Содержание к диссертации
Введение
Глава первая Понятие права собственности муниципальных образований
1. Субъекты права муниципальной собственности 12
2. Объекты права муниципальной собственности 35
3. Содержание права муниципальной собственности 43
Глава вторая Гражданская правосубъектность муниципальных образований
1. Правоспособность муниципального образования 51
2. Специальная правоспособность органов, унитарных предприятий и учреждений муниципального образования 63
Глава третья Основания возникновения и прекращения права собственности муниципальных образований
1. Общегражданские основания возникновения права муниципальной собственности 85
2. Специфические основания приобретения права муниципальной собственности 104
3. Специфические основания прекращения права муниципальной собственности 135
Глава четвёртая Особенности осуществления муниципальным образованием правомочий собственника
1. Осуществление субъективного права собственности муниципальным образованием 141
2. Пределы осуществления права муниципальной собственности 148
3. Способы осуществления права муниципальной собственности 158
Заключение 174
Список использованной литературы 178
- Субъекты права муниципальной собственности
- Правоспособность муниципального образования
- Общегражданские основания возникновения права муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление рыночных экономически отношений и формирование гражданского общества тесно связаны с муниципальной собственностью, образовавшейся в качестве самостоятельной формы в результате децентрализации экономики, а так же отделения местного самоуправления от государственного управления и получившей закрепление в Конституции Российской Федерации.
Выделение муниципальной собственности обусловлено объективными потребностями общества в обособлении той части ресурсов, которая имеет социальную направленность. Рельефно полезность муниципальной собственности проявилась в условиях экономического кризиса, когда она несёт значительную нагрузку в удовлетворении потребностей поселений и, по сути, смягчает отрицательные социальные последствия, вызываемые неравенством в распределении экономических ресурсов между участниками рыночных отношений.
В последние годы практически завершился основной этап процесса разгосударствления собственности, передачи части её объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в собственность муниципальных образований, что позволяет им всё в большей степени самостоятельно, под свою ответственность выступать в гражданском обороте и осуществлять местное самоуправление. Переход к самостоятельному определению моделей местного самоуправления субъектами Российской Федерации, реальное вовлечение в рыночные отношения муниципальных образований обозначило особенности их выступления в гражданском обороте и выявило проблемы юридического порядка.
Распространение общих положений главы 5 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» Гражданского кодекса на муниципальные образования требует теоретического осмысления особенностей юридической категории «право собственности муниципальных образований», её места в системе гражданского права и перспектив объективно необходимого дальнейшего развития. Участие в гражданско-правовых отношениях муниципального образования обусловливается рядом отличий, оказывающих правовое воздействие на порядок реализации им правомочий собственника, отличающийся от порядка реализации правомочий частных собственников. Сочетание публично-правовых и частноправовых отношений в управлении муниципальной собственностью выдвигает проблему их соотношения, обусловливает особенности выступления в гражданском обороте муниципальных образований системой своих органов, отличающейся от систем органов государственных образований.
Перспективы дальнейшего правового обеспечения формирования, приращения муниципальной собственности, усиления её социальной функции, проблемы целесообразного и рационального использования имущественного комплекса муниципальных образований носят не только экономический характер, но и требуют теоретического осмысления и своевременной юридической проработки, системного анализа законодательства, нормотворчества самих муниципальных образований, а также судебной практики. Отмеченные обстоятельства указывают на актуальность избранной темы диссертации.
Степень научной разработанности темы. В последние годы в юридической науке предпринято множество исследований муниципального образования как субъекта публично-правовой деятельности. Однако обнаруживается явно недостаточное внимание изучению муниципального образования как участника гражданского оборота, как собственника. Большинство исследователей по-прежнему ограничиваются ссылкой, указанием на публично-правовой характер собственности муниципальных образований, экстраполируя на неё общие теоретические положения о государственной собственности, которые в цивилистической науке дореформенного периода изучены глубоко и всесторонне.
Между тем экономическое и правовое положение муниципальных образований в период реформ изменилось. Правовой системой муниципальное образование признаётся самостоятельным субъектом как публично-правовых, так и частноправовых отношений, а его имущественный комплекс не входит в имущественные фонды государственных образований.
Вследствие изменения статуса муниципального образования его выступление в гражданском обороте отличается рядом особенностей по сравнению с другими субъектами, в том числе и публично-правовыми образованиями.
Возрастающее экономическое влияние муниципальных образований на рыночные отношения выдвинуло задачу теоретического осмысления специфики их выступления в гражданском обороте и особенностей осуществления ими права собственности.
Цель, предмет и задачи исследования. Целью диссертации является исследование теоретических и практических вопросов, характеризующих особенности права собственности муниципальных образований. Предметом исследования являются вопросы теоретического и практического порядка, характеризующие особенности элементов правоотношения собственности, обусловленные спецификой субъекта (муниципального образования).
Достижение поставленной цели обеспечивалось решением следующих задач:
исследованием генезиса права муниципальной собственности в период экономических и политических реформ;
анализом и обобщением основных положений юридической науки о сущности муниципальных образований как социальных явлений и субъектов частноправовых отношений;
анализом гражданской правосубъектности муниципального образования, правоспособности создаваемых им юридических лиц, сферы функционирования их правоспособности;
исследованием и анализом норм Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, а также локальных нормативных актов, определяющих особенности осуществления права муниципальной собственности;
определением пообъектного состава имущественного комплекса муниципального образования, правового режима объектов права муниципальной собственности;
исследованием общегражданских и специфических оснований приобретения и прекращения права собственности муниципальных образований;
анализом специфических способов осуществления права муниципальной собственности.
Методологической базой и теоретической основой стали труды отечественных цивилистов: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, СИ. Братуся, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, В.А. Дозорцева, Н.Д. Егорова, Т.Н. Илларионовой, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, М.Я. Кирилловой, О.А. Красавчикова, В.П. Крашенинникова, В.А. Плетнева, В.А. Рясенцева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, С.А. Хохлова, Б.Б. Черепахина, Л.В. Щенниковой, В.Ф. Яковлева и других. Изучены отдельные теоретические положения, разработанные российскими цивилистами ХІХ-ХХ веков: П. Лафарга, Д.И. Мейера, СВ. Пахмана, Г.Ф. Пухты, Л.И. Петражицкого, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича и других.
Информационную базу исследования составили законы и иные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также уставы районных, городских, поселковых и сельских муниципальных образований; решения и постановления арбитражных судов.
Методы исследования. В исследовании использовались как общенаучные, так и частнонаучные методы познания, в том числе диалектический, формально-логический, исторический, системный, сравнительно-правовой, метод правового моделирования.
Научная новизна диссертации выражается в следующих положениях и выводах, выносимых на защиту:
1 .Муниципальное образование вовлекается в экономические отношения собственности вследствие необходимости обеспечения его имущественным комплексом для осуществления представительных функций и удовлетворения разнообразных потребностей поселений. Конструкция права муниципальной собственности характеризуется публично-правовой и гражданско-правовой составляющими, сочетание которых и определяет особенности самостоятельного выступления муниципального образования в гражданском обороте.
2. Право собственности муниципальных образований признаётся комплексным институтом гражданского права, характеризующимся особым сложным субъектом, объектами социальной направленности, как правило, ограниченными в обороте, а также спецификой возникновения и осуществления права собственности и тем самым отличающимся от права собственности других публично-правовых образований и частных лиц.
3. Муниципальное образование рассматривается как социальное явление, в котором переплетаются интересы конкретного человека, отдельных страт, государственных образований. Интересы муниципального образования конкретизируются в предметах ведения местного самоуправления. Делается вывод о том, что перечень последних зависит от конъюнктуры потребностей и может быть подвижен. Объективной предпосылкой различия предметов ведения являются: уровень муниципального образования, состояние его социально - экономического и культурного развития, потребности поселения, особый статус муниципального образования.
4. Доказывается, что муниципальное образование по родовым и видовым признакам отличается от других субъектов гражданско-правовых отношений. В качестве индивидуализирующих признаков выделяются, самостоятельно определяемая система органов местного самоуправления, отличающаяся по принципам построения от государственных публично-правовых образований; обладание имущественным комплексом, не входящим в состав фондов государственных образований; осуществление под свою ответственность экономического и социально-культурного развития; вступление в имущественные отношения как общегражданскими, так и присущими только ему способами.
5. Специфика имущественного комплекса, являющегося муниципальной собственностью, превалирование в нём объектов социальной направленности определяют их особый правовой режим, порядок управления, механизм вовлечения в гражданский оборот. Нормы административно-правовые регулируют внутрисистемные отношения собственности между структурными подразделениями муниципального образования. Нормы гражданско-правовой природы регулируют внесистемные (внешние) отношения с другими субъектами гражданского права. Обосновывается особый правовой режим объектов вследствие установления его государством или фактом принадлежности муниципальному образованию. Раскрывается механизм изменения правового режима объектов и вовлечения их в гражданский оборот.
6. Муниципальные образования приобретают право собственности общегражданскими и специфическими способами. Объединив в одной главе правила участия в гражданском обороте публично-правовых образований, Гражданский кодекс не устранил конкуренцию между муниципальными и государственными образованиями, между муниципальными образованиями различных уровней в установлении права собственности первоначальными способами в случае передачи объектов при приватизации государственных предприятий, а также объектов, ограниченных в обороте.
7. Имущественный комплекс муниципального образования распределяется между органами, муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, которые являются фактическими владельцами, но не собственниками. В этом состоит особенность и противоречие между общими положениями о праве собственности и правоспособностью несобственников. Доказывается, что реализация правомочия пользования для муниципального образования не только возможность, но и обязанность, однако последняя находится за пределами права собственности, она является публично-правовой составляющей и входит в компетенцию органов местного самоуправления.
8. В работе аргументируется, что прекращение права собственности муниципальных образований происходит специфическими способами. Распоряжение недвижимостью может быть только по решению представительного органа местного самоуправления. Не все общегражданские способы могут быть основанием для прекращения права собственности муниципальных образований. Специфика прекращения права муниципальной собственности состоит в бронировании части ресурсов от взыскания, включении объектов в перечень имущества, не подлежащего приватизации, вследствие их функциональности в обеспечении деятельности муниципального образования на протяжении всего времени его существования. При приватизации объектов права муниципальной собственности процедура, формы и способы отчуждения устанавливаются односторонне субъектом права собственности, воля муниципального образования формируется населением непосредственно (сходом жителей) или представительным органом.
9. Рассматриваются проблемы пределов осуществления права собственности муниципальным образованием. Доказывается, что границы определяются функциями и с их изменением изменяются и пределы осуществления права собственности, что не ведет к изменению содержания права муниципальной собственности.
10. Исследуется специфика осуществления права собственности муниципальными образованиями в отношении бюджета как части казны органами местного самоуправления, которые осуществляют бюджетный процесс и вступают в различные сделки с целью получения дохода и(или) удовлетворения потребностей поселений. Анализируются проблемы муниципального заказа, осуществления права собственности путем создания юридических лиц, наделяемых правом оперативного управления и правом хозяйственного ведения.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации, урегулировавший участие низовых звеньев конституционного устройства Российской Федерации в экономических отношениях собственности, сделал значительный шаг в обособлении их имущественного комплекса, в ведении ими дел под свою ответственность в интересах городских и сельских поселений. Однако, экстраполируя общие положения об особенностях выступления в гражданском обороте государственных образований на муниципальные образования, не смог в полной мере выделить их специфику, вследствие чего требуется внесение изменений и дополнений в Гражданский кодзкс, специальные законы. Обосновывается необходимость принятия закона о порядке выполнения ими государственных полномочий, предусматривающего материальное обеспечение их реализации, которое создавало бы условия для приращения имущественного комплекса с целью более эффективного участия в гражданском обороте, удовлетворения потребностей поселений.
Практическая значимость настоящей работы заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в результате исследования, могут быть использованы для дальнейшей разработки института права собственности, всестороннего изучения специфического субьекта - муниципального образования, а также при доработке законодательства, регулирующего отношения собственности и другие отношения гражданско-правовой природы с участием муниципального образования. Содержащиеся в работе заключения, рекомендации могут быть использованы в правоприменительной практике, организации деятельности муниципальных образований, при подготовке учебной и методической литературы по курсу «гражданское право».
Апробация результатов исследования. Результаты исследования прошли апробацию при преподавании авторского специального курса «Право собственности в Российской Федерации» в институте права Башкирского государственного университета. Теоретические и практические положения нашли отражение в четырех опубликованных работах.
Структура работы. Диссертация состоит из: введения, четырех глав, включающих 11 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Субъекты права муниципальной собственности
В существующую систему рыночных отношений объективно вовлечено муниципальное образование как особый субъект, признанный таковым Конституцией Российской Федерации. Участие его в экономических отношениях собственности вызвано кардинальными противоречиями между субъектами присвоения материальных благ и в этой связи необходимостью обеспечения неудовлетворенных потребностей поселений.
Присвоение субъектами материальных благ носит экономический характер и поэтому является экономической формой собственности, что не отождествляется с правом собственности.1
Выделение муниципальной формы собственности обусловлено объективной неизбежностью демократических преобразований в стране, необходимостью децентрализации не только системы хозяйствования, но и отделения функций местного самоуправления от государственного управления.
Анализ проведения реформ показал, что становление рыночных отношений, развитие демократических начал возможно только при включении в процесс переустройства низовых уровней управления государством и обществом и вовлечении в этот процесс людей с предоставлением им широких полномочий ведения дел в своих интересах и интересах государственных образований. «В особенности это важно для таких административно-территориальных образований, как район и город. Именно в районе и городе складываются компактные общности людей по территории, возможно создание эффективной социально-культурной инфраструктуры, и именно тут экономическое самоуправление может дать наиболее зримый и впечатляющий для населения эффект»1.
В имущественном обороте муниципальное образование обладает равными с другими субъектами возможностями, предоставляемыми экономической системой. Собственность, как имущественное правоотношение, представляет собой сочетание социально-экономического содержания и правовой формы. Являясь отражением сложных, противоречивых процессов общественной жизни, возникающих из потребностей экономического оборота и необходимости его правового регулирования, правоотношение собственности как научное понятие также представляет собой сложную форму, состоящую из следующих элементов: права и обязанности участников; объект и субъектный состав правоотношения собственности. В соответствии с положительным правом муниципальное образование признается участником гражданско-правовых отношений, следовательно, и субъектом права собственности2.
Обладая статусом субъекта правоотношений собственности, юридические нормы которых «...составляют программу общественного распределения ресурсов»3, муниципальное образование способно наиболее целесообразно использовать свои правомочия собственника для реализации функций местного самоуправления. Осуществление права собственности для удовлетворения потребностей поселений - та главная цель, которая отличает муниципальное образование от других субъектов гражданско-правовых отношений. При этом содержание и осуществление правомочий муниципального образования не отличается от других субъектов права.
Безусловно, здесь будет верным научный вывод В.А. Дозорцева, содержащийся в следующей формуле: «Теперь нет ни права государственной собственности, как особой категории, ни права частной собственности. Есть просто право собственности»1. Совокупность субъективных прав и обязанностей участников правоотношения образует ее правовую форму. Это же научное положение может быть изложено и в следующем виде: форма любого правоотношения представляет собой единство субъективных прав и соответствующих им обязанностей. Правовая форма собственности, обусловленная своим социально-экономическим содержанием, поведением субъектов правоотношения собственности в процессе взаимодействия между собой, оказывает на него обратное воздействие. Именно благодаря этому качеству - способности активно воздействовать на социально-экономическое содержание - правовая форма обеспечивает возможность регулирования общественных отношений, возникающих в процессе экономического оборота.
Следовательно, принятые в науке формы собственности не имеют юридической значимости для сущностного содержания гражданско-правовых отношений.
Правоспособность муниципального образования
Обладая гражданской правосубъектностью,1 то есть, имея все качества, необходимые для выступления в гражданском обороте, муниципальное образование реализует её в действиях создаваемых им юридических лиц, наделяя последних правоспособностью. Однако юридические лица имеют специальную правоспособность, а их основной вид - коммерческие организации - наделяются общей правоспособностью. По определению В.В. Лаптева, «специальная правоспособность дает возможность осуществлять лишь такие виды деятельности, приобретать лишь такие права, которые соответствуют предмету деятельности данного субъекта».3 Аналогичное понимание правоспособности содержится в трудах других ученых.4
В связи с проведенной конституционной реформой и экономическими преобразованиями в последние годы в научной литературе авторами даются различные определения правоспособности государства как публично-правового образования, участвующего в гражданско-правовых отношениях с присущими только ему особенностями. Как правило, названные определения правоспособности они распространяют и на «однотипные публично-правовые образования» - муниципальные образования.1
Гражданская правоспособность муниципального образования предопределяется его функциями, то есть ограничивается направленностью предметов ведения местного самоуправления. Вследствие этого правоспособность муниципального образования характеризуется возможностью иметь права только до тех пределов, где она теряет свою юридическую силу из-за установленного ограничения или общего запрета.
Функционирование института правоспособности муниципального образования возможно только в определяемых законом границах. Следовательно, в гражданско-правовых отношениях муниципальные образования ограничиваются не только сферой общих запретов. Как справедливо отмечает В. Кудашкин, необходимо различать «... область действия запрета в сфере общего дозволения, то есть там, где законом установлены определенные ограничения; сферу действия общего запрета» . Действие ограничений в сфере общего дозволения распространяется на муниципальное образование постольку, поскольку они содержатся в законах и уставах, регулирующих деятельность низовых звеньев конституционного устройства государства. На практике возможны случаи превышения пределов правоспособности органами муниципального образования либо созданными им унитарными предприятиями в сфере общего дозволения, однако, это не влечет значительной имущественной ответственности. Например, ведение деятельности, требующей лицензирования, без оформления соответствующего разрешения. В сфере общего запрета не может быть никакой правоспособности муниципальных образований. Поэтому любые действия органов местного самоуправления по осуществлению правоспособности муниципального образования в сфере общего запрета будут противоправны. Но в силу своего положения в экономических отношениях и конституционном устройстве государства отдельное муниципальное образование может быть наделено правоспособностью в осуществлении конкретного вида деятельности, входящего в сферу общего запрета.
На первый взгляд здесь возникает противоречие с установленным правопорядком. Однако на практике государство, обладая правом установления запретов, наделяет муниципальные образования правами и способностью нести обязанности в сфере общего запрета. Например, разрешение поселку Забайкальский вести непосредственно приграничную внешнеэкономическую деятельность.
Но, наделяя конкретное муниципальное образование дополнительными возможностями действовать в сфере общих запретов, государство тем самым расширяет его правоспособность своими актами, как правило, носящими подзаконный характер. Тогда как правосубъектность муниципальных образований определяется конституциями и законами. Думается, что предоставляемое расширение объема прав отдельных муниципальных образований на определенный срок или бессрочно продиктовано объективной необходимостью и не вызывает никаких изменений в общепринятом представлении о правоспособности, а свидетельствует лишь о ее эластичности и способности восстанавливаться после прекращения ее действия в сфере общего запрета.
Общегражданские основания возникновения права муниципальной собственности
Возникновение права собственности, как и других прав и обязанностей, у муниципальных образований возможно из оснований предусмотренных законами и иными правовыми актами, а также действий органов местного самоуправления, которые хотя и не предусмотрены законами или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. В ст.ст.8, 218 ГК дается перечень оснований, представляющих собой юридически значимые факты для возникновения и прекращения права собственности, в том числе и муниципальных образований. С позиций теории гражданского права, перечисленные в ст.218 ГК способы приобретения нрава собственности следует разделить по различным критериям, и в первую очередь по критериям, имеющим практическую значимость для возникновения и прекращения права собственности.
В цивилистике принято деление всех способов приобретения собственности на первоначальные и производные. Как справедливо утверждал Г. Ф. Шершеневич: «...Способ будет первоначальным, если право собственности в лице данного субъекта устанавливается самостоятельно, независимо от другого лица, т.е. на объекты, которые еще не составляли чьей-либо собственности, или же объекты, которые хотя и составляли собственность другого лица, но подчиняются господству нового приобретателя независимо от прав предшествующего собственника. Указанное деление имеет то юридическое значение, что при производном способе приобретения объем права обусловливается правом прежнего собственника, чего нет при первоначальном способе»1.
Таким образом, основным, общепринятым критерием деления способов приобретения права собственности различными субъектами права, в том числе и муниципальными образованиями, - «...является наличие или отсутствие правопреемства, т.е. перехода прав и обязанностей от правопредшественника к правопреемнику» . Анализируя деление способов приобретения права собственности по критерию правопреемства, Е.А. Суханов приходит к выводу, что это обстоятельство делает возможным различие понятий основания возникновения права собственности (т.е. титулов собственности, или правопорождающих фактов) и способы приобретения права собственности (т.е. правоотношений, возникших на основе соответствующих юридических фактов). Но такое разделение способов приобретения права собственности на понятия «способы» и «основания» не имеет никакого практического значения. В теории же юридические понятия «способы приобретения права собственности» предполагают некое сущностное различие. Однако под каким углом зрения мы не пытались бы анализировать указанные термины, приходим к одному и тому же выводу, что они, по весьма точному определению Л.В. Щенниковой: «...и способы, и основания с точки зрения гражданско-правовой являются юридическими фактами»4. Действительно, основаниями приобретения права собственности являются различные обстоятельства объективной действительности, которые в соответствии с положительным правом порождают право собственности на конкретное имущество субъектов гражданских правоотношений, в том числе и муниципальных образований. Но суть оснований - юридические факты. Способы - также юридические факты.
На наш взгляд, следует принять точку зрения Л.В. Щенниковой, поскольку ни с практической, ни с научной позиции она не влечет сколь-нибудь существенных изменений ни в установление права собственности, ни в правовой режим объектов права муниципальной собственности. Муниципальные образования приобретают право собственности по основаниям, прямо указанным в ГК и специальными законами. Перечень способов приобретения права собственности всеми субъектами гражданско-правовых отношений, обозначенный в ГК, не является исчерпывающим. Все основания приобретения права муниципальной собственности, исходя из особенностей субъекта такого права, можно классифицировать на: а) общегражданские и б) специфические.
