Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Земельные участки как объекты права собственности 21
1.1. Гражданско-правовые понятия «земля» и «земельный участок» в современном российском законодательстве 21
1.2. Эволюция законодательного регулирования и доктрины права собственности на земельные участки по законодательству постсоциалистической России 53
1.3. Установление права собственности на земельный участок 76
1.4. Состав юридических фактов приобретения права собственности на земельные участки 103
Глава II. Перспективы развития законодательства РФ о праве собственности на земельные участки с учетом опыта Москвы 130
2.1. Особенности установления права собственности на земельные участки в Москве 130
2.2. Специфика законодательства о праве собственности на земельные участки в Москве 149
2.3. Правовая характеристика государственных мер по совершенствованию законодательства о праве собственности на земельные участки с учетом опыта Москвы 167
Заключение 183
Библиография 190
- Гражданско-правовые понятия «земля» и «земельный участок» в современном российском законодательстве
- Установление права собственности на земельный участок
- Особенности установления права собственности на земельные участки в Москве
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Выход России из социалистического государства повлек за собой активное становление и развитие рыночных отношений, которые послужили основанием обновления законодательной базы и, одновременно, способствовали появлению новых научных концепций на, казалось бы, вечный постулат социализма ~ исключительное право государства на землю.
На первом этапе перестройки экономики страны такие меры были вынужденными, поскольку осуществление предпринимательской деятельности на основе рыночных принципов возможно только при наличии развитого гражданского законодательства, закрепляющего необходимые для этого правовые начала. Именно поэтому еще до принятия Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ1) получили установление такие принципиальные правовые начала как возможность иметь в частной собственности землю, признание и защита равным образом всех форм собственности, право на предпринимательскую деятельность и беспрепятственное осуществление гражданских прав.
Вместе с тем, несмотря на провозглашение права частной собственности на землю, гражданское законодательство достаточно осторожно вводило в действие принципы Конституции РФ, касающиеся данного института права. К примеру, нормы главы 17 ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вступили в силу одновременно с ЗК РФ (2001г.).2 В итоге, гражданско-правовой аспект земли и ее участков, а также признание этих категорий объектами гражданских прав, стал предметом изучения лишь спустя несколько лет после введения с действие ГК РФ.
1 "Российская газета" от 25 декабря 1993 г. N 237
2 Следует признать, что, несмотря на приостановление действия гл. 17 ГК РФ, земельные участки,
имея статус объектов гражданских прав (ст. 128, 130 ГК РФ), находились в системе гражданского
оборота и могли переходить от одного владельца к другому.
4 Более того, первые работы, в которых земля и ее участки рассматривались с позиций гражданского оборота, принадлежат специалистам земельного права, которые, несмотря на изменение законодательства, все же не смогли провести научно-практическое исследование возникающих отношений на базе гражданского законодательства.
На основании изложенного, вполне объяснима актуальность исследования гражданско-правовых аспектов законодательства о праве собственности на земельные участки в России. Вместе с тем, принимая во внимание статус Москвы как важнейшего финансового, экономического, индустриального и культурного центра России, в котором наиболее ярко проявляются экономические реформы и рыночные отношения, можно обосновать дополнительные критерии актуальности изучения особенностей установления права собственности на земельные участки в Москве.3
К настоящему времени, несмотря на то, что в городе Москве сформирована достаточно объемная правовая база, регулирующая земельные отношения, уровень правовой регламентации земельных участков, как объектов правоотношений и содержание прав на них, вызывают широкий круг вопросов как в научной литературе, так и в правоприменительной деятельности. В частности, к наиболее часто обсуждаемым вопросам относятся:
возникновение и реализация прав на земельный участок под зданиями, строениями или сооружениями;
альтернатива применения гражданского или земельного законодательства.
3 Более подробно о полномочия); органов власти г. Москвы см.: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-ГО статусе столицы Российской Федерации" (с изм. от 26 июня 2007 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 19. Ст. 683.
Эти и многие другие вопросы, возникающие в теории и практике гражданских и земельных правоотношений, нуждаются в уточнении с учетом накопленного опыта и действующих правовых норм. Именно поэтому актуально не только исследовать правовые нормы, регулирующие порядок возникновения; изменения и прекращения права собственности, на земельные участки, но и выявить причины сложившихся противоречий, а также предложить эффективные способы их преодоления.
Изложенные выше обстоятельства и факты предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования и обусловили ее актуальность.
Степень научной разработанности проблемы^
В связи с тем, что установление права собственности на земельные участки является для гражданского права относительно новым правовым институтом, перечень работ ученых-цивилистов, в которых были учтены и проанализированы актуальные проблемы правового регулирования землепользования на достигнутом уровне экономики, нельзя, признать достаточным. В то же время имеется значительное количество* работ, посвященных особенностям классификации и юридического содержания правоотношений, касающихся различных видов целевого назначения земли, которое в итоге определяет совокупность правомочий собственника, в т.ч. полная или ограниченная свобода распоряжения земельными участками либо их изъятие из рыночного оборота. Характерно, что эти исследования проводятся в рамках науки аграрного и земельного права, несмотря на то, что большая часть их содержания основана на гражданско-правовых постулатах.
Иначе говоря, гражданско-правовые проблемы землепользования, до сих пор не стали предметом особого внимания цивилистов. Поэтому многие вопросы, возникающие в процессе приобретения права собственности на земельные участки, вынужденно исследуются не только с позиций гражданского, но и земельного права. В частности, некоторые общетеоретические аспекты данной тематики отражены в работах Г.Е.Быстрова, РХГусева, В.В.Витрянского, А.К.Голиченкова, Б.М.Гонгало,
Ю .Г.Жарикова, И.А.Иконицкой, О.С.Иоффе, ВШКамышанского, О.М.Козыря, Н.И.Краснова, О.И.Крассова, Н.И.Комова, В.П.Мозолина, О.Н.Садикова, Е.А.Суханова, Н.А.Сыродоева, Ю.К.Толстого, И.Г.Ушачева, Л.П.Фоминой, Г.В.Чубукова, А.М.Эр дел евского, А.М.Югай и др.
Известны диссертационные и монографические работы, посвященные отдельным гражданско-правовым проблемам прав на землю. Так, А.А.Бирюков предпринял попытку исследовать природу сервитутов4, О.В. Бурлаченко > рассмотрела понятие земельного участка как одного из видов недвижимого имущества.5 О.М.Козырь и А.А. Маковская исследовали вещные права на земельный участок и объект недвижимости, на нем расположенный.6 И.С. Ковалева провела сравнительный анализ гражданского и земельного законодательства в сфере регулирования прав на земельные участки.7 Е.С.Князева попыталась выявить особенности реализации права собственности на землю юридическими и физическими лицами. И.В.Рыжих исследовал систему ограниченных вещных прав на землю.9Н.Б~ Малова изучила вопросы разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации.10
Несмотря на достаточно обширную теоретическую базу исследования, вынужден признать, что труды уважаемых ученых посвящены отдельным
4 Бирюков А.А. Сервитуты в российском гражданском законодательстве // Дис.... канд. юрид. наук.
Ставрополь, 2004. 165 с.
5 Бурлаченко О.В. Земельный участок в системе недвижимого имущества // Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. Екатеринбург. 2006. С. 8, 17.
6 Козырь О.М., Маковская А.А. Проблемы гражданского права //ЭЖ-юрист. №1. 2003. С. 103-105.
7 Ковалева И.С. Особенности возникновения и реализации прав на землю //Дисс... канд. юрид.
наук. М. РГИИС. 2008. 165 с.
8 Князева КС. Особенности реализации права собственности на землю юридическими и
физическими лицами // Дис.... канд. юрид. наук. Москва, 2006. 263 с.
9 Рыжих И.В. Правовое регулирование ограниченных вещных прав на землю // Дис.... канд. юрид.
наук. М„ 2006. 184 с.
10 Малова Н.Б. Разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации
// Дис канд. юрид наук. М.2007.
7 вопросам правового регулирования возникновения и реализации прав на
землю, в то время как специфике возникновения и реализации права
собственности с позиций гражданского права уделено недостаточно
внимания. Так, отсутствует комплексное исследование гражданско-правовых
особенностей возникновения и реализации права собственности на
земельные участки, проведенное с учетом изменений гражданского и
земельного законодательства 2006-2007 гг. Между тем, существует
очевидная потребность не только в комплексном исследовании указанных
проблем, но и разработке путей и способов их законодательного решения.
Таким образом, актуальность и степень научной разработанности темы позволили определить цель, объект, предмет и структуру диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является комплексное системное исследование природы права собственности на земельные участки по законодательству России, а также изучение особенностей нормативно-правовой базы Москвы в данной сфере; выявление существующих теоретических и практических гражданско-правовых проблем землепользования и разработка на их основе предложений по совершенствованию действующего законодательства, а также формулирование понятий наиболее значимых категорий права собственности на землю.
Вышеуказанная цель определила постановку следующих основных исследовательских задач:
- исследовать эволюцию законодательного регулирования и доктрины права собственности на земельные участки по законодательству постсоциалистической России и доказать, что провозглашенный ЗК РФ принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства следует заменить принципом согласованного действия данных норм;
провести гражданско-правовой анализ теоретического понятия «земля» и «земельный участок», а также выявить влияние данных категорий на объем правомочий субъекта;
с позиций теории юридических фактов выявить гражданско-правовые проблемы регистрации права собственности на земельные участки и предложить пути их решения, обосновать необходимость дополнения ст. 1 ГК РФ принципом государственной регистрации прав на недвижимое имущество;
провести комплексный анализ оснований установления права собственности на землю и определить их гражданско-правовые особенности, а также выявить возникающие при этом основные правовые проблемы, и предложить пути их решения;
исследовать перспективы развития законодательства о праве собственности на земельные участки и сформулировать некоторые предложения по его совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования является совокупность отношений, связанных с особенностями установления права собственности на земельные участки на уровне РФ и Москвы как города федерального значения.
Предмет диссертационного исследования составили законодательные и иные нормативные акты РФ и г. Москвы, регулирующие вопросы установления права собственности на земельные участки, труды ученых-цивилистов и земельного права, посвященные указанной теме, а также судебная практика споров, связанных с возникновением и реализацией права собственности на земельные участки.
Методология и методика исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания и ряд частно-научных методов, таких как: исторический, статистический, формально-логический, системно-структурный и формально-юридический.
Сочетание указанных методов позволило осуществить наиболее полный-научный анализ исследуемого явления, выявить его сущность, определить недостатки правового регулирования и сформулировать предложения, по совершенствованию законодательства, регламентирующего установление права собственности на земельные участки.
Эмпирическую-базу исследования составили более 70 актов различных судебных инстанций России, в том числе Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражного суда и судов общей юрисдикции г. Москвы.
Сбор материала, послужившего эмпирической базой исследования, в основном осуществлялся на территории России и г. Москвы, за период 2001 г. по январь 2008 г.
Научная новизна диссертационной работы представлена результатами комплексного исследования теоретических и практических аспектов гражданско-правовых особенностей установления права собственности на земельные участки по российскому законодательству и механизма их реализации с учетом изменений 2006-2007 гг.
Проведенное исследование позволило автору выявить правовые проблемы отношений, складывающихся в процессе установления права собственности на земельные участки, осложненных, параллельным регулированием гражданского и земельного законодательства Российской Федерации и Москвы как субъекта РФ. По итогам исследования сформулированы предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации^ г. Москвы.
Научная новизна, исследования1 определяется также положениями, выносимыми на защиту;
\. Провозглашенный п.І.ст.1 ЗК.РФ принцип' разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, целесообразно ЗАМЕНИТЬ принципом согласованного действия гражданского и земельного законодательства.
Это предоставит возможность государственным и муниципальным органам при регулировании отношений, объектом которых являются земельные участки, использовать одновременно нормативно-правовые акты, относящиеся к гражданскому и земельному законодательству, а также позволит гражданам в полном объеме и упрощенном порядке реализовывать свои права на указанные объекты собственности.
2. Несмотря на положения ст. 131 ГК РФ и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также ряд других нормативных правовых актов, устанавливающих императивное правило О' регистрации прав на недвижимое имущество вообще и земельные участки, в частности, п.1 ст. 1 ГК РФ, провозглашая основные начала гражданского законодательства, не содержит принципа регистрации прав на недвижимое имущество, в том. числе земельные участки.
Исходя из того, что основные начала (принципы) и гарантии в своей' совокупности формируют гражданское законодательство как целостную правовую систему демократического типа, способную наиболее эффективным образом регулировать имущественные и неимущественные отношения в условиях рыночной экономики России, а также являются непосредственным источником прав и обязанностей сторон в конкретных правоотношениях, ПРЕДЛАГАЮ дополнить п.1 ст. 1 ГК РФ принципом: государственная регистрация прав на недвижимое имущество является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимость и служит единственным доказательством существования зарегистрированных прав на такое имущество. Эти права могут быть оспорены только в судебном порядке.
3. С I июля 2006 г. утратил силу Федеральный закон от 17 июля 2001 г.
N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" и, казалось бы, все вопросы, касающиеся данной проблемы, должны быть решены. Однако, судебная практика и научные исследования свидетельствуют об обратном.12 Дело в том, что в соответствии с п.2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. При этом согласно ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и ее субъектов полномочия распоряжения осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции. И только по специальному поручению от их имени могут выступать органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
В то же время п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" устанавливает: до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение такими землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
Таким образом, можно сделать вывод, что спорадический метод13 формирования реестра прав на недвижимое имущество, используемый отечественной системой регистрирующих органов, в данном случае нарушается, поскольку объектом правоотношений становится участок
" См. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 апреля 2006 г. N 17 (часть I). Ст. 1782.
12 См., например: Малова Н.Б. Разграничение государственной собственности на землю в
Российской Федерации // Автореф канд. дис. юрид наук. М.2007. С. 7 и далее.
13 Спорадический метод предполагает формирование реестра прав на недвижимое имущество по
мере необходимости, в отличие от систематического метода, при котором регистрируются все
объекты недвижимого имущества независимо от потребности вовлечения их в гражданский
оборот.
12 земли, не имеющий зарегистрированных границ, кадастрового номера и
иных индивидуально определенных характеристик. Отсюда- с
необходимостью следует другое правонарушение, состоящее в том, что
правомочие распоряжения передано органам, местного самоуправления в
общем порядке без индивидуализации земельных участков как объектов
гражданского оборота.
В итоге, руководителям: органов местного самоуправления, по сути, делегированы полномочия единолично распоряжаться14 земельными, участками, государственная собственность на которые: не разграничена, и отсутствие действенного механизма государственного контроля за законностью принятых этими* должностными лицами решений привели к многочисленным злоупотреблениям на уровне местной администрации. Об этом свидетельствуют постоянные судебные споры и возбужденные уголовные дела;
С учетом изложенного, ПРЕДЛАГАЮ: исключить п.Ш- ст. 3 Федерального законаот 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Эта мера поставит государственные и муниципальные структуры перед необходимостью: до принятия распорядительных актов в отношении, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, зарегистрировать такие земельные участки в Государственном кадастре недвижимости в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N-221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", т.е. признать их учтенными объектами недвижимости; а затем совершать с ним различные сделки.
В данном случае не рассматривается правомочие «управление», которое, по мнению некоторых авторов, является элементом содержания права собственности на землю, см.: Земельное право / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева и др. М., ТК Велби. Проспект. 2006. С. 153-155,220-221.
ІЗ 4; Сделан теоретический вывод, что термин «земля» не может использоваться как синоним понятия «земельный участок» с точки зрения гражданского оборота, поскольку объект гражданских правоотношений должен обладать индивидуальными юридически значимыми признаками, в то время как с понятием «земля» ассоциируется территориальный базис существования и деятельности людей, естественное средство производства, не имеющее установленных и зарегистрированных границ. Очевидно, что такое понятие «земля» не может быть критерием, характеризующим индивидуальность объекта гражданских прав. Вместе с тем, следуя природе гражданских правоотношений, объектом гражданских прав может быть лишь часть земли (земельный участок), которая обладает индивидуально определенными и зарегистрированными признаками.
5. Несколько иная ситуация' складывается- с земельным участком, который приобретает статус объекта права с момента наделения его индивидуально определенными признаками, установленными гражданским, законодательством. Иначе говоря, земельный участок - правовая категория, которая возникает или прекращает свое существование как объект гражданских прав в результате совершения юридически значимых действий, как-то: установления границ, оценки, присвоения индивидуального кадастрового номера и т.п. Таким образом, именно земельный участок является объектом недвижимого имущества в гражданском обороте.
В связи с тем, что в гражданском законодательстве отсутствует определение земельного участка, что, несомненно, следует признать явным пробелом действующего ГК РФ15, предлагается авторское определение понятия земельного участка как объекта гражданских прав, которое целесообразно внести в ст. 260 ГК РФ, дополнив ее п.1, с соответствующим изменением нумерации ныне существующего п.1 на п.2. Одновременно ныне
15 Этот вывод сделан с учетом новой редакции ст. 261 ГКРФ(ФЗ от04.12.2006г.), из которой п.1 был исключен.
14 действующий, п.2, касающийся сельскохозяйственных земель, следует признать утратившим силу в связи с принятием Федерального-закона от 29 декабря 2006 г. N264-03 "О развитии сельского хозяйства", ст. 13 которого регламентирует вопросы государственной поддержки мероприятий по повышению плодородия земель вообще и охране сельскохозяйственных земель в частности.16
С учетом изложенного сформулирована новая редакция ст. 260 ГК РФ: «Статья 260. Понятие земельного участка, вещные и иные права на него
Земельный участок как объект права собственности представляет собой пространственно обособленную и юридически формализованную путем присвоения индивидуального кадастрового номера территорию земли, обладающую индивидуально определенными признаками и стоимостью, на которую собственник имеет зарегистрированные права владения, пользования и распоряжения в соответствии с целевым назначением, в том числе права на добычу общераспространенных полезных ископаемых, использования подземного пространства на глубину до пяти метров, а при реализации права пользования водными объектами до первого водоносного слоя; пределы права пользования воздушным пространством над земельным участком (высота) определяются условиями зонирования территорий и разрешением на строительство зданий и сооружений.
Лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209) на условиях и в порядке, которые предусмотрены-гражданским и земельным законодательством постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
3. Землепользователи, землевладельцы и арендаторы имеют право по
своему усмотрению использовать земельные участки в пределах,
16 Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 2007 г. N 1 (часть I). Ст. 27.
15 определяемых их целевым назначением, в порядке, устанавливаемом законом или договором с собственником участка.»
С учетом того, что авторская дефиниция содержит основные характеристики пределов осуществления прав на земельный участок не только собственников, но и иных лиц, полагаем: ст. 261 ГК РФ «Земельный участок как объект права собственности» и ст. 264. ГК РФ «Права на землю лиц, не являющихся- собственниками земельных участков» следует признать утратившими силу.
Сформулирован вывод, что из содержания главы VI. ЗК РФ «Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков» (ст.ст. 40 - 43) ЗК РФ следует исключить права и обязанности, касающиеся земельных участков как объектов недвижимого имущества в гражданском обороте, например, право собственников возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка (п\п2 п.1 ст. 40 ЗК РФ). Одновременно, сохранить в главе VI. ЗК РФ те права и обязанности, которые касаются вопросов владения, пользования и распоряжения земельными участками как природными объектами и природными ресурсами.
Исходя из того, что п.2 ст. 8 и абзац второй ст. 9 Конституции РФ содержат открытый перечень форм собственности в Российской Федерации и на землю в частности, что предполагает возможность их законодательного расширения, а также учитывая сформировавшиеся в период рынка различные объединения граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных структур, которые приобретают земельные участки в собственность и не могут зарегистрировать права на них в соответствии с интересами своего объединения {кооператива, семьи и др.) из-за отсутствия соответствующей законодательной базы, ПРЕДЛАГАЮ по аналогии со ст. 259 «Собственность хозяйственного товарищества или кооператива,
образованного на базе имущества крестьянского (фермерского) хозяйства» предусмотреть в ст. 26017 ГКРФ открытый перечень форм собственности на земельные участки, перечислив следующие:
- собственность религиозных организаций, правовой режим которых
нуждается не только в законодательном обеспечении, но и доктринальном
изучении, поскольку Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О
свободе совести и о религиозных объединениях" (с изм. от 28 февраля 2008
1 G
г.), предусмотрев право религиозных организаций иметь в собственности здания, земельные участки, объекты производственного, социального, благотворительного, культурно-просветительского и иного назначения, не получил своего дальнейшего развития в ГК РФ, в то время как ст. 1 ЗК РФ провозгласила в качестве принципа земельного законодательства право религиозных организаций принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране.
- собственность казачьих обществ, правовой статус которой также как
и религиозных организаций не установлен. Дело в том, что п.1 Указа
Президента РФ от 16 апреля 1996 г. N 564 "Об экономических и иных
льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя
обязательства по несению государственной и иной службы"
предусматривалось формирование целевого земельного фонда для
предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный
реестр казачьих обществ в Российской Федерации. Кроме того, членам
казачьих обществ, взявшим на себя в установленном порядке обязательства
по несению государственной и иной службы, переселившимся в
приграничные районы Российской Федерации, гарантировалось бесплатное
В данном выводе предлагается использовать только номер ст. 261 ГК РФ, поскольку в положении 3, вынесенном на защиту, ныне действующее содержание предложено признать утратившим силу. 18 Собрание законодательства Российской Федерации от 29 сентября 1997 г. N 39. Ст. 4465.
17 предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства. ' Во исполнение данного Указа' 8 июня 1996 г. было принято Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ- в Российской Федерации, и режиме его использования.2 Однако это форма собственности не вошла в соответствующий раздел ГК РФ-и, по сути, собственность на земельные участки казачьих обществ- осталась без надлежащей гражданско-правовой базы. Но, принимая* во внимание значимость казачьих обществ для безопасности России, в частности, служба в казачестве является государственной, а также их семейные традиции, необходимо использовать предоставленную Конституцией РФ возможность и установить собственность казачьих обществ.
Данные нормы позволят дифференцировать совокупность прав и обязанностей- собственников в зависимости от их интересов, а также учесть публичные сервитуты.
8. Название главы 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» не соответствует ее содержанию: установление1 и регламентация прав на земельные участки как объекты гражданского оборота. Для приведения в соответствие формы и содержания главы 17 ГК РФ целесообразно название изложить в следующей редакции: «Земельный участок, вещные и иные права на него». Это позволит включить в содержание главы 17 ГК РФ понятие земельного участка как объекта гражданского оборота, а также установить объем прав на земельный участок не только собственника, землепользователя, землевладельца, но и
19 Собрание законодательства Российской Федерации от 22 апреля 1996r.N 17.Ст. 1955.
20 Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г. N 25. Ст. 3023.
21 См.: Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского
казачества" // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. N 50. Ст.
5245.
18 арендатора. Кроме того, данная редакция установит единство используемых
понятий в названии и содержании - «земельный участок», в то время как в
ныне действующей редакции названия используется термин «земля», а в
содержании главы в основном речь идет о земельном участке.
9. Сделан теоретический вывод: в настоящее время отсутствуют
правовые основания приобретения земельных участков в собственность
первоначальным способом, поскольку земли, не находящиеся в
собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований,
относятся к государственной собственности (ст. 16 ЗК РФ). Распоряжение
такими земельными участками осуществляется органами местного
самоуправления муниципальных районов, городских округов; если иное не
предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Таким образом, даже при отсутствии правоустанавливающих документов о принадлежности земельного участка какому-либо субъекту, данный объект имущества не квалифицируется как бесхозяйный, поскольку правом распоряжения на него обладают вышеуказанные органы.
10. Провозглашенный законодательством РФ принцип единства
земельного участка и здания, строения, сооружения, на нем
располоэ/сенного, реализован во Вводном законе в виде императивного
положения: со дня введения в действие ЗК РФ приватизация зданий,
строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений
промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных
участков, на которых они расположены, не допускается, за^ исключением
случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в
обороте.
Ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"// Собрание законодательства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N4. Ст. 251.
19 По моему мнению, данный принцип, несмотря на поддержку Пленума
Верховного Суда РФ,23 все же нарушает самостоятельность правового
режима объектов недвижимого имущества (по сути, устанавливается режим
главной вещи и ее принадлежности), поскольку каждый вид недвижимого
имущества наделен особенностями своего правового режима и подводить его
под ситуацию «главной вещи и принадлежности к ней» явно лишено
правового эффекта и может привести к спорам и судебной тяжбе.24
С учетом изложенного, ПРЕДЛАГАЮ: внести- изменения в ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и п. 7 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусмотрев в них положения о возможности раздельной приватизации зданий, сооружений и земельных участков.
11. В связи с тем, что из п. 1 ст. 271 и п.1 ст. 552 ГК РФ исключено понятие "часть земельного участка" делается вывод, что е качестве объекта прав может выступать только весь участок, границы которого определяются территорией, необходимой для использования здания или сооружения. Таким образом, если участок имеет территорию, большую, чем необходимо для использования части здания или сооружения, то владельцы
23 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О
некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // "Вестник
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" 2005. N 5.
24 Следует признать, что в научной литературе, в том числе цивилистическоЙ, довольно
распространено мнение о главенстве земельного участка, например, см: Киселева Т.В.
Гражданско-правовое регулирование недвижимости // Дис. ...канд. юрид. наук. РГИИС. М., 2007.
СЮ.
25 См.: Федеральный закон от 26 июня 2007 г N118-ФЗ "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным
кодексом Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июля
2007 г. N27. Ст. 3213.
20 должны будут поделить этот участок на части и зарегистрировать их как самостоятельные объекты права.
Вместе с тем, «отход» гражданского законодательства от понятия1 «части земельного участка» не нашел соответствующего отражения ни в земельном, ни в налогом праве. В итоге, возникла явная коллизия норм: ГК РФ регламентирует права на земельный участок, границы которого определяются' с учетом необходимости использования зданий или сооружений; в то время как п.1 ст. 6 ЗК РФ, по-прежнему, содержит норму о том, что часть земельного участка является объектом земельных отношений и, наконец, ст.ст. 146; 150, 220 и др. НК РФ также' содержат термин «часть земельного участка» и, следовательно, допускают использование одного объекта по частям.
В целях преодоления сложившейся ситуации необходимо внести соответствующие изменения в вышеуказанные нормы ЗК РФ и НК РФ.
Практическое значение проведенного исследования состоит в том, что содержащиеся в.работе выводы и их аргументация могут быть использованы органами- законодательной и исполнительной власти в процессе реформирования нормативного регулирования отношений по установлению права собственности на земельные участки, а также практикующими юристами при защите интересов собственников земельных участков; специалистами в сфере высшего профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации нашли отражение в четырех опубликованных работах автора, а также теоретические и практические предложения, сделанные в работе, используются автором в процессе практической деятельности. В мае 2008 г. основные- выводы и предложения, сделанные в работе, докладывались на конференции в Российской академии предпринимательства, тезисы доклада опубликованы.
Гражданско-правовые понятия «земля» и «земельный участок» в современном российском законодательстве
Вопрос, о понятии «земли» и «земельного участка» как объектах гражданских прав при кажущейся простоте является довольно сложным и дискуссионным из-за того; что «земля» и ее «участки» как: правовые категории многофункциональны. К примеру, они одновременно являются частью территории государства; ее административно-территориальных единиц (политическая функция); природным ресурсом; пространственно-операционным, базисом, и средством производства в лесном и сельском хозяйстве (экономическая функция); местом обитания и условием жизни людей, (социальная функция) ; компонентом окружающей природной-среды (экологическая функция) и т.д. При этом практически каждому направлению использования земли или ее участков соответствует не только отдельная отрасль законодательства, но и специальное (профильное) понятие..
Следует отметить, что понятие «земля» исследовалось и на международном уровне. Так, Европейская экономическая комиссия (Женева, 1996) определила, что «земля простирается от центра; Земли в- небо и включает все вещи, как природные, так и произведенные человеком, присоединенные к. земле на или под ее поверхностью, а также включает права; такие как право собственности и право пользования земельным участком» . (выделено:мной Е.Б.)
Отечественная доктрина понятий «земля», «земельный участок» и «почва (почвенный слой)» разработана,, в основном, представителями земельного (аграрного) права. И:это неслучайно, так как именно эта отрасль, содержит в качестве основного предмета; своего регулирования землю и ее участки. При этом представители земельного права формулируют понятия «земли» и ее участка, руководствуясь, как правило, двумя аспектами земли:
- как природный объект, который является частью окружающей природной среды;
- как природный ресурс, который представляет собой средство производства28.
Обращает внимание, что многие специалисты земельного права, в том числе известные ученые, разрабатывая доктрину понятия «земли» и ее участков, «углубляются» в сферу природы и, как результат, вводят в предлагаемые дефиниции характеристики, отражающие природную значимость земли и ее участков. К примеру, Е.В. Сырых отмечает, что земля как природный объект является частью окружающей природной среды, наряду с лесами, водами, недрами, атмосферным воздухом, и одной из основных составляющих среды обитания человека, существование которого без земли невозможно. В данном аспекте автор выделяет землю как объект публичных земельных отношений. Далее, он подчеркивает, что земля как природный ресурс представляет собой не только средство производства, но и пространственную основу для осуществления любой хозяйственной деятельности. Как природный ресурс, земля является объектом частных земельных отношении .
Гражданско-правовой аспект земли и ее участков, в частности, признание объектами гражданских прав, стал предметом изучения лишь спустя несколько лет после введения с действие ГК РФ (1995г.), поскольку нормы главы 17 ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вступили в силу одновременно с ЗК РФ
Установление права собственности на земельный участок
Изменение экономического направления развития нашей страны повлекло за собой, можно сказать, глобальные преобразования в системе правового регулирования основных направлений хозяйствования и институтов, им сопутствующих, среди которых, несомненно, ведущее место занимают отношения собственности на недвижимое имущество вообще и земельные участки в частности. ,
Именно поэтому вопросы установления, возникновения (приобретения) права собственности являются в последние годы одной из актуальных тем научных исследований, которые, к сожалению, не всегда основываются на новом практическом материале. Так рождаются, по мнению профессора МГУ Е.А. Суханова, скороспелые теории, которые, на первый взгляд, кажутся отвечающими современным и перспективным задачам, а на самом деле нередко просто надуманны. И поскольку более или менее подходящей научной базы у подобных теорий нет, их авторы пытаются использовать традиционные, хорошо разработанные направления правоведения для обоснования своих «новых концепций» Иб.
Принимая во внимание изложенные выше обстоятельства, попытаемся проанализировать основания установления права собственности на земельные участки, руководствуясь последними изменениями в отечественном законодательстве и их взаимосвязью с имеющимися научными теориями. При этом будем исходить из того, что институт права собственности представляет собой составную часть важнейшей подотрасли гражданского права - вещного права. Следовательно, юридический анализ права собственности предполагает его рассмотрение в качестве вещного права, что в свою очередь требует четкого понимания природы и признаков вещных прав. Объектами вещных прав традиционно считаются вещи, как пространственно ограниченные материальные предметы, которые классифицируются по различным основаниям, в том числе и в зависимости от правового режима. Важнейшим из них в настоящий момент вполне обоснованно считается деление вещей на движимые и недвижимые. Вместе с тем, исторический опыт показывает, что такое деление вещей существовало далеко не всегда. Так, Н.А. Сыродоев отмечает, что в Древнем Риме земля рассматривалась в качестве обычного объекта собственности и сделки с нею ничем не отличались от сделок с любым другим имуществом. В период Средневековья в Западной Европе, наоборот, развиваются публичные формы поземельного оборота, сопровождаемые торжественными публичными обрядами. Со временем публичные средневековые формы поземельного оборота уступают место неформальным способам, почерпнутым из римского права.117 Однако уже в начале прошлого века И.А. Покровский отмечает существенные различия в правовом регулировании между движимым и I 1ft недвижимым имуществом. Право Российской империи выделяло землю как особый вид объекта правоотношений. Советская власть ликвидировала частную собственность на землю. Соответственно, произошли изменения и законодательстве. Так, примечание к ст.21 ГК РСФСР 1922 г" . содержало отмену деления имущества, на движимоеи недвижимое. Одновременно возникла самостоятельная отрасль -земельное право, предметом регулирования которой долгое время являлись отношения по поводу использования земли как природного объекта, характеризующиеся следующими целями и задачами:
- обеспечение наиболее рационального использования земель;
- охрана земель.
С переходом страны к рыночной экономике к вышеуказанным-целям и задачам земельного права-стали относить и «обеспечение земельных прав и предусмотренных законом интересов граждан и юридических лиц». Кроме того, исходя из публичных интересов государства как субъекта предпринимательской деятельности, часть отношений, связанных с приватизацией земли, отнесена к ведению публичных i отраслей законодательства, в том числе конституционного, административного. В частности, ст.72 Конституции РФ относит к предмету совместного ведения-Российской Федерации и субъектов РФ не только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, но и разграничения государственной собственности.
Особенности установления права собственности на земельные участки в Москве
Землепользование- в городе Москве имеет двойную правовую регламентацию: законодательными и- иными нормативными правовыми актами на уровне Федерации и субъекта РФ: В связи с тем, что правовые вопросы приобретения права, собственности на земельные участки по законодательству России рассмотрены в предшествующем параграфе, в-данном разделе остановимся на анализе законодательной и нормативной базы г. Москвьгкак субъекта РФ.
Основным документом, регламентирующим порядок осуществления городом Москвой полномочий по управлению и распоряжению землями в городе Москве, в настоящее время является Закон-г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве", (далее Закон Москвы 2007), который, по сути, завершил предшествующее десятилетие в сфере регламентации земельных отношений в Москве.
Вообще, история становления и развития законодательства г. Москвы постсоциалистического периода в сфере землепользования начинается с Закона г. Москвы от 16 июля 1997 г. N 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве",1 3 который определял общие принципы земельных платежей, виды льгот и порядок их предоставления, а также полномочия органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы в части регулирования платного пользования земельными участками в границах города Москвы.
Характерно, что этот документ регламентировал основания и порядок емельных платежей, возникающих из договоров- аренды и безвозмездного временного пользования земельными участками, находящимися в собственности города. Ст. 14 этого Закона обязывала лиц, которым земельные участки на территории Москвы предоставляются (ранее предоставлены) в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, заключить с уполномоченным органом Московской городской администрации соответствующий договор. Что же касается приобретения земельных участков на территории Москвы в собственность, то, можно сказать, на этот вид прав в Москве был объявлен мораторий,164 хотя законодательными актами такое право предусмотрено. Дело в том, что Правительство Москвы признавало аренду как основную форму землепользования: В подтверждение сказанного можно сослаться на Распоряжение вице-мэра Москвы от 2 марта 1992 г. N 110-РВМ "Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в г. Москве".165 Позднее, Распоряжением мэра Москвы от 17 января 1994 г. N 23-РМ "О некоторых вопросах регулирования земельных и имущественных правоотношений в г. Москве" предоставление земельных участков в собственность было запрещено совсем б, такое положение существовало до октября 2001 г., когда Указом Мэра Москвы от 25 сентября 2001 г. N 31-УМ настоящее распоряжение признано утратившим силу.167 С введением Земельного кодекса РФ и Федерального закона от 17 июля землю" вопрос обострился, поскольку юридические лица получили право приобретения земельных участков в собственность в связи с необходимостью переоформления права постоянного (бессрочного) на право аренды или в собственность. Кроме того, вывод о неприменении в Москве положений законодательства о праве частной собственности на землю основан на последнем абзаце ст. 15 Закона (в первой редакции): «Приобретение участков земли, находящихся в государственной или муниципальной собственности Москвы, в частную собственность может производиться после принятия законов города, регламентирующих правила и условия приобретения и применения такого права».
В последующем Законом г. Москвы от 29 сентября 1999 г. N 34 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 16 июля 1997 года N 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве", это положение было изменено - из его содержания исключено слово «частную» и в итоге на протяжении нескольких лет сохранялась формулировка: «Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности города Москвы, могут переходить в собственность юридических и физических лиц, в том числе общую долевую или совместную, на возмездной и безвозмездной основе после принятия законов города, регламентирующих правила и условия приобретения и применения такого права. Территории, в пределах которых допускается предоставление (продажа) земельных участков в собственность юридических и физических лиц, могут ограничиваться законами города Москвы».
