Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные этапы становления и развития права оперативного управления как института гражданского законодательства, его понятие и сущность.
1. Историко - правовой анализ законодательства, содержащего нормы права оперативного управления 19
2. Понятие и сущность права оперативного управления как вещного права 36
3. Принципы института права оперативного управления 50
4. Право оперативного управления в системе вещных правовых понятий 66
5. Основания возникновения и прекращения права оперативного управления 85
Глава 2. Содержание права оперативного управления
1. Особенности правового статуса субъектов права оперативного управления 92
2. Объект права оперативного управления 112
З.Содержание правоотношений по оперативному управлению имуществом 118
Глава 3. Ответственность субъектов права оперативного управления по принятым обязательствам в условиях рыночной экономики России
1. Понятие и виды ответственности субъектов права оперативного управления 125
2. Гарантии прав и интересов субъектов права оперативного управления в области принятых обязательств 149
Глава 4. Совершенствование правового статуса бюджетных учреждений и казённых предприятий, в условиях рыночной экономики Российской Федерации: проблемы теории и практики
1. Совершенствование правового регулирования деятельности бюджетных учреждений 157
2. Особенности правового статуса казённых предприятий 165
Заключение 171
Библиография 177
- Историко - правовой анализ законодательства, содержащего нормы права оперативного управления
- Особенности правового статуса субъектов права оперативного управления
- Понятие и виды ответственности субъектов права оперативного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования состоит в том, что проблема соотношения права собственности одного субъекта гражданского права с правомочиями юридических лиц - не собственников имущества, закреплённого за ними на праве оперативного управления до сих пор не является объектом тщательного и всестороннего исследования.
Институт права оперативного управления складывался в условиях преобладания государственной собственности, а как известно «социально-экономические отношения, как основные, первоначальные определяют все остальные отношения, в т.ч. и гражданско-правовые»1, поэтому до сих пор право оперативного управления является одним из самых востребованных в сфере реализации государственной собственности гражданско-правовых институтов, который используется государством, прежде всего, для организации управления имуществом, находящимся в публичной собственности.
Переход к новым экономическим и социальным отношениям существенно способствовал преобразованию советской правовой системы. Огосударствлению экономики, запрещению частной собственности и ограничению самостоятельности участников имущественных отношений противопоставилась возможность регулирования деятельности граждан и юридических лиц на основе общепризнанных в мире демократических принципов: справедливости; законности; взаимной ответственности государства и личности; равенства всех форм собственности в Российской Федерации. Поскольку «развитие и совершенствование социально-экономических отношений с неизбежностью влечёт развитие и совершенствование гражданско-правовых отношений»2, дискуссионным в
юридической и экономической науки стал вопрос о целесообразности создания юридических лиц - не собственников имущества в гражданском обороте наряду с другими субъектами гражданского права.
Решение этой проблемы предопределяет необходимость дать ответы на следующие вопросы:
существует ли на сегодняшний день потребность в использовании института права оперативного управления в гражданско-правовом обороте Российской Федерации;
каковы оптимальные цели и формы такого использования. Исследование юридической природы права оперативного управления как вещного права учреждения или казённого предприятия на закреплённое за ними имущество является одной актуальных и недостаточно разработанных в юриспруденции.
В современной юридической литературе высказываются мнения1, отрицающие абсолютный характер права оперативного управления, что на наш взгляд, не соответствует действительности, поскольку при рассмотрении непосредственного соотношения признаков абсолютных вещных прав и признаков прав субъектов права оперативного управления, несмотря на наличие в указанном праве учредительских полномочий собственника имущества, право оперативного управления является абсолютным вещным правом.
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена также наличием как теоретических, так и практических проблем, связанных с деятельностью казённых предприятий и учреждений, в том числе проблема правового режима имущества учреждений, приобретённого за счёт самостоятельно заработанных денежных средств, частичное финансирование деятельности бюджетных учреждений, возложение субсидиарной
ответственности на собственника имущества казённого предприятия и учреждения.
Об актуальности темы настоящего исследования свидетельствуют существующие пробелы в законодательстве и противоречивость судебной практики, касающейся деятельности субъектов права оперативного управления.
Выбор темы исследования обусловлен потребностью проведения научного анализа существующих норм, регулирующих институт права оперативного управления, а также в формулировки принципов права оперативного управления.
В этой связи, принимая во внимание условия рыночной экономики Российской Федерации, анализ содержания права оперативного управления имеет как практическое, так и теоретическое значение.
Объект данного исследования - вещные права в гражданском праве России.
Предметом настоящего исследования является определение содержания права оперативного управления, как института гражданского законодательства в условиях рыночной экономики Российской Федерации, его правовое регулирование, выявление особенностей правового статуса субъектов права оперативного управления, формулировка институционных принципов права оперативного управления.
Целью диссертационной работы является всестороннее теоретическое исследование содержания права оперативного управления как института гражданского законодательства; формулировка правовых принципов института права оперативного управления; юридическая характеристика права оперативного управления, как вещного права, отличающая его от других вещно-правовых институтов; изучение ответственности субъектов права оперативного управления по принятым обязательствам; а также разработка предложений по совершенствованию законодательства,
содержащего нормы права, регулирующие сферу деятельности субъектов права оперативного управления.
Осуществление данной цели потребовало решения следующих задач:
исследование истории возникновения и развития института права
оперативного управления в законодательстве Российской Федерации, Союза
Советских Социалистических Республик, Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики;
установление места права оперативного управления в системе вещных прав;
формулировка принципов института права оперативного управления;
определение правового статуса субъектов права оперативного управления и
их значения в экономической структуре общества;
определение объекта права оперативного управления;
изучение ответственности субъектов права оперативного управления по
принятым обязательствам в условиях рыночной экономики Российской
Федерации.
Теоретической основой исследования послужили труды дореволюционных и современных российских юристов в области гражданского права. Среди них особо следует указать: М.М. Агаркова, Н.Г Александрова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, AT. Быкова, А.В. Бенедиктова, Н.А. Волковой, Ю.С. Гамбарова, Д.М. Генкина, В.А. Дозорцева, НА. Зенина, О.С. Иоффе» О.М. Козырь, B.C. Мартемьянова, Д.И. Мейера, И.Б. Новицкого, ИЛ. Покровского, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Г.А. Свердлыка, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, Г.Ф. Шершеневича и др.
Нормативной и информационной базой исследования явились законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, Союза Советских Социалистических Республик и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, регулирующие отношения, связанные с использованием государственной (муниципальной) собственности, а также непосредственно затрагивающие деятельность
субъектов права оперативного управления; материалы периодических изданий по исследуемым вопросам. Для иллюстрации теоретических выводов в работе приводятся материалы судебно-арбитражной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Федеральных арбитражных судов, действующих в Российской Федерации, Арбитражного суда Псковской области, Псковского областного суда.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания и частно-научные методы: системно-структурный, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, технико-юридический анализ действующего законодательства и судебной практики.
Научная новизна диссертационной работы. На основе исследования различных аспектов деятельности субъектов права оперативного управления, автором впервые в российской гражданско-правовой науке разработаны теоретические предпосылки и практические рекомендации по выявлению и разрешению проблем связанных с использованием в гражданском обороте Российской Федерации права оперативного управления.
Доказывается целесообразность сохранения и использования в гражданском обороте в условиях рыночной экономики России института права оперативного управления.
Сформулированы специфические принципы института права оперативного управления.
Положения выносимые на защиту. На основании и по итогам диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Право оперативного управления не собственников имущества, имеющее собственные институционные принципы - это абсолютное вещное право, существующее в гражданском законодательстве Российской Федерации в условиях рыночной экономики России. Данное право имеет ограниченный характер и осуществляется не только в рамках закона, но
также в соответствии с требованиями собственника, основанными на законе. Автором приводятся доказательства того, что наличие учредительских полномочий собственника имущества в отношении учреждения или казённого предприятия не отрицает абсолютный характер права оперативного управления,
2. Автором сформулированы основные принципы института права оперативного управления:
Правовыми принципами института права оперативного управления, по нашему мнению, являются основные положения, закреплённые в нормах законодательных актов или вытекающие из их смысла, определяющие основания возникновения, существования и прекращения права оперативного управления, как института гражданского законодательства. Они органически взаимосвязаны с общеправовыми принципами и принципами гражданского права.
Принцип целевого использования имущества основан на объективных закономерностях создания юридических лиц, наделённых имуществом на ограниченном вещном праве и непосредственно закреплён в ст. 296 ГК РФ и стЛ9 ФЗ от 14 ноября 2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1 (далее, - ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). Согласно данному принципу казённое предприятие и учреждение владеет, пользуется и распоряжается имуществом и денежными средствами только в соответствии с целями своей деятельности. Действия казённых предприятий и учреждений, противоречащих данному принципу, могут привести к изъятию его имущества собственником.
Собственник имущества осуществляет контроль за целевым и экономным расходованием денежных средств и другого имущества, переданного в оперативное управление. Так ст.20 ФЗ «О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях» предоставляет собственнику право осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего казенному предприятию имущества. Кроме того, собственник имущества казённого предприятия вправе обратиться в суд с иском о признании сделки с имуществом казённого предприятия недействительной, если она совершена в пределах, лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия.
Принцип разумного сочетания свободы деятельности субъектов права оперативного управления и их зависимости от собственника имущества имеет важное значение в силу специфики правового положения и деятельности субъектов права оперативного управления.
Согласно отраслевому принципу гражданского права равенство участников гражданских отношений выражается в признании за всеми гражданами равной правоспособности, а за всеми юридическими лицами -правоспособности, соответствующей целям их деятельности1. «Специальная правоспособность предполагает, что обладающее такой правоспособностью юридическое лицо вправе осуществлять лишь те виды деятельности, которые прямо указаны в его учредительных документах и соответствуют установленным в этих документах предмету и целям деятельности данного юридического лица»2.
П.1 ст.З ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях» устанавливает принцип специальной правоспособности казённого предприятия, его действия по распоряжению закреплённым за ним имуществом собственника должны быть обусловлены, прежде всего, задачами его уставной деятельности и целевым назначением,
предоставленного для выполнения этих задач имущества. Учреждение же, создаётся исключительно для осуществления определённой некоммерческой деятельности (ст. 120 ГК РФ).
Следствием обладания казёнными предприятиями и учреждениями специальной правоспособностью является наличие субсидиарной ответственности собственника имущества, которая вызвана необходимостью «.. .охраны интересов других участников имущественного оборота»1.
В п.2 ст. 120 ГК РФ установлено, что «учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несёт собственник соответствующего имущества». Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества (п.З ст.7 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).
«В силу этого в их регулировании должны быть чётко установлены границы экономической свободы хозяйствующих субъектов, с предоставлением им возможностей в рамках очерченных границ действовать самостоятельно» .
3. Необходимо внести изменения в ФЗ от 19 мая 1995г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изменениями от 17 мая 1997г., 19 июля 1998г., 12, 21 марта, 25 июля 2002г., 8 декабря 2003г., 29 июня 2004г.)1 и признать противоречащим Гражданскому кодексу РФ абзац 2 ст.32 ФЗ «Об общественных объединениях», устанавливающий, что «в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых
осуществляют свою деятельность на основе единого устава данных организаций, собственниками имущества являются общественные организации в целом. Структурные подразделения (отделения) указанных общественных организаций имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственниками».
Положения данной статьи, в части устанавливающей возможность структурных подразделений обладать имуществом на праве оперативного управления, противоречат Гражданскому кодексу РФ. В частности ст.48 ГК РФ «Понятие юридического лица» и ст.296 ГК РФ «Право оперативного управления» устанавливают, что только казённые предприятия и учреждения, т.е. организации, которые обладают правами юридического лица, могут в отношении закреплённого за ними на праве оперативного управления имущества, осуществлять в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.
По нашему мнению, структурные подразделения, не являясь юридическими лицами, не могут иметь никаких гражданских прав, в том числе и права оперативного управления. Кроме того, использование в гражданском обороте ограниченного вещного права - права оперативного управления, предполагает наличие субсидиарной ответственности собственника имущества.
Таким образом, если не пересмотреть положения ст.32 ФЗ «Об общественных объединениях», то может возникнуть такая юридическая конструкция, которая противоречит нормам гражданского права. Структурное подразделение наделяется имуществом на ограниченном вещном праве, которое оно обособляет и учитывает отдельно от имущества юридического лица. Это позволяет ему самостоятельно участвовать в
гражданско-правовом обороте, а юридическое лицо должно будет нести субсидиарную ответственность по обязательствам своего «структурного подразделения». Такая ситуация приведёт в тупик не только контрагентов данного структурного подразделения, но и судебные органы.
4. В ст. 113 Гражданского кодекса РФ и ст.2 ФЗ от 14 ноября 2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» необходимо внести изменения, закрепляющие статус казённого предприятия - как некоммерческой организации.
Так, из ст. 113 Гражданского кодекса РФ необходимо исключить унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Статью 115 ГК РФ, регулирующую деятельность казённых предприятий необходимо перенести в параграф 5 главы 4 «Некоммерческие организации» Гражданского кодекса РФ. ПЛ ст.2 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» следует изложить в следующей редакции: «Унитарным предприятием признается коммерческая либо некоммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником».
Казённые предприятия - некоммерческие организации, поскольку главной целью их деятельности является удовлетворение общественных потребностей, а не получение прибыли. Казённые предприятия в отличие от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения могут создаваться изначально для ведения убыточных производств. Деятельность казённых предприятий, как и бюджетных учреждений, основана на смете доходов и расходов, которая утверждается собственником имущества. Собственник имущества утверждает смету доходов и расходов казенного предприятия, оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства. В казенном предприятии не формируется уставный фонд (п. 5 ст. 12 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» ).
Собственник определяет объем правомочий казённых предприятий и
учреждений по управлению вверенным имуществом. Реализует он эту возможность на этапе разработки и утверждения учредительных документов, определяя в них цель деятельности создаваемого им юридического лица. Как для казённого предприятия, так и для учреждения собственник определяет назначение передаваемого имущества. Именно собственник устанавливает в какой мере казённые предприятия или учреждения могут самостоятельно распоряжаться закреплённым за ними имуществом, владеть им и пользоваться.
5. Правомочие «самостоятельного распоряжения» учреждением доходами, полученными за счёт внебюджетных источников, осуществляется в рамках права оперативного управления.
Статья 120 ГК РФ устанавливает, что учреждение владеет имуществом на праве оперативного управления и не случайно ст. 298 ГК РФ, в том числе в пункте 2 говорит о распоряжении имуществом учреждения в рамках права оперативного управления. П,2 ст.299 ГК РФ подтверждает это. «Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретённое унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности».
Правомочие самостоятельного распоряжения осуществляется на основании сметы доходов и расходов в строгом соответствии со ст.296 ГК РФ, т.е. «в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества».
Целесообразно изменить редакцию п.2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ и изложить его в следующей редакции: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право
осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходами, полученными от такой деятельности и имуществом, приобретённым за счет этих доходов, учреждение распоряжается самостоятельно в рамках права оперативного управления. Учитываются данные доходы и имущество на едином балансе с выделением счетов».
По мнению диссертанта, субъекты права оперативного управления ограничены не в количестве правомочий, а в самом их содержании, ибо каждое правомочие включает в себя возможность совершения различных действий, из которых субъекту права оперативного управления доступны только некоторые способы осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения.
6. В соответствии с п,4 ст.29 ФЗ от 14 ноября 2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» «не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия, а также изменение правового положения унитарного предприятия вследствие перехода права собственности на его имущество к другому собственнику государственного или муниципального имущества (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию)». На наш взгляд, положение о том, что «изменение вида унитарного предприятия не является реорганизацией» не соответствует п.1 ст.57 ПС РФ, поскольку, например, при преобразовании казённого предприятия в унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, происходит не просто изменение вида унитарного предприятия, происходит смена ограниченного вещного права на имущество предприятия. Это влечет и изменения в объеме его правоспособности, что может повлиять на исполнение уже заключенных с третьими лицами договоров, а также нарушает права контрагентов преобразуемого унитарного предприятия, в том числе и право защиты от возможного нарушения их интересов (ст. 60 ГК РФ).
Кроме того, в п.5 ст.29 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» сам законодатель применяет термин «преобразование» говоря о том, что «при преобразовании казенного предприятия в государственное или муниципальное предприятие собственник имущества казённого предприятия в течение шести месяцев несёт субсидиарную ответственность по обязательствам, перешедшим к государственному или муниципальному предприятию».
Вследствие этого, необходимо исключить из п.4 ст. 29 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» положение о том, что «не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия-..».
7. Предлагается внести изменения в п.5 ст.115 Гражданского кодекса РФ и в п.З ст.7 ФЗ от 14 ноября 2002г. № 161 -ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и изложить п.5 ст.115 Гражданского кодекса РФ и п.З ст.7 ФЗ от 14 ноября 2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в следующей редакции: «Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности у последнего денежных средств».
На наш взгляд, установление субсидиарной ответственности собственника
имущества, переданного в оперативное управление, по обязательствам
казённых предприятий при недостаточности у последних денежных средств,
более бы отвечало потребностям гражданского оборота и на практике
позволило бы закрепить механизм субсидиарной ответственности государства.
Практическая значимость исследования состоит в том, что
приведённый правовой анализ права оперативного управления способствует
дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства по
проблемам вещных прав и организационных форм участия юридических лиц
-не собственников в гражданском обороте Российской Федерации.
Положения диссертации могут быть использованы при разработки нормативных актов, затрагивающих деятельность казённых предприятий и бюджетных учреждений. Ряд положений может применяться в конкретной правоприменительной деятельности казённых предприятий и учреждений, а также при рассмотрении споров судебными органами.
Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в преподавательской деятельности по курсу гражданского права.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Современной гуманитарной академии.
По теме диссертационного исследования опубликованы научные статьи:
1. Семёнова Е.Н. Казённые предприятия и учреждения, как субъекты особого вещного права // Межвузовский сборник трудов аспирантов и соискателей. - М.: Российская академия адвокатуры, 2003.- №1. - С.73-85 (0,25 п.л.).
2. Семёнова Е.Н. К вопросу об ответственности бюджетных учреждений по обязательствам // Научные труды института послевузовского профессионального образования СГА. - М: Современная гуманитарная академия. 2003. - №6. - С.33-43 (0,9 п.л.).
3. Семёнова Е.Н. К вопросу о проблемах права оперативного управления в сфере государственной и муниципальной собственности // В сборнике научных статей: Актуальные проблемы правопорядка / Под ред. А.И. Бобылёва, Н.А. Духно. - М: Юридический институт МИИТа. 2004. - №7. -С.245-254 (0,9 п.л.).
4. Волкова Н.А., Семёнова Е.Н. Общая характеристика принципов института права оперативного управления // Труды Современного Гуманитарного Университета. - М.: Современный Гуманитарный Университет. 2004. - №74. - С.44-56 (0,6 п.л.).
5. Волкова Н.А., Семёнова Е.Н. Понятие и сущность права оперативного управления как вещного права // Труды Современного Гуманитарного Университета. - М.: Современный Гуманитарный Университет. 2004. - №77. -С.14-28(1п.л.).
Предложения по совершенствованию правового регулирования права оперативного управления, в области принятых бюджетными учреждениями обязательств, используются в практической деятельности Отделения федерального казначейства по г. Великие Луки и Великолукскому району.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырёх глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографии, состоящей из списка нормативных актов, законопроектов, судебной практики и научно-специальной литературы.
Историко - правовой анализ законодательства, содержащего нормы права оперативного управления
В советской правовой литературе основным «камнем преткновения» долгое время был анализ имущественных прав и обязанностей государственных предприятий и государственных организаций, осуществляющих непосредственное управление государственным имуществом.
В середине 20-х годов проблему функционирования объектов государственной собственности, на примере деятельности государственных трестов пытался решить Б.С. Мартынов1. Основанием его концепции служила ст. 58 Гражданского кодекса РСФСР 1922г.2, закрепляющая понятие права собственности как совокупности прав владения, пользования и распоряжения. Такими же правомочиями обладали и тресты. Трест владел, пользовался и распоряжался государственным имуществом, вступал в гражданско-правовые отношения с другими субъектами права на основе общего гражданского законодательства с теми изъятиями, которые предусмотрены специальными законами . Отсюда он делал вывод, что тресты имеют право собственности на вверенное им имущество, одновременно государство также является собственником этого имущества.
Б,С. Мартынов рассматривал собственность государственного треста как «формальный приём» используемый законодателем только для удобства достижения целей и интересов не того, кто числится собственником, но самого учредителя треста - государства1. Его теория получила название «фудуциарной».
По мнению, Я.Ф. Миколенко и С.Ф. Кечекьян собственником закрепленного за государственным органом имущества являлось не только государство, но и сам государственный орган. Их мнение основывалось на том, что поскольку за государственным органом закреплялись правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, которые как раз и составляли содержание права собственности, следует признать собственность разделённой между государством и государственным органом.
Все эти теории были разоблачены и отброшены как вредительские и антимарксистские . Критикуя данные теории их оппоненты говорили, что к государственным социалистическим предприятиям применяются категории и формы, созданные буржуазным правом для капиталистических предприятий. В противовес этим теориям приводилось положение о том, что советское социалистическое государство является единым и единственным субъектом государственной социалистической собственности. Отдельные же части единого фонда государственной собственности могут передаваться лишь в управление, а не в собственность соответствующих государственных органов. При этом использовались различные термины в отношении прав государственных органов и предприятий: «распоряжение - управление», «управление», «ведение и управление», «управление и пользование».
Термин «оперативное управление» разработал и обосновал академик А.В. Венедиктов в своём труде «Государственная социалистическая собственность» . В понятие «оперативное управление» государственным имуществом учёный включал организацию и осуществление процесса расширенного социалистического воспроизводства. Поскольку, социалистическое государство не могло непосредственно владеть всей массой своих имуществ, предусматривалось, что оно передаёт его на праве оперативного управления своим органам т.к. только через свои органы государство могло непосредственно владеть своим имуществом, т.е. в праве оперативного управления право владения государства получало своё конкретное содержание.
А.В. Венедиктов считал, что право оперативного управления - это особое проявление права государственной собственности на определённом участке хозяйственной или иной деятельности государства. Поэтому данное право не противостоит праву государственной собственности, а неразрывно с ним связано, будучи производным от него2.
На тот период времени жизнь подтвердила ценность мнения автора. Право оперативного управления дало возможность организациям, наделённым этим правом, владеть, пользоваться и в определённых пределах распоряжаться закреплённым за ними имуществом. Институт права оперативного управления, складывающийся в условиях преобладания государственной собственности на протяжении длительного времени являлся её необходимым элементом.
В ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961г.3 (далее,- Основы 1961г.) и в ст. 94 ПС РСФСР 1964г.1 право оперативного управления получило законодательное закрепление. При этом, Основы 1961г. и ГК РСФСР 1964г., закрепляющие право оперативного управления не рассматривали его как составную часть института вещных прав. В отличие от ГК РСФСР 1922г. эти законодательные акты не содержали раздела «Вещное право». Был закреплён новый институт (или даже подотрасль гражданского права) - право собственности, куда и было включено право оперативного управления государственным (а впоследствии - и иным социалистическим имуществом)2. Это породило ряд вопросов, касающихся юридической природы данного права.
Особенности правового статуса субъектов права оперативного управления
Прежде чем определить субъект права оперативного управления обратимся к понятию «субъект права», А.И. Покровский писал: «Гражданское право как система юридической децентрализации по самой своей структуре покоится на предположении множества маленьких центров, автономных устроителей жизни в тех областях, которые охватываются гражданским правом. Эти центры и суть субъекты права» В.В. Лазарев определяет субъект права, как лицо, которое в соответствии с законом обладает правоспособностью и дееспособностью (правосубъектностью) . Следовательно, под субъектами гражданского права следует понимать физических и юридических лиц, обладающих гражданской правосубъектностью и участвующих в гражданских правоотношениях.
Понятие юридического лица введено римским правом. С момента своего создания юридическое лицо «начинает рассматриваться правом как некоторое самостоятельное лицо, наделённое особой гражданской правоспособностью; оно имеет своё имущество, через своих представителей вступает в договоры с внешним миром, ищет и отвечает на суде».
Анализ правового положения казённых предприятий и учреждений целесообразно начать с краткой характеристики аналогичных хозяйствующих субъектов зарубежных стран.
Предприятия, аналогичные нашим казённым предприятиям и государственным учреждениям, действуют во Франции, Германии, Англии, Японии. Их именуют департаменскими предприятиями, а также ведомственными, казёнными или государственно-бюджетными. «Сферой их деятельности являются, прежде всего, отрасли, требующие больших капиталовложений и дающие невысокий уровень получаемой прибыли, а иногда и вовсе убыточные».
Во Франции на положении ведомственных предприятий находятся предприятия, осуществляющие управление почтовой и телеграфной службами. В Англии сюда относятся пороховые заводы и королевские доки2. Практически во всех странах в эту категорию входят государственные и муниципальные школы, детские сады, университеты, больницы и т.д.3
Деятельность казённых предприятий зарубежных стран подчинена правилам бюджетного и отчётно-ревизионного режима. Они не являются юридическими лицами, не обладают хозяйственной компетенцией, не подлежат налогообложению и выступают в обороте от имени государства. Такие предприятия, как правило, образуют часть общей административной структуры министерства, являются подразделениями его центрального аппарата или внешними специализированными звеньями (отсюда и название - ведомственные предприятия). Государство наделяет их имуществом, которое остаётся в государственной собственности и может быть в любой момент изъято по решению компетентных органов для целей, не связанных на прямую с деятельностью предприятия. Контроль за их деятельностью осуществляет государственный орган.
В организационно-правовой форме учреждений в зарубежных странах могут создаваться и действовать, как юридические лица публичного права, так и юридические лица частного права. К учреждениям публичного права в
Германии относятся государственные финансовые и кредитные учреждения, транспортные предприятия и предприятия связи, которые создаются на основании специального нормативного акта и наделяются определёнными властными полномочиям. Учреждения как юридические лица частного права создаются на основании односторонней сделки частного лица и преследует, как правило, культурно-просветительные или лечебные цели. Как юридическое лицо такая организация возникает в административном порядке, после получения разрешения компетентного государственного органа. Имущество, переданное учреждению, становиться его собственностью.
Обратимся теперь к анализу правового статуса казённых предприятий и учреждений по законодательству Российской Федерации.
Особенностью субъектов права оперативного управления как юридических лиц является то, что их учредители, передавая им во владение, пользование и распоряжение соответствующее имущество, продолжают оставаться его собственниками. Учредитель также будет являться собственником того, что юридическое лицо приобретёт в процессе своей деятельности, используя своё имущество. Такую норму содержит п.2 ст.299 ГК РФ: «Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в ... оперативном управлении, а также имущество, приобретённое унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям поступают в .., оперативное управление предприятия или учреждения...». «Тем самым вещными правами на одно и то же имущество обладают учредитель-собственник и само юридическое лицо, которому имущество принадлежит на ... праве оперативного управления».
Понятие и виды ответственности субъектов права оперативного управления
Юридическая ответственность - это составная часть правовой системы. «Она является тем юридическим средством, которое локализует, блокирует противоправное поведение и стимулирует общественно-полезные действия людей в правовой сфере».
В философском значении понятие ответственности трактуется, как «категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется выполнением своего нравственного долга и правовых норм».
В специально-юридическом значении «юридическая ответственность интерпретируется как реакция государства на совершённое правонарушение». На лицо, совершившее правонарушение возлагается обязанность претерпевать определённые лишения государственно-властного характера.
Субъекты права оперативного управления, за совершённые ими правонарушения, могут быть подвергнуты гражданско-правовой и административно-правовой ответственности, нести определённые меры принуждения, установленные бюджетным законодательством.
Гражданско-правовую ответственность можно определить, как одну из форм государственного принуждения, связанную с применением санкций
имущественного характера, направленных на восстановление нарушенных прав и стимулирование нормальных экономических отношений юридически равноправных участников гражданского оборота.
В тоже время, принудительный характер имеет всякая санкция, которая, собственно говоря, и представляет собой основанную на правовой норме принудительную меру. Однако, не всякая санкция есть мера юридической ответственности. Ответственность - это санкция за правонарушение, которая влечёт определённые лишения имущественного или личного характера.
Некоторые авторы предлагают выделять позитивную ответственность, под которой разумеется неуклонное, строгое, предельно инициативное осуществление всех обязанностей. Однако, как правильно заметил В.В. Витрянский: «В таком аспекте понятие ответственности теряет юридическое значение» .
Рассматривая гражданско-правовую ответственность субъектов права оперативного управления в широком смысле, её можно определить как «санкцию за нарушение субъективного гражданского права, вызывающей для нарушителя отрицательные последствия в виде возложения на него новых либо дополнительных гражданско-правовых обязанностей».
В узком смысле, при рассмотрении правовых норм, предусматривающих ответственность за нарушение договорного обязательства, гражданско-правовую ответственность субъектов права оперативного управления можно рассматривать, как обязанность должника (казённого предприятия или учреждения), допустившего нарушения обязательства, возместить кредитору причинённые убытки и уплатить установленную законом либо договором неустойку.
В зависимости от основания возникновения ответственности субъекты права оперативного управления могут нести договорную и внедоговорную ответственность- Отличие состоит в том, что если «внедоговорная ответственность осуществляется путём установления между сторонами особого обязательства - по возмещению причинённого вреда... напротив, договорная ответственность особого обязательства не порождает и осуществляется путём присоединения к существующему между сторонами обязательству новой обязанности нарушителя (по возмещению убытков, уплате штрафов и т.п.)»2.
Если в качестве критерия выделения видов ответственности по гражданско-правовым обязательствам взять характер распределения ответственности между несколькими лицами, необходимо различать долевую, солидарную и субсидиарную ответственность.
В соответствии со ст.321 ГК РФ, «если в обязательстве участвуют несколько кредиторов или несколько должников, то каждый из кредиторов имеет право требовать исполнения, а каждый из должников обязан исполнить обязательство в равной доле с другими постольку, поскольку из закона, иных правовых актов или условий обязательства не вытекает иное». Иными словами, при долевой ответственности каждый должник отвечает пропорционально своей доле в обязательстве.
