Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ВЕЩНЫХ ПРАВ УЧРЕЖДЕНИЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 15
1.1. Понятие, сущность и признаки вещных прав в российском гражданском праве 15
1.2. Гражданско-правовой статус учреждения профессионального образования 40
1.3. Виды вещных прав учреждений профессионального образования 59
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВЕЩНЫХ ПРАВ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 89
2.1. Проблемы реализации права самостоятельного распоряжения имуществом 89
2.2. Доходная деятельность учреждений профессионального образования как основание возникновения вещного права 106
ГЛАВА 3. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННИКА ИМУЩЕСТВА И УЧРЕЖДЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 130
3.1. Приобретение и прекращение вещных прав учреждениями профессионального образования 130
3.2. Перспективы вещных прав организаций профессионального образования 141
Заключение 154
Библиографический список 156
1. Нормативные акты, иные официальные материалы 156
2. Литература 163
- Понятие, сущность и признаки вещных прав в российском гражданском праве
- Проблемы реализации права самостоятельного распоряжения имуществом
- Приобретение и прекращение вещных прав учреждениями профессионального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Модернизация отечественной системы образования, завершение которой планируется к 2010 году, понимается как комплекс мер, увязанных с реформами в области государственного управления, экономики и права. Основная цель модернизации - восстановление связи образования с экономикой, а в профессиональном образовании - перемещение образования из категории социального блага в категорию гражданско-правовых отношений: закрепление за профессиональным образованием статуса услуги, сближение спроса работодателя на эту услугу и предложения специалистов, обладающих необходимыми компетенциями.
Услуги в области профессиональной подготовки оказывают сегодня преимущественно юридические лица в форме учреждений, в том числе негосударственных образовательных учреждений (число существующих институтов и колледжей в форме некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации или общества с ограниченной ответственностью незначительно). Учреждения профессионального образования, будучи самостоятельно хозяйствующими субъектами, в процессе достижения основной социальной цели неизбежно вступают в гражданско-правовые отношения, приобретают и реализуют имущественные, в том числе вещные права. От корректной, непротиворечивой нормативно-правовой регламентации содержания вещных прав учреждений, от конкретизации правового положения имущества, полученного от учредителя, от самостоятельной разрешенной доходной деятельности, полученного по договорам пожертвования и по завещанию, зависит степень свободы образовательного учреждения, качество его финансово-хозяйственной деятельности, качество управления и, следовательно, эффективность образовательной деятельности в целом.
В настоящее время регламентация вещных прав и правового статуса учреждений профессионального образования в России изобилует коллизиями и
4 не вполне удачными законодательными решениями. Исторически сложившаяся
ситуация вполне объяснима: эволюция вещных прав учреждений, в том числе
учреждений образовательных, как особой ветви гражданско-правового
института вещных прав, была достаточно сложной. С одной стороны, она
базировалась на праве оперативного управления - особом вещном праве,
присущем отечественной системе гражданского права, с другой стороны,
возникали иные вещные права. С развитием рыночных отношений в начале
90-х годов 20 века и фактическим уменьшением финансирования системы
образования из средств государственного бюджета, профессиональные
образовательные учреждения вынужденно начали оказывать образовательные
услуги на платной основе (с полным возмещением затрат на обучение за счет
физических либо юридических лиц); некоторые учреждения стали заниматься
предпринимательской деятельностью, в том числе производственной. Это
привело к появлению новых вещных прав и одновременно вызвало изменения в
системе отношений между образовательными учреждениями и их
учредителями.
Различные отрасли российского права (гражданское, бюджетное,
налоговое), а также отдельные нормативные акты (ФЗ «Об образовании» , ФЗ
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании»2) до сего дня
неоднозначно трактуют статус профессиональных образовательных
учреждений; неоднозначно характеризуют право оперативного управления,
возможность самостоятельного получения и распоряжения доходами, порядок
их налогообложения. Наконец, более десятка лет в России активно действуют
и негосударственные (частные) учреждения профессионального образования,
имеющие специфику в области реализации вещных прав. Проведенный анализ
1 Федеральный закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г № 3266-1 в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г.№ 12-ФЗ {с изменениями от 16 ноября 1997 г, 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г, 30 декабря 2001 г, 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г, 10 января, 7 июля, 8 декабря, 23 декабря 2003г, 5 марта, 30 июня, 20 июля, 22 августа, 29 декабря 2004 г, 9 мая, 18, 21 июля, 31 декабря 2005 г, 16 марта, 6 июля 2006 г.)
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (с изменениями от 10 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г, 30 д екабря 2001г, 25 июня, 24 декабря 2002г., 10января,5апреля, 7 июля,23 декабря2003г,22 августа,29 декабря2004 г,21 апреля,31 декабря2005 г, 6,18 июля, 16 октября 2006 г.)
5 показал, что часть уставов негосударственных образовательных учреждений
вообще не содержит характеристики правового положения имущества.
Таким образом, актуальность исследования определяется отсутствием обоснованных законодательных решений, наличием противоречий в правоприменительной практике и необходимостью совершенствования законодательной базы образовательной деятельности.
Научная исследованность темы. Проблемами вещных прав, права оперативного управления в частности, в разное время занимались ученые Н.Г. Александров, З.А. Ахметьянова, Е.А. Баринова, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, О.С. Иоффе, М.С. Корнеев, Д.И. Мейер, Д.В. Петров, В.К. Райхер, А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой, Л.В. Щенникова и др. Вопросы реализации вещных прав учреждениями профессионального образования рассмотрены в работах И.Е. Бельских, Л.Б. Елисеевой, В.В. Кваниной, СВ. Курова, СО. Лозовской, М.Н. Лукачева, Д.В. Петрова, Е.А. Суханова.
Однако в специальной литературе недостаточно проанализированы коллизии закона «Об образовании», гражданского, налогового, бюджетного законодательства по поводу реализации вещных прав профессиональными образовательными учреждениями. Нуждается в комплексном анализе вопрос о том, каким образом модифицируется содержание вещных прав профессиональных образовательных учреждений в результате их преобразования в новые для отечественной системы гражданского права организационно-правовые формы.
Цель исследования состоит в анализе института вещных прав учреждений профессионального образования Российской Федерации, выявлении пробелов и противоречий в действующем законодательстве и разработке научно-обоснованных рекомендаций по его совершенствованию. В диссертационном исследовании сознательно рассматривается не весь комплекс вещных прав учреждений, а лишь те права, без осуществления которых учреждение не может сегодня реализовать уставные цели: право собственности, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения
полученным от доходной деятельности имуществом. Суженным является и субъектный состав анализируемых вещных отношений: рассматриваются только учреждения профессионального образования, которые составляют около 18% общего числа юридических лиц в форме учреждений.1
Перед настоящим исследованием поставлены следующие задачи:
провести теоретический анализ существующих понятий вещных прав, определить место вещных прав в системе гражданского права;
выделить особенности гражданско-правового статуса учреждения профессионального образования;
проанализировать особенности правовых конструкций права собственности, права оперативного управления, права самостоятельного распоряжения доходами и имуществом;
уточнить виды доходной деятельности профессиональных образовательных учреждений как одного из оснований возникновения вещного права, в связи с этим обосновать рекомендации по преодолению коллизий между ФЗ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», нормами гражданского законодательства;
рассмотреть специфику приобретения и прекращения основных вещных прав учреждений профессионального образования, созданных как публичным, так и частным собственником;
определить пути совершенствования института вещных прав учреждений профессионального образования и перспективы их развития в контексте реализуемой реформы бюджетного сектора и реформы образования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с возникновением и реализацией вещных прав. Предметом исследования являются основные вещные права российских учреждений профессионального образования, проблемы, возникающие при их реализации, способы решения этих проблем.
1 Реформа госучреждений Аналитический доклад / Департамент стратегического анализа Аудиторское консалтинговая компания «ФБК» - М,2006
7 Методологическую основу исследования составляют общенаучные
методы познания, а именно: системно-структурный, историко-правовой,
лингвистический, сравнительно-правовой. Исследование базируется на анализе
современного гражданского законодательства России, разъяснений Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ, иных нормативно-правовых источников
регулирования вещных прав, правоприменительной практики по вопросам
реализации вещных прав учреждениями.
Теоретической основой исследования послужили труды
отечественных ученых по вопросам правовой регламентации вещных прав
учреждений, в частности З.А. Ахметьяновой, Е.А. Бариновой, С.Н. Братуся,
А.В. Бенедиктова, Н.Д. Егорова, Л.Б. Елисеевой, И.В. Ершовой, В.В.
Кваниной, СВ. Курова, Г.Б. Леоновой, Д.В. Петрова, Е.А. Суханова, Ю.К.
Толстого, Л.В. Щенниковой и др.
Новизна исследования и предложения, выносимые на защиту. В работе впервые в условиях реформирования бюджетной сферы, а в связи с этим и гражданского законодательства, проведен комплексный анализ вещных прав, обеспечивающих деятельность учреждений.
Проанализированы особенности возникновения и реализации права оперативного управления и права самостоятельного распоряжения доходами и имуществом от доходной деятельности государственных (муниципальных) и негосударственных учреждений профессионального образования. Разработаны и обоснованы предложения по совершенствованию гражданского законодательства и нормативных актов, регулирующих образовательную деятельность.
1. Предлагается законодательно разграничить понятия образовательной организации и образовательного учреждения, поскольку понятие «организация» является родовым по отношению к конкретной организационно-правовой форме юридического лица. К категории образовательных организаций следует относить учреждения, фонды, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, объединения
8 юридических лиц (ассоциации и союзы), иные некоммерческие организации,
которые зафиксировали в уставе образовательную деятельность в качестве
основной. Государственные и муниципальные образовательные организации, в
отличие от частных, могут функционировать только в форме учреждений.
Следует уточнить правовой статус негосударственных (частных)
образовательных учреждений. Целесообразно внести в законодательство
следующие изменения:
- изложить абзац 3 п.З ст.12 закона «Об образовании» в следующей
редакции: «Действие законодательства Российской Федерации в области
образования распространяется на все образовательные организации на
территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых
форм и подчиненности»;
- изменить в тексте ФЗ «Об образовании» (не только ст.ЗЗ, но и в других
статьях) категорию «образовательное учреждение» на категорию
«образовательная организация». В тех же случаях, когда речь идет о
государственных и муниципальных образовательных организациях сохранить
термин «государственное (муниципальное) образовательное учреждение».
Подобный подход позволит нивелировать существующие коллизии, обеспечить реальное равенство государственных и частных образовательных учреждений, негосударственных образовательных организаций, независимо от организационно-правовой формы их функционирования, в том числе на получение лицензии на осуществление образовательной деятельности и государственную аккредитацию и, в целом, будет способствовать развитию отечественной системы образования.
2. Обосновывается необходимость привести в соответствие с нормами ГК РФ закон «Об образовании», поскольку не только государственные и муниципальные образовательные учреждения, но и негосударственные (частные) обладают имуществом, полученным от учредителя, на праве оперативного управления. Учредители негосударственных образовательных учреждений остаются собственниками средств и имущества, переданного
9 учреждению в качестве первоначального капитала и приказом или уставом
закрепленного за учреждением, которое этим имуществом в соответствии с
целями деятельности, заданием собственника и назначением владеет,
пользуется и может распоряжаться с согласия учредителя-собственника.
Данный вывод полностью согласуется с положениями ст. ст. 120, 296, 298 ГК
РФ. Предлагается:
- изложить п.5 ст. 39 закона «Об образовании» в следующей редакции:
«Негосударственное образовательное учреждение имеет право оперативного
управления в отношении имущества, закрепленного за ним учредителем;
негосударственная образовательная организация в иной правовой форме
является собственником имущества в соответствии с законодательством
Российской Федерации».
3. Доказывается, что по гражданско-правовой сути право самостоятельного распоряжения доходами и имуществом, полученными от разрешенной доходной деятельности, государственных и муниципальных учреждений тождественно праву хозяйственного ведения государственных и муниципальных предприятий. Обосновывается целесообразность законодательного признания за государственным и муниципальным учреждением права хозяйственного ведения. Предлагаются следующие изменения в законодательство:
изложить ст. 294 ГК РФ в следующей редакции: «Государственное или муниципальное унитарное предприятие, государственное или муниципальное учреждение, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом»;
дополнить п.2 ст. 295 ГК РФ словами «и учреждение» после слов «предприятие»;
- изменить формулировку п.2 ст.298 ГК РФ: «Если в соответствии с
учредительными документами учреждению предоставлено право
осуществления приносящей доход деятельности, то полученные доходы и
10 приобретенное за счет этих доходов имущество принадлежат государственному
(муниципальному) учреждению на праве хозяйственного ведения и
учитываются на отдельном балансе»;
- изменить формулировку п. 13 ст. 39 ФЗ «Об образовании» на
следующую: «Государственные и муниципальные образовательные
учреждения, закрепленные за ними на правах оперативного управления либо
хозяйственного ведения объекты производственной и социальной
инфраструктуры ... иное имущество, находящееся в оперативном управлении, в
хозяйственном ведении образовательных учреждений, приватизации
(разгосударствлению) не подлежат»;
- дополнить п. 1 ст. 27 Федерального закона «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании» вторым абзацем следующего
содержания: «Если в соответствии с учредительными документами
государственному высшему учебному заведению предоставлено право
осуществления приносящей доход деятельности, то доходы и приобретенное за
счет этих доходов имущество принадлежат ему на праве хозяйственного
ведения и учитываются на отдельном балансе»;
- исключить из п.2 ст.27 ФЗ «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании» слово «негосударственные»;
- изменить формулировку п.7 ст. 27 ФЗ «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании»: «Государственные высшие учебные
заведения, закрепленные за ними на правах оперативного управления либо
хозяйственного ведения объекты производственной и социальной
инфраструктуры ... иное имущество, находящееся в оперативном управлении, в
хозяйственном ведении образовательных учреждений, действующих в системе
высшего и послевузовского профессионального образования, приватизации
(разгосударствлению) не подлежат».
Реализация этих предложений снимет споры об особенности права самостоятельного распоряжения, конкретизирует правовое положение имущества учреждения.
4. Обосновывается возможность и целесообразность образовательному
учреждению, не зависимо от статуса учредителя, быть собственником средств
и имущества, переданных в дар или по завещанию. Из норм ГК РФ прямо не
следует, что учредитель имеет право собственности или иное вещное право на
все имущество учреждения, а закон «Об образовании» прямо допускает
наличие права собственности негосударственного образовательного
учреждения, кроме того правовой режим имущества определяется и
основаниями его приобретения, поэтому необходимо:
- дополнить ст. 298 ГК РФ п. 3 следующего содержания: «Имущество,
полученное учреждением от физических и юридических лиц по договору
дарения (пожертвования) или по завещанию, поступает в его собственность,
учитывается на отдельном балансе и используется для реализации основных
уставных целей»;
- уточнить формулировку п.2 ст. 120 ГК РФ следующим образом:
«Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами, собственным имуществом, а также
имуществом, принадлежащим учреждению на праве хозяйственного ведения.
При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам
учреждения несет учредитель».
Контроль деятельности учреждения со стороны учредителя, учет собственного имущества на отдельном балансе позволит обеспечить сохранение специальной правоспособности учреждения и при наличии права собственности на часть имущества.
5. Предлагается признать, что учреждение профессионального
образования, созданное частным учредителем, может быть собственником
имущества, не только полученного в дар или по завещанию, но и
приобретенного от самостоятельной доходной деятельности. Необходимо
легализировать фактическое состояние отношений и внести следующие
изменения в образовательное законодательство:
12 - дополнить п. 4 ст.28 ФЗ «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании» вторым и третьим абзацами следующего
содержания: «Имущество, приобретенное на средства от использования
имущества, переданного в оперативное управление, поступает в хозяйственное
ведение государственного учреждения высшего профессионального
образования и учитывается на отдельном балансе, может поступать в
собственность негосударственного учреждения высшего профессионального
образования. Имущество, приобретенное учреждением высшего
профессионального образования от физических и юридических лиц по
договору дарения (пожертвования), полученное по завещанию, поступает в его
собственность. Собственное имущество учреждения учитывается на отдельном
балансе»;
внести соответствующие изменения в Типовые положения об
учреждении начального профессионального образования, об образовательном
учреждении дополнительного профессионального образования, об
образовательном учреждении среднего профессионального образования
(среднем специальном учебном заведении).
6. Уточняется основание возникновения права самостоятельного распоряжения - это доходная деятельность учреждения профессионального образования (платная образовательная и предпринимательская), разрешенная учредителем. Учитывая социальный, а не предпринимательский целевой характер деятельности учреждений профессионального образования, различное содержание терминов «доход» и «прибыль», обоснована необходимость законодательно разграничить понятия «приносящая доход деятельность образовательного учреждения» и «предпринимательская деятельность образовательного учреждения». В этой связи целесообразно:
- вернуться в законе «Об образовании» к термину «реинвестирование», для этого изложить п.2 ст. 45 закона в следующей редакции: «Доход от указанной деятельности реинвестируется в образовательное учреждение, используется в соответствии с уставными целями»;
- дополнить п.2 ст.45 ФЗ «Об образовании» новым абзацем следующего
содержания: «Под реинвестированием понимаются текущие и капитальные затраты на совершенствование образовательного процесса в организации, в том числе расходы на развитие материально-технической базы, приобретение учебно-методической литературы, текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений, содержание общежитий, оплату труда и премирование работников, другие затраты, необходимые для осуществления образовательного процесса в данной образовательной организации».
- внести изменения в налоговое законодательство, в том числе
конкретизировать понятие реинвестирования.
Определение ГК РФ предпринимательской деятельности как самостоятельной, осуществляемой на свой риск, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке, предлагается считать базовым и для налогового, бюджетного, образовательного права.
7. Доказывается, что на содержании вещных прав государственных (муниципальных) и частных учреждений профессионального образования неизбежно скажутся гражданско-правовые последствия реализации Принципов реструктуризации бюджетного сектора, Концепции модернизации образования, новые формы некоммерческих организаций, предлагаемые законом № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» новые типы учреждений.
Все многообразие вариантов совершенствования системы вещных прав учреждений профессионального образования предлагается рассматривать в рамках двух существенно различающихся направлений:
- революционного, связанного с появлением новых типов учреждений,
новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в
которые планируется преобразовать значительную часть государственных и
муниципальных профессиональных образовательных учреждений с
соответствующей кардинальной трансформацией системы их вещных прав и
14 отменой права самостоятельного распоряжения имуществом для тех учебных
заведений, которые сохранят статус бюджетного учреждения;
- эволюционного, базирующегося на уточнении гражданско-правового содержания права учреждения самостоятельно распоряжаться имуществом, последовательном устранении коллизий между ГК РФ, НК РФ, БК РФ, ФЗ «Об образовании» и другими нормативными актами, при сохранении государственных и муниципальных образовательных организаций в организационно-правовой форме учреждения,
В работе сформулированы основные гражданско-правовые проблемы осуществляемой реструктуризации бюджетного сектора, предложены пути их решения, приветствуется и обосновывается целесообразность именно эволюционного пути совершенствования законодательства.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного
исследования. Реализация предложенных в диссертационном исследовании
изменений в Гражданский кодекс РФ, в ФЗ «Об образовании», ФЗ «О высшем
и послевузовском профессиональном образовании» позволит конкретизировать
правовое положение имущества учреждений профессионального образования,
минимизировать риск субсидиарной ответственности учредителя,
гарантировать максимальное удовлетворение требований кредиторов, обеспечить нормальный налоговый учет. Позволит изменить качество предоставляемых услуг, качество управления и финансово-хозяйственной деятельности учреждения профессионального образования. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические положения могут быть использованы в процессе реализации реформы отечественного образования, а также в учебном процессе при чтении курсов гражданско-правового цикла.
Структура диссертации определяется логикой построения научного исследования, его целями и задачами. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение, библиографический список.
Понятие, сущность и признаки вещных прав в российском гражданском праве
От юридически корректной реализации вещных прав профессиональных образовательных учреждений непосредственно зависит эффективность использования их имущественных комплексов и нормальное осуществление образовательного процесса в целом. Анализ вещных прав учреждений профессионального образования невозможен без исследования особенностей вещного права как особой гражданско-правового категории, без определения его неотъемлемых признаков, без выделения вещных прав в системе юридических категорий.
Вещные права являются часто употребляемой, но довольно неоднозначной, дискуссионной категорией науки гражданского права. Несмотря на то, что вещные права были известны еще римскому праву, их юридическая сущность до сих пор вызывает споры. Дискуссионность категории вещных прав обусловливается, в первую очередь, их важностью с точки зрения рациональной организации гражданского оборота в целом. Именно наличие четко определенного круга вещных прав, принадлежащих конкретным субъектам гражданско-правовых отношений, является объективным основанием возникновения обязательственных правоотношений и осуществления легитимных сделок. Тем самым, не только юридическая, но и социально-экономическая актуальность вещных прав, как базиса возникновения широкого спектра гражданско-правовых отношений, очевидна.
О сложности юридической категории «вещные права» Ю.К. Толстой, в частности, пишет: «Вещное право принадлежит к числу категорий, которые широко использовались в отстоящие друг от друга исторические эпохи... Живучесть вещного права во многом объясняется тем, что оно закрепляет отношение лица к вещи (имуществу), обеспечивая за счет этой вещи удовлетворение самых различных потребностей. Указанное обстоятельство приводит, однако, к тому, что категория вещного права достаточно уязвима и не раз подвергалась критике в науке гражданского права. Можно сказать, что недостатки, присущие вещному праву как правовой категории, в известной мере являются продолжением ее достоинств. Под категорию вещных прав нередко подводят права, которые имеют мало общего друг с другом. В результате происходит обесценение и самой категории вещных прав. Впрочем, так всегда бывает, когда пределы того или иного понятия определяют чрезмерно широко» .
Вызывает интерес точка зрения ЕЛ. Суханова, который связывает сущность категории вещных прав юридических лиц с диалектикой ограниченной ответственности последних и одновременно необходимости их ответственного участия в хозяйственном обороте: «Главным, очевидным и общепризнанным в настоящее время назначением (целью использования) конструкции юридического лица является уменьшение риска имущественной ответственности отдельных физических лиц, создающих соответствующую организацию и (или) участвующих в ней, путем переложения указанного риска на организацию в целом. Именно для этого становится необходимым наделение такой организации имуществом, юридически обособленным от имущества ее учредителей (участников), причем весьма желательно (для ее контрагентов, то есть потенциальных кредиторов), чтобы это имущество (или хотя бы его часть), как требует п.1 ст.48 ГК РФ, принадлежало юридическому лицу на праве собственности или на ином вещном праве, а не только на обязательственном праве» .
Действительно, приведенная выше аргументация в значительной степени обусловливает дифференциацию имущественных гражданских прав юридических лиц на вещные и обязательственные. Однако этим далеко не исчерпывается социально-экономическое и юридическое содержание вещных прав: так, вещные права могут принадлежать не только юридическим, но и физическим лицам (право собственности, право членов семьи собственника жилого помещения на пользование этим помещением и др.). Кроме того, нельзя полностью согласиться с мнением Е.А. Суханова, что для кредитора выгоднее, чтобы должник обладал вещным, а не обязательственным правом - в частности, такое вещное право должника, как право оперативного управления имуществом, в силу своей нормативно-правовой специфики, может служить гораздо меньшей гарантией по обязательствам, чем имеющееся у того же должника право требования, например, право требования по векселю. Необходимо отметить, что само понятие «вещные права» не является общепризнанным и не применяется в некоторых правовых системах. В частности, в англо-американской системе права данная категория отсутствует. Ключевым понятием там является собственность (property, ownership); причем, допускается разделенная (двойственная) собственность, а права на чужие вещи не предусматриваются законодателем. В то же время вещные права достаточно широко распространены в континентальной (германо-романской) системе права. В частности, они закреплены законодательством Германии (кн. 3 Германского гражданского уложения), Швейцарии, Австрии; отдельные их виды известны гражданскому законодательству Франции и других государств континентальной Европы1.
В истории отечественного гражданского права категория «вещные права» прошла достаточно сложную эволюцию. Так, «в дореволюционной России под категорию вещного права подводили широкий спектр гражданских прав, особенно в области поземельных отношений» . В ГК РСФСР 1922 г. имелся особый раздел, который так и назывался «Вещное право». В тот период к вещным правам были отнесены право собственности (ст.ст. 52-70 ГК РСФСР 1922 г.), право застройки (ст.ст.71-84) и залог имущества (ст.ст.85-105). Иных вещных прав ПС РСФСР 1922 г. не называл; следовательно, их перечень исчерпывался приведенными выше. Однако впоследствии и право застройки, и залог имущества были по разным причинам исключены из разряда вещных прав. Ю.К. Толстой по этому поводу отмечает: «В связи с признанием за гражданами права собственности на жилой дом сошло на нет и было отменено право застройки. Что же касается залога, то в науке в тот период преобладало мнение, что он тяготеет к обязательственному праву, будучи одним из способов обеспечения обязательств. Все это наводило на мысль, что прочные научные основания для выделения вещных прав в качестве одного из подразделений системы гражданского законодательства отсутствуют»1.
В связи с тем, что из круга вещных прав, предусмотренных ГК РСФСР 1922 г., впоследствии осталось лишь право собственности, отпала и фактическая, и юридическая необходимость в регламентации вещных прав как самостоятельной категории. Поэтому исследуемая категория не встречается ни в Основах гражданского законодательства СССР и союзных республик (ОГЗ) 1961 г., ни в ГК РСФСР 1964 г.
В тот период многие отечественные цивилисты, в частности В.К. Райхер, Д.М. Генкин, С.Н. Братусь, доказывали, что вещных прав не существует в природе, что, например, залог не относится к вещным правам, и что есть только право собственности как абсолютное право2.
Методологически критика вещных прав, как самостоятельной категории науки гражданского права, связана с вопросом разделения имущественных прав на вещные и обязательственные. В специальной литературе по этому вопросу, в частности, отмечено: «Если обобщить позиции цивилистов, негативно высказывавшихся о делении имущественных прав на вещные и обязательственные, увидим, что все они так или иначе сводятся к отрицанию абсолютного характера ограниченных вещных прав, а следовательно и к отождествлению ограниченных вещных и обязательственных прав как прав относительных. При этом одни строят свои рассуждения, ограничиваясь рассмотрением субъектного состава соответствующих правоотношений (О. Иоффе, В. Райхер и др.), а другие последовательно рассматривают характерные признаки вещных прав, однако и эти последние в результате приходят к тому, что единственными существенными признаками, присущими всем вещным правам, могут служить лишь те, которые характеризуют их как права абсолютные, а с учетом условности деления прав на абсолютные и относительные делают вывод о беспочвенности выделения вещных прав в самостоятельную категорию»1.
Проблемы реализации права самостоятельного распоряжения имуществом
В соответствии с правилами специальной (целевой) правоспособности, учреждения, будучи некоммерческими организациями, «могут заниматься не любыми видами деятельности, а исключительно указанными в их учредительных документах» . В то же время, в соответствии с учредительными документами, им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы. ГК РФ предусматривается, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п.2 ст.298 ГК РФ).
Гражданско-правовая природа права самостоятельного распоряжения имуществом учреждения, как уже отмечалось, понимается сегодня учеными-цивилистами неоднозначно. Так Ю.К. Толстой рассматривает право самостоятельного распоряжения как особое ограниченное вещное право, прямо не предусмотренное ст.216 ГК РФ: «Если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения»2.
Е.А. Суханов считает исследуемое право правом хозяйственного ведения учреждения3. Подобный подход критикует, в частности, Д.В. Петров: «Принципиально невозможно отождествлять право самостоятельного распоряжения и право хозяйственного ведения, ибо возможность обособления
Лозовская СО Виды деятельности образовательного учреждения нужно указать в уставе // Главбух Приложение «Учет в сфере образования)) - 2001 №3 юридическим лицом имущества одновременно на двух или трех вещных правах не допускается нормой п.1 ст.48 ГК»1. С приведенным аргументом нельзя согласиться. Действительно, пЛ ст.48 ГК РФ указывает на то, что «юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество... Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету». Из буквального содержания данной статьи вовсе не очевиден категоричный запрет законодателя на осуществление одним и тем же юридическим лицом двух и более различных вещных прав. Скорее, требование п.1 ст.48 сводится к тому, что обособленное имущество должно принадлежать юридическому лицу на прямо поименованных вещных правах. В отношении же самостоятельного распоряжения п.2 ст.298 ГК РФ прямо указывает, что доходы и имущество - объект данного вещного права - учитываются на отдельном балансе, т.е. обособлены от иного имущества, принадлежащего учреждению на праве оперативного управления. Как отмечалось, Е.А.Баринова полагает, что предусмотренная п.2. ст.298 ГК РФ конструкция самостоятельного распоряжения на самом деле представляет собой право собственности учреждения . Эта точка зрения представляется достаточно интересной. Действительно, основным отличием права собственности от любого ограниченного вещного права является то, что в рамках последнего ограничено или вовсе отсутствует правомочие распоряжения. Если же законодатель устанавливает в отношении определенной, четко очерченной группы доходов и имущества учреждения правовой режим самостоятельного распоряжения, то, казалось бы, вещное право ничем не ограничивается.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ опровергает тождество права самостоятельного распоряжения и права собственности: «Кодекс, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу статей 120. 296,298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности»1. Как было заявлено п. 1.3 диссертационного исследования, учреждение все же может иметь имущество на праве собственности - это соответствует сущности правоспособности юридического лица. Однако в собственности государственного и муниципального образовательного учреждения не может находиться имущество и денежные средства, полученные от использования средств, предоставленных публичным учредителем по смете, и использования имущества, находящегося в оперативном управлении. На то, что учреждение не может быть собственником такого имущества, опосредованно указывает и п.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. №8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»: «Согласно статье 213 ГК РФ коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, финансируемых собственником, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям». К «иным основаниям», очевидно, можно отнести предусмотренную уставом учреждения приносящую доход деятельность, поскольку подобная деятельность (образовательная с полным возмещением затрат, дополнительные платные образовательные услуги, в чистом виде предпринимательская) осуществляются образовательными учреждениями на базе имущества, принадлежащего учредителю-собственнику. Подобная трактовка ст.213 ГК РФ согласуется со ст.136 ГК РФ: «Поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании...», прямо не указывающей, что доходы принадлежат лицу именно 1 Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. №21 Справочная информационная система «Гарант)). на праве собственности. Вероятно, поэтому возникающее право и определяется законодателями как «право самостоятельного распоряжения учреждения».
Д.В. Петров считает, что «право учреждения самостоятельно распоряжаться определенным имуществом, предоставленное ему п.2 ст.298 ГК, есть не что иное, как правомочие в рамках права оперативного управления»1.
Аналогичной позиции придерживается и С. Алехина, которая приводит следующую аргументацию: «Все, что приобрело учреждение по любому основанию, используя имущество на ограниченном вещном праве, поступает к нему на том же самом ограниченном вещном праве» . С подобной точкой зрения нельзя согласиться. Можно провести аналогию с арендными отношениями: арендатор не является собственником имущества и, тем не менее, доходы, полученные от использования данного имущества, за вычетом арендной платы поступают в его собственность. Вообще, в гражданском законодательстве нет никаких указаний на то, что доходы от имущества, принадлежащему тому или иному субъекту на определенном вещном праве, также поступают строго на основании того же самого вещного права.
Позиции, сходной с позициями Д.В. Петрова и СО. Алехиной, придерживается и А. Рабинович. Он считает, что право самостоятельного распоряжения учреждения есть «отдельный режим права оперативного управления, так сказать, право оперативного управления «прим»3. Более того, понимание права самостоятельного распоряжения как отдельного правомочия в рамках права оперативного управления имуществом учреждения нашло отражение и в официальных документах4. Подобное понимание права самостоятельного распоряжения является методологически не вполне корректным. Если утверждать, что самостоятельное распоряжение доходами и имуществом учреждения в смысле п.2. ст.298 ГК РФ представляет собой правомочие в рамках права оперативного управления, то придется признать, что частная юридическая категория (правомочие) является по содержанию более широкой, чем категория общего порядка (собственно ограниченное вещное право), что нелогично. Недостаточно четко определенный правовой статус права «самостоятельного распоряжения» и, в особенности, правовое положение имущества, принадлежащего учреждению на указанном праве, приводит к появлению спорных моментов в правоприменительной практике. Так, согласно п.2. ст. 120 ГК РФ «учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества». По данным Федерального агентства по образованию России в 2004 году его субсидиарная ответственность как учредителя федеральных профессиональных образовательных учреждений составила более 60 миллионов рублей, поскольку формально на движимое и недвижимое имущество, принадлежащее учреждению на праве самостоятельного распоряжения, не могут быть обращены требования кредиторов1.
Приобретение и прекращение вещных прав учреждениями профессионального образования
С позиций теории и практики гражданского права актуальным является вопрос об особенностях приобретения и прекращения вещных прав образовательными учреждениями. Если порядок приобретения вещного права образовательного учреждения на то или иное имущество является юридически неоднозначным, то ставится под сомнение и правомочность дальнейшей реализации данного вещного права. Аналогичным образом от наличия юридически безупречных процедур прекращения вещных прав образовательных учреждений зависит определенность гражданско-правовых отношений в данной сфере и, в конечном счете, социально-экономическая эффективность использования образовательными учреждениями имущества, принадлежащего им на соответствующем вещном праве.
Как уже отмечалось, основным вещным правом профессионального образовательного учреждения, которое оно реализует в отношении имущества, переданного собственником для осуществления образовательной деятельности и приобретенного на средства, выделенные по смете, является право оперативного управления. В соответствии с п.1 ст.299 ПС РФ «право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за...учреждением, возникает у этого...учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника». Таким образом, право оперативного управления имуществом образовательного учреждения возникает в момент фактической передачи ему данного имущества собственником-учредителем: при создании учреждения, при передаче денежных средств на приобретение имущества, необходимого для реализации образовательной деятельности, при целевом направлении имущества. Образовательное учреждение, как отмечалось, может приобретать имущество на том или ином вещном праве1 не только от учредителя. Так, в соответствии с п.2 ст.299 ГК РФ «плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности».
Характеризуя способы приобретения вещных прав учреждениями, Д.В. Петров пишет, что «соответствующие их организационно-правовой форме права» могут быть приобретены как в «порядке наследования и дарения, так и на основании норм ГК о кладе, находке, приобретательной давности, самовольной постройке и др.»2. При этом автор, однако, не конкретизирует, на каком именно вещном праве будет принадлежать учреждению имущество, приобретенное по иным основаниям, нежели в результате целевого (сметного) финансирования собственника.
Возникает закономерный вопрос - на каком вещном праве принадлежат образовательному учреждению вещи, полученные в порядке наследования, дарения, по завещанию, в результате обнаружения на территории образовательного учреждения находки, клада, осуществления самовольной постройки и по другим законным основаниям, предусмотренным ГК РФ? Представляется, что в данном случае основания возникновения права и будут определять его содержание.
Как было показано в гл 1, образовательное учреждение, независимо от того является оно государственным или негосударственным, может приобрести право собственности на часть имущества, в том числе денежных средств, на основании договоров дарения и по завещанию 2 132 Доходы, полученные образовательным учреждением от самостоятельной приносящей доход деятельности (на базе имущества в оперативном управлении), и имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в хозяйственное ведение1 государственного (муниципального) учреждения всегда, а негосударственного образовательного учреждения, если это предусмотрено учредителем. В соответствии же с п.2 ст.295 ГК РФ, конструкция права хозяйственного ведения позволит образовательному учреждению достаточно свободно распоряжаться любым, полученным на законных основаниях имуществом, за исключением денежных средств и иного имущества, выделенного собственником для целевого финансирования образовательного процесса. Так, образовательное учреждение, по аналогии с унитарным предприятием, будет «не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом ... оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами» (п.2 ст.295 ГК РФ). Правомочия же владения, пользования и распоряжения учреждения профессионального образования имуществом, полученным им, к примеру, на основании наследования или дарения, не могут быть ограничены, как в рамках права оперативного управления и хозяйственного ведения. Однако воля и интерес образовательного учреждения по использованию и распоряжению собственным имуществом не могут вступать в противоречие с его целевой правоспособностью в силу особой организационно-правовой формы.
Право оперативного управления имуществом образовательного учреждения прекращается в случае принятия собственником решения о ликвидации соответствующего учреждения. П.10 ст.39 ФЗ «Об образовании»
1 Аргументацию по поводу наиболее корректного гражданско-правового определения права самостоятельного распоряжения имуществом учреждения си выше предусматривает, что «при ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности за вычетом платежей по покрытию своих обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом образовательного учреждения». Руководствуясь п.5 ст.39 Закона «Об образовании», «негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации». Выше была сделана попытка доказать возможность наличия и у государственного (муниципального) учреждения профессионального образования имущества на праве собственности. Какой будет судьба собственного имущества учреждения профессионального образования в случае принятия учредителем решения о его ликвидации? Представляется очевидным, что все имущество учреждения: находящееся и в оперативном управлении, и в хозяйственном ведении, и в собственности, - перейдет к учредителю. Данное положение вполне логично может применяться в отношении всего имущественного комплекса не только государственного или муниципального образовательного учреждения, но и негосударственного. Ликвидация учреждения профессионального образования как юридического лица означает прекращение всех вещных прав, но в то же время вполне логично, что и публичный, и частный собственник обязаны использовать оставшиеся после расчетов с кредиторами денежные средств и имущество для достижения той же социально значимой цели (образовательной), для которой создавали учреждение. В соответствии с п.2 ст.296 ГК РФ «собственник имущества, закрепленного за ... учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению». Данной норме противостоит положение п.6 ст.39 ФЗ «Об образовании», в соответствии с которым «изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным 134 им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором». Во-первых, договорной характер отношений учредителя и образовательного учреждения по поводу имущества, находящегося в оперативном управлении последнего, является некорректным с позиций современного гражданского законодательства. Во-вторых, в соответствии с п.2 ст.296 ГК РФ, собственник имущества учреждения вправе изъять это имущество в любой момент, независимо от сроков каких бы то ни было договоров. Целесообразно исключить из ФЗ «Об образовании» п.6 ст.393 поскольку он противоречит положениям ГК РФ. Разрешая вопрос о возможности распоряжения собственником (публичным или частным) имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. постановляет: «...собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом. Поэтому собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения» . Конечно, понятие «излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество» учреждения является достаточно «размытым» по своему содержанию. Собственник имущества учреждения профессионального образования имеет достаточно широкие права по его изъятию - необходимо лишь обосновать, что указанное имущество не используется, либо в недостаточной степени используется для нужд образовательного процесса. И юридически, и экономически это, в принципе, вполне оправдано: собственник имущества учреждения, несущий субсидиарную ответственность по его обязательствам при отсутствии имущества учреждения в собственности и на Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г №21 Справочная информационная система «Гарант» 135 праве хозяйственного ведения, а также денежных средств, вправе претендовать на оперативный контроль целевого использования имущества. В любом случае, если образовательное учреждение не согласно с такого рода решением собственника, оно, в силу ст.305 ГК РФ, вправе обжаловать его действия в судебном порядке. Рассматриваемое положение п.2 ст.296 ГК РФ относится лишь к имуществу, принадлежащему учреждению на праве оперативного управления. Что же касается имущества, принадлежащего учреждению на основании права самостоятельного распоряжения (в предлагаемом варианте - хозяйственного ведения), то, очевидно, что подобное имущество учредитель изымать не вправе; собственно в отношении имущества, принадлежащего юридическому лицу на праве хозяйственного ведения, возможность изъятия имущества в случае его нецелевого использования ГК РФ не предусматривает. Прекращение вещных прав учреждения профессионального образования по иным основаниям, кроме воли учредителя, в соответствии с п.З ст.299 ПС РФ, должно соответствовать положениям ст.ст. 235-242 ГК РФ. Однако, как справедливо отметил Д.В. Петров, «при применении данных норм о приобретении и прекращении права собственности должна учитываться установленная законодателем специфика... учреждений»1, определяемая характером их специальной правоспособности.
