Содержание к диссертации
Введение
Введение 3
Глава I. Эволюция организационно-правового положения публичных библиотек города Москвы
1. Статус государственных публичных библиотек города Москвы 18
2. Анализ правового поля функционирования московских публичных библиотек 42
Глава II. Правовая поддержка современных публичных библиотек сверхкрупного города
1. Особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в городе Москве 70
2. Концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек в городе Москве 87
Заключение 123
Список источников и литературы 130
Приложения 155
- Статус государственных публичных библиотек города Москвы
- Анализ правового поля функционирования московских публичных библиотек
- Особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в городе Москве
- Концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек в городе Москве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проходящие в России социально-экономические, политические и правовые преобразования одной из основных задач имеют построение информационного общества, постепенно трансформирующегося в общество знаний. Главным звеном в создании информационно-культурного пространства являются публичные библиотеки, обеспечивающие конституционные права граждан на доступ к информации и культурным ценностям. В сложившихся условиях особое значение приобретают проведение организационных, технико-технологических, кадровых и других преобразований библиотечной отрасли, а также совершенствование нормативно-правовой базы деятельности государственных публичных библиотек.
Под влиянием проходящих изменений в нашей стране, при активном использовании новых информационно-коммуникационных технологий трансформируются традиционные и реализуются новые направления деятельности публичных библиотек, особенно в сверхкрупных городах. Актуальность и своевременность комплексного рассмотрения нормативно-правовых регуляторов библиотечно-информационной сферы обосновываются прежде всего единством целей, связанных с задачами совершенствования деятельности публичных библиотек, особенно сверхкрупных городов, таких как Москва, направленного на обслуживание различных категорий пользователей. Принципиально значимым является исследование эволюции организационно-правового обеспечения государственных публичных библиотек г. Москвы и разработка на этой основе механизма нормативно-правового регулирования их деятельности в условиях мегаполиса.
В Градостроительном кодексе РФ представлена следующая классификация городов России: крупные (количественный состав от 250 тыс. до 1 млн. жителей), крупнейшие (количественный состав от 1 до 3 млн. жителей) и сверхкрупные города (количественный состав свыше 3 млн. жителей). Таким образом, к сверхкрупным городам в Российской Федерации относятся Москва (свыше 10 млн. жителей) и Санкт-Петербург (свыше 4 млн. жителей).
В настоящее время столичная библиотечная сеть очень разветвлена. Она начала складываться 126 лет назад и на сегодняшний день в ведении Департамента культуры города Москвы находится 440 публичных библиотек, в том числе: пять центральных городских библиотек, 36 централизованных
4 библиотечных систем (с центральными библиотеками и филиалами), 1 библиотек, имеющих самостоятельный статус.
В Москве также сосредоточены крупнейшие библиотеки федеральног значения, сеть библиотек Министерства образования и науки РФ Департамента образования города Москвы, сеть ведомственных библиотек и т д. Наличие большого количества библиотек различных форм подчинени является отличительной особенностью в организации библиотечно информационного обслуживания в сверхкрупных городах.
В соответствии с Федеральным законом РФ «Об общих принципе организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многи регионах России осуществлен перевод государственных библиотек в ведени субъекта РФ или муниципалитетов, с финансированием из соответствующи бюджетов. Однако публичные библиотеки Москвы оставляют за собой стату государственных публичных библиотек, а не муниципальных.
Организационная структура сети публичных библиотек Москвы являете двухуровневой: первый уровень (городской) находится в ведении Департамент культуры города Москвы, второй уровень (окружной) — в ведении управлени" культуры административных округов города Москвы. Очевидным недостатко такой структуры является отсутствие в городе единой библиотечно информационной системы, основанной на нормативно-правовых актах единых стандартах функционирования. В связи с этим остро встает вопро о необходимости разработки концептуальной модели нормативно-правовог регулирования деятельности публичных библиотек.
В 2008 году в Москве была принята «Концепция библиотечног обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года». В 2009 rot Московской городской думой был принят Закон г. Москвы «О библиотечно информационном обслуживании населения города Москвы». В настоящее врег идет разработка проекта создания библиотечно-информационной сети публичнь библиотек «Библиогород». Вместе с тем, сформированная актуальная нормативно правовая база деятельности публичных библиотек Москвы отсутствует, что име следствием нерационально сформированную систему публичных библиотек. Кроме того, отсутствуют законодательные документы, обусловливающие наличи 5 городских и 12 самостоятельных библиотек, нет документов, определяющи соподчиненность и взаимодействие библиотек между собой.
Изучение нормативно-правовых оснований функционирования государственных публичных библиотек Москвы неразрывно связано с процессом становления библиотечного законодательства в целом. Законотворческий и нормотворческий процесс в библиотечном деле нашей страны активизировался сначала 1990-х годов. Конституция РФ (1993) закрепила принцип разграничения собственности на федеральную государственную собственность и собственность субъектов Федерации. Разграничение полномочий коснулось, в том числе, и сферы культуры. Ст. 71 Конституции РФ закрепила за федеральным центром «установление основ федеральной политики... в области культурного развития». «Общие вопросы» культуры переданы в сферу совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации. По всем остальным вопросам культурной, в том числе и библиотечной деятельности, субъекты РФ получили всю полноту полномочий.
Исходя из этого, актуальность исследования обусловлена необходимостью: комплексного анализа организационно-правового положения государственных публичных библиотек Москвы; разработки концепции нормативно-правового регулирования их деятельности.
Концепция должна учитывать основные аспекты организационно-правового положения публичных библиотек: приоритеты, законодательную базу, организационно-методические основы работы. Главной ее целью является научное обоснование и концептуальное оформление механизма нормативно-правового обеспечения деятельности публичных библиотек Москвы.
Степень изученности проблемы. Развитие библиотечного дела Москвы в контексте эволюции нормативно-правового и организационно-правового развития мало изучено. Специальных монографий или исследований обобщающего ретроспективного характера по организационно-правовому регулированию государственных публичных библиотек города Москвы не существует.
Дореволюционные литературные источники, рассматривающие историю первых публичных библиотек в Москве, представлены отдельными очерками и публикациями в профессиональных журналах— «Вестник просвещения», «Внешкольное образование», «Народное образование», «Библиотекарь» (с 1992 г. - «Библиотека») и др.
Важным аспектом при рассмотрении эволюции организационно-правового положения публичных библиотек Москвы является изучение вопроса управления сетью библиотек. Основой могут служить некоторые
нормативные документы, опубликованные в издании «Москва. Городско управление: 300 лет истории управления городом» (1997), в частности «Положение об общественном управлении города Москвы» (20 марта 1862 г.) «Городовое положение» (16 июня 1870 г.), «Городовое положение» (11 июн 1892 г.).
Значимыми источниками для изучения состояния развития московскої сети общедоступных библиотек и правового положения библиотек за период с второй половины XIX века по 1911 год являются материалы I Всероссийског съезда по библиотечному делу (1911).
Одним из немногих обобщающих трудов дореволюционного периода, котором анализируются правовые основы деятельности народных библиотек является опубликованная в 1916 году работа Е. А.Звягинцева «Правово положение народных библиотек за 50 лет». Исследованиями в данной области дореволюционный период занимались ученые Г. А. Фальборк і В.И. Чарнолуский. В частности, их совместная работа «Библиотек (общественные и народные) и книжная торговля. Систематический свод законов распоряжений, правил, инструкций, уставов, справочные сведения и пр.» (1905 представляет значительный интерес, т. к. содержит нормативно-правовы документы или извлечения из них, которые определяли правовое поле народных библиотек в дореволюционный период.
Развитию библиотечного дела в российских городах посвящено небольшо количество аналитических работ. В послереволюционный период история библиотечного дела и его нормативно-правовые основы хорошо изучены и нашли отражение в научных трудах К. И. Абрамова и А. Н. Ванеева.
Большую теоретическую и практическую ценность имес фундаментальная монография М. Н. Тищенко «Общедоступные (публичные) библиотеки в системе местного самоуправления» (2006). Анализ исторических этапов формирования законодательства в области библиотечного дела, основные этапы становления и развития правового обеспечения библиотечной деятельности в Российской империи, СССР и в России представлен в работах О. Ф. Бойковой, А. И. Пашина, В. Р. Фирсова.
Проблемам нормативно-правового регулирования современной деятельности публичных библиотек, внедрению библиотечного законодательства в широком правовом аспекте посвящены научные труды и методические публикации: И. Ю. Багровой, О. Ф. Бойковой, Е. И. Борисовой, Ю. А. Гриханова, В. К. Клюева, Т. Л. Маниловой, А. И. Пашина, Ю. Н. Столярова, В. Р. Фирсова.
Имеются диссертации, основные положения которых были использованы для рассмотрения вопросов формирования сети общедоступных (публичных) библиотек дореволюционной Москвы и системы библиотечного обслуживания населения массовыми библиотеками, а также для анализа структуры управления сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города и отдельных аспектов нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек: «Городские народные библиотеки Москвы 80—90 гг. XIX в.» Е. М. Нагловской (1947), «Библиотечное строительство в Москве 1917—1925 гг. (на примере массовых библиотек)» Н. А. Коноваловой (1976), «Структура управления территориальной сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города: современное состояние и перспективы совершенствования» И. В. Харьковой (2001).
Наиболее важными для осмысления эволюции организационно-правового положения публичных библиотек Москвы являются положения диссертационного исследования О. М. Кротовой «Библиотековедческие концепции А. А. Покровского: становление и развитие» (1995). Работы библиотековеда и основателя современной ЦУНБ им. Н. А. Некрасова А. А. Покровского имеют особое значение для детальной реконструкции истории, создания и развития многих библиотек и читален города Москвы. Некоторые принципы и положения, которые определил А. А. Покровский еще до 1917 года, продолжают сохранять актуальность и для построения современной сети публичных библиотек.
Необходимо отметить ряд публикаций, отражающих ретроспективный анализ эволюции и развития публичных библиотек Москвы, основные этапы формирования сети общедоступных библиотек города, деятельность библиотек и читален Московской городской думы, а также характеризующих тенденции развития и совершенствования правового поля функционирования публичных библиотек, стратегии их развития в условиях мегаполиса. Это публикации М. С. Бутковской, Т. И. Вестерман, Ф. С. Воройского, Ю. А. Гриханова, Т. Е. Коробкиной, Е. Лещенко, Е. В. Николаевой, А. К. Покровской, П. С. Сокова, А. М. Стахевича, В. Д. Стельмах, О. А. Чувильской.
В то же время, приходится констатировать, что при наличии большого количества публикаций теоретиков и практиков библиотечного дела, посвященных вопросам развития общедоступных (публичных) библиотек в России, отсутствуют работы, анализирующие динамику развития библиотек в сверхкрупных городах, а также обобщающие труды по проблемам нормативно-правового регулирования деятельности сети публичных библиотек. С этой
8 точки зрения представляется необходимым и обоснованным проведение комплексного исследования, посвященного истории и проблемам современного состояния нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек в городе Москве.
Объект исследования составляют государственные публичные библиотеки города Москвы.
Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование деятельности государственных публичных библиотек города Москвы.
Цель диссертационного исследования— разработка концептуальных основ нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
— провести анализ организационно-правового положения публичных
библиотек города Москвы (с начала XVIII века до настоящего времени);
— выявить особенности развития государственных публичных библиотек
города Москвы;
— выявить особенности организации библиотечно-информационного
обслуживания и построения сети публичных библиотек в городе Москве;
— разработать концептуальные основы нормативно-правового
регулирования деятельности современных московских публичных библиотек.
Методологическая основа и методы исследования. Методологической основой исследования послужили положения, изложенные в историко-библиотековедческих трудах отечественных ученых К. И. Абрамова,
A. Н. Ванеева, А. М. Мазурицкого, А. А. Покровского. Важное значение для
исследования имели профильные фундаментальные монографии по
отраслевому правовому регулированию М. Н. Тищенко и В. Р. Фирсова;
теоретические работы по проблемам нормативно-правового регулирования
деятельности библиотек О. Ф. Бойковой, И. Ю. Багровой, Е. И. Борисовой,
Ю. А. Гриханова, Е. А. Звягинцева, В. К. Клюева, А. И. Пашина, Ю.Н. Столярова,
B. Р. Фирсова.
Методологическое значение для диссертационной работы имели теории и концепции по вопросам типологии библиотек, по истории их становления, изложенные в трудах М. И. Акилиной, Е. Н. Гусевой, М. Я. Дворкиной, Ю. Н. Столярова, И. М. Фрумина.
В диссертационном исследовании использован комплекс взаимосвязанных методов: сравнительный анализ, факторный анализ, статистический анализ, терминологический анализ, структурно-содержательный анализ, типологический анализ, метод периодизации, контент-анализ, моделирование.
Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении истории и современного состояния нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы:
выделены принципы организации сети общедоступных библиотек в дореволюционной Москве (общедоступность; бесплатное пользование; организация единого книжного фонда; учет плотности населения, его состава, культурного уровня и грамотности; учет территориальных и других местных условий);
выявлены особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в городе Москве как сверхкрупном городе, в частности: разветвленная сеть библиотек; отсутствие взаимодействия и координации внутри системы публичных библиотек; отсутствие в городе единого библиотечно-информационного пространства; отсутствие муниципальных библиотек и муниципальной библиотечной сети; отсутствие четко сформированной законодательной и нормативно-правовой базы публичных библиотек города Москвы;
-определены приоритеты нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек сверхкрупного города: создание системы нормативно-правового регулирования библиотечно-информационного обслуживания различных категорий граждан; обеспечение реализации конституционных прав на доступ к информации различным категориям пользователей; внедрение Закона города Москвы «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы» (2009), формирующего правовую основу создания библиотечно-информационной системы «Библиогород»;
- обоснованы направления совершенствования библиотечной политики на
уровне сверхкрупного города, разработана и аргументирована концепция
нормативно-правового регулирования деятельности государственных
публичных библиотек города Москвы, целью которой является формирование
нормативно-правовой базы построения библиотечно-информационной системы
обслуживания населения Москвы - «Библиогород».
Данная работа вводит в научный и общественный оборот (впервые в таком объеме, применительно к Москве) понятие нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы.
Теоретическое значение исследования заключается в следующем:
на основе системного анализа расширено представление о нормативно-правовом положении общедоступных (публичных) библиотек Москвы в различные исторические периоды;
воссоздана эволюция общедоступных (публичных) библиотек Москвы;
представлены принципы проекта по созданию сети общедоступных библиотек в дореволюционной Москве, который стал основой организации сети библиотек уже в советский период;
расширены и обогащены имеющиеся в библиотековедении знания об особенностях правового положения публичных библиотек в городе Москве.
Материалы диссертационного исследования, научные выводы и предложенная концепция открывают перспективы для дальнейших научных разработок в области регионального библиотековедения.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработана концепция нормативно-правового регулирования государственных публичных библиотек города Москвы с учетом специфических условий сверхкрупного города. С использованием материалов исследования и при непосредственном участии соискателя разработана утвержденная Правительством Москвы «Концепция развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года» (№318-ПП от 22 апр. 2008 г.) и план мероприятий по ее реализации, где одними из основных значатся мероприятия по реформированию системы нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы. Материалы диссертационного исследования активно использовались при подготовке законопроекта «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы», принятого 23 сентября 2009 года Московской городской думой.
Также, практическая значимость исследования определяется возможностью использования основных результатов исследования в практике деятельности московских публичных библиотек и библиотек других мегаполисов. Результаты исследования применимы в учебном процессе на библиотечно-информационных факультетах вузов культуры для обогащения
курсов истории библиотечного дела, библиотековедения, менеджмента библиотечно-информационной деятельности, библиотечного права.
Апробация материалов исследования. Научные статьи по ключевым результатам диссертационного исследования опубликованы на страницах профессиональной печати: две статьи в журналах «Научные и технические библиотеки» и «Вестник Московского государственного университета культуры и искусств», входящих в Перечень рецензируемых изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией России, а также в федеральном научно-практическом журнале «Библиотека». Всего по теме диссертации имеется 14 печатных работ, в том числе в соавторстве с О. Ф. Бойковой выпущено научно-практическое пособие «Правовое регулирование деятельности публичной библиотеки» (2010).
Теоретическое обобщение имеющегося опыта исследовательской и практической деятельности автора в этом направлении отражено в ряде научно-практических публикаций. Отдельные положения диссертационной работы представлялись в виде докладов на разноуровневых научно-практических конференциях, втом числе на международных научных конференциях «Скворцовские чтения» (Москва, МГУКИ): «Библиотечное дело-2007: Современные технологии и ресурсы», «Библиотечное дело-2008: Библиотеки и профессиональное образование в информационном обществе», «Библиотечное дело-2009: Традиции и инновации развития в информационном обществе», «Библиотечное дело-2010: Интеграция в мировое образовательное пространство», на XIV Ежегодной конференции Российской библиотечной ассоциации (Вологда, 2009 г.) и др.
Материалы исследования используются в лекционных курсах образовательной программы «Школа инноватики» для специалистов Центральной универсальной научной библиотеки имени Н. А. Некрасова, Курсах повышения квалификации для специалистов библиотек города Москвы и учебном курсе «Библиотечное право» для студентов Московского государственного университета культуры и искусств.
Достоверность и обоснованность результатов исследования подтверждены изучением представительной источниковой базы, использованием совокупности репрезентативных научно-обоснованных методов, профессиональной общественной экспертизой ключевых теоретических положений диссертации в процессе их обсуждения на конференциях и семинарах различного уровня, а также результатами
12 практического внедрения и апробации основных концептуальных положений исследования.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Возникновение и развитие общедоступных (публичных) библиотек в городе Москве явилось прямым следствием политических, экономических и социально-правовых реформ, начатых правительством дореволюционной России. Важную роль в организации общедоступных библиотек в Москве сыграла Городская дума.
-
В эволюции организационно-правового положения государственных публичных библиотек города Москвы выделяются следующие исторические этапы:
— дореволюционный (начало XVIII века— 1917 г.) - начальный этап
формирования нормативно-правовой базы развития библиотек, на котором
отсутствует концепция правового регулирования библиотечного дела;
— советский (1918—1990 гг.) - нормативно-правовое регламентирование
библиотечно-информационной деятельности подчиняется идеологическим и
политическим целям правящей партии, регулирование работы библиотек
осуществляется посредством декретов, постановлений и положений,
подменяющих законы;
— постсоветский (1991 г. — по настоящее время) - формирование и
развитие комплексной многоуровневой системы законодательного и
нормативно-правового регулирования деятельности библиотек.
-
В сверхкрупном городе, где функционирует большое количество библиотек различного подчинения, требуется законодательно регулировать и четко нормативно определять деятельность библиотек. Для библиотек сверхкрупного города необходим комплекс нормативно-правовых документов, четко регламентирующих правовой статус, формы и методы библиотечно-информационной деятельности, а также, гарантирующих государственную поддержку библиотек и их сотрудников.
-
Комплексная концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы должна содержать три взаимосвязанных блока: стратегический, законодательный, организационно-методический. Стратегический модуль формирует концептуальные основы развития библиотек и библиотечного дела в Москве. На его базе законодательный модуль закладывает нормативно-правовой фундамент деятельности публичных библиотек города Москвы. Организационно-методический модуль обеспечивает формирование сети
13 государственных публичных библиотек города Москвы и корпоративной библиотечно-информационной системы «Библиогород».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка литературы (295 названий), приложений.
Статус государственных публичных библиотек города Москвы
В данном исследовании используется следующее определение государственной публичной библиотеки города Москвы, закрепленное в принятом в 2009 году Законе г. Москвы «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы»: «Общедоступная библиотека, государственное учреждение, учрежденное органами государственной власти города Москвы, или структурное подразделение указанного учреждения, предоставляющие доступ к библиотечному фонду всем физическим и юридическим лицам, являющимся ее пользователями» [13, 6].
Проведенный в ходе диссертационного исследования ретроспективный анализ предполагает необходимость использования в работе наряду с термином «государственные публичные библиотеки» его исторического ряда: земские библиотеки (учреждаемые органами местного самоуправления в губернских и уездных городах дореволюционной России), народные библиотеки (учреждаемые органами городского управления), массовые библиотеки (учреждаемые государством), муниципальные библиотека (учреждаемые органами местного самоуправления).
Определение основ нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек Москвы невозможно без изучения и анализа предпосылок и этапов формированиям данного типа библиотек, воссоздания целостной исторической картины эволюции организационно-правового положения этих учреждений.
Предпосылки и этапы формирования государственных публичных библиотек в России можно определить с помощью ретроспективного анализа. Учитывая, что специальных исследований по нормативно-правовому регулированию деятельности публичных библиотек в городе Москве нет, проанализируем эволюцию их организационно-правового положения, выделяя три этапа:
— дореволюционный (начало XVIII века — 1917 г.) — начальный этап формирования нормативно-правовой базы развития библиотек, на котором отсутствует концепция правового регулирования библиотечного дела. На данном этапе начинается формирование сети общедоступных библиотек на основе принципов, сформулированных А. А. Покровским. Разработка Московской городской думой «Положения об общественном управлении города Москвы» (1862) дает начало развитию и становлению библиотечного дела в городе, начинается период открытия общедоступных библиотек.№ библиотек-читален. Положения I Всероссийского съезда по библиотечному делу, проведенного в 1911 г. в Санкт-Петербурге, становятся основой для разработки нормативно-правовой базы развития городских библиотек;
— советский (1918—1990 гг.) - нормативно-правовое регламентирование библиотечно-информационной деятельности подчиняется идеологическим политическим целям правящей партии, регулирование работав библиотек осуществляется посредством, декретов, постановлений, и положений, подменяющих законы. На данном этапе: происходит формирование, становление и развитие сети массовых библиотек города Москвы, процесс централизации библиотек;
— постсоветский (1991 г. — по настоящее время) - формирование и развитие комплексной многоуровневой системы законодательного и нормативно-правового регулирования деятельности библиотек. На данном этапе происходит дальнейшее развитие деятельности государственных публичных библиотек города Москвы, формирование нормативно-правовой базы их деятельности, разработка и принятие в 2009 году регионального закона «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы».
Начало дореволюционного этапа связано с проводимыми Петром I реформами, которые способствовали появлению разных типов библиотек, в том числе первых общедоступных (публичных). Можно с уверенностью сказать, что первые общедоступные библиотеки в Москве основаны по инициативе и на средства богатых людей.
В дореволюционной России под общедоступной библиотекой, как правило, понимали бесплатную библиотеку. Публичные библиотеки были ориентированы на образованного читателя. К публичным, в Москве, можно было отнести так называемые «библиотеки для чтения» [189, 66].
В 1706 году по указу Петра I В. П. Киприанов основывает при своей типографии книжный склад-библиотеку, которой было предоставлено право сбора и продажи русских и иностранных книг и гравюр. Сын его, В. В. Киприанов, продолжая дело отца, перестроил библиотеку после пожара и дал ей название «Публичная-всенародная библиотека». Он задумал ее как хранилище всех изданных в России книг. Киприанов предложил, чтобы издания, «которые ныне печатают и впредь будут печатать... хотя по одной книге», передавались в его библиотеку. Таким образом, он первым в Москве стал получать для своей библиотеки «обязательный экземпляр».
Киприанов также впервые предложил общедоступное и бесплатное пользование фондами библиотеки, «чтоб желающие из школ и ино кто; всяк безвозбранно в библиотеку пришед, книги видеть, читать, угодное себе без платы выписывать мог». К сожалению, библиотека Киприановых просуществовала недолго. Из-за возникших в 1748 году финансовых трудностей библиотека была продана, и на долгие годы Москва осталась без публичной библиотеки [210; 48].
Недостаточное количество общедоступных библиотек привело к появлению коммерческих платных библиотек при книжных магазинах и кабинетов для чтения. Наиболее известными в Москве были Публичная коммерческая библиотека С. И. Селивановского и коммерческая библиотека на Петровке. Необходимо отметить, что большинство коммерческих публичных библиотек были малодоступны широким слоям читателей в силу высокой стоимости услуг.
Понятие «публичная библиотека» также являлось родственным понятию «общественная». К общественным относились библиотеки, содержащиеся, на средства того или, иного общества. Публичные и «коммерческие» открывались: городами, земствами, просветительными, учреждениями.
В.Ш. Чарнолуский придерживался мнения, что публичные библиотеки не: являлись общественными, потому что читатели не участвовали в их деятельности [121, 30].
Неслучайно, именно в 1861 году было организовано Московское общество распространения полезных книг (МОРПК) и его комитет, состоявший сначала под «августейшим покровительством государыни императрицы» (устав общества утвержден 3 марта 1886 г.), а в 1890-е гг. - самого-императора (председательница общества-— А. Н: Стрекалова). В дальнейшем- в 1906 году, на базе библиотечной комиссии МОРНК возникло Московское общество бесплатных, народных библиотек, к; 1974 году располагавшее сетью: из 14 народных библиотек-читален: Находились, они в разных частях Москвы; в основном; в. рабочих районах (на Пресне, у Рогожской заставы, в Мытищах и др.) при промышленных предприятиях, училищах среди попечителей были видные промышленники имений А. К; фонг Мёкк др.), представители интеллигенции. Председательницей; была; избрана К. П; Щепкина. Как правило, эти читальни были закрыты летом и по праздникам, работали по выходным, и изредка по будням?[295, 21].
К этому же периоду относится создание Румянцевской публичной библиотеки (ныне— Российская государственная библиотека); в-1 831 году собрания графа Н. П: Румянцева после его смерти были переданы государству и открыты в Санкт-Петербурге для обозрения, а в 1861 году перевезены в Москву, где стали основой библиотеки Московского публичного музея и Румянцевского музея [249; с. 310]:
Анализ правового поля функционирования московских публичных библиотек
В настоящее время законодательные и нормативно-правовые основы библиотечного дела в Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Закон РФ «Основы законодательства Российский Федерации о культуре», ФЗ РФ «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов» и иные федеральные законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации [7].
Правовые основы деятельности государственных публичных библиотек формирует федеральное и региональное (муниципальное) законодательство, организационно-правовая база деятельности, внутрибиблиотечная нормативная документация.
Действующая на территории Российской Федерации система правового регулирования различных аспектов, функционирования библиотеки позволяет ей легитимно осуществлять многоплановую деятельность.[237, 71]. Субъектами нормативно-правового регулирования деятельности библиотек являются: библиотеки, государство, физические и юридические лица. Правовое регулирование возникающих отношений, между этими субъектами, осуществляется, прежде всего, в рамках обеспечения важнейших- конституционных прав гражданина на доступ к информации, библиотеками:
К профильным правоотношениям относятся: создание и развитие библиотек организация и реализация библиотечно-информационного. обслуживания; подготовка; переподготовка и повышение квалификации библиотечных кадров [237, 70].
Правовой статус библиотеки определен ее правовой базой; зафиксированной в профильных федеральных и региональных законах; он формирует механизм правового регулирования деятельности библиотеки.
Определим что правовое регулирование библиотечно-информационной деятельности информативно-организационное воздействие при помощи системы правовых средств — юридических: норм правоотношений индивидуальных предписаний на отношения возникающие в процессе библиотечной деятельности, с целью их упорядочения, охраны и развития соответствии с обществёнными потребностями. Объектами такого регулирования выступают библиотечное дело в целом, библиотека как отдельное учреждение, конкретные направления деятельности библиотеки, в рамках развития и реализации разнообразных интересов пользователей [56, 5].
Представим в виде рисунка нормативно-правовую базу деятельности публичных библиотек.
Из рисунка видно что нормативно-правовая основа деятельности государственных публичных библиотек формируется из отраслевых нормативно-правовых актов по библиотечному делу источников других отраслей права и их отдельных частей, которые также распространяются на библиотечную сферу (Гражданское законодательство Налоговый кодекс и др.).
Возникающие в, процессе библиотечной деятельности отношения реализуются через механизм правового регулирования, представляющий собой единую систему юридических средств, с помощью которых обеспечивается соответствие библиотечных отношений целям и задачам библиотек.
Основные структурные элементы механизма правового регулирования деятельности библиотек:
- нормы права или законодательная база (основа правового регулирования деятельности библиотек);
- правоотношения (главное звено механизма правовогорегулирования);
- акты реализации юридических прав и обязанностей, (соблюдение норм права заключенных в законодательстве их исполнение использование в конкретной деятельности)[56 5-10].
Механизм правового регулирования деятельности библиотек также выражается в локальных законодательных нормативно-правовых документах библиотек конкретного региона отражая их специфику.
Одним из первых законодательных актов, регламентирующих правоотношения, в сфере культуры, стал Закон. РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре гарантирует права граждан на использование культурного потенциала страны, а также деятельность и сохранение учреждений культуры. Закон является базой для разработки профильных законодательных актов по основным направлениям культурной деятельности в частности, «Федеральных законов о библиотечном деле» (1994) и «Об обязательном экземпляре документов» (1994) в которых определяются основные принципы деятельности библиотек, а также права пользователей библиотек.
Названные законы придали мощный импульс процессам регионального библиотечного законотворчества.
Анализ процесса формирования правовой основы деятельности московских библиотек неразрывно связан с процессом становления библиотечного законодательства в целом в России. Мы определили три этапа, в рамках которых анализируем эволюцию организационно-правового статуса публичных библиотек:
- дореволюционный период,
- советский период,
- постсоветский период.
Представленные в виде таблицы (Приложение 1) основные нормативно-правовые документы дореволюционного, советского и постсоветского периодов, имели определяющее значение для развития публичных библиотек как в России в целом, так и в городе Москве в частности.
В дореволюционный период появляются нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность народных и общедоступных библиотек, а также библиотек-читален. Законодательное и нормативно-правовое регулирование библиотечной деятельности дореволюционного периода направлено на определение и узаконивание порядка открытия библиотек и осуществления надзора за их деятельностью.
Историческими предпосылками зарождения системы нормативно-правового регулирования библиотечного дела в России считается начало XVIII века — период создания первых общедоступных библиотек и разработки специальных нормативно-правовых актов, касающихся их деятельности. В нормативно-правовых актах XIX века регламентируются различные аспекты деятельности библиотек.
В сохранившемся документе «Основания, на которых вообще учреждаются в губернских и уездных городах России публичные библиотеки для чтения» (1834) подробно рассмотрены цели создания библиотек, порядок их работы, права и обязанности библиотекарей и читателей и др. На основе положений данных «Оснований», по мысли составителей документа, должны были учреждаться публичные библиотеки в городах, не исключая и Москву. Рассмотрим названный документ подробнее.
Особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в городе Москве
Москва — сверхкрупный город, имеющий многоаспектные информационные и культурные потребности, обусловленные территориальными особенностями города, его административным делением на округа, мультикультурным составом населения, сосредоточением объектов культуры московского и российского значения, а также разнообразными интересами различных категорий граждан.
Москва является крупнейшим библиотечно-информационным центром, в котором сосредоточены основные информационные ресурсы, ведущие библиотеки и федеральные центры научно-технической информации.
Культурное пространство города составляют различные учреждения особая роль среди которых отводится государственным; публичным библиотекам. Система библиотечно-информационного обслуживания населения столицы сложилась еще в советский период, и к 2011 году число массовых библиотек, именуемых государственными публичными составило 440.
Оценка современного, состояния и размещения сети учреждений культуры в Москве свидетельствует о недостаточности следующих аспектов:
-уровня развития сети объектов культуры для проведения семейного досуга, молодежных и современных информационно-образовательных центров вблизи мест проживания москвичей;
-числа учреждений культуры в новых строящихся районах.
Современная социокультурная ситуация в Москве имеет ряд особенно стей, обусловленных делением города на 10 административных округов:
- Центральный (ЦАО),
- Северный (CAO),
- Северо-Восточный (СВАО),
- Восточный (ВАО),
- Юго-Восточный (ЮВАО),
- Южный (ЮАО),
- Юго-Западный (ЮЗАО),
- Западный (ЗАО),
- Северо-Западный (СЗАО),
- Зеленоградский (ЗелАО).
Каждый из 10 административных округов Москвы имеет свою особенность. Так, в Центральном административном округе сосредоточено большое количество учреждений культуры, другие округа территориально удалены от центра города. Имеются также особенности в размещении предприятий и учреждений различных сфер деятельности на территории округов.
Население сверхкрупного города, такого как Москва, распределено неравномерно, и особенностью административных округов города является и то, что некоторые из них по численности населения приравниваются к крупным городам и имеют довольно развитую инфраструктуру учреждений культуры.
Ниже приведена таблица, в которой представлены данные о количестве проживающего населения и имеющихся учреждений культуры (в том числе библиотек) в административных округах города Москвы.
Таблица поможет проанализировать степень доступности и уровень обеспеченности населения города услугами и ресурсами учреждений культуры, в частности, библиотек.
Из приведенной выше таблицы следует, что жители ряда районов столицы обеспечены библиотечно-информационными услугами неравномерно. Охват населения информационно-библиотечным обслуживанием в административных округах города Москвы неоднороден и зависит от различных причин: инфраструктуры округа, территориального расположения библиотек, их оснащенности информационными ресурсами.
В целом по г. Москве охват населения информационно-библиотечным обслуживанием составляет 22,4 %. Первое место по охвату населения 57,3%, занимает Центральный административный округ, имея удобное территориальное расположение публичных библиотек и хорошо развитую инфраструктуру. При этом, округ имеет наименьшую в городе территорию и население.
Для сравнения, в южном административном округе при почти таком же количестве библиотек, большей территории, состоящей в основном из «спальных районов» и самом большом количестве жителей, охват населения - 20,9%. Так, в Северном административном округе, численность жителей которого составляет 1112,9 тыс. человек, имеется 51 библиотека, а в Юго-Западном административном округе (1049,1 тыс. жителей), библиотек 48.
В ходе проведенного исследования на основании статистических данных, полученных от управлений культуры административных округов города Москвы, удалось выявить, что одной из основных проблем обеспечения населения, информационно-библиотечными услугами является» проблема территориальное доступности библиотек ввиду их недостаточного количества или полного отсутствия в новых районах массовой жилищной застройки. В этих районах сеть учреждений культуры практически не развита, т. к. они не включены в число основных объектов строительства.
Такое положение не дает возможности для создания единой библиотечно-информационной системы и не позволяет качественно удовлетворять запросы различных групп населения, проживающих в Москве. Сегодня существует потребность в повышении качества; библиотечно-информационного обслуживания населения города и качественного пополнения состава фондов публичных библиотек.
Сравнивая современное состояние библиотечно-информационного обслуживания с 1910 годом, приведем цитату А. А. Покровского из статьи «Учреждение библиотеки-читальни имени В. О. Ключевского»: «Существующие теперь городские библиотеки выполняют лишь очень малую долю той культурной работы, которую могла бы выполнить нормально организованная библиотечная сеть».
Крайне недостаточно и число больших библиотек-читален, являющихся центральными источниками книги для населения крупного района; большая часть территории Москвы остается вне возможного круга деятельности этих библиотек-читален; крайне недостаточно и число маленьких подсобных библиотек [228, 43].
Решая задачи обеспечения конституционного права граждан на свободный и равный доступ к информации и культурным ценностям, и, выделяя приоритетные направления своей деятельности, публичные библиотеки Москвы добились определенных успехов.
В работе публичных библиотек города наблюдаются устойчивые положительные тенденции:
1. Развивается деятельность публичных библиотек как информационных интеллект-центров; тем самым, осуществляется модернизация системы информационно-библиотечного обслуживания населения, в том-числе, и путем внедрения в практику работы информационных технологий, автоматизации основных библиотечных процессов, обеспечивающих возможность равного доступам информации всех категорий-пользователей.
2. Публичные библиотеки активно развивают социальное партнерство с властными структурами, общественными организациями и фондами, учреждениями культуры, образования и соцобеспечения? Публичные библиотеки принимают активное участие в реализации национальных проектов, федеральных и городских целевых программ и проектов, в организации доступа населения к социально значимой информации.
3. Программно-проектная деятельность публичных библиотек ориентирована на решение значимых для общества проблем. Так, успешно реализуются проекты по поддержке и продвижению чтения; по работе с социально незащищенными категориями населения; проекты и программы, направленные на сохранение историко-культурных традиций и патриотическое воспитание подрастающего поколения; краеведческие и экологические проекты и программы, проекты и программы по работе с мультикультурным населением города и вопросам толерантности.
4. Публичные библиотеки активно развивают специализацию своей деятельности и профилирование фондов: создаются специализированные библиотеки и структурные подразделения в рамках определенного направления деятельности библиотек, профилированные книжные коллекции и подфонды. Многие из публичных библиотек имеют в своих фондах редкие и ценные издания, которые причислены к книжным памятникам.
5. Публичные библиотеки активизируют свою деятельность как информационные, культурно-образовательные и культурно-досуговые центры, обеспечивающие информационную и ресурсную поддержку образования и самообразования всех категорий населения, а также организацию их досуга и общения, содействие в реализации творческой деятельности.
6. Расширяется международная и межрегиональная деятельность публичных библиотек, в рамках сотрудничества и обмена опытом с зарубежными и российскими библиотеками, в рамках реализации совместных проектов и программ.
Концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек в городе Москве
По нашему мнению, для совершенствования действующей в Москве нормативно-правовой базы библиотечно-информационной деятельности необходимо предпринять следующие шаги:
—провести детальный анализ действующего московского законодательства в области информации и культуры с целью выявления соответствия действующим нормам федерального законодательства;
—определить сферы и предметы деятельности, которые нуждаются в нормативно-правовой регламентации;
—провести анализ действующих в Москве нормативных правил неюридического характера (локальных, корпоративных, общественных), применимых к регулированию библиотечно-информационных процессов;
—создать иерархическую и консолидированную систему нормативно-правового регулирования процессов формирования и использования информационных ресурсов, правовой регламентации методов и форм библиотечно-информационного обслуживания различных категорий граждан;
—провести разработку и утверждение органами государственной власти Москвы нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные аспекты, ,в частности, библиотечно-информационную деятельность;
— обеспечить различным категориям граждан Москвы реализацию конституционных прав на доступ к информации путем законодательного закрепления соответствующих административных и организационных механизмов предоставления информации и ресурсов (в частности; в публичных библиотеках);
—внедрить Закон города Москвы «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы», формирующий правовую основу создания библиотечно-информационной системы обслуживания населения города «Библиогород», разработав механизм его реализации и контроля исполнения, разработать и утвердить отдельные документы о подчиненности и взаимодействии библиотек в Москве.
Разработка нормативно-правового обеспечения деятельности библиотек города Москвы и совершенствование существующих правовых положений будет способствовать развитию и приведению к согласованности норм регионального (в частности, городского) и федерального законодательства по отдельным вопросам. Нормативно-правовое регулирование деятельности публичных библиотек Москвы как сверхкрупного города может быть организовано в рамках разработки «Концепции нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек».
Концепция должна быть построена с учетом, особенностей организации библиотечно-информационного обслуживания и развития библиотек сверхкрупного города, а именно: особенности территориального размещения, особенности демографического состава населения, учет особенностей направлений деятельности библиотек, особенности нормативно-правового обеспечения и др.
Концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы представлена на рисунке 2.
Все представленные модули взаимосвязаны и дополняют друг друга, составляя основу создания механизма нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек в городе Москве.
Для наиболее полного представления «Концепции нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек в городе Москве» (далее — Концепции) рассмотрим каждый модуль в отдельности и охарактеризуем его наполнение.
Основополагающим в составе Концепции является Модуль 1. Стратегический. Данный модуль формирует стратегические основы развития библиотек и библиотечно-информационного обслуживания в сверхкрупном городе. Может включать: концепции развития (на долгосрочный и краткосрочный период), комплексные целевые городские программы, окружные программы развития библиотек.
В Москве к стратегическим основам организации деятельности публичных библиотек и библиотечно-информационного обслуживания населения относятся:
—«Концепция развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года»;
—План мероприятий по реализации «Концепции развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года»;
—Концепция Городской целевой комплексной программы «Культура Москвы 2012—2016 гг.».
— «Концепция развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года», утвержденная постановлением Правительства Москвы от 22 апреля 2008 г. № 318-1111, разработана в целях определения долгосрочных приоритетов развития системы библиотечно-информационного обслуживания населения, расширения видов библиотечных учреждений, форм и направлений их деятельности, улучшения качества формирования библиотечных фондов, повышения профессионального уровня работников библиотек [17].
