Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федеративная система гражданского законодательства Российской Федерации
1.1. Система законодательства Российской Федерации как федеративного государства 11
1.2, Гражданское законодательство дореволюционной России, СССР и Российской Федерации в условиях перехода общества к рыночной экономике 20
1.3. Конституционные основы гражданского законодательства России в условиях рыночной экономики 49
1.4. Федеральное гражданское законодательство 74
Глава 2. Гражданское законодательство субъектов Российской Федерации
2.1. Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации, содержащего нормы гражданского права, в сфере ведения субъектов Федерации 81
2.2. Нормы гражданского права в законодательстве субъектов Российской Федерации в сфере ведения субъектов Федерации, обусловленные региональными особенностями 89
Глава 3. Гражданское законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения
3.1. Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере гражданского законодательства 109
3.2. Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации, содержащего нормы гражданского права, в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов 147
3.3. Нормы гражданского права в законодательстве субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов 183
Заключение 217
Список использованных источников (материалов) 218
- Система законодательства Российской Федерации как федеративного государства
- Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации, содержащего нормы гражданского права, в сфере ведения субъектов Федерации
- Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере гражданского законодательства
Введение к работе
Актуальность научного исследования. (
В юридической литературе до сих пор не решен вопрос о гражданско-правовом регулировании общественных отношений субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет исключительной прерогативы Российской Федерации в регулировании отношений в сфере гражданского законодательства. В Конституции содержатся положения, предопределяющие систему гражданского законодательства Российской Федерации с учетом федеративной формы государственного устройства Российской Федерации (ст.ст. 1, 5, 71-73).
Однако, в науке гражданского права до сих пор господствующее положение занимает позиция об исключительной компетенции Российской Федерации в гражданско-правовом регулировании общественных отношений, не решается вопрос о необходимости и условиях нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере гражданского законодательства.
При этом, не принимается во внимание положение ст. 72 Конституции, относящей к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности, такие близкие к гражданскому законодательству комплексные отрасли законодательства, как семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законрдательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1 ст. 72). В ч. 1 ст. 72 Конституции, помимо отраслей законодательства, устанавливаются, в частности, такие предметы совместного ведения, как: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в"); природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. "д"); общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта {п. "е"); координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства (п. "ж").
Регулирование общественных отношений в рамках указанных предметов совместного ведения во всех субъектах Российской Федерации осуществляется с помощью норм гражданского права, поскольку возникает объективная необходимость в регулировании соответствующих имущественных отношений. Не принимается во внимание и положение ст. 73 Конституции, в рамках которой субъекты Российской Федерации также осуществляют нормотворчество в сфере гражданского законодательства.
В итоге отрицается сама необходимость существования в федеративном государстве, каким является Российская Федерация, федеративного гражданского законодательства.
На практике, в современных условиях бурного развития регионального
законодательства, усиления роли рыночных принципов в российской
экономике, субъекты Российской Федерации вынуждены осуществлять
нормотворчество в сфере гражданского законодательства, естественно, не
нарушая при этом исключительной прерогативы Российской Федерации в
регулировании наиболее важных общественных отношений. Это обусловлено
необходимостью регулирования имущественных . отношений,
неурегулированных или недостаточно полно урегулированных на федеральном уровне, в том числе отношений, обуславливаемых местными (географическими, климатическими, экономическими, социальными, национальными и др.) особенностями.
Степень научной разработанности темы исследования.
В рассматриваемом контексте поставленные вопросы и проблемы в российской цивилистической литературе практически не разрабатывались.
Поскольку система гражданского законодательства СССР состояла из законодательства Союза ССР и гражданского законодательства союзных республик, постольку в советский период разработкой проблем разграничения законодательной компетенции в рассматриваемой сфере занимались такие
5 ученые, как: С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Д.М. Генкин, А. Гойхбарг, О.С. Иоффе, В.П. Мозолин, И.Б. Новицкий, СВ. Поленика, И.С. Самощенко, Ю.К. Толстой и др. Данными учеными были предприняты попытки разработать оптимальный вариант разграничения компетенции Союза ССР и союзных республик в сфере гражданского законодательства, а также определить круг общественных отношений, подлежащих единообразному регулированию законодательством СССР и отношений, которые могли быть урегулированы союзными республиками.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. отдельными аспектами рассматриваемой проблемы занимались, в частности: СВ. Артеменков, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Г.А. Гаджиев, А.Л. Маковский, В.П. Мозолин, В.А. Рахмилович, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, В.Ф. Яковлев, B.C. Якушев и др.
Отдельные вопросы, связанные с нормотворчеством субъектов Российской Федерации в сфере гражданского законодательства рассматривались в ряде диссертационных исследований (И.Г. Дудко, О.В. Зайцев, О.Н. Колесова, Ю.Д. Полатов и др.).
Объект исследования.
Объект диссертационного исследования составляют: гражданское законодательство Российской Федерации, нормотворчество субъектов Российской Федерации в сфере гражданского законодательства как правовое явление, а также конкретные нормы гражданского права в региональном законодательстве, как в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является решение вопроса о наличии необходимости и юридической легитимности нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере гражданского законодательства.
Для достижения вышеуказанной цели в диссертации решаются такие
задачи, как: *
- определение системы гражданского законодательства Российской
Федерации в условиях федерализма с позиций Конституции Российской
Федерации;
рассмотрение федерального гражданского законодательства и определение его места в системе гражданского законодательства Российской Федерации;
- анализ норм гражданского права в законодательстве субъектов
Российской Федерации, как в сфере совестного ведения Российской Федерации
и ее субъектов, так и в сфере ведения субъектов Федерации, а также научное
обоснование необходимости нормотворчества субъектов Федерации в сфере
гражданского законодательства;
установление практической полезности и целесообразности нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере гражданского законодательства;
- определение общих условий и пределов гражданско-правового
регулирования общественных отношений субъектами Российской Федерации;
совершенствование законодательства на основе выводов
диссертационного исследования. '
Методологическую основу исследования составляет комплекс методов научного познания. В ходе диссертационного исследования применялись общие и частнонаучные методы исследования: системный анализ, комплексный и многоотраслевой анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, историко-правовой, формально-юридический, метод сравнительного правоведения, статистический и др.
Теоретическая основа исследования.
В ходе диссертационного исследования использовались труды названных ученых, иная цивилистическая, а также конституционно-правовая'литература.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили дореволюционное отечественное законодательство; нормативные правовые акты Союза ССР и союзных республик; действующее законодательство Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; конституции и акты отдельных зарубежных федеративных государств (ФРГ, США и др.); современная судебная практика. ,
Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании проблемы нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере гражданского законодательства, рассмотрении положений Конституции Российской Федерации о федеративной системе гражданского законодательства, определении места и роли законодательства субъектов Российской Федерации в системе гражданского законодательства Российской Федерации. В работе рассматриваются и анализируются конкретные гражданско-правовые нормы в законодательстве субъектов Российской Федерации, выявляется их значение для законодательного регулирования общественных отношений и соответствие федеральному законодательству.
Научная новизна исследования отражается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
Сформулировано положение о том, что Конституция Российской Федерации предопределяет существование федеративной системы гражданского законодательства Российской Федерации.
Федеративная система гражданского законодательства включает в себя: гражданское законодательство, находящееся в ведении Российской Федерации (ст. 71); гражданское законодательство субъектов Российской Федерации (ст. 73) и гражданское законодательство в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72).
Федеральное гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов, регулирующих наиболее важные имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, принимаемых в порядке исключительной
8 компетенции Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции) и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72).
Гражданское законодательство субъектов Российской Федерации состоит из нормативных правовых актов, принимаемых в сфере ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции), и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72).
Нормы гражданского права в законодательстве субъектов Российской Федерации призваны регулировать отношения, отнесенные к компетенции субъектов, в том числе отношения, обуславливаемые местными особенностями в субъектах Российской Федерации.
В рамках компетенции, установленной федеральными законами, гражданское законодательство субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) детализирует федеральное гражданское законодательство, при условии непротиворечия ему.
Гражданское законодательство субъектов Российской Федерации не должно нарушать правовые основы единого рынка (п. "ж" ст. 71 Конституции), препятствовать образованию единого экономического ^пространства, свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции и свободе экономической деятельности на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 8 Конституции).
Обосновывается создание правового механизма применения гражданского законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции).
Федеративная система гражданского законодательства Российской Федерации, предусмотренная Конституцией Российской Федерации, требует внесения необходимых изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации.
Рекомендации по совершенствованию законодательства:
Предлагается дополнить статью 3 Гражданского кодекса Российской Федерации пунктом 8 следующего содержания;
"8. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметам ведения субъектов Российской Федерации, в рамках компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, субъекты Российской Федерации могут издавать законы и в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, содержащие нормы гражданского права.
Нормы гражданского права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу и иным федеральным законам,".
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы могут быть использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по гражданскому праву, совершенствовании законодательства и правоприменения, в частности, совершенствовании законодательства в области разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и федеральных законов по предметам совместного ведения, а также при разработке пособий и методических изданий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования.
Диссертация обсуждена на кафедре гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии, основные выводы диссертационного исследования изложены в опубликованных научных статьях. Некоторые теоретические положения и научно-практические рекомендации изложены в докладах на межвузовских конференциях студентов и аспирантов "Традиции и новации в системе современного российского права" (1-2 апреля 2005 года, 31 марта -1 апреля 2006 года, г. Москва, МГЮА).
10 Структура работы обусловлена целью и поставленными задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав общей сложностью в девять параграфов, заключения и списка использованных источников (материалов).
Система законодательства Российской Федерации как федеративного государства
В условиях существенных преобразований в обществе и государстве, Конституция Российской Федерации 1993 г. установила, что "Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" (ч. 1 ст. І).1 В Конституции определено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на: 1) государственной целостности; 2) единстве системы государственной власти; 3) разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 4) равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).Конституционное оформление получило и новое построение системы законодательства в рамках единого правового пространства. Как правильно указала СВ. Поленина, система законодательства - категория объективной реальности, она обусловлена как базисом конкретного общества, так и другими факторами общественной жизни. Наиболее существенное влияние на систему законодательства оказывает форма государственного устройства и социально-экономический строй. Система законодательства унитарного государства принципиально отлична от системы законодательства федеративного государства.1
Наряду с федеральным законодательством, составляющие Российскую Федерацию равноправные субъекты Федерации обладают собственным законодательством (ч. 1 ст. 5). В Российской Федерации как федеративном государстве существует федеративная система законодательства, которая состоит из двух относительно самостоятельных, но взаимосвязанных частей (подсистем): федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Поскольку данные подсистемы взаимосвязаны, попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных нормативных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий. В этой связи, было бы неверным говорить о двух независимых друг от друга уровнях законодательства3, а также об абсолютной самостоятельности законодательства субъектов Федерации.
Наличие двух уровней законодательства является необходимым свойством федерализма и отражает саму сущность федерализма как формы государственного устройства. Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Федерации обладают достаточными полномочиями для решения государственных вопросов в рамках своей компетенции. Конституция РФ закрепила за субъектами Федерации правотворческие полномочия по принятию законов и иных нормативных правовых актов. Федеративное устройство и государственная целостность Российской Федерации предполагают активизацию правотворческой деятельности как самой Федерации, так и составляющих ее равноправных субъектов Федерации.1
Федеральное законодательство - составная часть (подсистема) федеративной системы законодательства Российской Федерации. Она состоит из нормативных правовых актов, принятых по предметам исключительного ведения Федерации, а также в соответствующей части по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В состав федерального законодательства также входят акты, принятые правотворческими органами, действовавшими в России до принятия Конституции 1993 г. и акты СССР, продолжающие действовать и не противоречащие Конституции РФ.
Федеральное законодательство является системообразующей частью федеративной системы законодательства. Оно определяет основы, принципы правового регулирования в государстве и регулирует наиболее важные и значимые для общества и государства общественные отношения, отражающие общегосударственные интересы и обеспечивающие целостность российского государства.
Ядром федерального законодательства являются федеральные законы. Это нормативные правовые акты, которыми регулируются наиболее важные общественные отношения. Федеральные законы делятся на две группы: 1) принимаемые по предметам ведения Российской Федерации; 2) принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации, содержащего нормы гражданского права, в сфере ведения субъектов Федерации
Статья 73 Конституции России устанавливает, что вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти,1 В то же время ч. 4 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов, последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Указанные конституционные нормы позволяют говорить о наличии предметов ведения субъектов РФ.
Конституция не устанавливает перечня исключительных предметов ведения субъектов Федерации, способствуя инициативной законодательной деятельности субъектов РФ в целях учета специфических особенностей субъектов Федерации (исторических, национальных, географических, экономических и т.д.). Конкретные исключительные полномочия субъектов Федерации устанавливаются их конституциями и уставами.
Следует согласиться с Д.Н. Козаком в том, что "трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится, в частности, одна из причин несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству". Обусловлено это несовершенством, во-первых, конституционной модели разграничения предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), а во-вторых, федерального законодательства, регулирующего вопросы разграничения полномочий РФ и ее субъектов. Некоторые из предусмотренных в ст. 72 Конституции РФ предметов совместного ведения следовало бы отнести в сферу исключительного ведения субъектов РФ,
Предметы ведения субъектов РФ зависят от предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов. Все, что не входит в указанные сферы, относится к исключительному ведению субъектов Федерации исходя из ст. 73 Конституции РФ.
Так, в сферу исключительного ведения субъектов Российской Федерации входят вопросы управления государственной собственностью. Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Федерации федеральную государственную собственность и управление ею (п. "д"), однако управление государственной собственностью субъектов Федерации не отнесено к совместному ведению (ст. 72). Следовательно, исходя из ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, регулирование данных отношений составляет исключительный предмет ведения субъектов Федерации. И субъекты РФ реализуют свои полномочия, принимая собственные законы об управлении государственной собственностью (например, республики Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Тыва, автономные округа Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и многие другие).
В судебной практике рассматривалось дело, связанное с региональным законодательством об управлении государственной собственностью. Прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению Законов Красноярского края "О порядке согласования назначения (освобождения) представителей Красноярского края в органы управления хозяйственных обществ и товариществ, акции (доли, паи) которых закреплены в государственной собственности Красноярского края" от 25.09.2000 № 12-925 и "О внесении изменений и дополнений в Закон Красноярского края от 07.01.96 № 8-220 "Об управлении государственной собственностью Красноярского края" от 25.09.2000 № 12-924. Требования мотивированы тем, что оспариваемые законы противоречат принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленному в пп. "д" п. 1 ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации". Возложенные на Законодательное Собрание края полномочия должны осуществляться Администрацией края, как исполнительным органом власти края.
Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере гражданского законодательства
Абсолютное большинство законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации в области гражданского права принимается в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Обусловлено это тем, что Конституция РФ предусматривает такие предметы совместного ведения как: "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" (п. "в"); природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. "д"); "общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта " (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции); "координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства" (п. "ж"); "семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды" (п. "к"). В этой связи, особое значение имеет разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Следует понимать, что разграничение конкретных полномочий по тому или иному предмету совместного ведения осуществляется соответствующим федеральным законом. Еще в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. Президент Российской Федерации отметил, что первая задача на пути укрепления Федерации - "это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления".1 Конституция РФ не может и не должна содержать нормы, детально разграничивающие полномочия центра и регионов. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что "Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права ц обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий".2 Некоторые федеральные законы закрепляют полномочия только федеральных органов государственной власти, оставляя в ведении субъектов РФ все иные полномочия (например, Трудовой кодекс Российской Федерации , Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ). Тем не менее, федеральные законы по предметам совместного ведения определяют как полномочия самой Федерации в соответствующей сфере, так и полномочия субъектов Федерации (а также муниципальных образований). ( Среди таких законов можно назвать Жилищный кодекс РФ (стхт. 12-14), Земельный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и др. Последний подход (определение в федеральном законе конкретных полномочий как федеральных, так и региональных органов государственной власти) является наиболее правильным, поскольку позволяет избежать превышение тем или иным уровнем власти своей компетенции. Рассмотрение сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов требует уяснения понятий "ведение" и "предметы ведения", используемых в Конституции РФ. В Основном законе понятие "предметы ведения" используется в двух значениях. Суть первого значения состоит в обозначении вопросов ведения РФ и ее субъектов (ст.ст. 71 и 72 Конституции). Второе значение связано с обозначением данного термина как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти. В юридической литературе устоялась точка зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий (прав и обязанностей) по определенным предметам ведения.1 Таким образом, предмет ведения является элементом компетенции субъекта публичных отношений. В юридической литературе "предмет ведения" рассматривается как определенная сфера общественных отношений. В ныне утратившем силу Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ именно в таком смысле использовалось понятие "предмет ведения" - как сфера общественных отношений, в которой осуществляется регулирование и как составная часть понятия "компетенция". Так, под компетенцией органа государственной власти ст. 2 указанного закона понимала совокупность полномочий (прав и обязанностей) органа государственной власти по предметам ведения. Следует согласиться с О.Н. Колесовой в том, что при разграничении предметов ведения речь идет, прежде всего, о законодательстве, то есть о том, кому принадлежит право издавать законы, регулирующие те или иные отношения. Понятие "ведение1 в Конституции относится к процессу законотворчества, что вытекает из ст. 76 Конституции РФ, в п. 2 которой указано, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии сними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
