Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к исследованию института государственных услуг 14
1.1. Место государственных услуг в системе общественных благ 14
1.2. Структурно-функциональная характеристика государственных услуг и использование рыночных механизмов их предоставления 34
Глава 2. Состояние и перспективы рыночной рационализации в сфере оказания государственных услуг 51
2.1. Преимущества и недостатки институциональных воздействий в процессе рыночной рационализации предоставления государственных услуг 51
2.2. Границы и возможности использования зарубежного опыта институционально-административных преобразований в сфере государственных услуг 81
Глава 3. Направления модернизации механизма взаимодействия органов власти с потребителями государственных услуг и оценка его эффективности 102
3.1. Современные технологии оказания государственных и муниципальных услуг: институционально-вариативный анализ 102
3.2. Совершенствование форм и методов повышения качества и эффективности взаимодействия государства и потребителей государственных услуг 129
Заключение 156
Список литературы
- Структурно-функциональная характеристика государственных услуг и использование рыночных механизмов их предоставления
- Преимущества и недостатки институциональных воздействий в процессе рыночной рационализации предоставления государственных услуг
- Границы и возможности использования зарубежного опыта институционально-административных преобразований в сфере государственных услуг
- Совершенствование форм и методов повышения качества и эффективности взаимодействия государства и потребителей государственных услуг
Структурно-функциональная характеристика государственных услуг и использование рыночных механизмов их предоставления
В современных условиях общественный сектор экономики России находится в состоянии значительных изменений, реформирования, которые вызваны переходом к экономике рыночного типа. Он характеризуется совокупностью ресурсов экономики, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Результаты его функционирования преобладающе выражаются в общественных благах, которые предоставляются государством для удовлетворения потребностей граждан и общества в целом. Принципы, формы, ресурсы и результаты деятельности общественного сектора необходимо рассматривать через призму производства и обращения экономических благ; при этом важным моментом является понимание особенностей общественных благ, в том числе услуг.
Благоприятное развитие сферы услуг во многом обуславливает равновесное состояние экономики, является предпосылкой последовательного экономического роста и зависит от эффективного регулирования со стороны государства. Государственные институты, сочетая использование правовых и экономических методов, добиваются баланса публичных и частных интересов, реализуют принцип справедливости в сфере производства и предоставления услуг.
В связи с развитием теории государственных услуг все больше внимания уделяется необходимости терминологической определенности, дальнейшего теоретического осмысления данного понятия.
Рассмотрение экономического содержания услуги невозможно без выявления сущности ряда взаимосвязанных понятий, которые часто употребляются синонимично, как однопорядковые, либо как незначительно различающиеся без раскрытия этих различий. Целесообразно осуществить рассмотрение данных понятий через призму развития экономической науки (в историческом контексте).
Обычно термин «услуга» применяется в том же контексте, что и понятия, отражающие результаты процесса производства: экономическое (общественное) благо, продукция, товар.
Приступая к рассмотрению услуг, следует определить и разграничить вышеуказанные определения общественного блага, товара и услуги, так как недостаток внимания к формированию понятийного аппарата может послужить причиной отсутствия различий между данными понятиями как на уровне анализа нормативных документов, так и на уровне проведения исследования.
Одной из центральных категорий экономической теории является благо -явление, предмет, продукт труда, удовлетворяющий определенные человеческие потребности и отвечающий интересам, целям, устремлениям людей. Экономическое благо - более широкое понятие. Экономическим продуктом называется все то, что производится, создается, используется в экономике.
Еще в 70-х годах XIX века Джон Стюарт Милль1 сформулировал фундаментальное положение экономической теории благосостояния - понятие «общественных благ». Взяв за основу положение о стремлении рабочего класса к большему досугу, он пришел к выводу, что иногда только всеобщее соглашение может обеспечить совпадение частных и общественных интересов. Он отмечал, что благотворное действие данных процессов (процессов обеспечения частных и общественных интересов, предоставления общественных благ) ненаблюдаемо, отчего рыночный механизм совершенно не в состоянии побудить потребителей к предпочтению подобных благ.
По мнению немецкого экономиста Хайнца Ламперта, «общественные блага - это предметы, являющиеся достоянием общества, они характеризуются двумя следующими признаками: во-первых, они могут использоваться более чем одним лицом или более чем одной небольшой группой без ущерба для пользователей (в таких случаях говорят об «отсутствии соперничества в потреблении»); во-вторых, никому не может быть отказано в пользовании на основании требования
Милль Дж. С. Основы политической экономии. Т. I. М: Прогресс, 1980. - С. 43 о выплате определенной цены, так как польза предмета не может быть ограничена (в таких случаях говорят о недействительности принципа исключения)».2
По мнению известного американского экономиста-обществоведа Мансура Олсона «Общественное благо определяется как любой товар или услуга, которые удовлетворяют следующему требованию: если их потребляет любой индивид из группы, то их могут потреблять и все остальные члены группы» . В данном определении особо выделен тот факт, что общественные блага могут быть определены только по отношению к какой-либо группе потребителей. Следовательно, общественное благо производится на уровне государства, и пользоваться им может каждый гражданин государства.
Говоря об общем определении понятия «общественное благо», стоит отметить, что оно может конкретизироваться с учетом способа производства, способа и области применения.
Так созданный в процессе материального производства и имеющий материально-вещественную форму продукт будет называться «продукцией». Относительно области применения с учетом научно-технического прогресса в области производства любой результат можно назвать продукцией (производственная продукция, информационная продукция, продукция, созданная в собственном хозяйстве для собственного потребления и др.)
Основной проблемой исследования экономики является выбор путей расходования ограниченных ресурсов, которые представляются в качестве факторов производства и потребительских благ. В данном случае производство ограниченных благ возможно разделить на материальные блага и нематериальные услуги. Результат производства первых становится товар, вторых - услуга.
Товарами в узком смысле называют объекты купли и продажи, т.е. те экономические блага, которые после создания подлежат продаже или предназначены для продажи. Следовательно, товаром считают любой экономический продукт, поступающий после производства на рынок.
В широком смысле понятие «товар» нередко относят к любым производимым предметам и вещам, ко всему, чем пользуются люди, не уточняя при этом, что данные предметы приобретены или продаются за деньги.6
Товар предполагает наличие определенной материальной формы. Это является условием его обособления от производителя. Данный тезис является основой для разделения труда на производительный и непроизводительный.
Преимущества и недостатки институциональных воздействий в процессе рыночной рационализации предоставления государственных услуг
Таким образом, влияние граждан на органы власти первостепенно выражается во влиянии потребителей на качество государственных услуг, и реализуется посредством их участия в институтах гражданского общества:
1) Путем влияния на формальные правила, совершенствования институциональной среды в рамках формальных институтов. Данные процессы характеризуются участием в производстве нормотворческих инициатив - в выработке стандартов государственных услуг (правил, регулирующих параметры качества услуг) через законодательное включение в процесс принятия актов институциональных групп интересов.
2) Путем влияния на механизм принуждения к исполнению установленных норм (формальные правила). Особое внимание в данном процессе уделяется мониторингу эффективности деятельности органов исполнительной власти (обнаружение несоответствующего поведения государственных служащих, выявление соответствий/несоответствий качества предоставляемых услуг заявленным стандартам и др.).
Анализ специфики институциональных воздействий (прямых и обратных) в сфере государственных услуг позволил раскрыть механизм применения квазирыночного типа воспроизводства государственных услуг, в котором рыночные принципы совмещаются с государственными целями производства благ, механизм внедрения конкуренции в их производство, способы снижения административных барьеров предоставления государственных услуг.
Резюмируя описанные институциональные воздействия в сфере государственных услуг, стоит отметить, что на современном этапе запущены, но требуют значительного совершенствования следующие механизмы институциональных изменений, учет которых обусловливает необходимость внедрения рыночных принципов хозяйствования: - органам государственной власти необходим переход от так называемого служения обществу к предоставлению услуг, от господства иерархии к представлению услуг в государственном управлении в рамках рыночной рационализации, с необходимостью постоянно доказывать, например, через процедуру анализа эффективности бюджетных расходов, высокую потребительскую ценность и эффективность; - осуществление ускоренного импорта в государственный сектор современных управленческих технологий, так как большинство государственных и муниципальных служащих не обладают квалификацией и компетенциями, которые необходимы для успешного функционирования государственного управления, основанного на рыночных принципах; - развитие направления по предоставлению возможности оказания государственных услуг не сетью государственных учреждений, а институтами рынка на основе аутсорсинга с возможной конкуренцией данных организационных систем; - совершенствование целевого, ориентированного на достижение определенного результата характера бюджетных расходов. По мнению директора Центра стратегических разработок «Северо-Запад» Владимира Княгинина: «Расходы «привязываются» к определенным публичным (бюджетным) услугам. Проявляется стоимость всех государственных услуг, включая даже те, что государственные органы оказывают друг другу. Таким образом, должен быть совершен переход к экономически эффективному управлению, фиксируемому в лимитах (пропорциях) распределения бюджетных средств по видам публичных услуг»;65 - предоставляемые услуги должны соответствовать требованиям граждан, процесс их предоставления должен стать более экономически эффективным и
Княгинин В. От «административного» государства к «рыночному» [Электронный ресурс] // Центр стратегических разработок. Северо-Запад. Официальный сайт. URL: http://www.csr-nw.ru/content/news/default.asp?shmode=2&ids=2&ida=1466 (дата обращения 04.05.2013) осуществляться при более низких затратах. В рамках рыночной рационализации себестоимость государственных обязательств должна быть снижена, а производительность повышена. Необходимо достичь возможности оценивать затраты бюджета на оказание тех или иных услуг. Это позволит получить реальную оценку стоимости услуг в бюджетном секторе и на конкурентом рынке, полученную на основе сопоставления.
Таким образом, необходимо совершенствовать системную работу по улучшению взаимовлияния институциональной среды и индивидов через совершенствование институциональных соглашений (что на практике будет выражаться в совершенствовании взаимодействия власти, бизнеса и общества). В данных условиях целесообразно предложить следующие направления регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти с целью совершенствования институционального механизма выбора субъектов предоставления государственных услуг: снижать административные барьеры, ограничивать вмешательство государственных служащих, развивать информационную инфраструктуру, комплексно оценивать и финансировать воспроизводство государственных услуг (оптимизируя составление государственного и муниципального задания), занимая при этом доминирующее положение среди субъектов квазирыночных отношений, внедрять механизмы конкуренции в производство государственных услуг, а также содействовать формированию четких и стабильных правил игры посредством контрактации, стандартизации и регламентации. Также целесообразно рассмотреть институциональные взаимодействия в сфере государственных услуг в контексте административных преобразований зарубежных стран с целью учета их опыта и установления возможностей его применения в России.
Границы и возможности использования зарубежного опыта институционально-административных преобразований в сфере государственных услуг
Оценка, производимая обобщенными показателями, не учитывает реальный прогресс экономической, социальной и других сфер, полученный за счет воздействия на них органов государственного управления. Следовательно, необходимы показатели, способные учесть и сопоставить ресурсы и эффект от достижения целей органов государственной власти, реализации их программной деятельности, минимизировать расхождения в оценках проводимых в стране преобразований. Анализ динамики обобщенных индексов оценки государственного управления без учета целевых показателей результативности (уровень целей и задач) может негативно сказаться на результатах производимых на их основе оценок.
С целью минимизации разночтений Всемирный банк разработал набор более конкретных и объективных показателей эффективности «второго поколения» (показатели результативности и индикаторы непосредственных результатов реализации отдельных целей и задач реформ государственного управления), которые более актуальны для целей мониторинга и оценки институционально-административных преобразований.
Также в государственном секторе нашла применение оценка на основе базовых показателей (Benchmarking), которая берет начало из сферы бизнеса и включает оценку экономической эффективности, удовлетворение потребителей и государственных служащих. Данный инструмент анализа показал себя как эффективная стратегия повышения эффективности работы органов государственного управления. «Применение оценки включает три основных стадии. Прежде всего, детальное понимание собственных процессов. Во-вторых, анализ процессов в других организациях. Затем, сравнение своих показателей эффективности с показателями других участников тестирования. И, наконец, ПС принятие мер по преодолению разрыва в эффективности работы».
Разработка адекватных показателей для измерения результатов - это непрерывный процесс, предполагающий учет различных точек зрения, постоянный пересмотр и совершенствование этих показателей. Важно в данном процессе учитывать необходимость первичной формулировки четких целей и задач, уже на их основе разработку и утверждение самой системы показателей.
Анализ и совершенствование методов оценки и повышения эффективности государственного управления оказывает влияние на своевременность реформ, адекватность инструментов государственного регулирования современным условиям, а также обеспечивает возможность межстранового сопоставления показателей государственного управления и применения лучшей практики в России. Непринятие перечисленных мер и инструментов может привести к дальнейшему росту неэффективных расходов, ухудшению кадрового состава и материальной базы, снижению уровня жизни населения, снижению объема и качества предоставляемых услуг, ухудшению социально-экономического климата в стране и, как следствие, и снижению уровня конкурентоспособности.
Внедрение в практику элементов концепции «нового государственного менеджмента» (или концепции «нового публичного менеджмента») и проводимые в связи с этим реформы в сфере государственного управления в развитых странах характеризовались масштабностью целей и задач. Проведение комплексной трансформации, направленной на формирование нового поколения государственных служащих, разрушение укоренившихся в обществе стереотипов и формирование положительного имиджа государственной власти, а также культивирование новых форм взаимодействия между государством и гражданами пришлось на 80-е гг. XX века и первую половину 90-х. За этот период времени во многих странах (например, Великобритания, США, Канада) были проведены сокращение государственного аппарата, модернизация государственной службы,
Цуркер К. Инструменты оценки эффективности государственных служащих и органов государственного управления // Управленческое консультирование. 2002. №1. [Электронный ресурс]: - Режим доступа: http://www.dialogvn.ru/uk/2002/n01/s02-l-09.htm включающая в себя контрактацию, внедрение стратегического планирования, бюджетирования, ориентированного на результаты, оптимизированы расходы на государственное управление, оптимизирован внутренний аудит. В так называемых странах Британского содружества (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США, Канада) в наиболее полной форме реализованы принципы «нового государственного менеджмента», которые во многом являются ориентирами для остальных стран мира. Страны Восточной Европы, Латинской Америки, Юго-Восточной Азии применили последовательное заимствование данных управленческих технологий.
Скандинавские страны реализуют подход, основанный на построении партнерских отношений и доверия между государством и гражданами, а также на укоренном развитии технологий электронных услуг.
В силу устоявшихся традиций закрытой государственной службы страны континентальной Европы реализуют более консервативную модель отношений государства и граждан.
На практике правительства многих развитых стран пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления общественным сектором, что свидетельствует о наличии общей потребности в административных реформах, хотя и в различное время и с различной скоростью проведения.
Поскольку предоставление государственных и муниципальных услуг становится центральным элементом «нового публичного менеджмента», особого внимания заслуживают хозяйственный механизм, связанный с их предоставлением.
Совершенствование форм и методов повышения качества и эффективности взаимодействия государства и потребителей государственных услуг
Для реализации задачи в такой постановке потребуется разработка требований к оказанию государственной (муниципальной) услуги, описание ее возможных дополнительных потребительских свойств, показателей качества, требований к техническим возможностям поставщика и т.п. Эти требования должны быть положены в основу формирования условий размещения заказа на оказание государственной (муниципальной) услуги на конкурсной основе, а также могут использоваться при формировании государственного (муниципального) задания. В рамках формирования государственных заданий для государственных автономных учреждений возможно создать действенные стимулы к обеспечению экономии материальных ресурсов, используемых для оказания государственных услуг. Подтверждением данному положению является части 8 и 9 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Таким образом, возрастает необходимость развития экономических предпосылок для создания рациональной системы оказания государственных услуг и плана перехода системы в новое качество.
В данном контексте целесообразно рассмотреть современное функционирование автономных учреждений и модернизацию системы их перевода бюджетных учреждений в автономные.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской
Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами (статья 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ).
Значительны суммы поступлений для бюджетных и автономных учреждений, основная часть которых предназначена для выполнения государственного задания.129
Также целесообразно выделить инструменты и механизмы в части повышения эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений, введенные №83-ФЗ: - Изменение типа учреждений в зависимости от результата деятельности, потенциала; - Планирование финансово-хозяйственной деятельности; - Отмена субсидиарной ответственности / расширение объема прав; - Имущество на праве оперативного управления / ОЦДИ; - Возможность распоряжаться доходами от приносящей доход деятельности; - Возможность использования остатков средств в очередном году на цели, ради которых создано учреждение; - Мотивация руководства / ответственность руководства по закону; - Создание и развитие информационной системы управления общественными финансами. Размещение учреждением информации на официальном сайте в сети Интернет.
Порядок формирования государственного задания определен в Постановлении Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».
Введенные инструменты, механизмы и порядок формирования государственного задания дали развитие ряду положительных изменений в части перевода бюджетных учреждений в автономные.
Постановлением закреплен трехлетний срок, в течение которого автономные учреждения финансируется из бюджета в не меньшем объеме, чем до перехода, что является положительным моментом в части снижения нежелательных финансовых последствий от перехода бюджетных учреждений в автономные.
В случае уменьшения бюджетного задания три года бюджет будет направлять субсидии для выравнивания финансовых условий. Данный временной лаг позволит сформировать практику работы с новыми условиями взаимоотношений с бюджетом.
Основной целью задания является финансирование нормативных затрат на его выполнение и содержание закрепленного за автономным учреждением имущества. Государственные органы, исполняющие обязанности учредителя, определяют размер задания и планируют объем потребления услуг исходя из общеэкономических условий, но подобную деятельность следует осуществлять и самим автономным учреждениям с целью прогнозирования деятельности.
Возможность самостоятельного распоряжения заработанными средствами, закрепленная вышеупомянутым п. 8 ст.2 174-ФЗ, является предпосылкой для разумного сочетания долгосрочных (сохранение рабочих мест) и краткосрочных (повышение заработной платы) интересов работников, что в конечном счете также имеет влияние на качество и эффективность предоставления государственных услуг.
Продолжением права пользования заработанными средствами является право распоряжаться имуществом, приобретенным за счет собственных средств. Существует возможность приобретения автономными учреждениями прав
Постановление Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания». [Электронный ресурс]: справочная правовая система «Консультант». - Режим доступа: http://www.konsultant.ru продажи, залога, сдачи в аренду собственной недвижимости. Однако вместе с этим в случае утраты платежеспособности или иных факторов возникают риски потери имущества, что требует интеграции бизнес механизмов в государственный сектор, в частности развития полноценного риск-менеджмента. В связи с этим формируется предпринимательская деятельность.
Полного вывода имущества автономных учреждений в коммерческий сектор не следует опасаться в связи с наличием законодательных барьеров, предусматривающих одобрение учредителей на внесение имущества в качестве вклада в уставной капитал.
В качестве дополнительных критериев оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно использовать экономический потенциал такого учреждения. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1505-р утверждены показатели, на основании которых рекомендуется определять экономический потенциал: а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; б) средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих года; г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
