Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И МЕСТО ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ НОРМ В ЕГО СИСТЕМЕ
1.1. Социально-экономическое значение градостроительства ... 12-21
1.2. Понятие градостроительных отношений и их соотношение с предметом гражданско-правового регулирования 21-28
1.3. Соотношение гражданского и градостроительного законодательства 28-51
ГЛАВА 2. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА И ЕЁ РОЛЬ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
2.1. Недвижимое имущество в действующем гражданском законодательстве и современной цивилистической науке 52-83
2.2. Понятие зданий и сооружений как объектов гражданских прав в контексте задач развития градостроительной деятельности 83-100
ГЛАВА 3. САМОВОЛЬНАЯ ПОСТРОЙКА В ГРАЖДАНСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Институт самовольной постройки в законодательстве Российской Федерации и стран СНГ 101-127
3.2. Понятие самовольной постройки в контексте градостроительного законодательства 127-137
3.3. Гражданско-правовые последствия самовольной постройки 137-155
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 156-160
Список использованной литературы 161-182
- Социально-экономическое значение градостроительства
- Недвижимое имущество в действующем гражданском законодательстве и современной цивилистической науке
- Институт самовольной постройки в законодательстве Российской Федерации и стран СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации в качестве одного из принципов утвердила всеобщее право на благоприятную окружающую среду (ст. 42). Реализация этого принципа потребовала кардинального изменения законодательства о градостроительстве.
Действующее градостроительное законодательство по своей природе имеет комплексный характер, и применение его невозможно без учета гражданско-правовых норм, содержание которых имеет непосредственное влияние на градостроительные отношения. Необходимо заметить, что градостроительные, как и гражданско-правовые отношения, зависят и от ряда других конституционных принципов, относящихся к праву собственности (ст. 8, 35, 36), праву занятия предпринимательской и иной экономической деятельностью (ст. 34), праву интеллектуальной собственности (ст. 44) и др.
Правовой анализ регламентации порядка и уровней законотворчества в области гражданского и градостроительного законодательства призван прояснить их природу и сущность, способствовать устранению пробелов законодательства и существующих коллизий права.
Градостроительная политика, заложенная Федеральным законом «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (1992), определила целенаправленную деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения исходя из условий исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития общества, национально-этнических и иных местных особенностей.
Последующее развитие законодательства о градостроительстве связывается с задачами, вытекающими из Указа Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», требующей сбалансированного решения социально-экономических задач, проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-
4 ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Место и роль градостроительной деятельности в плане названной Концепции определяются тем, что она способствует реализации каждым гражданином прав на благоприятную среду жизнедеятельности, возможности свободно и без ущерба здоровью существовать, передвигаться, работать и отдыхать. Эти права обладают приоритетом при осуществлении градостроительной деятельности.
Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного прелсде всего Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности, имеющие отношение к градостроительной деятельности:
Российское законодательство в последние годы уделяет серьезное внимание нормативно-правовому регулированию градостроительных отношений, идя по пути от федеральных законов к кодификации.
Принятые за достаточно короткий период времени (1998-2004 гг.) два Градостроительных кодекса по-разному отразили социально-экономическую сущность градостроительства, содержание градостроительной деятельности в правовых её дефинициях.
Место и социально-экономическая роль градостроительства на современном этапе состоят в том, что оно способствует рациональному расселению населения и созданию необходимой инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры (п. 4 ст. 24 и др. ГрК РФ); создает условия для реализации каждым гражданином прав на благоприятную среду жизнедеятельности, предоставляя возможность свободно и без ущерба здоровью существовать, передвигаться, работать и отдыхать (п. 6 ст. 2, п. 3 ст. 39; п. 1 ст. 28; п. 5 ст.35, п. 7 ст. 46 ГрК); обеспечивает наиболее эффективное использование природных ресурсов (п. 3 ст. 1, п. 9 ст. 2, п. 4 ст. 47).
Решение этих задач будет неполным, если в системе правовых механизмов будут отсутствовать гражданско-правовые методы регулирования имущественных отношений градостроительства.
Степень разработанности проблемы. В последние годы появилось немало публикаций, авторы которых отмечают комплексный характер градостроительного законодательства, его сопряженность с другими отраслями права.
Фундамент этих исследований заложен в трудах классиков российской цивилистики, оказавших влияние на последующее постоянное и поступательное углубление представлений о содержании частного права и его взаимодействии с другими отраслями права. Это труды: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Ю.С. Гамбарова, Д.И. Мейера, И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, Г.Ф. Шершеневича, П.П. Цитовича и др.
Проблемам взаимодействия и разграничения норм градостроительного и других отраслей законодательства посвящены отдельные работы А.А. Боннера, СР. Гладких, А.В. Гредасова, Д.Ю. Жогова, С.А. Зинченко, В.В. Галлова, Н.В. Диаковской, Д.И. Ильина, М.А. Козлова, С.С. Моргунова, Л.С. Марковой, К.Л. Медолазова, В.А. Рахмиловича, С.А. Савина, В.И. Сенчищева, Н.К. Тол-чеева, В.В. Чубарова, С.С. Щербинина и др. Эти работы затрагивают в основном земельное, административное, лесное и другие отрасли права. Влияние гражданско-правовых норм на правовое регулирование имущественных отношений в сфере градостроительства в этих работах комплексно не исследовано. Составляя предмет градостроительной деятельности, недвижимые объекты гражданских прав имеют публично-правовые предпосылки в силу изначальной необходимости разрешительных процедур публичного характера и нуждаются в правовом анализе общих и отличительных признаков в целях совершенствования механизмов правового регулирования.
Исследование места гражданско-правовых норм в системе градостроительного законодательства, совершенствование понятийного аппарата, свя-
занного с категорией недвижимого имущества и гражданско-правовым институтом самовольной постройки, будут способствовать успешной реализации государственной градостроительной политики, направленной на устойчивое социально-экономическое развитие городов и совершенствование имущественных отношений в сфере застройки.
Объектом исследования являются гражданско-правовые отношения в градостроительной сфере.
Предметом исследования являются нормы гражданского законодательства, направленные на регламентацию градостроительных отношений. В работе рассматриваются понятие градостроительных отношений и их соотношение с предметом гражданско-правого регулирования; понятие и признаки недвижимого имущества в гражданском законодательстве; определяются перспективы развития института самовольной постройки и её гражданско-правовых последствий в законодательстве Российской Федерации и стран СНГ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -комплексное и системное исследование проблем имущественного оборота в градостроительной сфере.
Эта цель предопределила конкретные задачи исследования:
раскрыть социально-экономическое значение градостроительства;
рассмотреть понятие градостроительных отношений и их соотношение с предметом гражданско-правого регулирования;
изучить понятие и признаки недвижимого имущества в гражданском законодательстве и сформулировать новые подходы к его пониманию в свете задач развития градостроительства в Российской Федерации;
исследовать этапы развития института самовольной постройки в законодательстве Российской Федерации и стран СНГ;
разработать понятие самовольной постройки в контексте задач градо-строительно-архитектурной деятельности;
7 - сформулировать систему норм, определяющих механизм гражданско-правовых последствий самовольной постройки.
Методология и теоретическая база диссертационного исследования.
В диссертации применен системный подход, необходимый для изучения соотношения гражданского и градостроительного законодательства.
В работе использован комплекс научных методов познания, в том числе конкретно-исторический, системно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, логический и другие методы, а также общетеоретические положения в области теории гражданского права. В основу диссертационного исследования положено сочетание теоретического и эмпирического уровней исследования.
Теоретическую основу работы составляют фундаментальные труды по теории права, гражданскому, земельному, административному и другим отраслям права. В результате градостроительной деятельности создаются недвижимые объекты гражданских прав, требующие правового анализа. Вот почему диссертационное исследование основывается на гражданско-правовых категориях и концепциях цивилистов.
Работа базируется на трудах российских ученых: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Б.М. Гонгало, СП. Гришаева, О.С. Иоффе, О.А. Красавчи-кова, О.А. Козырь, И.Д. Кузьминой, В.П. Камышанского, В.А. Лапач, А.А. Маковского, Е.А. Суханова, К.К. Скловского, С.А. Степанова, Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева и др.
Диссертация выполнена на основе анализа действующего российского законодательства о градостроительстве, законодательства о недвижимом имуществе. Для проведения сравнительного анализа изучено зарубежное законодательство. Исследование проиллюстрировано примерами из судебной и арбитражной практики.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.
Новизна работы состоит в комплексном исследовании и анализе влияния гражданско-правовых норм на градостроительные отношения.
Содержащиеся в диссертации теоретические положения и выводы обосновывают научную идею необходимости комплексного регулирования градостроительных отношений, в том числе нормами частного права, а также выясняют влияние гражданско-правовых конструкций на эффективность градостроительной деятельности.
В частности, на защиту выносятся следующие положения:
Под градостроительством предлагается понимать специфическую сферу экономики, являющуюся результатом градостроительной деятельности. Функционирование градостроительства осуществляется посредством планомерной организации специфических градостроительных отношений направлено на развитие территорий городов и населенных пунктов, удовлетворение градостроительных нужд и потребностей населения. Необходимую юридическую стабильность и новые возможности развития градостроительным отношениям придают нормы и принципы гражданского законодательства. В диссертации доказывается, что решение градостроительных задач возможно при условии, если в системе правовых механизмов регулирования градостроительных отношений будут присутствовать гражданско-правовые методы регулирования имущественных отношений.
Анализ предметов правового регулирования градостроительного и гражданского законодательства позволил сделать теоретический вывод о том, что они в определенной части совпадают и, соответственно, находятся в состоянии взаимообусловленности и взаимодействия. Данное обстоятельство свидетельствует о роли гражданско-правовых норм в частности, связанных с категориями недвижимого имущества и самовольной постройки в регулировании градостроительных отношений.
В диссертации аргументировано доказывается, что поименованный перечень отраслей права (п. 3 ст. 4 ГрК), законодательство которых приме-
9 нимо к градостроительным отношениям, нуждается в дополнении указанием на право гражданское.
Автор показывает, что центральным и ведущим элементом в гражданско-правовом понятии недвижимого имущества стали в настоящее время объекты строительства (здания и сооружения), доля которых в обороте недвижимого имущества значительно возросла, и делает теоретический вывод о том, что гражданско-правовую категорию недвижимого имущества важно совершенствовать через призму задач градостроительства, принципов градостроительной деятельности и норм градостроительного законодательства.
Предлагается законодательно закрепить сущностные признаки строения: капитальность (наличие технико-архитектурных характеристик) и постоянный характер. Такого рода уточнения важны в свете конечной цели деятельности по развитию территорий (градостроительной деятельности), которую важно вооружать необходимыми гражданско-правовыми средствами, в том числе давая определение недвижимым вещам. Наделение строений такими юридическими характеристиками, как капитальность и постоянный характер, позволит на практике отличать их от иных юридических понятий, например, «самовольной постройки», «временных построек» и других подобных объектов.
Исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства в диссертации обосновывается необходимость отказа от категории «самовольная постройка». Автор вводит в научный оборот категорию «незаконно возведенный объект капитального строительства», обосновывая совокупность его необходимых признаков, включая возможность его возникновения в результате реконструкции.
В работе аргументировано, что в нормативном порядке требует уточнения круг лиц, на которых судом может быть возложена обязанность по сносу незаконной постройки. Кроме лиц, осуществивших строительство и отдавших распоряжение о возведении объекта, в законе следует указать в ка-
10 честве обязанных произвести снос также лиц, в чьём фактическом владении находится данная самовольная постройка.
8. Предполагается дополнить главу 59 ГК РФ нормой, посвященной установлению гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконным возведением строительных объектов, поскольку строительство как деятельность создает повышенную опасность для окружающих.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение результатов диссертации заключается в том, что в ее основу положено исследование концептуальных подходов правового регулирования гражданско-правовых и градостроительных отношений и их влияние на развитие законодательства, в частности, Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию1 и Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе2. Одновременно в диссертационном исследовании подвергнуто правовому анализу новое градостроительное зако-нодательство — Градостроительный кодекс Российской Федерации в ракурсе влияния частного права на имущественные градостроительные отношения.
Результаты исследования могут быть полезны для дальнейшего совершенствования законодательства о градостроительстве и связанных с ним гражданско-правовых норм, в том числе норм о создании новой недвижимой вещи как объекта гражданских прав, определении последствий самовольного строительства.
Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания отдельных тем учебных курсов гражданского права, предпринимательского права, специального курса «Сделки с недвижимостью» в Южном институте менеджмента.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 14 науч-
1 См.: О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ
Президента Российской Федерации от 01.04.1996 № 440 // СПС «КонсультантПшос».
2 Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе /
Под общ. ред. В.В. Витрянского, О.М. Козырь, А.А. Маковской. М., 2004.
3 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
ных статьях. Один из них опубликованы в ведущем рецензируемом научном журнале. Положения и выводы диссертации реализованы в деятельности администрации Центрального округа г. Краснодара, департамента архитектуры и градостроительства муниципального образования город Краснодар.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Социально-экономическое значение градостроительства
Северные соседи Руси, скандинавы, в древние времена называли славянскую Русь Гардарикой, т.е. Страной городов. Никакую другую страну скандинавские купцы и воины-викинги так не называли. Традиция, связанная со значительной ролью городов в укреплении российской государственности, прослеживается на протяжении всей отечественной истории.
Процесс урбанизации, т.е. переход от преимущественно земледельческого образа жизни к преимущественно городскому (урбанистическому), на территории России имеет ряд уникальных особенностей. Он начался примерно на век позже, чем в Англии и других государствах Западной Европы, т.е. в последней четверти XIX в. Активная фаза урбанизации России пришлась на период существования СССР. По темпам урбанизации наша страна уступала только Японии периода ее активной фазы. К началу 1970-х гг. Россия по доле городского населения превзошла среднеевропейский показатель и уступала только США и Японии. Количество городов на территории современной России за период существования СССР возросло более чем вдвое. С 1917 по 2001 год было построено 606 новых городов1.
Хотя период социалистического строительства и был отмечен рядом градостроительных достижений, на рубеже 1980-1990-х гг. в условиях перехода к новому государственному устройству большая часть городов России оказалась в кризисном положении. В связи с этим Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 была утверждена представленная Правительством Российской Федерации Концепция перехода к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия, обеспечивающая сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Место и роль градостроительной деятельности в плане данной Концепции определяются тем, что она способствует реализации каждым гражданином прав на благоприятную среду жизнедеятельности. В данном случае речь идет о таком рациональном и эффективном использовании территории, которое бы позволило населению свободно и без ущерба здоровью существовать, передвигаться, работать и отдыхать. Это право является приоритетным при осуществлении градостроительной деятельности.
Такая направленность развития предполагает серьезный пересмотр сложившейся практики и требует кардинального изменения взгляда на характер сложившегося за последние десятилетия градостроительства. В России назрела необходимость перехода от уплотненного городского строительства в форме кварталов, микрорайонов, жилых районов, застроенных многоэтажными жилыми домами и объектами социального назначения, обслуживаемых единой инженерно-коммунальной инфраструктурой, к новым формам застройки на примыкающих к городам и поселениям землях.
Именно поэтому российское законодательство в последние годы уделяет серьезное внимание нормативно-правовому регулированию градостроительства, идя от федеральных законов к кодификации1.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил большинству российских городов возможность иметь статус муниципальных образований, а населению - право на осуществление местного самоуправления, т.е. право на установление особенностей местного самоуправления и их закрепления в законодательстве. Только после этого появилась реальная возможность перехода городов на режим устойчивого социально 14 экономического развития. Эта возможность была укреплена в 2004 г. принятием нового Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ)1.
Основная цель нового Градостроительного кодекса — правовое регулирование расселения людей, градостроительного планирования, застройки, благоустройства населенных пунктов, развития их инфраструктуры, рационального природопользования, обеспечение оптимальных условий жизнедеятельности населения.
Рассмотрим подробнее термин «градостроительство». Как его определяет действующее законодательство?
В Градостроительном кодексе 1998 г. термин «градостроительство» использовался как синоним градостроительной деятельности, под которой понималась деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и населенных пунктов, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов.
В новом ГрК РФ понятия «градостроительство» и «градостроительная деятельность» по своему содержанию не совпадают.
Под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных населенных пунктов, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства2 (п. 1 ст. 1 ГрК).
Недвижимое имущество в действующем гражданском законодательстве и современной цивилистической науке
Прогрессирующее развитие строительной индустрии в России настойчиво требует адекватного правового регулирования. В связи с этим в последние годы был принят ряд федеральных законов, реформирующих градостроительные, земельные и другие правоотношения, включая и законодательство о недвижимом имуществе, составляющем основу градостроительной деятельности. Тем не менее действующее гражданское законодательство содержит, на наш взгляд, нечеткие и противоречивые формулировки в отношении некоторых объектов гражданских прав, к числу которых принадлежит понятие недвижимых вещей (недвижимого имущества, недвижимости). Учитывая, что строительная деятельность как основа обустройства территории и, следовательно, градостроительной деятельности имеет конечной целью создание и реконструкцию недвижимых вещей (зданий, сооружений и т.д.), цивилистика должна выработать однозначные подходы к понятию недвижимой вещи (недвижимости, недвижимого имущества) и тем самым ещё более укрепить правовое регулирование градостроительных отношений.
Следует отметить, что правоотношения, связанные с оборотом и преобразованием недвижимости, никогда не утрачивали актуальности. Дискуссии по проблемам в этой области составляют неотъемлемую часть предмета науки гражданского права и на современном этапе. Рынок недвижимости в России пережил период становления, и в настоящее время существует необходимость осмыслить состояние российского законодательства, научных исследований и нерешенных проблем в области создания и оборота недвижимого имущества. Недвижимые вещи как объекты гражданских прав имеют двойственную природу: с одной стороны, они создаются и эксплуатируются на основании частноправовых (договорных) механизмов, а с другой — частноправовым отношениям неизбежно предшествуют установленные законодательством обязательные процедуры (публично-правовые установления государства). Такая двойственность правовых подходов к недвижимым вещам порождает активную дискуссию относительно сущности недвижимости как таковой.
Учитывая остроту проблемы, рабочая группа Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к марту 2003 г. разработала Концепцию развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе1.
Сегодня совершенствование гражданского законодательства о недвижимых вещах происходит под влиянием идей, сформулированных в Концепции. Именно в соответствии с данной Концепцией было сохранено общее определение недвижимости как всего, «что прочно связано с землей, т.е объектов, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению, невозможно». Данное определение авторами Концепции признано универсальным. Что касается перечня, то предложено законодателю исключить из него леса и многолетние насаждения, так как «недвижимостью являются земельные участки, на которых они расположены»1, а также замкнутые водные объекты. Кроме того, рекомендовано дополнить законодательный перечень недвижимости новыми объектами, в частности, помещениями (жилыми и нежилыми) и объектами незавершенного строительства.
Концептуальные научные идеи в отношении понимания недвижимости с буквальной точностью были восприняты законодателем в ходе совершенствования гражданского и жилищного законодательства. В результате круг объектов недвижимости замкнулся на строениях - как завершенных строитель Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под общ. ред. .54 ством в виде зданий сооружений и составляющих эти здания помещениях, так и объектах строительных, но строительством не завершенных.
Иначе говоря, центральным; и ведущим- элементом в гражданско-правовом! понятии недвижимого имущества стали, в настоящее время объекты строительства, названные законодателем в- ст. 130 ГК зданиями и сооружениями.. Будучи рукотворными объектами, представляющими собой «изменения поверхности земли», здания и; сооружения в настоящее время заняли важное; место и в обороте- недвижимого имущества. Особенно это касается жилых здании и соответственно жилых помещений.. Только в 2006 г. было введено в строй;50,2 млн-м? жилья, что на 15,2% больше, чем в 2005 г. В.трой-келидеровжилищного строительства по объемам введенных в-строй квадратных метров жилья в 2006 году были Московская область (6433,5 тыс: м2), Мо-cKBa(4804j5 тыс. м )и Краснодарский край (2666,8 тыс. м ).
Идеи, выраженные в Концепции, положеныв основу ряда последующих законодательных актов, направленных- на совершенствование регулирования оборота недвижимого имущества1.
Институт самовольной постройки в законодательстве Российской Федерации и стран СНГ
Законодательная оценка самовольной постройки имеет длительную историю. Так, в становлении и развитии понятия «самовольная постройка» можно выделить три этапа.
Первый этап охватывал период до 1917 г., когда Свод законов гражданских Российской империи (ст. 424 т. 10) устанавливал право полной собственности на землю по «принципу почвы»: владелец земли имел право на все, что находилось на ее поверхности, т.е. правовая судьба земли определяла правовую судьбу постройки1. Подобно римскому частному праву, дореволюционное российское законодательство не выделяло самовольную постройку в качестве самостоятельного правового института. Самовольное строительство рассматривалось как административное правонарушение и характеризовалось редкими упоминаниями в нормативных актах, посвященных строительству и «пожарному делу». Например, Указ Елизаветы Петровны от 24 июля 1761 г. предписывал «для безопасности от пожарного случая» всем обывателям Санкт-Петербурга деревянные дома строить в один этаж. За самовольное строительство вопреки этим указаниям взыскивался штраф. Таким образом, уже первое закрепление термина «самовольное строительство» в праве связывалось с правонарушением, санкцией за которое являлась уплата штрафа .
Второй этап развития института самовольной постройки (1917-1964 гг.) характеризуется усилением государственного контроля за строительством. Это было обусловлено рядом факторов, и прежде всего тем особым положе 102 ниєм, которое занимали строения среди других материальных объектов ввиду их непосредственной связи с землей, составляющей на тот момент исключительную собственность государства. Баланс сочетания личных, государственных и общественных интересов устанавливался посредством многочисленных градостроительных и строительных норм и правил, которые носили обязательный характер как для граждан, так и для юридических лиц — предприятий, учреждений и организаций. Несоблюдение этих правил при осуществлении строительства нарушало интересы государства и общества, препятствовало рациональному использованию земли, сохранению окружающей среды, мешало планировке, застройке и благоустройству населенных пунктов, а также представляло значительную опасность в пожарном и санитарном отношении.
В целях борьбы с такими нарушениями было принято Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках»1 (действует в настоящее время в редакции Постановления Правительства РФ № 726 от 23 июля 1993 г.2).
При этом названный нормативный акт не применялся в отношении строений, возведенных без надлежащего письменного разрешения до 22 мая 1940 г., если они не нарушали утвержденной планировки города, не мешали проезду и не представляли опасности в пожарном или санитарном отношении. Такие строения подлежали оформлению в установленном законе порядке. Те же строения, которые были возведены после 22 мая 1940 г. без надлежащего письменного разрешения, подлежали сносу в течение месяца после получения соответствующего требования исполкома либо самим застройщиком, либо за его счет.
Этот нормативный акт имел большое значение для формирования института самовольной постройки. В числе средств, направленных на борьбу с этим явлением, по-прежнему превалировали меры административного характера (в исключительных случаях предусматривалась уголовно-правовая ответственность). Тем не менее, четкого определения самовольного строительства или самовольной постройки законодательство этого периода не выработало.
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. понятия самовольной постройки не имел, а градостроительное законодательство было представлено отдельными административно-правовыми актами нормативно-правового и ненормативного характера. В этот период значение данных актов было велико, поскольку они служили основанием для возникновения гражданских правоотношений в последующем.
Последовательному развитию института самовольного строительства в советский период способствовали следующие нормативные акты, регламентирующие как гражданско-правовые, так и градостроительные отношения:
-Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»1;
-Постановление Совета Министров СССР от 26 августа 1948 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»2. Первый из указанных документов лишь косвенно затрагивал вопросы самовольного строительства. Что касается второго документа (постановления Совета Министров СССР от 26 августа 1948 г.), то им были не только предусмотрены меры борьбы с самовольным строительством, но и определены некоторые признаки последнего, например, грубое нарушение строительно-технических правил и норм.
