Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственные расходы оказывают существенное влияние как на макроэкономические, так и на микроэкономические характеристики функционирования экономики. Причем, большое значение имеет не только доля государственных расходов в совокупном спросе, но и каким образом формируются и исполняются расходные обязательства, что самым непосредственным образом связано с характеристиками бюджетного процесса.
Определяя стимулы участников бюджетного процесса не только в области непосредственного бюджетирования, но результатов их деятельности, институты, обрамляющие бюджетный процесс претендуют на ключевую роль среди элементов реформ государственного управления. Данный факт подтверждает опыт реформирования государственного аппарата в таких странах как США, Австралия, Новая Зеландия, Швеция, Великобритания и Канада, где внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), являлось важнейшей составной частью более широкой реформы, соответствующей принципам «Нового государственного менеджмента».
Актуальность настоящей работы обусловлена процессом целенаправленных институциональных изменений последних пяти лет в общественном секторе экономики России, а именно внедрением БОР как альтернативы сметному бюджетированию (СБ). Причём результаты таких изменений, несмотря на значительные издержки и сроки их осуществления, не дают оснований для положительной оценки. Выявление недостатков реформы, обозначение оптимальной траектории институциональных изменений в области реформирования бюджетного
1 Философия «Нового государственного менеджмента» проповедует рациональное управление, акцент на четкие цели, использование внешней и внутренней систем оценок результативности с установлением ответственности за достигаемые результаты. Соответствующие управленческие технологии включают: структурную реорганизацию; реорганизацию бюджетного процесса; определение центров ответственности; соглашения о результативности, охватывающие цели департаментов и/или их менеджеров; контрактацию выбранных услуг и функций (предоставление на контрактной основе); поощрение конкуренции.
процесса требуют формирования теоретического инструментария, позволяющего комплексно исследовать трансакции внутри иерархии государственного аппарата.
В отечественной и зарубежной литературе встречаются исследования бюджетного процесса, базирующиеся на инструментарии различных исследовательских направлений экономической теории, таких, например, как теория контрактов и теория общественного сектора. Данные исследования, как правило, акцентируют внимание на проблеме настройки стимулов и асимметрии информации, возникающей между поручителем и исполнителем. Несмотря на то, что используемый исследователями инструментарий позволяет охватить важные аспекты бюджетного процесса, его недостаточно для комплексного исследования процесса принятия решений, обуславливающих выбор альтернатив организации бюджетного процесса на различных уровнях иерархии государственного аппарата. Необходимость разработки подобного инструментария определяет актуальность настоящей работы с точки зрения развития экономической теории.
Степень разработанности темы исследования. О роли государства в экономике, его природе и сущности, различных аспектах функционирования писали такие известные экономисты как Адам Смит, Давид Риккардо, Джон Стюарт Милль, Альфред Маршал, Леон Вальрас, Джозеф Стиглиц и др. Данные работы в большинстве своём акцентировали внимание на вопросах вмешательства государства в экономические процессы как субъекта, производящего общественные блага и устраняющего провалы рынков. С точки же зрения исследования процесса принятия решений на уровне правительства важное значение имеют работы представителей теории общественного выбора Джеймса Бьюкенена, Гордона Таллока, Мансура Олсона, Уильяма Нисканена и др., результаты которых необходимо учитывать при определении необходимых условий работоспособности соответствующей альтернативы организации бюджетного процесса.
Если же говорить об исследовании альтернатив организации бюджетного процесса, необходимо выделить работы таких авторов как Ален Шик, Джек Даймонд, Малкольм Бэйл и Тони Даль, осуществивших анализ реформ системы бюджетных отношений в экономически развитых странах мира с акцентом на выявление
сравнительных характеристик БОР и СБ. С точки зрения идентификации признаков БОР интерес представляют работы Марка Робинсона и Джима Брамби, Эйден Роуз, Анвара Саха, которые посвящены выявлению вариантов организации бюджетного процесса по принципам БОР с последующим сравнением их преимуществ и недостатков.
Среди прикладных отечественных работ, посвященных анализу систем управления бюджетным процессом в различных странах мира, выделяются исследования экспертов Московского отделения Нидерландского Экономического Института, Центра фискальной политики, Института экономики переходного периода, Института экономики города. С точки зрения реализации целей настоящей работы важную роль играют исследования вопросов реформирования бюджетного процесса с использованием инструментария новой институциональной экономической теории. Подобные исследования среди отечественных экономистов принадлежат таким авторам как Шаститко А.Е., Тамбовцев В.Л. и Крючкова П.В. и направлены на раскрытие сравнительных преимуществ и недостатков БОР, выявление ограничений внедрения БОР в России, а также определение оптимальной траектории институциональных изменений в области реформирования бюджетного процесса.3
Вопросы выбора институциональных альтернатив организации бюджетного процесса хоть и затрагивались упомянутыми исследователями, однако не являлись предметом специального анализа, позволяющего раскрыть все важные факторы такого выбора, что необходимо для выявления условий, недостатков и ограничений реформирования бюджетного процесса в России.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы - предложить теоретический инструментарий исследования выбора институциональных альтернатив организации бюджетного процесса на политическом и частном рынках институтов.
Достижение указанной цели предусматривает решение следующих задач исследования:
2 Работы указанных авторов приведены в списке литературы в диссертационной работе. Работы указанных авторов приведены в списке литературы в диссертационной работе.
- определение сравнительных характеристик вариантов организации бюджетного процесса, что предполагает выбор критериев сравнения, соответствующих цели настоящей работы;
идентификация необходимых условий функционирования альтернативы организации бюджетного процесса по принципам БОР, формирование которых требует специализированных инвестиций участников бюджетного процесса;
исследование сложившихся поведенческих стратегий участников бюджетного процесса;
идентификация факторов, влияющих на выбор альтернатив организации бюджетного процесса его участниками, в зависимости от уровня иерархии государственного аппарата, на котором такой выбор осуществляется;
проведение исследования отечественного и зарубежного опыта реформирования бюджетного процесса с точки зрения выявления существующих вариантов организации бюджетного процесса по принципам БОР, а также анализа преимуществ, недостатков и ограничений их внедрения.
Предметом исследования являются трансакции между участниками бюджетного процесса.
Объектом исследования являются органы государственной исполнительной власти.
Теоретические и методологические основы работы. Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды зарубежных и отечественных учёных в области теории трансакционных издержек, теории контрактов, теории общественного сектора и общественного выбора.
В процессе исследования был реализован комплексный подход к изучению трансакций между участниками бюджетного процесса, базирующийся на общенаучных методах исследования. Автором применялись такие методы научного познания, как сравнительный анализ, обобщение, систематизация.
Информационную базу исследования составляют нормативные правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс в Российской Федерации и зарубежных
странах; кодексы, регламенты и стандарты отечественных и зарубежных органов исполнительной власти; внутриведомственные документы методического характера в области систем контроля, планирования и управления бюджетным процессом; материалы исследований опыта внедрения бизнес-методов управления в государственных учреждениях различных стран мира; отчёты органов исполнительной власти и правительств различных стран о результатах деятельности и внедрении современных систем управления по результатам; социологические исследования в области общественной оценки эффективности государственного регулирования и качества предоставления государственных услуг; материалы конференций и семинаров, посвященных проблемам реформирования систем государственного управления.
Научная новизна работы состоит в следующем:
Сформулированы критерии сравнения институциональных альтернатив организации бюджетного процесса, позволяющие чётко определить преимущества и недостатки таких альтернатив с точки зрения эффективности государственного управления. Критерии сравнения охватывают такие аспекты как: стимулирующее воздействие альтернатив организации бюджетного процесса на его участников (стимулирующий эффект); информационное воздействие альтернатив организации бюджетного процесса на выработку и принятие решений в области формирования приоритетов государственной политики и институциональных форм регулирования экономической деятельности (информационный эффект); издержки использования альтернатив организации бюджетного процесса;
На основе инструментария новой институциональной экономической теории выявлены важнейшие характеристики бюджетирования, ориентированного на результат, как института, конструкция которого содержит следующие составляющие: правила, определяющие связь между финансированием, эффективностью и результативностью исполнителей; механизмы отбора дискретных структурных альтернатив; механизмы принуждения к исполнению правил, соответствующих БОР. В соответствии с данной конструкцией раскрыты механизмы, обеспечивающие
работоспособность данной альтернативы организации бюджетного процесса, включая механизмы отбора дискретных структурных альтернатив, механизмы контроля и принуждения, механизмы разрешения споров и механизмы обратной связи;
Выявлены сравнительные условия реализации трансакций в государственном и частном секторах, заключающиеся в различном проявлении оппортунистического поведения, влиянии статуса сторон и переговорной силы участников трансакций на выбор механизмов управления ими, а также различных параметрах выбора контрагента. Это позволило адаптировать инструментарий теории трансакционных издержек к исследованию процесса выбора механизмов управления трансакциями, реализуемыми участниками бюджетного процесса, в части расширения факторов, влияющих на такой выбор, и исследования стимулов лиц, принимающих решения;
Представлена оценка влияния уровня неопределённости, специфичности активов, частоты трансакций на выбор альтернатив организации бюджетного процесса и механизмов управления трансакциями на уровне политического и частного рынков институтов . Кроме того, выявлены специфические для государственного сектора факторы выбора альтернатив организации бюджетного процесса, в том числе уровень политической конкуренции, сравнительный уровень переговорной силы участников трансакции, уровень потенциальной конкуренции между исполнителями, уровень издержек мониторинга результата.
В контексте факторов, влияющих на выбор альтернатив организации бюджетного процесса, проведён анализ возможных поведенческих стратегий (стратегии имитации и продуктивной стратегия) участников бюджетного процесса различного уровня иерархии государственного аппарата, с точки
«Рынок институтов - это процесс, который позволяет индивидам выбирать правила игры в их сообществе. Посредством своих добровольных взаимодействий индивиды оценивают уже существующие правила, определяют и проверяют пригодность новых». Вьщеляются два типа рынков институтов - политический и частный. На политическом рынке институтов действия сводятся к изменению существующего институционального устройства (явные институциональные сделки). В случае же с частным рынком происходит выбор определённой институциональной формы поведения (неявные институциональные сделки).
зрения стимулов данных участников к осуществлению специфических
инвестиций и выбору наиболее оптимальных для БОР институциональных
форм поведения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключается в адаптации инструментария теории трансакционных издержек к исследованию процессов выбора альтернатив организации бюджетного процесса, а также механизмов управления трансакциями, реализуемыми между его участниками. В соответствии с поставленной целью настоящей работы разработан инструментарий исследования выбора альтернатив организации бюджетного процесса, который может быть использован при исследовании трансакций, реализуемых между единицами иерархии государственного аппарата вне зависимости от рассматриваемой отрасли государственного управления.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке и совершенствовании специализированных курсов в области государственного управления и регулирования, таких, например, как: «Совершенствование управления общественными финансами», «Теории государственного регулирования экономики».
С точки зрения прикладного аспекта результаты настоящего исследования могут быть использованы при формировании концепций и программ реформирования бюджетного процесса, реформы государственного регулирования экономики и реформы государственной службы, а также при создании внутриведомственных систем управления по результатам.
Апробация и внедрение результатов работы.
Основные теоретические и методические положения работы нашли своё отражение во внутриведомственных системах планирования, контроля и стимулирования в Федеральной антимонопольной службе. Автор принимал участие в разработке программно-целевой структуры ведомства, является основным разработчиком внутриведомственных актов правового и методического характера в области систем контроля и аудита результативности деятельности территориальных
5 Реформа государственного регулирования - такие изменения правил и поддерживающих их механизмов, с помощью и посредством которых принимаются коллективные решения о введении, устранении или модификации регулирования в соответствующей сфере экономических обменов.
органов и структурных подразделений Федеральной антимонопольной службы, а именно:
приказ ФАС России от 01.03.07 № 50 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга бюджетных расходов сети территориальных органов Федеральной антимонопольной службы в 2007-2009 гг.»;
приказ ФАС России от 28.12.2007 г. № 462 «Об утверждении Порядка подготовки и контроля реализации Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы и её структурных подразделений»;
приказ ФАС России от 17.06.08 г. № 212 «Об утверждении Методики оценки результативности деятельности территориальных органов ФАС России»;
приказ ФАС России от 28.12.2007 г. № 458 «Об утверждении Порядка внутреннего аудита результативности деятельности Федеральной антимонопольной службы».
В 2005-2006 гг. в качестве эксперта автор участвовал в подготовке сводного доклада Правительства Российской Федерации на 2006-2008 гг.
Автор принимал участие в международных конференциях, посвященных вопросам оценки эффективности деятельности конкурентных ведомств:
17-18 октября 2007 года в г. Гааге, в конференции, организованной нидерландским конкурентным ведомством, на тему «Измерение экономического эффекта конкурентной политики ;
22-23 января 2009 года в г. Брюссель, в конференции, организованной Международной конкурентной сетью, на тему «Эффективность конкурентных ведомств».
Публикации. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования опубликованы в 9 печатных работах общим объёмом 50,25 п.л. из них выполнено лично автором 10 п.л., в том числе 2 работы в научных журналах, рекомендованных ВАК.
Логика и структура работы определены поставленной целью и
обозначенными задачами.
Диссертация имеет следующую структуру:
Введение 3
