Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы правового статуса российских граждан в странах СНГ 17
1. Правовые основы и механизм регулирования статуса граждан Российской Федерации в странах СНГ 17
2. Правовой режим российских граждан в странах СНГ 33
3. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в СССР как базис для создания законодательства стран СНГ об иностранцах. 43
Глава 2. Специальное законодательство стран СНГ, регулирующее вопросы статуса российских граждан 53
1. Законодательное регулирование прав собственности с участием российских граждан 53
2. Законодательное регулирование семейных правоотношений с участием российских граждан 72
3. Законодательное регулирование трудовых и социальных прав в отношении российских граждан 99
Глава 3. Правовые механизмы защиты прав российских граждан на территории
стран СНГ 125
1. Вопросы судебной защиты прав российских граждан в судах стран СНГ . 128
2. Вопросы защиты прав российских граждан судами Российской Федерации 143
3. Иные альтернативные способы защиты прав российских граждан 148
Заключение 158
Список литературы 165
Приложение 178
- Правовые основы и механизм регулирования статуса граждан Российской Федерации в странах СНГ
- Законодательное регулирование прав собственности с участием российских граждан
- Вопросы судебной защиты прав российских граждан в судах стран СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С распадом в 1991 году СССР и возникновением на его территории 15 независимых государств с новой силой встал вопрос о соотечественниках, оказавшихся за пределами России. Данный вопрос не является абсолютно новым для нашей страны, так как люди выезжали из страны во все времена, начиная с создания государства. Но в двадцатом веке изменения, произошедшие на территории бывшей Российской Империи и в дальнейшем СССР, привели к глобальным переменам в судьбах людей, в них проживавших. После Октябрьской революции эта проблема впервые коснулась наших соотечественников, так как за пределами России оказалось около 8 000 000 русских, проживавших на территориях Польши, Финляндии, Бессарабии, Румынии, Латвии, Литвы, Эстонии и др. стран, еще 1 150 000 русских уехали из России во время революции. В двадцатые годы эмиграция приобрела культурный характер, поскольку правительство высылало из страны неугодную интеллигенцию. В последующем также были люди, выезжавшие из страны по политическим или идеологическим соображениям. Однако события, произошедшие в 1991 году, из-за своего масштаба и остроты протекания затронули все сферы общественной и политической жизни, и заставили по новому взглянуть на правовое положение наших соотечественников, оказавшихся на территориях теперь уже суверенных государств.
Из 250 миллионов советских граждан на территории республик (кроме РСФСР) проживало 40 миллионов этнических русских, которые после распада Союза оказались за рубежом, и кого сегодня мы называем соотечественниками.
Понятие "соотечественник" не является юридическим и в толковом словаре СИ. Ожегова означает "человек, имеющий общее с кем-либо отечество", а "отечество" - это "страна, где родился человек и к гражданам которой он принадлежит"2. Таким образом, к соотечественникам мы можем отнести только граждан Российской Федерации, проживающих как на территории России, так и за рубежом. Принятый в 1999 году федеральный закон "О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом" данную проблему не решил, а ещё более запутал, назвав соотечественниками лиц, родившихся в одном государстве, проживающих любо проживавших в нём и обладающих
1 К. Затулин. "Царство, разделившееся в себе. О России и русских в новом зарубежье"// От
Съезда до Конгресса соотечественников (Сборник материалов). М., 2002. Институт стран СНГ
и связи с диаспорой. Сс. 7, 8.
2 СС. Ожегов, Н.Ю. Шведова. "Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и
фразеологических выражений"// Российская Академия Наук. Институт русского языка им.
В.В. Виноградова. - Четвёртое издание. Дополненное. М.,: Азбуковник. 1997. Сс. 404, 650.
признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков по прямой нисходящей линии.3
К сожалению, проблемы с соотечественниками не заканчиваются на неопределённости понятия, к ним добавляется ущемление прав в новых государствах, отсутствие поддержки со стороны российских представительств в этих странах и многое другое.
После обретения независимости практически все республики, входившие в состав СССР, кроме Латвии и Эстонии, приняли "нулевой вариант" гражданства, при котором граждане СССР, постоянно проживавшие на территории страны на день вступления в силу законов "О гражданстве", признавались гражданами новых государств. Но в то время ситуация с русскоязычным населением осложнялась тем, что оно (население) боялось потерять связь с Россией и не стремилось принимать гражданство новых государств и стремилось сохранить гражданство России. Среди других причин сохранения российского гражданства и даже вступления в него можно назвать:
- нежелание терять связь с исторической и этнической Родиной;
- обостренное чувство сопричастности к делам и судьбе России,
твердое решение быть с нею вместе "ив горе, и в радости";
- патриотические чувства; нежелание принимать гражданство
страны проживания, зачастую рассматриваемое ими как предательство по
отношению к России;
- нежелание связывать свое будущее с государством проживания в
связи с ограничением прав и свобод и отсутствием перспективы
получения образования и обеспечения достойного уровня жизни детям и
понимание того, что в обозримом будущем все равно будут вынуждены
покинуть государство проживания и переехать на постоянное место
жительства в Россию;
- возможность беспрепятственного въезда в Россию, где есть
родственники, захоронения, собственность;
для молодежи - возможность продолжить обучение в России и затем беспрепятственно устроиться на работу;
намерение в обозримой перспективе покинуть страну проживания и переехать на ПМЖ в Россию или воссоединить семью с близкими родственниками, проживающими в Российской Федерации.
Новый закон Российской Федерации "О гражданстве" показал, что их опасения не были безосновательными. Однако через 12 лет проблема с
3 П.1. ст.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99 -ФЗ "О государственной политике в
отношении соотечественников за рубежом"// Собрание законодательства Российской
Федерации. 31.05.1999. N22. ст. 2670.
4 "О положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в государствах-
участниках СНГ и странах Балтии". // Аналитический вестник Государственной Думы
Федерального собрания Российской федерации. 2002. № 18. Частьі.
гражданской принадлежностью более-менее разрешилась, кроме стран Прибалтики.
Особой группой среди всех соотечественников являются граждане Российской Федерации, т.к. они должны обеспечиваться защитой и покровительством со стороны российских властей и их статус определён не только законодательством государства пребывания, но также российским и международным правом.
Вне зависимости от разнообразия ситуаций, в которых находятся наши соотечественники в новых государствах, российские юристы, занимающиеся данной проблематикой, выделяют несколько основных причин, вызывающих ущемление их прав. Это:
ограничения в гражданских и иных правах;
сужение сферы применения русского языка;
ущемление экономических интересов;
бытовой национализм;
общие экономические условия в стране проживания;
общие политические условия;
общая правовая незащищённость.5
Однако возникает ряд новых проблем, в том числе связанных с осуществлением прав собственности, наследования, семейных прав на территории стран ближнего зарубежья:
из-за наличия у них российского гражданства им зачастую отказывают в трудоустройстве и в первую очередь увольняют из государственных органов, предприятий и организаций;
их лишают возможности получения образования за счет государства в учебных заведениях стран проживания; получение образования за границей за счет собственных средств им также недоступно, поскольку таким правом пользуются, в основном, выпускники школ титульных национальностей;
им создают сложности с выездом за пределы государства проживания, оформлением виз, получением и заменой документов и т.д., поскольку консульские учреждения Посольств РФ находятся за многие сотни километров, а предложения Российской Федерации об открытии консульских учреждений в местах компактного проживания русского населения во многих случаях наталкиваются на категоричные отказы руководства новых независимых государств;
они ограничены в возможностях защитить свои права в судах государства проживания, получать квалифицированную юридическую помощь, поскольку российские адвокаты в зарубежные государства не
5 Замота А "О правовом положении и механизме защиты прав, свобод и законных интересов российских соотечественников в государствах СНГ и Балтии (Доклад).// Евразийский вестник №10.2001 .
допускаются, а местные - защищают граждан РФ неохотно из опасений подвергнуться преследованиям;
ограничения в приобретении в собственность недвижимости, в т.ч. жилья и т.д.6
Поэтому на сегодняшний день актуальной становится ещё одна проблема - защита прав российских граждан, проживающих в странах СНГ, а также этнических русских, ставших гражданами этих государств. Российская Федерация, как правопреемница СССР несёт моральную ответственность перед соотечественниками в этих странах. У многих из них есть родственники на территории России, которым небезразличны лишения, выпадающие на долю родных. Значительная часть трудностей, выпавших на долю соотечественников, помимо глубокого экономического кризиса, охватившего практически все бывшие республики СССР, политической и социальной нестабильности во многих из них, вызвана и тем обстоятельством, что новые независимые страны формируются как национальные государства самоопределившихся титульных наций (части населения государства, национальность которой определяет официальное наименование данного государства)7.
Иногда это декларируется открыто, но чаще проявляется в политике, направленной на достижение доминирования титульного населения в сферах государственной и общественной жизни, результатом которой становится дискриминация русскоязычного населения в этих странах8. Как показал проведенный фондом "Общественное мнение" всероссийский опрос городского и сельского населения 6 октября 2001 г. (1500 респондентов), у 41% россиян есть родственники, друзья, знакомые, проживающие за пределами России: у 23% респондентов - только в странах СНГ, у 10% - в СНГ и странах дальнего зарубежья, у 8% - только в странах дальнего зарубежья.
Жизнь русскоязычного населения в странах СНГ представляется респондентам весьма тяжелой: 67% опрошенных уверены, что русскоязычным гражданам живется там плохо; противоположной точки зрения придерживаются только 16% респондентов.
Причем те россияне, у которых есть близкие или знакомые в странах СНГ, значительно чаще других говорят, что жизнь русскоязычного населения там - тяжелая (75%). Те респонденты, которые имеют друзей и
6 "О положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в государствах-
участниках СНГ и странах Балтии" // Аналитический вестник Государственной Думы
Федерального собрания Российской федерации. 2002. № 18. Часть2.
7 ФЗ от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике в отношении соотечественников
за рубежом"//Собрание законодательства Российской Федерации. 31.05.1999. N 22. ст. 2670.
8 Постановление Правительства РФ от 17 мая 1996 г. "О Программе мер по поддержке
соотечественников за рубежом"// "Собрание законодательства РФ", 01. 06 1996, N 46, ст. 3571
родственников как в ближнем, так и в дальнем зарубежье, еще чаще утверждают, что русскоязычным гражданам в СНГ живется плохо (83%).9
Такая защита может носить различный характер от представительства прав и законных интересов в государственных органах принимающего государства российскими дипломатическими и консульскими работниками до заключения международных договоров и соглашений, направленных на защиту всё тех же прав и свобод.
Если защита прав русского национального меньшинства в зарубежных странах может вызывать некоторые споры о её юридической правомочности, поскольку она проводится в отношении чужих граждан, у которых гражданство иной страны и правоотношения у них возникают со страной своего гражданства, то защита прав своих граждан является прямой обязанностью Российской Федерации, т.к. статья 61 п. 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за её пределами". Но для принятия адекватных мер по защите своих граждан за рубежом необходимо чёткое понимание их статуса в принимающих государствах, а также прямая заинтересованность самого государства и его граждан в том, чтобы жизнь их сограждан за рубежом не подвергалась угрозам, а их юридические права и свободы не ущемлялись.
По данным переписи 1989 г., за пределами России в СССР проживало 25,3 млн. русских, а вместе с другими российскими национальностями — свыше 28 млн. человек. По данным департамента консульской службы МИД России в странах СНГ по состоянию на 1996 год проживало 205,5 тысяч граждан России, ещё 175 тысяч проживали в странах Балтии10.
Однако на протяжении 11 лет, прошедших после распада СССР, само государство не принимало практически никаких действий, показывавших его обеспокоенность состоянием дел с соотечественниками за рубежом. Пресловутое Министерство по делам национальностей имело в штате всего 7 сотрудников, включая министра . Проблема оказалась настолько запущенной, что вызвала серьёзную обеспокоенность со стороны Президента Российской Федерации и его критику в отношении политики, точнее, её отсутствия, в отношении соотечественников.
10 "О положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в государствах-
участниках СНГ и странах Балтии". Сведения о количестве граждан Российской Федерации в
государствах СНГ и Балтии// Аналитический вестник Государственной Думы Федерального
собрания Российской федерации. 2002. № 18.
1' Там же
12 Послание Президента Федеральному собранию Российской Федерации на 2001 год "Не будет
ни революций, ни контрреволюций"// Российская газета 2 апреля 2001 г., № 82.
Для решения любой проблемы необходимо иметь или создать достаточную юридическую базу, позволяющую действовать в определённых рамках, не нарушая суверенитета иностранных государств. Хотя современное гуманитарное право на сегодняшний день никак не комментирует право государства вмешиваться во внутреннюю политику иностранных государств при нарушении ими прав человека, тем не менее однозначного одобрения такого вмешательства здесь нет. Поэтому более важным на современном этапе является защита Россией прав своих граждан за рубежом. Несомненно, что отношение к россиянам -гражданам Российской Федерации, к России в целом и к этническим русским являются взаимосвязанными, и здесь укрепление правового статуса российских граждан в странах СНГ и Балтии локомотивом повлечёт такое же улучшение отношения к русским в этих странах.
Не менее важным, чем правомочия государства защищать своих граждан за рубежом, а, возможно, более важным являются сами права и обязанности граждан и их отношения с государственными органами на территории иностранного государства. Подобная совокупность таких прав и обязанностей называется правовым статусом человека. Кроме того, в структуру правового статуса некоторые авторы включают общую правоспособность и гарантии13, законные интересы14, юридическую ответственность15 и др.
Трудности с определением правового статуса российских граждан в странах СНГ и его правовым регулированием начинаются уже с определения количества стран, входящих в СНГ. Принято считать, что в Содружество входит 12 стран: Белоруссия, Украина, Молдова, Грузия, Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Российская Федерация. Однако в решении Экономического Суда СНГ дано иное количество государств - участников Содружества: Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан.16 Здесь следует сделать оговорку, что, например, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации очень осторожно относится к решениям Экономического Суда СНГ - "Решения Экономического Суда имеют рекомендательный характер. Однако это предполагает уважительное отношение к решениям экономического суда со стороны государств, создавших его"17 . При создании Экономического
13 Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21-26.
14 Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.
С. 29.
15 Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.
Решение № 02/94 "О толковании по запросу о применении положений соглашений и других актов Содружества" 31 марта 1994 года. (Минск, 31 марта 1994 г.) // Консультант Плюс "Арбитраж" 17 Письмо ВАС РФ от 11 ноября 1997 г. № С5-5/03-756 // Консультант Плюс "Арбитраж"
Суда СНГ ни Россия, ни одно из государств, подписавших Соглашение "О статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств", не приняла на себя обязательств признавать высшую силу решений Экономического Суда. Такой подход оправдан в связи с тем, что существует и другое решение этого же Суда от этого же числа, но за номером "1", в котором он называет участниками СНГ все государства, ранее образовывавшие СССР, кроме стран Прибалтики и Молдовы.18
Другая проблема заключается в том, что правовой статус иностранцев, каковыми являются граждане России в большинстве стран СНГ, определяется и международными соглашениями, и национальным законодательством государства пребывания, которое, как правило, содержит изъятия из предоставляемого иностранцам национального режима, оговариваемого в международных соглашениях. Поэтому национальное законодательство представляет интерес не меньший, чем международные договоры, но является менее доступным. Кроме того, международные договоры, согласно Венской Конвенции "О праве международных договоров"19, государство может подписывать договор с оговорками.
Наиболее часто оговорки использовались Украиной, Республикой Молдова, Азербайджанской Республикой как при принятии решений Советом глав правительств, так и при подписании и присоединении к многосторонним соглашениям, заключенным в рамках Содружества .
Особенностью правового статуса соотечественников за рубежом является то, что он регулируется сразу двумя правовыми системами. Правоспособность - законодательством Российской Федерации, а дееспособность - законодательством страны пребывания. Кроме этого на него распространяют своё действие международные договоры, являющиеся частью правовых систем как Российской Федерации, так и принимающего государства.
Поскольку страны СНГ являются ближайшими соседями России, входят в сферу её интересов, в них проживает значительное число наших сограждан и просто соотечественников, и они являются нашими ближайшими и крупнейшими торговыми партнёрами, то в интересах России отслеживать политику и текущее законодательство, регулирующее
Решение № 01/94 "О толковании по вопросу О применении положений соглашений и других актов Содружества" 31 марта 1994 г. (Минск, 31 марта 1994 г.) // "Консультант Плюс" "Арбитраж"
19 Венская Конвенция "О праве международных договоров". Ст. 19// Ведомости ВС СССР. 10 сентября
1986. N37. Ст. 772.
20 Консультативное заключение Экономического Суда по запросу Межгосударственного
экономического Комитета Экономического Союза от 15 мая 1996 г.II "Консультант Плюс"
"Международное право"
права российских граждан, включая предпринимателей, в этих государствах.
Таким образом, можно выделить ряд основных факторов, определяющих актуальность исследования статуса:
Во-первых, после распада СССР на территории стран СНГ осталось около 25 миллионов соотечественников, из них, по данным МИДа России, около 205 тысяч российских граждан. Ещё около 160 тысяч проживают на территории стран Балтии21. Однако их положение в государствах пребывания одинаково. Российская федерация в силу принятых на себя обязательств обязана оказывать покровительство и защиту своим гражданам.
Во-вторых, положение россиян в странах СНГ вызывает серьёзную обеспокоенность. Уже неоднократно на различных слушаниях в Государственной Думе федерального собрания и всевозможных Съездах и конгрессах соотечественников обозначались основные ущемления российских граждан и соотечественников в правах.
В-третьих, российские предприниматели сегодня осуществляют экономическую экспансию в страны СНГ, и Россия заинтересована в том, чтобы российские граждане занимали важные позиции в экономической, социальной, общественной сферах жизни этих государств. Китайский опыт показывает возможности оказания влияния через национальную диаспору на принимаемые решения в иностранных государствах. Поэтому российским интересам полностью соответствует юридическое закрепление прав и интересов российских граждан в новых независимых государствах.
В четвертых, статья 61 п. 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за её пределами". Однако за последние 10-12 лет в этом направлении было сделано крайне мало.
В пятых, Содружество независимых государств отличается своеобразием и зачастую правовое регулирование тех или иных вопросов в его рамках принимает причудливый характер. Причинами этого можно назвать тесную взаимосвязанность инфраструктур, отношений собственности и производственных отношений, а также и несовершенство юридической техники. Например, если в мировой практике правовой статус иностранцев приравнивается к статусу граждан принимающего государства, то на территории Байконура имеет место обратное явление.
2' "О положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в государствах-участниках СНГ и странах Балтии". Сведения о количестве граждан Российской Федерации в государствах СНГ и Балтии// Аналитический вестник Государственной Думы Федерального собрания Российской федерации. 2002. № 18.
В шестых, Содружество независимых государств сегодня переживает кризис и нуждается в осознании произошедших в нём процессов, и в первую очередь такое осознание необходимо России.
Объект исследования. Объектом настоящего исследования стало правовое регулирование комплекса правовых отношений, в которые вовлечены граждане Российской Федерации, постоянно или временно пребывающих на территории государств-участников СНГ, реализуемое, во-первых, через национальные нормативно-правовые акты, регламентирующие права и обязанности российских граждан, вовлечённых в частно-правовые отношения и постоянно либо временно пребывающих в указанных странах; во-вторых, через международные договоры и соглашения, заключённые, в основном, в рамках Содружества; в третьих, через российское законодательство, а также через деятельность государственных органов и учреждений по защите прав и законных интересов российских граждан за рубежом и политику государств, на территории которых проживают граждане России.
В качестве репрезентативных стран в исследовании были выбраны Белоруссия, как страна с наиболее сохранившимся со времени СССР, самым последовательным, как считают многие исследователи, в СНГ законодательством, и наиболее дружественная к России; Украина как страна, сохраняющая наибольшее своеобразие законодательства; Казахстан как страна с наименее развитым законодательством.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ положения граждан Российской Федерации и разработка целостной концепции их правового статуса в странах Содружества независимых государств.
Исходя из указанных целей, в исследовании решаются следующие задачи:
определение основных нормативно-правовых актов, регулирующих правовое положение россиян в странах Содружества, а также круга коллизионных проблем, возникающих при применении их норм,
отслеживание динамики развития нормативно-правового регулирования статуса россиян и выявление позитивных и негативных тенденций для российских интересов действующего законодательства стран содружества;
исследование политики, проводимой государствами - членами СНГ в отношении россиян;
определение сущности и роли унификации и гармонизации норм международного частного права в рамках СНГ и формулирование
рекомендаций по созданию унифицированных и соответствующих мировой практике норм, регулирующих правовое положение россиян в странах СНГ;
сравнение норм Минской Конвенции и норм международных
договоров, принятых в рамках СНГ, и действующего внутреннего
законодательства России и стран СНГ;
изучение возможных коллизий между законодательными актами
различных государств, между международными договорами и
законодательством России.
Методология и методы исследования. Основным используемым методом исследования стал сравнительно-правовой анализ действующего законодательства. Кроме того, методологической основой исследования настоящего исследования стал комплексный подход к анализу системы международных договоров и национальных нормативно-правовых актов как России, так и стран Содружества, регулирующих данную проблему. В ходе исследования применялись методы материальной диалектики, формально-логический, исторический подходы. Из специальных правовых методов, кроме сравнительно-правового метода, использовались юридико-технические методы и метод толкования нормативных актов.
Научная новизна заключается в том, что настоящее исследование является первой монографической работой, в которой статус россиян в странах СНГ рассматривается с позиции частного права, и в круг исследования попали не только межгосударственные отношения, а реальные горизонтальные правоотношения с участием российских граждан, которые регулируются не только российским правом, но также международным и национальным правом иностранных государств. В настоящем исследовании сравниваются складывающиеся правовые системы и разницы в подходах к регулированию обозначенной проблемы.
Данный аспект практически не рассматривается в правовой литературе, а если это и имеет место, то связывается с политическими исследованиями.
Настоящее исследование проводится с учётом значительных изменений в законодательстве России - части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации, нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, нового закона "О гражданстве Российской Федерации", закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и принятых в соответствии с ним постановлений Правительства.
Существенную помощь в проведении исследования оказали материалы Съезда и Конгресса российских соотечественников, а также
материалы слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации "О положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в государствах-участниках СНГ и странах Балтии", проходивших 21-22 мая 2002 г.
Тема настоящего исследования затрагивалась такими авторами правоведами как Дмитриева Г.К., Ануфриева Л.П., Звеков В.П., Богуславский М.М., Клеандров М.И., Глотов С.А., Каженов А., Сафулин Д., Карпенко Д., Лукашёва Е.А., Туманов В.А., Затулин К., Андреева Г., Титова Т., Замота А., Мазаев В.Д., Петренко Е.Г.
В результате проведенного исследования автором на защиту выносятся следующие положения:
1. Регулирование вопросов правового положения россиян в странах СНГ происходит на основе применения своеобразной системы сочетания правовых норм, в которой коллизионные нормы сосредоточены в нескольких базовых международных договорах, а материальные нормы, к которым отсылают коллизионные - в национальных законодательных актах. (Для сравнения, отношения поставок между хозяйствующими субъектами урегулированы в большей части Конвенцией ООН о договорах международной купли-продажи товаров, правилами ИНКОТЕРМС, расчетные операции также регулируются нормами материального права как международных договоров, так и национальных законов). Такими базовыми актами являются: Конвенция "О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, уголовным и семейным делам", Договор "О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства", Соглашение "О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся мигрантов", "О трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов", Соглашение "О взаимном признании прав на возмещение вреда причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным причинением здоровья, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей".
2^_ Правовой статус российских граждан в странах СНГ и Балтии характеризуется неоднородностью, его можно назвать "лоскутным одеялом": в ряде стран россияне пользуются привилегированным режимом (Белоруссия, Кыргызстан), в Белоруссии они пользуются к тому же и политическими правами; в других странах они пользуются национальным режимом: Украина, Казахстан; могут иметь статус граждан - Туркменистан).
Закон "О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом" нуждается в существенной доработке в части парагр. 2 п. 2 ст. 1, относящей к соотечественникам лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР, получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства, т.к. оно позволяет относить к соотечественникам представителей титульных наций других государств СНГ, что в принципе невозможно и противоречит смыслу закона.
Существует тенденция к правовой децентрализации СНГ, выраженная, во-первых, в появлении ряда межгосударственных образований, страны - участники которых устанавливают свои режимы в отношении россиян, которыми являются, в частности, Союзное государство России и Белоруссии и ЕвразЭС, во-вторых, в появлении дублирующих друг друга договоров по трудовым, социальным, пенсионным правоотношениям. Это соглашения "О трудовой деятельности и социальной защите", "О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства", "О признании документов об образовании" и многих других, в заключении которых заинтересованы, все государства СНГ. Однако если в 1992-1993 годах договоры носили многосторонний характер, то к 1998-2002 годам - большинство договоров является двусторонними. Данная тенденция идет вразрез с мировой, в которой государства стремятся заключать многосторонние договоры.
В целом законодательство большинства постсоветских государств, в отличие от законодательства Российской Федерации, допускающего двойное гражданство, не учитывает демографической, экономической и этнокультурной специфики постсоветского пространства и не содержит норм, объективно необходимых в условиях правопреемства. В этих условиях принявшие российское гражданство соотечественники приравниваются к иностранцам с вытекающими отсюда ограничениями в правах. Это выражается в том, что в большинстве государств лица, сохраняющие российское гражданство, не пользуются никаким льготами. И только в четырех - их режим более благоприятный, чем для остальных иностранцев. Но и в этих странах при декларации преференциального режима и даже наличия норм об участии в приватизации "Договоры о статусе граждан, постоянно проживающих на территории другого государства", формулировки действующего законодательства не допускают российских граждан к такой приватизации, несмотря на то, что они в свое время участвовали в создании благосостояния этих государств не менее, чем граждане титульных наций.
Нормы, регулирующие режим российских граждан в странах СНГ являются по своему характеру бланкетными, т.е. отсылают к
неопределённому количеству нормативных актов государства, что позволяет путем принятия даже незначительных по своей юридической силе актов, ухудшать реальный статус россиян при внешнем благополучии. Также эти нормы дают широкие полномочия как государственным органам, так и местным для ограничения прав россиян. Вместе с тем, надо отметить, что подобный характер норм страны СНГ унаследовали от СССР.
В Российской Федерации и в странах СНГ нет унифицированного понимания термина места жительства, важного для применения ряда коллизионных норм, таких, например, как норм об определении семейных правоотношений между супругами или о подсудности споров, вытекающих из семейных правоотношений, либо наследственных прав. Определение данного термина на сегодняшний день дано в гражданских кодексах, устанавливающих, что местом жительства (проживания) является место, где лицо постоянно или преимущественно проживает. На это накладываются нормы законов "О правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства", устанавливающих, что вид на жительство выдаётся, как правило, на определённые сроки (один, три, пять, десять лет). Поэтому встаёт вопрос, постоянно ли лицо проживает в государстве пребывания либо нет. Кроме того, в самой Минской конвенции нет единого подхода к данным терминам, т.к. в ряде статей используется термин "место жительство" (ст.ст. 24, 25, 26, 27, 32, 35, 45, 47, 48), в других "место нахождения" (ст. 35), в иных используется термин "проживание" без указания на его постоянный характер (ст.ст. 29, 34).
В действующих договорах и соглашениях практически не затрагивается вопрос о защите прав российских граждан с участием российских адвокатов. В тексте Конвенции "О правовой помощи и правоотношениях по гражданским, семейным и уголовным делам", а также в текстах аналогичных Конвенций и соглашений отсутствуют положения о праве адвокатов Договаривающейся стороны представлять поручителя в государственных органах и учреждениях, а также осуществлять представительские функции в отношении своего поручителя на основании документов, оформленных в соответствии с законодательством стороны гражданства поручителя, что не позволяет в ряде случаев пользоваться помощью адвокатов государства страны гражданства.
Теоретическая и практическая значимость исследования
обусловлены прежде всего тем, что содержащиеся в ней положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в дальнейшей научной разработке международных договоров и законодательных актов Российской Федерации, в изучении гражданско-правовых механизмов
обеспечения прав и свобод российских граждан в странах Содружества независимых государств, в обучении студентов юридических ВУЗов и повышении квалификации практических работников, а также тем, что страны СНГ являются не только исторически близкими для России, но и входят в сферу её жизненных интересов и Россия просто обязана присутствовать в этих странах, а наилучшим видом такого присутствия является присутствие экономическое и человеческое, когда граждане определённого государства занимают посты в экономической и социальной сфере жизни страны, когда они контролируют её экономику. И Россия должна быть кровно заинтересована в улучшении статуса и укреплении правовых и социальных позиций своих граждан в странах, где она имеет свои интересы.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы опубликованы в научных статьях автора: "Вопросы правового режима российских граждан в странах СНГ", "Актуальные вопросы регулирования гражданских прав россиян в странах Содружества независимых государств", "Отдельные вопросы защиты прав граждан Российской Федерации в странах СНГ".
Материалы и результаты исследования были использованы в МГСУ в учебном процессе по курсу "Права человека в российском и международном праве", в обсуждении работы на кафедре, в выступлениях с докладами на научных конференциях, а также в учебном процессе Дипломатической академии МИДа России.
Правовые основы и механизм регулирования статуса граждан Российской Федерации в странах СНГ
На сегодняшний день отсутствуют разногласия по вопросу определения понятия "статус человека и гражданина". Под этим термином принято понимать совокупность его прав и обязанностей22.
Если российский гражданин оказывается за рубежом, то его права и обязанности регулируются уже двумя правовыми системами: законодательством страны пребывания, т.к. он находится на территории суверенного государства, которое осуществляет власть на своей территории, и законодательством страны гражданства, т.к. его правоспособность определяется именно этим правопорядком и Россия согласно Конституции гарантирует своим гражданам за рубежом защиту и покровительство.
В настоящее время согласно закону "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" который определяет круг лиц, относящихся к соотечественникам, ими являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.
Всех соотечественников закон делит на несколько категорий:
1. Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации (далее - граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом);
2. Лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее - лица, состоявшие в гражданстве СССР);
3. Выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства (далее - выходцы (эмигранты);
4. Потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (далее - потомки соотечественников).
Если внимательнее посмотреть на указанный выше п. 2, то можно понять, что к соотечественникам относятся даже представители титульных нации другого государства (грузины, казахи, украинцы и т.д.), являвшихся какое-то время гражданами СССР.
Однако в тексте закона "О государственной поитике в отношении соотечественников за рубежом" нет прямых запретов считать соотечественниками представителей титульной нации, хотя это и противоречит смыслу закона. Вместе с тем, соотечественниками, согласно закону, являются все лица, проживающие на территории стран СНГ и Балтии, родившиеся до 31 декабря 1991 года. Данное положение является абсурдным, и очевидно, что законодатель все же имел в виду именно русскоязычных лиц, проживающих за рубежом.
Кроме того, для международного частного права приведенное выше деление не является полностью подходящим, т.к. МЧП регулирует только отношения, осложненные иностранным элементом.
Таким элементом может быть в нашем случае сам гражданин Российской Федерации, проживающий в стране СНГ, либо объект отношений, находящийся на территории этих государств, либо юридический факт, произошедший в стране СНГ.
В пользу того, что российский гражданин, даже проживающий на территории России, может стать предметом регулирования российского международного частного права, говорит тот факт, что он может вступить в дистанционные правоотношения, объектом которых является имущество, расположенное за границей. Так он может быть наследником имущества, расположенного на территории Казахстана и вступить в права через своего представителя, сам находясь в России.
Случаи, когда соотечественниками являются граждане стран СНГ, не входят в круг правоотношений, регулируемых российским МЧП, за исключением тех случаев, когда они вступают в правоотношения на территории России. Однако данный вопрос лежит за пределами настоящего исследования.
Кроме этого, существует ещё один вопрос, требующий к себе внимания. Поскольку основными объектами нашего внимания являются граждане Российской Федерации, проживающие в странах СНГ, а иностранные граждане, проживающие на территории этих государств в круг исследования не входят, следует обратить внимание на вопросы российского гражданства.
Поскольку на сегодняшний день действуют законы "О гражданстве Российской Федерации" и "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации"24 иностранным гражданином считается лицо, не имеющее российского гражданства и имеющее доказательства принадлежности и гражданству иного иностранного государства.
В связи с этим необходимо обратить внимание на практику "предоставления гражданства" лицам, проживающим на территории Абхазии, когда им в паспорт гражданина СССР проставляется штамп с надписью "гражданин Российской Федерации". В соответствии со статьей 42 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" "документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом, и считаются действительными на день вступления в силу настоящего Федерального закона".
Сегодня документом, подтверждающим гражданство России, является паспорт гражданина Российской Федерации, либо вкладыш в паспорт гражданина СССР. Таким образом, штампы о гражданстве российским законодательством не предусмотрены и лица, являющиеся их владельцами, гражданами России не являются.
Законодательное регулирование прав собственности с участием российских граждан
Право собственности является ключевым институтом в любой правовой системе, и оказывает влияние на все институты и отрасли права государства: семейное, трудовое, гражданское, уголовное и другие отрасли. Оно лежит в основе наследственных и обязательственных правоотношений. Поэтому рассмотрение регулирования прав собственности у российских граждан в государствах-участниках СНГ является ключевым в понимании их статуса.
Поскольку общим режимом в отношении россиян в странах СНГ является национальный режим, то можно предположить, что в отношении права собственности этот режим продолжает действовать. И отчасти это так. Это справедливо в той части, когда россияне выступают в этих странах только как иностранные граждане. Они могут пребывать на территории стран СНГ постоянно или временно. Поскольку Договор о положении граждан Российской Федерации, постоянно пребывающих на территории другого государства не ратифицирован только в отношении Казахстана, Киргизии и Армении, то его положения на сегодняшний день, к сожалению, распространяют свое действие на россиян только в отношении этих республик. Кроме того, существует Союзное государство России и Белоруссии (ранее Союз Белоруссии и Российской Федерации), в рамках которого был принят ряд нормативных актов, облегчающих порядок обмена жилыми помещениями, осуществления прав собственности на территории как Российской Федерации, так и Республики Беларусь. Данные нормативно-правовые акты будут рассмотрены чуть позднее. Последним случаем, вносящим коррективы в национальный режим являются случаи двойного гражданства, когда гражданин Российской Федерации является одновременно и гражданином другого государства. Поскольку международных договоров о двойном гражданстве Россия заключила всего два - с Туркменистаном - Договор "Об урегулировании вопросов двойного гражданства", и с Таджикистаном - Договор "Об урегулировании вопросов двойного гражданства", то данная проблема не является особо актуальной, однако также вносит свои коррективы в режим.
Как уже было сказано, основным режимом является национальный. Это закреплено в Конституциях государств СНГ: "Иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на Украине на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами, как и граждане Украины".96 (Аналогичная норма содержится и в Конституции Казахстана - ст. 11. п. 4 и в Конституции Белоруссии). Поскольку за гражданами этих республик признается право частной собственности в отношении любого законно приобретенного имущества (ст. 26 Конституции Казахстана, ст. 41 Конституции Украины), данная норма распространяется и на право собственности в отношении иностранцев.
Эта норма уточняется в законах о правовом статусе иностранцев. Ст. 12 Закона Туркменистана устанавливает, что "Иностранные граждане могут в соответствии с законодательством Туркменистана иметь на праве собственности жилой дом и иное имущество, наследовать и завещать имущество... а также иметь иные имущественные и личные неимущественные права." Закон Казахстана также устанавливает, что "иностранцы могут иметь в Республике Казахстан жилище ... и иное имущество... а также иные имущественные и личные неимущественные права." В отличие от них, закон Украины "О правовом статусе иностранцев" не содержит нормы о праве собственности иностранцев, однако это отчасти компенсируется статьей 7 закона - "Иностранцы имеют право заниматься на Украине инвестиционной, а также внешнеторговой деятельностью..." Однако инвестиционная деятельность предполагает приобретение имущества на праве собственности или на ином другом праве для ведения предпринимательства, а не для личного пользования, поэтому из данной нормы не вытекает право собственности рядовых граждан.
Более конкретно право собственности регламентируется в специальных законах, таких, как гражданские кодексы, законодательство о земле, жилищное законодательство.
Ограничения россиян в правах собственности на те или иные виды имущества имеют два аспекта:
1- общий для всех лиц, находящихся на территории страны - связан с исключением отдельных видов имущества из гражданского оборота;
2- специальные ограничения, распространяющиеся только на иностранцев, в правах владения, пользования или распоряжения отдельными видами имущества.
Для определения круга прав на имущество, в первую очередь, необходимо определение, к какой категории вещей это имущество относится.
Коллизионные привязки Минской Конвенции, а также гражданских кодексов России, Беларуси, Казахстана содержат ссылки на три вида вещей:
-движимые,
-недвижимые,
-подлежащие обязательной регистрации, причём в отношении последних между Минской конвенцией и кодексами существует определённое расхождение.
Для стран СНГ общим подходом является деление вещей на движимые и недвижимые: ст. 130 ГК РФ "К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество."
class3 Правовые механизмы защиты прав российских граждан на территории
стран СНГ class3
Вопросы судебной защиты прав российских граждан в судах стран СНГ
Одним из решающих факторов в реализации прав россиян на судебную защиту своих прав и законных интересов является соблюдение правил международной подсудности, т.к. в случае несоблюдения этого условия исковое заявление не будет принято судом. Именно поэтому этот вопрос так важен для защиты прав российских граждан за рубежом. В отличие от ряда государств, в которых подсудность дела суду не зависит от гражданства сторон (ряд штатов США, Великобритания (Англия), местожительства или места совершения действия, в судах стран СНГ эти факторы имеют решающее значение.
Данный вопрос регулируется как национальными гражданско-процессуальными кодексами, так и международными договорами. Однако степень регулирования в каждой стране различна. В национальном гражданско-процессуальном законодательстве наиболее полно эти вопросы освещены в Гражданском процессуальном кодексе Республики Беларусь.
В Республике Беларусь подсудность судам гражданских дел по спорам, в которых участвуют иностранные граждане, а также по спорам, по которым хотя бы одна из сторон проживает за границей, определяется тремя факторами:
1) международными договорами Республики Беларусь;
2) письменным соглашением сторон;
3) законодательством Республики Беларусь.
Главным критерием здесь выступает нахождение ответчика на территории Республики Беларусь, что выражается в ст. 549 ГПК172 этой страны "Судам подсудны дела по искам иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц к ответчикам, имеющим место жительства, или место пребывания, или место нахождения в Республике Беларусь. Судам Республики Беларусь подсудны также дела по искам к иностранным гражданам и лицам без гражданства, если они имеют место жительства на территории Республики Беларусь, и к иностранным юридическим лицам, если в Республике Беларусь находится орган управления, представительство или филиал такого юридического лица."
Подсудность дела суду Республики Беларусь или иностранному суду может определяться письменным соглашением сторон. Если при наличии соглашения о подсудности дела иностранному суду производство в соответствии с общими правилами подсудности, предусмотренными настоящим Кодексом, было возбуждено в суде Республики Беларусь, он прекращает производство по делу в случае заявления ответчиком соответствующего ходатайства до изложения возражений по существу иска. Исключительная подсудность не может быть изменена соглашением сторон.
Если спор по правилам настоящего Кодекса подсуден только суду Республики Беларусь, он рассматривает дело и выносит решение даже в случаях, когда тождественное дело находится в производстве иностранного суда или уже рассмотрено этим судом. При двойной подсудности спора дело в суде Республики Беларусь подлежит прекращению, если тождественное дело в суде иностранного государства было возбуждено ранее.174
Такой же принцип - нахождение ответчика на территории страны применяется в Республике Казахстан. Ст. 416 ГПК которого устанавливает "суды Республики Казахстан рассматривают дела с участием иностранных лиц, если организация ответчик или гражданин-ответчик имеет место нахождения или место жительство на территории Казахстана"
Казахстанские суды рассматривают дела также в тех случаях, когда:
по делу о взыскании алиментов и об установлении отцовства истец имеет место жительства на территории Республики Казахстан ;
по делу о возмещении вреда, причиненного увечьем, иным повреждением здоровья или смертью кормильца, вред причинён на территории Республики Казахстан или истец имеет место жительства в Республики Казахстан ;
по делу о возмещении вреда, причинённого имуществу, действие или иное обстоятельство, послужившее основанием для предъявления требования о возмещении вреда, имело место на территории Республики Казахстан ;
иск вытекает из неосновательного обогащения, имевшего место на территории Республики Казахстан ;
иск вытекает из договора, по которому полное или частичное исполнение должно иметь место или имело место на территории Республики Казахстан;
по делу о расторжении брака истец имеет место жительства в Республики Казахстан или хотя бы один из супругов является гражданином Республики Казахстан ;
по делу о защите чести, достоинства, деловой репутации истец имеет место жительства в Республики Казахстан .
К исключительной компетенции судов Республики Казахстан относятся:
1) дела, связанные с правом на недвижимое имущество, находящееся в Республике Казахстан;
2) дела по искам к перевозчикам, вытекающим из договоров перевозки;
3) дела о расторжении брака казахстанских граждан с иностранными гражданами или лицами без гражданства, если оба супруга имеют место жительства в Республике Казахстан;
4) дела, рассматриваемые в порядке особого производства.
