучению института власти в регулировании экономических процессов применялись методы историко-логического, структурно-функционального, компаративного, количественного анализа, методы научного абстрагирования, графического моделирования.
Содержание диссертационного исследования соответствует пункту 1. Общая экономическая теория 1.1. Политическая экономия - роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем Паспорта специальности 08.00.01 - Экономическая теория.
Нормативно-правовую основу диссертационной работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулирующие правоотношения в вопросах осуществления властных функций государственными органами власти.
Эмпирической базой исследования, обеспечения доказательности положений, выносимых на защиту, достоверности выводов и рекомендаций являются статистические и аналитические данные Госкомстата РФ, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати.
Основные положения и выводы диссертации имеют практическую направленность и могут быть использованы в
практике управления как государственными так и негосударственными представителями властных полномочий. Основные разделы и положения диссертационной работы могут быть использованы в изучении курсов «Экономическая теория», «Государственное управление», спецкурса «Экономика государственного сектора».
Научная новизна диссертационного исследования.
Уточнено экономическое содержание институтов «власть» и «государственная власть». Сделан вывод, что экономический институт власти представляет собой систему учреждений и организаций, упорядочивающих общественные отношения с помощью материальных и символических средств на основе фиксированных норм. Государство, его органы и учреждения таким образом несут функцию экономических институтов власти.
С точки зрения процесса институционализации проанализированы властные функции государства, их значение и необходимость воздействия на экономические процессы, протекающие в российской экономике на современном этапе хозяйствования.
Определены причины недоверия россиян к органам власти: технологические (отсутствие специалистов по разъяснению действий госаппарата); культурно-исторические (негативные патерналистские традиции русского и советского общества); организационные (неудовлетворительная практика принятия и исполнения решений); политико-идеологические (несовершенство идеологической работы среди населения).
На основе установленного факта, что государственное управление экономикой слагается из управления собственностью и управления деятельностью, определены пути предотвращения возникновения кризисов в государственном управлении. Соответственно обоснована необходимость усиления роли института государственной власти в регулировании ключевых сфер: оптимизация отношений собственности и повышение эффективности экономических процессов в национальной экономике.
Предложены направления совершенствования
институциональной базы воздействия государства на экономические процессы. Для оценки эффективности
государственного управления в диссертации предложена сумма функций, составляющих содержание управления, установлена степень соответствия этой суммы целям и задачам, стоящим перед данной системой управления; комплексность реализации каждой функции по видам деятельности, стыковка долей функции при их реализации различными исполнителями, трудоемкость выполнения функций с учетом равнонапряженности труда; процедуры реализации каждой функции с целью упрощения и совершенствования технологии их выполнения.
Разработаны стратегические основы управления кадрами государственной службы с выделением функциональных стратегий: подбора и оценки кадров; развития кадров; мотивации кадров; использования кадров; обеспечения кадровой работы и формирования кадровых процедур; развития культуры и социальных отношений.
Структура диссертационной работы.
Поставленные цели и задачи исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, приложений, списка использованной литературы.
Апробация диссертационной работы.
Содержащиеся в работе теоретические выводы были использованы в практике государственного управления на различных уровнях.
Научные положения исследования и методические рекомендации соискателя докладывались на научных конференциях и семинарах: «Державинские чтения» 2002-2004 гг.; «Эффективный менеджмент предприятий» г. Санкт-Петербург 2004 г., «Управление сбытом» г. Москва 2004 г., «Стимулирование сбыта. Построение системы лояльности потребителей» г. Москва 2004 г. и были опубликованы.
Общий объем опубликованных по теме диссертации пяти работ составляет 1,5 п.л.
Экономическое содержание института «власть»
оказывать определяющее воздействие (влияние) на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств, приемов для достижения каких-либо целей, даже вопреки воле и сопротивлению других лиц, в том числе тех, на кого воздействие направлено [139].
«Экономический институт государственной власти» нами трактуется как: 1)определенные группы людей, уполномоченные обществом выполнять значимые, причем безличные, функции; 2)созданные в обществе организации для выполнения людьми тех или иных необходимых функций; 3)совокупности материальных и иных средств деятельности, позволяющих представляющим общество организациям или группам лиц выполнять установленные экономические функции; 4) совокупности экономических ролей и норм, реализация которых имеет жизненно важное значение для социальных групп или общества в целом.
Возможность воздействия, а значит, и управления в экономике издавна обусловливалась собственностью. Сегодня все большую роль играет не столько возможность, сколько способность воздействия, т.е. источником власти служит сплав знаний, умений, навыков, особого мышления профессиональных управляющих. При этом профессиональный управляющий воздействует уже не на «пролетариат», преимущественно работавший за счет мускульных сил, а на «когнитариат», реализующий не столько физические силы, сколько знания, интеллект, опыт и др.
Отличительную черту современного управления составляет преобладание групповых воздействий, т. е. речь идет не столько об индивидуальной власти, сколько о власти групповой.
Как при изучении управления, так и при рассмотрении власти в последнее время все больше используется ситуационный подход. Власть приходит к человеку, если в нужное время и в нужном месте или положении он окажется. Разумеется, что реализация власти зависит от многих других ситуационных переменных и при этом у человека должны быть соответствующие способности и возможности.
От власти неотделима политика. Практика управления изобилует политическими реалиями, связанными с распределением ресурсов, принятием решений, изменениями внешней среды и др.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления... Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» [1].
Данная правовая норма Основного закона нашей страны говорит о том, что происхождение власти в России носит вполне конкретный, светский и нормативно регулируемый характер. Государственная власть не появляется из ничего. Для ее появления есть вполне определенные основания — волеизъявление народа, оформленное либо через выборы (всенародное делегирование властных полномочий), либо через референдум (высшее непосредственное выражение власти народа).
Вообще власть не всегда имеет такое конкретное происхождение. Появление властных полномочий - одна из важнейших проблем науки об управлении. Данная проблема связана в первую очередь с легитимностью власти (наличием оснований для признания власти).
Институт и институциональность как категории [114] . В поиске своей предметной области наука выделяет то один, то другой аспект реальности. Избранные понятия становятся центральными, начинают приобретать всеобъемлющий характер, первоначально им не свойственный. Такими понятиями уже были и отчасти остаются "система", "культура", "институт". В настоящее время предметное поле понятия "экономический институт" быстро расширяется, большинство явлений начинают обозначаться как институты без какого-либо критического -осмысления, по каким критериям им придается институциональный характер. Мы предпримем попытку определить содержание понятий "институт" и "институциональность" как категорий.
Главная проблема, решение которой важно для институционалистов, - это определение природы института как такового. Каждый человек подчиняется воздействию общества, которое оказывается через институты. Поэтому для отдельного индивида сила института кажется неумолимой, а теоретики придают институту онтологический статус как существующему благодаря самому себе и в самом себе. Конечно, в таком контексте трудно вести речь о конкретном институте, так как если любой человек задумается о том, что институт брака оказывает над ним принудительную независимую от него власть, он может оказать сопротивление такой власти и отказаться от вступления в брак. Если аналогично он осознает независимую от него власть государства, он может проникнуться идеями анархизма и говорить об отмирании государства. Но, в том случае, если власть институтов остается неосознанной, она будет продолжаться бесконечно долго и воспроизводиться как генетический код с каждым поколением. Более того, отказ от власти одного института неминуемо приведет к власти другого. Следовательно, такова природа человека как члена общества -оказываться под властью институтов. Исходя из этого, можно говорить об институте как некой всеобщей характеристике экономической жизни и о конкретном институте, который в целом изменчив и поддается человеческому воздействию.
Всеобщий институт мы предлагаем называть институциональностью, так как он не есть что-либо отдельное, а является свойством среды. Тогда наподобие общих свойств природной среды (таких как температура воздуха, например) можно говорить об институциональности как общем свойстве среды.
Важно то обстоятельство, что институциональность нельзя рассмотреть в динамике, т.е. мы ничего не можем сказать о доинституциональном состоянии институциональности и ее деинституционализации. Ее восприятие оказывается слишком статично: институциональность есть. Если некоторых конкретных институтов раньше не было (например, государства), и возможно их не будет в далеком будущем, то ничего подобного нельзя сказать об институциональности. Только представляя древнейших людей как стадо приматов, мы предполагаем, что институциональности когда-то не было. Но такое представление разделяется не всеми. Либо это были не люди, либо они уже имели институциональность как второй после природного социальный мир. Также можно рассматривать и деинституционализацию институциональности, которая редуцирует человечество к биологическому виду. Было бы интересно определить границы институциональности.
Властные функции государства: значение и необходимость осуществления
Особенности властных отношений в России. Что касается ментальности России в осуществлении властных полномочий, то здесь следует сначала сказать несколько слов о самом термине «ментальность». Он произошел от английского слова mentality -мысленный и означает устойчивую настроенность внутреннего мира людей, сплачивающую их в социальные и исторические общности [161]. Ментальность также может рассматриваться как совокупность установок и предрасположений индивидов к определенному типу мышления и действий. С одной стороны, она есть результат культуры и традиций, а с другой - сама является глубинным источником развития культуры. Являясь формой выражения группового сознания, ментальность позволяет понять своеобразие восприятия и оценки различными социальными группами того или иного общественного явления или процесса. В то же время она играет важную роль в обеспечении единства и целостности соответствующей группы в связи с утвердившимися в ней общими подходами, ценностями, нормами, образцами поведения. Таким образом, ментальность — это коллективно формируемый, исторически обусловленный характер индивидуального и общественного сознания, опирающегося на глубинные эмоционально-психические особенности своего существования.
Что же характеризует ментальность российского общества относительно властных отношений? Здесь можно выделить следующие особенности. Во-первых, уважение к власти. Во-вторых, ощущение отчужденности власти (власть сама по себе, народ сам по себе). В-третьих, «упование» на заботу со стороны властей. В-четвертых, ощущение человеком своей «ничтожности» по сравнению с властью. В-пятых, склонность к авторитаризму. Все эти особенности российской ментальности так или иначе используются властью, но при этом оказывают влияние и на властные отношения. Спецификой российских властных отношений является периодическое чередование полицентризма и моноцентризма. Полицентризм во властных отношениях представляет собой наличие нескольких «центров силы», либо разграничивших свои полномочия, либо конкурирующих между собой. В этой связи особое внимание следует обратить на отношения федерального центра и субъектов РФ в постсоветский период: региональные лидеры стремились получить максимальные льготы в экономических взаимоотношениях с федеральным центром; отставные политические лидеры использовали регионы для реализации своих политических амбиций; имели место столкновения между дотационными регионами и регионами-донорами (в основном формирующими доходы федерального бюджета).
Полицентризм не ограничивается региональной составляющей. «Центры власти» образуются на федеральном уровне, когда в общероссийских органах государственной власти появляется несколько неофициальных «группировок», борющихся за перераспределение ресурсов (властных, экономических, информационных и др.) . Подобные противоборствующие группировки существуют и во властных структурах регионов, в органах местного самоуправления. Такое противостояние групп нередко приобретает форму почти официального полицентризма власти: общеизвестны факты конфликтных взаимоотношений мэрии и местной думы, администрации и исполнительных органов.
Анализ позволяет сделать ряд выводов и соответственно предложить некоторые рекомендации.
Во-первых, государственная власть заканчивает период своего организационного и институционального оформления и приобретает черты высокодинамичной саморазвивающейся открытой системы. Наиболее слабое звено в цепи властных отношений — кадровый потенциал, который не всегда соответствует реалиям сегодняшнего дня и уровню решаемых проблем. Необходимо, с одной стороны, проводить политику модернизации кадровой составляющей органов государственной власти, а с другой — планомерно и методично формировать кадровый резерв для государственных должностей.
Во-вторых, государственная власть в современной России имеет черты всех известных форм власти с преобладанием характеристик законной или традиционной власти. Это говорит о том, что вопрос о легитимности органов государственной власти в Российской Федерации не стоит. Но эффективность властных отношений должна подкрепляться реализацией государственной политики по повышению авторитета и доверия к власти, ее институтам и лицам, находящимся на государственных должностях.
В-третьих, ментальность российских граждан предполагает наличие сильного лидера государства, не только располагающего широкими властными полномочиями, но и имеющего «мандат доверия» от большинства граждан России.
В-четвертых, наблюдающийся полицентризм во властных отношениях (региональный сепаратизм, «семибанкирщина», информационные войны) постепенно преодолевается. Но при этом имеется возможность возникновения нескольких «центров силы» вокруг президента, конкурирующих друг с другом из-за влияния на главу государства.
В-пятых, моноцентризм во властных отношениях постепенно становится принципом государственного строительства в России. Несмотря на предупреждения о возможности превращения России в тоталитарное государство, такой опасности моноцентризм не представляет, поскольку он не предусматривает отказа от принципов разделения властей по вертикали и горизонтали, а значит, «узурпации власти» быть не может. Более того, нужно дальнейшее наведение порядка во властных отношениях и формирование полноценного, эффективного центра власти вокруг Президента РФ.
В-шестых, следует продолжить работу по поиску общенациональной идеи, способной объединить и политическую элиту, и население.
В-седьмых, необходимо постепенно преодолевать чувство отчуждения у населения от принятия важных политических решений. Это должно реализовываться, с одной стороны, через организацию обсуждений вариантов политических решений, с другой - через инициирование референдумов, с третьей - через соответствующие информационные кампании.
Поскольку государственная власть и властные отношения в современной России прошли этап своего становления, важной проблемой становится совершенствование и развитие институтов и структур государственной власти.
Государство представляет собой изобретение людей для регулирования процессов их жизнедеятельности. Каковы мы такое и государство, его институты, функционеры (чиновники) и формы их деятельности [12 9] . Одновременно с этим, если плохо гражданам, то плохо и государству как части общественной системы, и наоборот, если плохо государству, то плохо и его гражданам. Такая диалектическая связь государства и граждан во всех их организационных формах (домохозяйство, профсоюз, муниципалитет, колхоз, фирма, кондоминимум и др.) представляет собой основное содержание и мотивационный механизм функционирования развивающейся общественной системы.
Пути предотвращения возникновения кризисов государственного управления
Функционирование экономических систем макро- и микроуровня находится в постоянной зависимости от экономической, социальной и политической динамики. Центральным политико-экономическим институтом государства является государственная власть, реализуемая через систему государственных институтов (представляющих органы власти и управления социально-политическими и экономическими процессами).
Орган государственного управления — учрежденная в установленном (официальном, юридическом) порядке структура, выполняющая от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным или общественным предназначением, обладающая организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в ее ведение), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей) , которые она должна реализовать и за пределы которых не должна выходить в своей деятельности [21].
В качестве органа государственного управления могут выступать имеющие соответствующие полномочия на осуществление управленческих функций одно лицо или организованная группа лиц.
Органы государственного управления - отдельные лица и организации, уполномоченные на осуществление государственно-управленческой деятельности. У органов власти и управления разная природа и функции. Власть - это делегированное населением право на владение, пользование, распоряжение. Управление - это делегированное властью выполнение части ее функций (или заимствованное у власти право на управленческую деятельность, государственный менеджмент), один из способов реализации власти3. [47]
На основании вышеизложенного следует различать жизненные циклы государственной власти и государственного управления (рис.1). Этапы формирования (I этап), развития (II этап), сбалансированного осуществления (III этап) и старения, разложения (IV этап) государственной власти и аналогичные процессы жизненного цикла системы государственного управления не совпадают по времени и амплитуде, а порой и знаку (подъем - спад). Как правило, волновая динамика жизненных процессов государственной власти несколько опережает соответствующие изменения в системе государственного управления. Особенностью системы государственного управления, как и государственной власти, является ее неразрывный характер. При этом амплитудные разницы в цикле государственного управления (Ь) , как правило, более значительны, чем у государственной власти (а) . Это обусловлено большей инерционностью последней, ее опосредованностью более обширными массивами (экономическая мега- и макродинамика; уровень жизни и общие предпочтения населения; громоздкая система формирования органов власти и др.). В то же время и кризисы власти (которые бывают намного реже, чем кризисы управления) являются отображением непригодности системы и несут с собой значительные издержки в политической, экономической и социальной сферах государства, остро ощущаются в низовом хозяйственном звене (производственных фирмах). В этом контексте для антикризисного менеджмента хозяйственных организаций (фирм) имеет важное значение экспресс-оценка, мониторинг протекания процессов жизненного цикла с тем, чтобы своевременно
3 «В современных условиях рассмотрение вопросов разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления, передачи полномочий сверху вниз в компетенцию региональных и местных органов власти осуществляется в рамках концепции субсидиарности (subsidiarity conception). Принцип субсидиарности представляет собой общий и разумный принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне» [47]. корректировать стратегию взаимодействия с внешней средой, а также внутреннего развития.
I этап - формирование (реструктуризация); I этап развитие; III этап - сбалансированное осуществление; IV этап старение, разложение; I этап - формирование на новой основе (начало следующего цикла).
Кризис государственного управления характеризуется разбалансированностью политических институтов, ослаблением управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов. Сущностные признаки кризиса государственного управления: 1) разбалансированность системы макроэкономического регулирования; 2) политизация экономических и социальных конфликтов; 3) неспособность госаппарата регулировать политико-экономические процессы традиционными методами; 4) утрата контроля над функционированием жизнеобеспечивающих хозяйственных организаций.
Этапы развития кризиса государственного управления: 1 этап - возникновение множества конфликтных очагов в сферах госрегулирования («микровзрывы по всему полю»); 2 этап - функциональное расстройство системы государственного управления, непригодность компромиссов (несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям); 3 этап - неспособность госаппарата управлять общественными процессами («машина пошла вразнос»). В общем виде кризис является порождением конфликта (или серии конфликтов), дошедшего до состояния антагонистического противоречия. Кризис государственного управления представляет собой переходное состояние политико-экономической системы государства. Его особенностью является то, что конфликты между элементами политико-экономической системы государства носят преимущественно вертикальный (иерархический) характер в отличие от преимущественно горизонтального (координационного характера), имманентного сбалансированным (некризисным) системам. Государственное управление конфликтами представляет собой регулирование, разрешение, подавление, инициирование конфликтных ситуаций в конкретных сферах и областях. Профессор Н.И. Глазунова выделяет следующие этапы управления конфликтами [21]: 1 этап - институализация (выяснение содержания и определение правил разрешения конфликта); 2 этап - легитимизация (постановка процедуры разрешения конфликта в жесткую зависимость от добровольного обязательства большинства участников конфликта соблюдать принятые нормы его разрешения).
Совершенствование институциональной базы воздействия государства на экономические процессы
Необходимость совершенствования действующей системы государственного управления. Наиболее важными негативными явлениями нам представляются следующие: постоянные коллизии между институтами исполнительной и законодательной власти и между федеральной и региональными властями/ нестабильное, а порой взрывоопасное положение (экономическое, политическое, национальное и т.п.) в некоторых регионах России. В этом свете определяется основная цель совершенствования государственной власти: обеспечение национальной безопасности России путем создания организационно-динамической системы управления на федеральном и региональном уровнях, способной реализовать эффективное функционирование органов государственной власти в различных ситуациях — от нормаль-той до чрезвычайной. Зона «А» - функции управления, реализуемые только при участии и согласии всех трех участников. Зоны «Б», «В», «Г» - функции управления, реализуемые только при участии и согласии двух участников.
Практика работы федеральных органов власти показывает, что функциональная зона «А» является постоянным источником разногласий между Президентом РФ, Администрацией Президента, Федеральным Собранием и Правительством РФ. Причем весьма характерным является желание каждого из указанных субъектов управления перевести функции управления из зоны «А» в свою единоличную зону управления. Аналогичная ситуация и с функциями управления зон «Б», «В» и «Г». Эти тенденции являются по существу конфликтными, так как действующая Конституция и законы РФ не предусматривают механизма недопущения порождаемых ими ситуаций, способных привести страну к политическому кризису.
Проблема совершенствования государственной власти, как известно, имеет две стороны: внешнюю и внутреннюю. Первая -это изменение состава органов власти, включая ликвидацию одних и создание новых. Вторая сторона — это совершенствование действующих органов.
Решение этой проблемы первым путем - чрезвычайно длительный процесс, поскольку система органов государственной власти закреплена в Конституции РФ и всякие новые предложения в этой области потребуют изменения действующей Конституции. Поэтому, по нашему мнению, в ближайшей перспективе совершенствование государственного управления следует осуществлять непосредственно внутри этих органов. А для этого необходима разработка ясных методических указаний, направленных на создание более совершенной системы управления как на федеральном, так и на региональном уровнях государственного управления.
Важнейшее значение для совершенствования системы управления имеет ее правильная организация. В фундаментальных положениях теории систем мы находим ключ к пониманию системы управления: ее необходимо интерпретировать как всякую сложную, целостную организацию, которую характеризуют качества принципиально новые по сравнению с качествами составляющих ее элементов. Из огромного количества возможных систем управления необходимо выделить такие, в которых совокупность элементов объединена постоянной связью, имеется общая цель и все элементы содействуют достижению конечной цели. Подобная система может быть названа организационной. В приведенном определении системы термин «связь» трактуется нами как фактор, объединяющий отдельные элементы системы. В системе управления существуют вертикальные связи (иерархия) и горизонтальные связи (интеграция).
Порядок взаимодействия элементов может быть установлен только организацией системы, которая проявляется в двух формах: в статике - в структуре системы (устойчивость, упорядоченность отношений и связей между элементами); в динамике - в процессе взаимодействия элементов системы (упорядоченность взаимодействия элементов системы в соответствии с их функциями) [14 6].
Организация управления - это создание или приведение системы управления в состояние необходимой упорядоченности и единства взаимодействия ее элементов, обеспечивающих эффективный режим функционирования процесса управления. Система включает набор элементов с определенными свойствами. Отсюда организация в первом аспекте реализуется путем подбора элементов соответствующего количества и определенного качества.
Вторым аспектом организации является объективная необходимость размещения в пространстве и соподчинения определенным образом подобранных элементов (как части целого), это и будет, по существу, структура системы.
В качестве третьего аспекта организации предполагается необходимость установления между элементами управления информационных связей, что в самом общем виде представляет собой технологию управления.
И, наконец, четвертый аспект. В любой системе, как известно, существует огромное количество связей, среди которых нас интересуют управленческие. Их особенность заключается прежде всего в том, что они опосредствуют процесс воздействия управляющей системы и способны изменять состояние управляемого объекта. Поэтому управление в наиболее общем виде представляет собой замкнутый контур: сбор информации, подготовка и принятие решения, выдача команды и вновь сбор информации. Эффективность выполнения процедур воздействия определяется организацией системы, т. е. характером ее отношений по управлению; наличием структурных подразделений и регламентацией связей между ними и работниками; регламентацией обязанностей, прав и ответственности в аппарате управления; нормализацией управленческих операций и процедур; нормализацией документов.
Важнейшей проблемой в организации управления является определение целенаправленности системы. Существует два вида целей: цели развития и цели стабилизации. Цели, как правило, определяют главное направление деятельности и в отличие от задач не всегда могут быть измерены количественно.
Цели, образующие во взаимосвязи общую цель, должны обладать рядом характеристик: конкретностью (формулирование результата); обозримостью (краткосрочность, долгосрочность); реальностью (достижимость); взаимосвязанностью (непротиворечивость); эффективностью (результативность, прибыльность ) .
