Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Определение подведомственности и подсудности дел с участием публично-правовых образований .
1. Подведомственность споров с участием публично - правовых образований 11-36
2. Подсудность споров с участием публично - правовых образований 37-56
Глава 2. Проблемы определения процессуального положения публично-правовых образований .
1. Процессуальное положение публично-правовых образований и уполномоченных органов, действующих на основании cm, 125 ГК РФ. 57-109
2. Процессуальное положение публично-правовых образований по спорам с участием государственных (муниципальных) юридических лиц .
Заключение 141-142
Список источников 143-159
- Подведомственность споров с участием публично - правовых образований
- Подсудность споров с участием публично - правовых образований
- Процессуальное положение публично-правовых образований и уполномоченных органов, действующих на основании cm, 125 ГК РФ.
- Процессуальное положение публично-правовых образований по спорам с участием государственных (муниципальных) юридических лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (далее публично-правовых образований) в гражданском процессе является одной из наиболее актуальных в современной науке гражданского процессуального права. По своему содержанию она связана с проблемами лиц, участвующих в деле. Данный институт относится к наиболее разработанным в гражданском процессе. Свою лепту в этом направлении внесли многие выдающиеся юристы.
Безусловно, проблема участия государства в гражданских процессуальных правоотношениях широко дискутировалась в научной литературе. Сама постановка вопроса не является новой. Однако процессуалисты рассматривали его главным образом в контексте участия в процессе органов государственного управления, делая акцент на их процессуальном статусе, формах участия, характере заинтересованности. И лишь немногие ставили вопрос о признании в качестве субъекта процесса публично - правовое образование как таковое. Между тем, в настоящее время такая необходимость имеется. Это объясняется следующим.
Материальное право, прежде всего, гражданское, признает публично-правовые образования самостоятельными субъектами права, действующими на равных началах с остальными субъектами. Государство вступает в многочисленные гражданские правоотношения с целью защиты своих имущественных интересов. Прежде всего, это отношения собственности, которые составляют ядро рыночных отношений, являются их основной и неотъемлемой частью. В России на конституционном уровне закреплено многообразие форм собственности, в том числе государственная и муниципальная собственность (ст. 8 Конституции РФ). Однако публичная собственность не является однородной по своему составу и делится на виды. В отличие от недавнего прошлого, когда государство рассматривалось как единый субъект гражданских правоотношений, а государственная
собственность - как общенародное достояние, обусловливающее «единство фонда» государственного имущества, современная цивнлистическая концепция исходит из существования, наряду с Российской Федерацией, иных субъектов права публичной собственности, в первую очередь, субъектов РФ и муниципальных образований. Такая многоуровневая система публичной собственности установилась в России с принятием Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее - О разграничении собственности по уровням).
Часть государственного (муниципального) имущества составляет единый неделимый фонд, казну публично-правового образования, являющуюся его экономической основой. В настоящее время в судах рассматривается множество дел, связанных с требованиями к казне России, в основном, это дела о возмещении убытков, причиненных действиями (бездействием), решениями государственных органов, дела, связанные с неисполнением гражданско-правовых обязательств перед гражданами (например, по облигациям внутреннего займа, государственным долгосрочным товарным обязательствам) и другие дела.
Вместе с тем, споры с публично-правовыми образованиями возникают не только из гражданских правоотношений. Так, значительную их часть составляют споры из публично-правовых отношений (административных, налоговых, таможенных и др.). Многие из них также зачастую касаются нераспределенного имущества.
Другая часть имущества передается государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям на ограниченных вещных правах (праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления), посредством которых публично-правовые образования участвуют в имущественном
j>
обороте, либо осуществляют управленческие, социально-культурные или иные функции некоммерческого характера. Появление и сохранение этих вещных прав в отечественном правопорядке - это отголоски планово-регулируемой, огосударствленной экономики. В условиях развития рыночных отношений и появления сильного частного сектора экономики конструкции таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов - несобственников, не должны присутствовать, поскольку их участниками всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом и самостоятельно несущие ответственность в предпринимательской сфере1. Тем не менее, в нынешних условиях переходного периода законодатель посчитал необходимым сохранить данные конструкции, максимально сузив их по содержанию. Между собственником и учреждением существует неразрывная связь материально-правого характера. Так, например, вступление учреждения, основанного на праве оперативного управления, в обязательственные правоотношения с другим субъектом права, так или иначе затронет имущественный интерес собственника. Аналогичная связь имеется между собственником и иными субъектами, владеющими имуществом на ограниченном вещном праве.
Будучи ограниченными вещными правами, они являются зависимыми от права собственности и не могут существовать в отрыве от этого основного права. В связи с закреплением в материальном законе указанных положений в практике как арбитражных судов, так и судов общей юрисдикции все чаще стали рассматриваться дела, где в качестве одной из сторон выступают государственные (муниципальные) учреждения и предприятия. В делах такого рода затрагиваются имущественные интересы и публично-правового образования.
Споры с участием публично-правовых образований порождают ряд процессуальных вопросов, которые можно рассмотреть на конкретных примерах из практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
1 «ГК РФ, часть 1. Комментарий для предпринимателей, Спарк, 1999, с. 370
Большинство процессуальных вопросов, поставленных в данной работе, решаются на основе норм материального права, поскольку исследуемая тема находится на стыке материальных и процессуальных отраслей.
Во-первых, необходимо ответить на вопрос, является ли публично -правовое образование субъектом гражданского процессуального права, может ли оно выступать в процессе в качестве стороны, третьего лица, то есть обладает ли оно гражданской процессуальной правоспособностью и дееспособностью; любые ли публичные интересы могут защищаться надлежащим образом посредством привлечения соответствующих государственных (муниципальных) органов в процесс в качестве стороны. Именно по этому пути в настоящее время идет судебная практика.
Определившись с главным вопросом, необходимо рассмотреть, соответствует ли этот вывод действующим нормам гражданского процессуального права; урегулировано ли вообще процессуальное положение публично-правовых образований современным законодательством; применимы ли его основные институты к данным субъектам.
В зависимости от ответа на основной вопрос по-разному будут решаться проблемы, связанные с определением подведомственности и подсудности споров с участием публично-правовых образований, сторон по спору, процессуальным соучастием и правопреемством, заменой ненадлежащей стороны, распределением судебных расходов.
Одной из наиболее сложных проблем является определение процессуального положения государственных (муниципальных) органов, действующих в процессе с целью защиты государственных (муниципальных) интересов. Необходимо выяснить, кем является такой орган в процессе, каков его процессуальный статус и интерес в рассматриваемом деле, является ли он представителем государства или занимает своеобразное положение. Наконец, как отграничить данные органы от государственных (муниципальных) органов, участвутощих в процессе в порядке ст. 42 ГПК и АПК? Эти и многие другие вопросы требуют ответа.
На основании изложенного в работе ставится вопрос о возможности правового регулирования споров с участием публично-правовых образований на основе действующего гражданского процессуального законодательства,
Обширность складывающейся судебной практики, наличие множества процессуальных вопросов, возникающих при рассмотрении таких споров, определяют актуальность проблемы, ее научное и практическое значение и обусловливают выбор данной темы.
Предметом настоящего исследования является как законодательство, относящееся к материальному праву (ТК РФ, КоАП, Налоговый кодекс РФ, многочисленные законы и подзаконные акты), так и процессуальное законодательство, а также практика рассмотрения и разрешения дел с участием публично-правовых образований арбитражными и общими судами.
В работе значительное внимание уделено проблемам материального права, в особенности о взаимоотношениях публично - правовых образований и государственных юридических лиц, поскольку' без их исследования невозможно решить множество процессуальных вопросов, в частности, о круге лиц, участвующих в деле, их процессуальном статусе, об эффективности применения норм гражданского процессуального права по таким делам.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе теории гражданского процессуального права проанализировать судебную практику, выявить теоретические и практические проблемы процессуального характера, возникающие при рассмотрении дел с участием публично - правовых образований, и на этой основе разработать научно-практические предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него чаетнонаучные методы: системный, логический, технико-юридический, сравнительного правоведения, анализ (обобщение) судебной практики.
В работе над диссертацией автором были изучены труды юристов, являющихся специалистами как в области материального, так и в области процессуального права.
Теоретической основой диссертации являются труды следующих процессуалистов: Н. И. Авдеенко, В. С. Анохина, А. Т. Боннера, М. А. Викут, А.А.Грось, Л. А. Грось, М. А. Гурвича, А. А. Добровольского, И. Жеруолиса, В.М.Жуйкова, В. Н. Ивакина, Р. Ф. Каллистратовой, С. В. Курылева, В.Я.Музюкина, Г. Л. Осокиной, Я. А. Розенберга, Н. В. Ченцова, Н.А.Чечиной, Д. М. Чечота, М. С. Шакарян, В. М. Шерстюка, и др.
В работе использовались труды представителей отечественного гражданского и предпринимательского права: М. И. Брагинского, С.Н.Братуся, А. В. Венедиктова, Pi. В. Ершовой, С. М. Корнеева, Е. А. Суханова, Ю.К.Толстого и др.; административного права: В. А. Власова, Ю. М. Козлова, А. А. Пушкина, С. С. СтуДеникина, Ц. А. Ямпольской и др.
Практической основой диссертационного исследования явилось изучение:
опубликованной судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ за период 1996-2001 г. г. и практики судов общей юрисдикции за тот же период;
судебной практики Пресненского межмуниципального суда г. Москвы и Московского городского суда, а также Арбитражного суда г. Москвы.
Научная новизна работы. Проблемы государства как субъекта правоотношений активно изучались представителями отечественного гражданского права. Цивилисты уделяли им самое пристальное внимание. При этом главный интерес исследователей был направлен на такие вопросы, как понятие государства как субъекта гражданского права, публичная собственность, ее содержание, материально-правовые способы защиты. Вместе с тем, процессуальному статусу государства не уделялось должного внимания. Лишь немногими учеными ставился вопрос о признании его субъектом процессуальных отношений. Однако отдельные процессуальные институты
применительно к данному субъекту не исследовались. В практике возникает много вопросов в связи с защитой государственного интереса. Их изучение, выявление некоторых закономерностей, ошибок, допускаемых судами, представляет интерес как с теоретической, так и с практической точек зрения.
На основе проведенного аншгаза диссертант пришел к следующим выводам и положениям, отличающимся новизной и выносимым на защиту Их можно разделить на две группы:
I. Участие публично - правовых образований в процессуальных правоотношениях через свои уполномоченные органы, которые действуют от их имени и в их интересах:
1) публично-правовое образование является субъектом гражданского
процесса и может участвовать в нем в качестве стороны или третьего лица;
2) публично - правовое образование наделено гражданской
процессуальной правосубъектностью; в данном случае целесообразнее
использовать это понятие, так как применение к нему категорий
«правоспособность» и «дееспособность» не имеет юридического значения;
в действующем гражданском процессуальном законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие особенности участия публично-правового образования в гражданском процессе;
публично-правовое образование реализует свою гражданскую процессуальную правосубъектность через уполномоченные органы. При этом уполномоченные органы, действуя от его имени и в его интересах, не являются лицами, участвующими в деле. Вместе с тем, они занимают в гражданском процессе своеобразное положение, не подпадающее под признаки ни стороны, ни представителя.
От имени уполномоченных органов в гражданском процессе действуют граждане, являющиеся представителями;
5) к уполномоченным государственным (муниципальным) органам,
действующим в процессе от имени и в интересах публично-правовых
образований, не применимы положения процессуального закона о сторонах,
замене ненадлежащей стороны, о процессуальном соучастии и правопреемстве;
6) государственные (муниципальные) органы не могут участвовать с целью защиты государственных (муниципальных) интересов в порядке ст. 42 ГПК (АПК), если они действуют от имени и в интересах публично-правового образования, являющегося стороной в процессе.
П. Процессуальное положение публично-правовых образований в спорах с участием государственных (муниципальных) юридических лиц.
1) между государственными (муниципальными) юридическими лицами и
их собственником (публично-правовым образованием) существует
неразрывная связь материально - правового характера. Такая связь лежит в
основе их обязательного соучастия в гражданском процессе во всех случаях,
когда затрагивается имущественный интерес указанных юридических лиц;
2) собственник и государственное (муниципальное) учреждение
являются соучастниками в процессе, во-первых, в любых спорах, когда
затрагивается имущественный интерес учреждения (в частности, при
отчуждении собственником имущества, закрепленного за учреждением на
праве оперативного управления, а также при его приобретении для
учреждения); во-вторых, в случаях, когда собственник несет субсидиарную
ответственность по долгам учреждения. Такое соучастие является
необходимым;
3) необходимое соучастие имеет место между Российской Федерацией и
федеральным казенным предприятием во всех случаях, когда последнее
приобретает (отчуждает) любое имущество, а также в случаях, когда
Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по
обязательствам федерального казенного предприятия;
4) необходимое соучастие имеет место между собственником и
государственным (муниципальным) унитарным предприятием, основанным на
праве хозяйственного ведения, во всех случаях, когда разрешается спор об
отчуждении (приобретении) последним какого-либо имущества.
На основе теоретических выводов и положений диссертант вносит предложения о совершенствовании ряда норм ГПК (ст. ст. 2, 214, 239-4), АПК (ст. ст. 2, 81), об изменении и дополнении кодексов, а также Закона РФ «О государственной пошлине».
Практическое значение исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, а также в практической деятельности судов.
Материалы диссертации могут также послужить основой для последующих научных работ в этой области и использоваться в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре гражданского процесса Московской государственной юридической академии, где рецензировалась и обсуждалась. Ряд теоретических и практических предложений нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации определяется ее содержанием. Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, и заключения. В конце каждого параграфа изложены теоретические выводы, выносимые на защиту. В заключении сформулированы предложения по совершенствованию процессуального законодательства.
Подведомственность споров с участием публично - правовых образований
1. Подведомственность как институт гражданского процессуального права представляет собой совокупность гражданских процессуальных норм, определяющих пределы (границы) полномочий различных органов по рассмотрению и разрешению юридических дел.
Как верно заметила Г. Л, Осокина, «значение института подведомственности заключается в том, чтобы упорядочить, разграничить деятельность различных органов по разрешению юридических вопросов, обеспечив при этом оптимальное сочетание государственных и общественных форм защиты прав и законных интересов граждан и организаций»".
Проблемы подведомственности гражданских дел судам достаточно подробно исследовались представителями науки гражданского процессуального права3. Существуют различные взгляды на понятие подведомственности. Так, подведомственность определяется как относимостъ гражданских дел к ведению различных государственных и общественных органов4.
Ряд процессуалистов определяют подведомственность как разграничение компетенции различных органов по защите гражданских прав существует мнение, что подведомственность представляет сооои круг дел, отнесенных законом к ведению того или иного органа0.
Наконец, некоторые определяют подведомственность через свойство дела, в силу которого оно подлежит разрешению определенным органом .
В целом, обобщив указанные точки зрения, Г. А. Жилин пришел к правильному выводу о том, что «...правила подведомственности позволяют распределить дела между различными юрисдикционными органами, относя подавляющую их часть к компетенции судов общей юрисдикции» . В настоящее время наиболее актуальным стал вопрос о разграничении подведомственности гражданских дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Споры с участием публично-правовых образований имеют место как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Вопрос об отраслевой принадлежности норм, определяющих организацию и порядок деятельности арбитражных судов, с момента их создания стал предметом широкой дискуссии, наряду с проблемами подведомственности. Нет единства мнений по данному вопросу и сегодня. В настоящее время достаточно четко определились два основных направления в их решении.
Одни авторы относят нормы, определяющие порядок деятельности арбитражных судов, к гражданскому процессу, утверждая, что каких - либо принципиальных отличий между ними не имеется . Исследователи исходят, прежде всего, из общепринятого в теории права деления системы права на отрасли и положений Конституции РФ. В этой связи представляет интерес мнение Председателя ВАС РФ В. Ф. Яковлева, считающего, что арбитражные суды, как и суды общей юрисдикции, осуществляют гражданское и административное судопроизводство10. Данный вывод справедливо основывается на п. 2 ст. 118 Констігтуции РФ.
Другие авторы, напротив, говорят о самостоятельном месте арбитражного процесса в системе права11. В качестве аргументов в пользу второй позиции приводятся такие. Во-первых, арбитражные суды имеют свою замкнутую систему нормативных актов, детально регламентирующих их организацию и структуру, компетенцию и порядок деятельности. Принятие отдельного процессуального кодекса означает официальное признание новой отрасли процессуального права12. Во-вторых, арбитражный суд занимает особое положение в ряду властных государственных структур, он самостоятелен и независим. В-третьих, арбитражный суд осуществляет правосудие в особой сфере отношений - экономической. Предметом его рассмотрения являются экономические споры1".
Интересную точку зрения по вопросу о месте арбитражного процессуального права в системе права высказал Д. А. Фурсов. По его мнению, «современная отрасль арбитражного процессуального права не обусловлена объективно существующими связями в системе реальных общественных отношений, поэтому невозможно установить ее самостоятельное место в системе права, признать ее в общепринятом понимании фундаментальной, вторичной (производной) или комплексной отраслью. Арбитражное процессуальное право следует определить как однородную, то есть дублирующую отрасль права. Предметом дублирования являются правоотношения, имеющие гражданский процессуальный характер. Арбитражное процессуальное право следует признать дублирующей отраслью не только потому, что она вынуждена повторять нормы гражданского процессуального права, но н потому, что она пытается иначе урегулировать однородные гражданские процессуальные отношения с иным субъектным составом их участников. Представляя собой отрасль «дубль», она воплощает собой двойной стандарт, не имеющий, с точки зрения системной организации, права на существование, но реально существующий в системе права»1 .
Рассматривая данный вопрос, следует отметить, что в системе права деление на отрасли происходит по двум критериям: предмету и методу13. Появление пусть даже относительно обособленной системы законодательства еще не свидетельствует о появлении новой отрасли права. В противном случае следует говорить о лесном, водном, налоговом, транспортном и т.п. праве, что не соответствует общепринятым положениям теории права. Вместе с тем, в литературе встречаются и иные мнения1ь.
Современные арбитражные суды появились в результате преобразования органов государственного арбитража. Принципы его организации и деятельности активно изучались процессуалистами того времени . Авторами отмечалась сложная, двойственная природа указанного органа, сочетающего в себе черты как правоприменительного органа, имеющего сходство с судебными органами, так и черты органа государственного управления, обладающего определенными контрольными и нормотворческими функциями. В связи с этим одни относили его к судебным органам, другие - к органам управления, третьи - признавали его своеобразным органом, сочетавшим в себе черты первых двух.
Подсудность споров с участием публично - правовых образований
Если правила о подведомственности позволяют распределить дела между различными юрисдикционными органами, то по правилам подсудности разграничиваются дела между судами одной системы в целях более своевременного и правильного рассмотрения и разрешения гражданского дела, наиболее эффективной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов и достижения других целевых установок гражданского судопроизводства. Подсудность определяет не наличие субъективного права на обращение за судебной защитой, а порядок его осуществления с соблюдением установленных законом правил .
«Как институт гражданского процессуального права подсудность представляет собой совокупность гражданско-процессуальных норм, разграничивающих полномочия горизонтальных и вертикальных звеньев судебной системы. Значение подсудности состоит в том, чтобы упорядочить деятельность судов по осуществлению юрисдикционных полномочий».
Анализ судебной практики дел с участием публично-правовых образований выявил некоторые вопросы, возникающие при определении их подсудности.
1. Так, не совсем четко разграничены дела между арбитражными судами субъектов РФ и ВАС РФ. В соответствии с п. 1 ст. 24 АПК дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются арбитражными судами субъектов РФ, за исключением дел, отнесенных к подсудности ВАС РФ. Согласно п. 2 ст. 24 АПК ВАС РФ рассматривает экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ. При этом закон не указывает конкретные категории дел, которые рассматриваются ВАС РФ.
По мнению Т. К. Андреевой, «АПК относит к родовой подсудности ВАС РФ лишь экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и дела о признании недействительными ненормативных актов высших органов государственной власти РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Все другие подведомственные арбитражному суду дела, независимо от того, касаются ли они имущества, относящегося к федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальньгх образований, рассматриваются арбитражными судами субъектов РФ»48.
Рассмотрим следующую ситуацию. Госкомимуществом РФ (в настоящее время Министерство имущественных отношений РФ) предъявлен иск к Комитету по управлению имуществом Московской области в связи с нарушением последним права федеральной собственности. Правильное определение подсудности в данном случае зависит от установления сторон по данному спору. На практике в качестве сторон в таких делах выступают вышеназванные органы по управлению публичной собственностью.
Однако собственником в рассматриваемой ситуации и, следовательно, стороной в процессе, будет соответствующее публично-правовое образование, а не конкретный государственный орган49. На государственный орган возлагается лишь обязанность по управлению имуществом. Именно из такого понимания исходят современные цивилисты30.
Если исходить из того, что сторонами являются уполномоченные органы, то следует признать, что спор подлежит рассмотрению в суде субъекта РФ. Если же рассматривать в качестве сторон публично-правовые образования, то спор необходимо передать на рассмотрение ВАС РФ, так как он носит экономический характер и возник между определенными субъектами (ч.1 п. 2 ст. 24 АПК). В его основании могут быть любые факты, в том числе ненормативный акт, принятый уполномоченным органом от имени и в интересах публично-правового образования. Указанная позиция была высказана, в частности, В. С. Анохиным31 Думается, что она соответствует закону.
Говоря о спорах между публично-правовыми образованиями, следует отметить следующее. Обращаясь в суд за защитой нарушенного права, заинтересованное лицо надеется на объективное и беспристрастное рассмотрение своего иска. Суд отличается от иных юрисдикционных органов тем, что не связан никакими материальными правоотношениями ни с одной из сторон. В процессуальной литературе не раз делался акцент на этом обстоятельстве. Так, например, С. В. Курылев писал, что «необходимым условием для установления истины и правильного разрешения дел служит объективность лиц, рассматривающих и разрешающих дело. Для полного обеспечения такой объективности необходимо, чтобы орган, рассматривающий дело, не был бы связан какими-либо правовыми либо организационными отношениями с одним из участников дела или с какими-либо другими органами и лицами, могущими повлиять на рассмотрение дела»52. Конечно, «неверно было бы говорить о полной изолированности суда от всех и вся. Суд связан разнообразными общественными отношениями с различными государственными и общественными органами. И эти многочисленные, нередко невидимые связи тоже могут оказать влияние на рассмотрение и разрешение дел. Но при прочих равных условиях для суда больше гарантирована объективность в разрешении спора»3".
С. В. Курылев в своих трудах затронул весьма непростой вопрос о минимизации какого-либо внешнего воздействия на процесс отправления правосудия. Речь идет об устранении любого постороннего вмешательства при рассмотрении гражданских дел. Его высказывания весьма уместно отнести и к рассмотрению споров, связанных с защитой публичных интересов, например, с защитой публичной собственности.
Процессуальное положение публично-правовых образований и уполномоченных органов, действующих на основании cm, 125 ГК РФ.
1. В процессуальной литературе понятию и составу лиц, участвующих в деле, уделялось значительное внимание. Этот вопрос является предметом длительной дискуссии .
Лица, участвующие в деле, - это участники процесса, имеющие самостоятельный юридический интерес (личный или общественный) к исходу процесса (решению суда). Они действуют от своего имени, имеют право на совершение процессуальных действий, направленных на возникновение, развитие и окончание процесса. На них распространяется законная сила судебного решения80.
В состав лиц, участвующих в деле, включены, прежде всего, стороны: истец и ответчик. Истец - это лицо, предположительно являющееся субъектом того права (или охраняемого законом интереса), дело по спору о котором призван рассмотреть и разрешить суд. Ответчик - это лицо, предположительно нарушившее субъективное право (охраняемый законом интерес) истца"1.
Общепринятым в литературе является признание за юридическими лицами и гражданами возможности быть сторонами и третьими лицами в гражданском процессе. В решении вопроса о признании такой возможности за публично-правовыми образованиями позиции ученых разделились.
По мнению одних, публично-правовое образование не следует рассматривать в качестве самостоятельного субъекта процессуального права. «Государство, - полагает М. А. Викут, - участвует в гражданских правоотношениях как непосредственно, так и через свои органы, которые, являясь частью государства, осуществляют возложенные на них функции, направленные на выполнение функций государства. Именно поэтому государственные органы - участники гражданских правоотношений, действуя как самостоятельные субъекты права, могут выступать одновременно и от своего имени и от имени государства. Наиболее распространенная форма участия государства в гражданских правоотношениях - это распоряжение государственным имуществом через свои органы. В более редких случаях государство является непосредственным участником гражданских правоотношений. Сюда относятся, например, правоотношения, возникающие в связи с получением государством имущества по завещанию. В названных правоотношениях представителем государства, по общему правилу, являются органы Министерства финансов. Таким образом, финансовый орган может занимать в гражданском судопроизводстве процессуальное положение стороны, и, следовательно, являться субъектом права на судебную защиту. Своеобразие участия финансового органа в такой процессуальной форме состоит в том, что он действует не только от своего имени, но и от имени государства и в его интересах»8 .
По мнению других, государство может участвовать в гражданских процессуальных правоотношениях" . Указанная позиция основана на следующем. Государство как таковое лишено фактической возможности участвовать в процессе. Однако нельзя обусловливать субъективные процессуальные права способностью их личной реализации. Иными словами, неверно считать, что субъектом гражданского процесса может быть только то лицо, которое может их лично реализовать. Если так рассуждать, то получится, что в спорах, где участвуют в качестве стороны недееспособные лица, сторонами являются их представители, а это не так. Более того, такой вывод возможен и в других случаях, например, когда представляемое лицо поручает ведение дела представителю и просит рассмотреть дело в его отсутствие.
Из приведенной позиции следует также, что привлечение к участию в процессе соответствующих уполномоченных органов в качестве ответчиков противоречит гражданскому законодательству и является незаконным. «Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, предусмотренном законом. Сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Минфин РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных ему как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление. В подобных случаях ответчиками по делу признаются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа» .
Анализ гражданских дел с участием государства показывает, что чаще всего в качестве стороны в процессе выступают уполномоченные государственные органы. Достаточно редки случаи, когда в качестве таковой привлекается публично-правовое образование. Разъяснения высших судебных инстанций также не вносят ясности по данному вопросу.
Так, в разъяснении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» было указано следующее. При предъявлении исков к государству о возмещении вреда в соответствии со ст.ст.1069 и 1070 ГК РФ в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ. Поскольку Министерство финансов в судах представляет казну Российской Федерации, в решениях судам следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Минфину РФ, как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление 5.
В данном разъяснении содержится явное противоречие. Признавая в качестве стороны Минфин РФ, Верховный Суд РФ в то же время указывает, что взыскание производится за счет казны России, то есть с другого субъекта.
В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ»1 в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
Процессуальное положение публично-правовых образований по спорам с участием государственных (муниципальных) юридических лиц
1. Одним из способов участия публично-правового образования в гражданских правоотношениях является создание государственных (муниципальных) учреждений.
В соответствии со ст. 120 ПС РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Учреждение является юридическим лицом, имущество которого принадлежит ему на праве оперативного управления. Являясь некоммерческой организацией, основанной на ограниченном вещном праве, учреждение обладает минимальной самостоятельностью. Оно может распоряжаться денежными средствами, предоставленными собственником. Никаким иным имуществом оно распоряжаться не вправе. Для того, чтобы уравновесить столь ограниченные возможности учреждения выступать в гражданском обороте, а также в связи с тем, что его деятельность полностью определяется собственником, на последнего закон возлагает обязанность нести субсидиарную ответственность по его долгам при недостаточности выделенных денежных средств (п. 2 ст. 120 ПС РФ). Рассмотренная материально-правовая связь между собственником имущества и учреждением является основанием для привлечения данных лиц в качестве соучастников в гражданском процессе.
Анализ судебной практики показывает, что применение изложенной выше нормы происходит довольно затруднительно.
Так, АОЗТ «Риска» обратилось в Арбитражный суд Московской области с иском к главному управлению здравоохранения администрации Московской области о взыскании задолженности по оплате выполненных работ и процентов за пользование чужими денежными средствами.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, иск удовлетворен в полном объеме.
В кассационной инстанции законность и обоснованность судебных актов не проверялись.
В протесте в порядке надзора предлагалось судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение.
В своем постановлении Президиум ВАС РФ указал: поскольку управление здравоохранения не финансировалось надлежащим образом администрацией Московской области, постольку не имело место неправомерное уклонение от уплаты долга. Данный факт, входящий в предмет доказывания, не был исследован в суде первой инстанции, поэтому решение и постановление суда о взыскании с управления здравоохранения процентов за пользование чужими денежными средствами в порядке ст. 395 ГК РФ было отменено, дело в этой части - направлению на новое рассмотрение. Взыскание задолженности Президиум ВАС РФ признал правомерным. При новом рассмотрении суду необходимо проверить факт надлежащего финансирования управления администрацией и с учетом этого вынести решение157.
Аналогично было разрешено дело по иску унитарного государственного предприятия «Управление начальника работ 388» к войсковой части о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами в связи с просрочкой оплаты строительно-монтажных работ. В постановлении Президиума ВАС сказано: факт отсутствия финансирования заказчика имел существенное значение для рассмотрения данного спора. Кроме того, в суде нашел подтверждение факт принятия заказчиком всех зависящих от него мер по получению денежных средств. При таких обстоятельствах иск о взыскании процентов в порядке ст. 395 ГК РФ подлежит отклонению158.
Таким образом, отсутствие достаточного денежного финансирования учреждения явилось основанием для отклонения исков о взыскании процентов в порядке ст. 395 ГК РФ. Арбитражными судами оставлено без внимания положение ст. 120 ГК РФ о субсидиарной ответственности собственника соответствующего имущества.
В описанных случаях иски были предъявлены к государственным учреждениям, как того требует ст. 399 ГК РФ. Вопрос о привлечении к участию в деле их собственников в суде не обсуждался. Однако, как уже отмечалось, в данном случае имеет место обязательное соучастие на стороне ответчика. Невыяснение сущности материальных правоотношений, складывающихся между собственником и учреждением, в конечном итоге явилось основанием для отказа в иске о взыскании процентов с должника.
Проблемам соучастия в процессуальной литературе уделялось значительное внимание.
Так, К. С. Юдельсон определял соучастие как множественность лиц на истцовой или ответной стороне 5 .
По мнению Д. И. ПолуМордвинова, соучастие является чисто процессуальным институтом160.
Т. Е. Абова и М. А. Викут отмечали, что соучастие - это участие нескольких истцов или ответчиков, права требования (или обязанности) которых не исключают друг друга161.
Данные определения представляются неполными, так как они не учитывают материально-правовой природы соучастия. «Основание соучастия, - полагает М. С. Шакарян, - коренится в материальных правоотношениях. Институт соучастия не может строиться как чисто процессуальный щшгтуг 1ь2.
Соучастием является участие в одном процессе нескольких надлежащих истцов и (или) ответчиков, между которыми нет спора о праве, требования (обязанности) которых возникают из одного правоотношения, либо из правоотношений, основанных на тождественных юридических фактах, и при условии возможного одновременного удовлетворения требований всех соистцов (ко всем соответчикам)
«Особенность любого учреждения состоит в том, что оно является организацией, финансируемой по смете, то есть получающей для расходования в экономическом обороте периодические ассигнования из внешнего источника, независимо от результатов своей деятельности. По своему содержанию смета является финансовым планом организации, устанавливающим конкретные плановые задания, объемы ассигнований. Сметная организация вправе совершать лишь такие сделки по расходованию средств, которые соответствуют исчерпывающему перечню хозяйственных операций, разрешенных организации данного вида. В этом проявляется ее имущественная обособленность, необходимая в имущественном обороте»164. С другой стороны, «смета как особый бюджетный документ, полностью охватывает все расходы данного учреждения. В этом проявляется связь государственного учреждения с государством»165. При недостаточности соответствующих средств собственник имущества привлекается к субсидиарной ответственности.
