Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, в первую очередь, тем, что, несмотря на кардинальные изменения экономических отношений в нашей стране, институт права оперативного управления, возникший в условиях государственной экономики, преобладания государственной собственности на средства производства, и по сей день закрепляет один их наиболее эффективных механизмов управления имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности. При этом характерной чертой права оперативного управления как формы хозяйствования является то, что данное вещное право служит не столько для обеспечения свободного участия юридических лиц, его использующих в имущественных отношениях, сколько для обеспечения выполнения ими административных, социальных, культурных и иных задач посредством их участия в гражданском обороте.
Как известно, право в России долгое время представляло собой юридическую систему, построенную на доминировании интересов и води государства. Отказ от административно-командной системы хозяйствования привел к резкому отрицанию роли государства в экономических^ процессах, что поставило под сомнение, в том числе, и необходимость существования организационно-правовых форм государственного участия в экономике. Развитие рыночных отношений поставило перед юридической наукой вопрос о целесообразности создания юридических лиц - несобственников имущества наряду с другими субъектами гражданского права. Актуальными стали вопросы о потребности современной России в использовании института оперативного управления в гражданском обороте и о целях и формах такого использования. Однако происходившее в последние десятилетия развитие социально-экономических отношений, а также кризисные явления в современной российской и мировой экономике, подтвердило важность активного участия государства в экономических процессах. Сейчас практика правоприменения в России наконец-то перестала
односторонне воспринимать подходы к государственному регулированию экономики, а также к формам участия государства в юридических лицах.
Правовая сущность и значение права оперативного управления как ограниченного вещного права всегда находилась в центре научного внимания. Но, несмотря на значительный интерес со стороны исследователей к данному правовому институту, и существующие теоретические обоснования его правовой природы, практическая реализация права оперативного управления в конкретных социально-экономических условиях сталкивается с целым рядом не решенных проблем и противоречий, которые, безусловно, не способствуют стабильности экономического оборота. При этом некоторые проблемы не нашли своего должного освещения в научных работах, отдельные положения не разработаны в достаточной степени в теории, одни продолжают оставаться спорными, другие получили противоречивое толкование. Так, до сих пор дискуссионным остается вопрос о правовом режиме доходов, полученных учреждением от приносящей доход деятельности - могут ли они рассматриваться как собственные средства данного юридического лица, или они имеют иной ограниченный вещно-правовой режим. Целый ряд вопросов касается характера взаимоотношений субъектов права оперативного управления с собственником имущества, в частности должен ли собственник имущества нести субсидиарную ответственность по долгам учреждения, возникшим в связи с осуществлением последним предпринимательской деятельности.
Не менее дискуссионным является вопрос о правовых основаниях принадлежности имущества государственным корпорациям. Актуальность исследования данной проблемы связана, в первую очередь, с увеличением количества крупных государственных корпораций в России.
Следует также отметить, что, несмотря на наличие комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность государственных корпораций, данная организационно-правовая форма юридического лица находится в процессе своего формирования, ее правовой статус до конца не
определён законодателем. Так, несмотря на законодательное закрепление государственной корпорации статуса собственника переданного ему государством имущества, тем не менее, по характеру деятельности государственная корпорация скорее представляет собой форму управления имуществом публичного собственника. Более того, данная организационно-правовая форма представляет собой в настоящий момент форму разгосударствления значительной части государственного имущества, что вызывает справедливые возражения в обоснованности подобной «щедрости» со стороны государства, поскольку оно утрачивает, таким образом, возможность контроля за рациональным и эффективным использованием этого имущества и гарантии защиты своих интересов.
Указанные, а также иные теоретические и практические проблемы реализации права оперативного управления свидетельствуют о необходимости и актуальности анализа указанного правового режима имущества юридического лица, что обусловило выбор темы и основных направлений исследования.
Состояние научной разработанности те.мы. Вопросы правового регулирования института права оперативного управления являлись объектом пристального внимания учёных - цивилистов в советский период, и на современно этапе развития российского законодательства сохраняют свою актуальность для исследования.
В советский период значительное внимание рассматриваемому вопросу уделяли такие учёные-цивилисты, как: М.М. Агарков, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, Л. Гинцбург, А. Гойхбарг, З.М. Заменгоф, М.В. Зимелёва, О.С. Иоффе, А.В. Карасе, О.А. Красавчиков, Б.С. Мартынов, Я.Ф. Миколенко, П.Е. Орловский, З.И. Шкундин и др. Среди современных ученых, учитывающих последние изменения гражданского законодательства, отдельным вопросам права оперативного управления уделяли внимание: Т.Е. Абова, В.К. Андреев, М.И. Брагинский, В.А. Дозорцев, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова, С.С. Занковский, В.П. Камышанский, Н.И. Косякова, В.П.
Мозолин, Г.Ф. Ручкина, А.П. Сергеев, К.И. Скловский, С.А. Степанов, Ю.К. Толстой, Е.А. Суханов, Л.В, Щенникова и др.
Автором также изучены труды специалистов, в которых подвергнуты анализу различные проблемы права хозяйственного ведения и права оперативного управления: К.П. Кряжевских, Д.В. Петровой, СБ. Селедкой, Е.Н. Семеновой, А.Я. Сугак и др.
Отдельные вопросы реализации права оперативного управления исследовались учеными-специалистами в области административного и финансового права: Д.А. Бекерской, А.П. Бердашкевича, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Б.М. Лазарева, Ю.В. Лютого, А.В. Мицкевича, С.Г. Пепеляева, Е.Г. Писаревой, В.В. Попова, Е.А. Ровинского, Н.И. Химичевой, А.А. Чеснокова и др.
Экономический аспект исследуемой проблематики представлен в работах Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, Э.А. Вознесенского, Н.Г. Гаджиева, А.З. Дадашева, Л.А. Дробозиной, А.С. Наринского, Д.Г. Черника и др.
Вместе с тем, несмотря на множество научных трудов, посвященных отдельным правовым аспектам исследуемой проблематики, в настоящее время отсутствуют работы по комплексному исследованию права оперативного управления имуществом юридических лиц, основанному на анализе норм новейшего гражданского законодательства.
Всё это обусловило выбор темы исследования, определило его цель и задачи.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке на основе критического анализа существующей законодательной базы и судебной практики теоретических и практических положений, направленных на совершенствование права оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях.
Поставленная цель определила задачи диссертационного исследования:
-исследовать становление и развитие института права оперативного управления;
-рассмотреть концепции права оперативного управления в исторической ретроспективе;
выявить теоретические проблемы содержания права оперативного управления;
исследовать юридическую сущность права оперативного управления и определить его место в системе гражданско-правовых институтов;
проанализировать правовой статус юридических лиц - субъектов права оперативного управления и установить специфику их взаимоотношений с собственником, закреплённого за ними имущества;
-выявить особенности правового режима имущества юридических лиц - субъектов права оперативного управления;
- установить специфику защиты права оперативного управления;
-разработать и научно обосновать рекомендации и предложения по
совершенствованию права оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением собственником юридическим лицам имущества в оперативное управление, реализацией и защитой данного права, рассмотренные в теоретическом и практическом аспектах.
Предметом диссертационного исследования является правовое регулирование института права оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
фундаментальные труды отечественных авторов в области вещного права в
целом и права оперативного управления в частности. Исследование
поставленных вопросов потребовало также изучения литературы по теории
государства и права, конституционному, гражданскому,
предпринимательскому и финансовому праву, научно-практических комментариев законодательства, публикаций в научных журналах и периодической печати.
Методологическая основа диссертационного исследования. Данное исследование основано на совокупности методов научного познания: диалектическом, комплексном, историко-правовом, сравнительно-правовом, системного анализа, формально-логическом, социологическом и др. Исходным методологическим способом выступил диалектический метод, обосновывающий взаимообусловленность всех социально-экономических процессов. Комплексный подход позволил автору проанализировать рассматриваемые вопросы во всем многообразии их связей и отношений. Сочетание историко-правового и сравнительно-правового методов дало возможность выявить специфику воздействия конкретно-исторических условий на эволюцию института права оперативного управления на разных этапах развития России, а также проанализировать развитие учений о праве оперативного управления. Применение метода системного анализа способствовало определению места института права оперативного управления в системе иных институтов гражданского права. Использование социологического метода позволило автору обосновать выводы и предложения с учетом конкретной информации, полученной из материалов периодических изданий.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее -ГКРФ), Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1, а также иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения, составляющие объект диссертационного исследования.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48. Ст. 4746.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют как опубликованная, так и неопубликованная практика Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам права оперативного управления; материалы научно-практических конференций и семинаров по проблемам гражданского права, а также практики применения законодательства в области права оперативного управления.
Научная новизна диссертации проявляется в комплексном подходе к исследованию права оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях с учётом специфических особенностей данного права. Автором представлена целостная концепция права оперативного управления, с одной стороны, как ограниченного вещного права и, с другой стороны, как комплексного правового института. В результате проведённого в диссертации анализа определён правовой режим доходов, полученных учреждением от приносящей доходы деятельности и приобретённого за счёт этих доходов имущества. Кроме того, обоснована сущность приносящей доход деятельности учреждения. В целях защиты интересов собственника имущества, закреплённого за учреждением на праве оперативного управления, предложен дифференцированный подход к ответственности по обязательствам учреждения. В диссертации предпринята попытка разрешения проблемы отсутствия на законодательном уровне критерия признания факта использования учреждением имущества не по назначению, который бы служил основанием для изъятия имущества у учреждения, что позволит защитить права и законные интересы учреждения. Обоснована необходимость внесения изменения в законодательство в части указания на факт наделения государственной корпорации имуществом не на праве собственности, а на праве оперативного управления.
Научная новизна представленной темы нашла своё отражение в теоретических и практических положениях, выносимых на защиту:
1. Представлена целостная концепция, в рамках которой предложено авторское определение права оперативного управления, с одной стороны, в
субъективном смысле, - как ограниченного вещного права казенного предприятия, учреждения или государственной корпорации владеть, ограниченно пользоваться и распоряжаться закреплённым за ними имуществом публичного или частного собственника в пределах, установленных законом, в соответствии целями их деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, с другой стороны, в объективном смысле - как комплексного правового института, включающего не только нормы гражданского права, но и определённые предписания конституционно-правового характера, а также иные публично-правовые нормы, в том числе нормы финансового права, определяющие особенности «самостоятельного распоряжения» учреждениями доходами, полученными от приносящей доход деятельности, и приобретённым за счёт таких доходов имуществом.
2. Выявлено, что правовой режим доходов, полученных учреждением
от приносящей доходы деятельности и приобретённого за счёт этих доходов
имущества неправомерно квалифицировать в качестве права хозяйственного
ведения, либо права собственности, как это нередко определяется в
цивилистической литературе.
Полагаем, что правовой режим рассматриваемых доходов и имущества является составной частью права оперативного управления. Таким образом, имущество учреждения следует дифференцировать в рамках единого правового режима оперативного управления на две разновидности: имущество учреждения, закреплённое за ним собственником или приобретённое этим учреждением за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества и имущество, приобретённое за счёт доходов, полученных от приносящей такие доходы деятельности.
3. Установлено, что закреплённое в п.2 ст. 298 ГК РФ понятие
приносящей доход деятельности учреждения в научной литературе и
практике отождествляется с понятием предпринимательской деятельности,
хотя, у нее иное назначение - содействовать достижению основной, например, образовательной, социальной, культурной или иной цели деятельности учреждения.
В связи с этим, доказано, что приносящая доход деятельность учреждения может быть двух видов: во-первых, деятельность, непосредственно связанная с целью деятельности учреждения, например, обучение в образовательном учреждении с возмещением затрат, - такая деятельность не может быть квалифицирована как предпринимательская; во-вторых, деятельность, не имеющая прямого отношения к целям деятельности учреждения, например, предоставление имущества в аренду, - такого рода действия учреждения следует рассматривать как приносящую доход, предпринимательскую деятельность, так как прибыль учреждение получает сверх произведённых им затрат (расходов).
4. Обосновано, что отсутствие в действующем гражданском законодательстве норм, закрепляющих возможность обращения взыскания на имущество учреждения, приобретённое этим учреждением за счёт средств, полученных от приносящей доход, предпринимательской деятельности может приводить к злоупотреблению со стороны учреждения правом «самостоятельного распоряжения» таким имуществом, предоставленным ему П.2 ст. 298 ПС РФ. Это может выражаться в нарушении прав и законных интересов собственника, как правило, публичного, который несёт субсидиарную ответственность по долгам учреждения, например, в случае нерационального расходования учреждением денежных средств. В целях совершенствования механизма защиты прав и законных интересов собственника необходимо законодательно закрепить дифференцированный подход к ответственности по обязательствам учреждения, дополнив положения ст. 120 ГК РФ абзацем следующего содержания:
«Частное или бюджетное учреждение самостоятельно отвечает по обязательствам, связанным с осуществлением предпринимательской
деятельности, за счёт доходов или имущества, полученных в результате осуществления этим учреждением такой деятельности».
5. Выявлено, что нормы действующего законодательства недостаточно
чётко определяют основания, в соответствии с которыми собственник вправе
изъять имущество, закреплённое за учреждениями на праве оперативного
управления. На практике нередко возникают споры между учреждениями и
собственником в случаях, когда указанные юридические лица используют
закреплённое за ними имущество не по прямому назначению, а для
достижения иных, в том числе предпринимательских целей. Например,
предоставление учреждением имущества, закреплённого за ним на праве
оперативного управления, в аренду не может рассматриваться как
использование такого имущества по назначению. В то же время доход от
данных действий учреждения и в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ должен
служить достижению целей, ради которых создано данное учреждение.
Исходя из этого, представляется необходимым чётко определить критерий признания факта использования имущества не по назначению, поскольку изъятие имущества собственником не должно приводить к ущемлению прав и законных интересов учреждения. В качестве такого критерия выступает нецелевое расходование доходов, полученных от использования имущества, закреплённого за учреждением на праве оперативного управления, в предпринимательской деятельности.
6. Анализ законодательного подхода к определению правового режима
имущества государственной корпорации выявил несоответствие между
титулом и содержанием права, в соответствии с которым государственная
корпорация владеет, пользуется и распоряжается имуществом.
Отличительной чертой государственной корпорации является наделение ее
имуществом на праве собственности путем безвозмездной передачи
находящегося в государственной собственности имущества с одновременной
реализацией де-факто лишь права оперативного управления в отношении
такого имущества, что обусловлено подконтрольным положением государственной корпорации властным структурам.
В целях устранения указанного противоречия представляется необходимым внести изменения в законодательство в части указания на факт наделения государственной корпорации имуществом не на праве собственности, а на праве оперативного управления.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведённый анализ законодательства, а также судебной практики позволяет углубить теорию гражданского и предпринимательского права. Сформулированные выводы и предложения по совершенствованию законодательства, содержащиеся в работе, могут найти применение в правотворческой деятельности при совершенствовании оперативного управления как правового режима имущества юридических лиц. Практические рекомендации, сделанные автором, могут быть использованы в правоприменительной деятельности, научной работе, подготовке учебных пособий, а также при преподавании курсов гражданского права и предпринимательского права.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы настоящего исследования были обсуждены на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета, использованы автором при проведении практических занятий в процессе преподавания курсов «Гражданское право» и «Предпринимательское право» в Российском государственном гуманитарном университете. На основе результатов исследования автором подготовлены и опубликованы восемь научных статей.
Структура работы обусловлена целью исследования и вытекающими из неё задачами, а также необходимостью последовательного изложения материала. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка источников и литературы.
