Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие института муниципальной собственности в свете муниципальной реформы в России
1 Концепция права муниципальной собственности в России на современном этапе
2 Основные направления развития института права муниципальной собственности
Глава 2. Основания возникновения права муниципальной собственности на отдельные виды имущества
1 Возникновение права муниципальной собственности на бесхозяйные вещи
2 Возникновение права муниципальной собственности на безнадзорных животных
Глава 3. Субъекты права муниципальной собственности 91
1 Муниципальные образования как субъекты права собственности
2 Реализация правомочий собственника юридическими лицами, созданными муниципальными образованиями
Заключение 146
Библиографический список
- Концепция права муниципальной собственности в России на современном этапе
- Возникновение права муниципальной собственности на бесхозяйные вещи
- Муниципальные образования как субъекты права собственности
Введение к работе
Актуальность темы. Для развития современной России особое значение имеет местное самоуправление, поскольку оно является одной из основ конституционного строя государства, а органы местного самоуправления - органами публичной власти.
' В п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса РФ установлена возможность определения законом особенностей института той или иной формы публичной собственности. В положениях гражданского и муниципального закона очевидно проявляются элементы публично-правового регулирования в гражданском праве, а сама сфера муниципальной собственности является одной из тех, где возможность такого влияния обоснована на теоретическом уровне. Институт права муниципальной собственности при этом остается институтом гражданского права, поскольку определяющим служит критерий предмета, а не метода правового регулирования. При этом допустимые здесь элементы публично-правового регулирования представляют собой правила публично-правового характера, которые интегрируются в структуру норм и институтов гражданского права и направлены на обеспечение публичных интересов в сфере его применения.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 преследовало цель повышения эффективности деятельности местных органов власти. Вместе с иными законодательными актами этот закон, кроме того, направлен на решение задачи четкого разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения их финансово-бюджетными средствами.
1 Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ). - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
Реализация переходных положений закона показала неточность отдельных норм и выявила неурегулированность ряда проблем. В целях устранения этих недостатков от федерального законодателя требуется дальнейшая корректировка закона.
Для правильного регулирования отношений муниципальной собственности недостаточно создания механизмов закрепления ее за соответствующими муниципальными образованиями, необходимо наличие и гражданско-правовых средств, обеспечивающих ее эффективное использование в публичных интересах .
Таким образом, развитие законодательства в части совершенствования института права муниципальной собственности, требуемое в свете реализации муниципальной реформы, должно опираться на сочетание публичных и частных норм, когда эффективность института права муниципальной собственности будет оцениваться с позиции возможности обеспечения решения вопросов местного значения, а не частных интересов.
Со дня принятия закона в субъектах Российской Федерации был проделан огромный объем работы по подготовке к организации местного самоуправления в соответствии с новыми требованиями. Вместе с тем, для некоторых регионов его реализация с 1 января 2006 г. могла вызвать трудности. С учетом реальных возможностей субъектов Российской Федерации было принято решение о продлении переходного периода до 1 января 2009 г. В этот период часть вопросов местного значения, касающихся вновь образованных поселений, может передаваться органам местного самоуправления муниципальных районов. Все иные положения данного закона применяются с 1 января 2006 г.
2 См.: Гудков Э.С. Элементы публично-правового регулирования в гражданском праве: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 8, 17,24.
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг и товаров.
Степень научной разработанности проблемы. В науке гражданского права уделяется пристальное внимание общим вопросам правового регулирования публичной собственности. Различные аспекты права публичной собственности были объектом изучения И.В. Ершовой , А.И.Бубликова4, Э.Х. Бараевой 5, В.Г. Голубцова6, А.С. Матненко7, В.В.Титова8 и других ученых.
3 Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в
хозяйственном обороте: Теоретические основы и пути совершенствования:
Автореф. дис... докт. юрид. наук. - М., 2001.
4 Бубликов А.И. Правовые проблемы реализации государственной
собственности: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1993.
5 Бараева Э.Х. Правовое регулирование государственной
собственности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук.-М., 1998.
6 Голубцов В.Г. Публичные и частные начала в гражданско-правовом
регулировании отношений государственной собственности: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. - Пермь, 1999.
7 Матненко А.С. Управление государственной собственностью
субъекта Российской Федерации: организационно-правовые проблемы:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 1999.
8 современной юридической литературе имеются исследования
общих (О.Ю.Усков) и некоторых частных вопросов права государственной
собственности. Одни из них касались приобретения (А.Е. Грызыхина), а
другие - отдельных объектов соответствующей формы собственности (Н.В.
Данилова). Муниципальная же собственность не часто становилась
предметом исследования.
Собственно цивилистический анализ муниципальной собственности проведен современными исследователями СВ. Артюшиным и A.M. Цириным, которые рассматривали общие положения данного института.
До проведения муниципальной реформы и принятия закона № 131-ФЗ специальные исследования в рассматриваемой сфере проводились Е.А.Илюхиной9, А.А.Шишкиным10, Е.Л.Слепневым11, Е.М.Андреевой12, Е.В.Коршиковой13, Л.В.Московцевой14 и др.
Титов В.В. Специфика правового регулирования государственной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.
9 Илюхина Е.А. Правовое регулирование отношений муниципальной
собственности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. - М., 1996.
10 Шишкин А.А. Правовые проблемы управления муниципальной
собственностью в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. - Тюмень, 1999.
11 Слепнев Е.Л. Право собственности муниципальных образований:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000.
12 Андреева Е.М. Правовой режим муниципальной недвижимости в
Российской Федерации (на примере Калининградской области): Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001.
Коршикова Е.В. Формы использования муниципального имущества для осуществления предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2001.
Вместе с тем, исследования вышеуказанных, а также других авторов охватывают далеко не все проблемы правового регулирования муниципальной собственности. Более того, в последнее время законодательная база в данной сфере была существенно изменена и дополнена и соответственно часть исследований уже устарела. Кроме того, некоторые работы на указанную тему были изданы в виде учебных пособий, вследствие чего практический аспект исследуемой области затронут незначительно.
Бесспорная актуальность комплексного теоретико-правового изучения законодательного регулирования муниципальной собственности в период реформы в Российской Федерации предопределила выбор темы для исследования.
Цель диссертационного исследования — разработка и обоснование современной целостной концепции правового регулирования муниципальной собственности в Российской Федерации.
Достичь указанную цель автор счел возможным с помощью решения следующих задач:
- определить основные параметры формируемой концепции права
муниципальной собственности;
выявить особенности взаимодействия норм муниципального, гражданского права и иного отраслевого (той или иной сферы экономической или социальной деятельности) законодательства в части состава имущества, относящегося к собственности муниципального образования;
выявить взаимодействие норм муниципального, гражданского права и иного отраслевого (той или иной сферы экономической или
14 Московцева Л.В. Развитие организационно-экономических отношений на муниципальном уровне в России: Автореф. дис. ... докт. экон. наук. - Тамбов, 2006.
социальной деятельности) законодательства применительно к основаниям и целям приобретения имущества в собственность муниципального образования;
- установить последствия взаимодействия норм муниципального и
гражданского права в части субъектного состава в институте права
муниципальной собственности;
- оценить применимость теории воли й волеизъявления к
муниципальным образованиям относительно их участия в гражданских
правоотношениях по приобретению и распоряжению имуществом,
входящим в состав или выходящим из состава муниципальной
собственности;
- проанализировать роль муниципальных унитарных предприятий в
процессе возникновения права муниципальной собственности;
рассмотреть особенности деятельности муниципальных учреждений и новейшей организационно-правовой формы автономных муниципальных учреждений с точки зрения их участия и роли в процессе возникновения права муниципальной собственности;
- разработать и научно обосновать теоретические и практические
рекомендации, направленные на совершенствование правовых актов и
правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
Объектом исследования являются подлежащие реформированию значимые элементы гражданско-правового института права муниципальной собственности.
Предметом исследования выступают нормы российского законодательства, относящиеся к сфере муниципальной собственности, а также судебные акты, материалы анализа и обобщения судебной практики, суждения исследователей, касающиеся изучаемых вопросов.
Методологическую основу данной работы составили общенаучный диалектический метод познания общественных процессов и
частнонаучные методы, в том числе историко-правовой, формально-догматический, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных юристов, экономистов, историков и философов, а также материалы периодических научных изданий.
Общетеоретические подходы к изучению различных аспектов правового регулирования муниципальной собственности отражены в научных трудах таких правоведов, как С.С. Алексеев, Н.Г. Андреева, М.И. Брагинский, С.Н.Братусь, В.А. Бублик, А.В. Венедиктов, В.В. Витрянский, В.В Галов, В.А.Дозорцев, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова, В.В. Залесский, С.А. Зинченко, О.С.Иоффе, А.Ю. Кабалкин, О.Г. Ломидзе, А.Л. Маковский, М.Г. Масевич, B.C. Мартемьянов, Н.А. Модин, В.П. Мозолин, Л.И. Петражицкий, И.А.Покровский, В.Ф. Попондопуло, В.А. Рахмилович, Ю.В. Романец, О.Н.Садиков, К.Е. Скловский, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой, В.Е.Чиркин, Г.Ф. Шершеневич, Л.В. Щенникова и др.
Эмпирическую базу исследования составили акты муниципальных образований, регулирующие порядок приобретения и реализации права муниципальной собственности на отдельные виды имущества, материалы научно-практических конференций и семинаров по проблемам правового регулирования муниципальной собственности, а также практика применения законодательства в исследуемой области судами различных уровней.
Правовой основой исследования явились Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ, а также другие подзаконные акты, акты международного права, акты Конституционного Суда Российской Федерации.
При проведении исследования использован также личный практический опыт автора в области управления муниципальной
собственностью и разработки нормативных актов, регулирующих использование имущества муниципальных образований.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований, посвященных разработке и внедрению в законодательство современной концепции права муниципальной собственности. В диссертации обобщено соответствующее законодательство, дана характеристика основных направлений развития права муниципальной собственности в период муниципальной реформы.
Данное исследование характеризует право муниципальной собственности сквозь призму значимых элементов ее концепции — ограниченное целевое имущество со специфическим порядком приобретения, когда с позиции муниципальной реформы предлагается значительное обновление норм действующего гражданского и муниципального законодательства. Следует согласиться с мнением P.M. Усмановой о том, что, в частности, механизм приобретения муниципальной собственности мало изучен15. В настоящем исследовании предпринята попытка восполнить, в том числе, и этот пробел.
Одним из первых автор исследовал вопросы о воле муниципального образования, которую оно может проявлять и к приобретению, и к прекращению права на то или иное имущество. Нет концептуальных основ в деятельности муниципальных юридических лиц, они уравнены с государственными, хотя имеют существенные особенности.
Автором сформулированы предложения по совершенствованию
действующего российского законодательства, регулирующего
рассматриваемую область отношений.
Усманова P.M. Характеристика экономической основы системы местного самоуправления// Конституционное и муниципальное право. -2005. -№3.- С. 20-23.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Задача полноценного развития института права муниципальной
собственности в части обеспечения целевого назначения муниципального
имущества помимо прочего предполагает легитимацию возможного
особого порядка отчуждения муниципального имущества. Для этого
необходимо в Гражданском кодексе Российской Федерации были
предусмотреть специальные основания. Кроме того, следует закрепить в
законе порядок отчуждения «недопустимого» муниципального имущества,
который обеспечивал бы функции муниципального образования.
2. Предлагается ввести дополнительные классификационные
критерии деления оснований приобретения права собственности,
предполагающие помимо существующего деления на первоначальные и
производные получение и иных результатов классификационных
мероприятий.
В основу деления может быть положен субъектный критерий, а именно субъект — приобретатель права собственности, т.е. лицо, которое при наличии соответствующего основания становится собственником определенного имущества.
Общие основания — те, которые служат основанием возникновения и частной, и публичной собственности (договор - абз. 1 п. 2 ст. 218, ст. 223 ГК РФ, переработка - ст. 220 ГК РФ, приобретательная давность -ст. 234 ГК РФ).
Частные основания - приватизация (ст. 217 ГК РФ), внесение членом потребительского кооператива полного паевого взноса (п. 4 ст. 218 ГК РФ) в силу того, что публично-правовые образования не могут приобретать право собственности по этим основаниям.
Публичные основания порождают исключительно публичную собственность: национализация (абз. 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ) или наследование выморочного имущества (п.п. 2,3 ст. 1151 ГК РФ). Учитывая
многоликость публично-правовых образований в группе публичных способов выделяются подгруппы: общие, государственные, муниципальные.
Общие публичные основания порождают публичную собственность независимо от вида' публично-правового образования, приобретающего имущество в собственность (например, наследование выморочного имущества).
Государственные публичные основания — те, на основе которых возникает собственность либо Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации, соответственно, они делятся на федеральные государственные публичные основания (способы) и государственные публичные основания (способы) субъекта РФ.
Муниципальные публичные основания порождают исключительно право муниципальной собственности (бесхозяйное имущество - п. 3 ст. 225 ГК РФ, находка, при отказе от нее - п. 2 ст. 228 ГК РФ, безнадзорные животные - п. 1 ст. 231 ГК РФ), в дальнейшем они делятся по смешанному критерию (в зависимости от целевого назначения и типа муниципального образования).
3. Цель деятельности любого муниципального образования определена законом как решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Эта общая цель конкретизируется известным перечнем вопросов местного значения и определением видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Поэтому автор полагает недопустимым владение муниципальным образованием имуществом в целях дальнейшего возникновения права муниципальной собственности по приобретательной давности, выходящим за пределы того, что перечислено в ч. 1 ст. 50 закона №131-Ф3. В силу строгого лимитирования объектов муниципальной собственности владение чем-то иным не будет считаться добросовестным
владением, а без этого условия приобретательной давности не будут выполняться.
4. Целевое назначение имущества должно анализироваться на этапе
его приобретения в муниципальную собственность. Это позволит
определить, по каким признакам можно судить о том, что вещь не может
поступить в муниципальную собственность (абз. 3 п. 3 ст. 225 ГК РФ).
Поэтому при принятии решения о признании права муниципальной
собственности на бесхозяйную вещь, а также по приобретательной
давности суд должен проверять соответствие этой вещи перечню,
содержащемуся в ч. 1 ст. 50 закона № 131-ФЗ.
5. Соответствие имущества цели деятельности муниципального
образования должно быть одним из условий возникновения права
муниципальной собственности, а не наоборот, когда соответствие какого-
либо имущества цели деятельности муниципального образования
автоматически влечет возникновение права муниципальной
собственности.
Кроме того, суд, рассматривая соответствующие заявления органа местного самоуправления, мог бы не признавать право муниципальной собственности в случае, если у вещи имеется давностный владелец, владение которого, во-первых, отвечает всем остальным (кроме срока) условиям (абз. 1 п. 1 ст. 234 ГК РФ), а во-вторых, является уже достаточно длительным и подлежит преимущественной защите по сравнению с органом местного самоуправления. Это бы обеспечило искомый баланс, справедливое сочетание и равенство данных. форм собственности. Соответствующие изменения подлежат отражению в законе.
6. При возникновении права на бесхозяйные вещи важно учитывать
волю муниципального образования. Формироваться эта воля должна на
основе цели деятельности муниципального образования.
В то же время орган местного самоуправления, например, не вправе отказаться от приобретения права муниципальной собственности на безнадзорное животное, и правило абз. 2 п. 1 ст. 231 ГК РФ является императивным. Таким образом, воля муниципального образования в данном случае не учитывается, с точки зрения законодателя она не является необходимым элементом механизма возникновения права муниципальной собственности. Однако собственность не должна возникать автоматически, а муниципальное образование не должно, на взгляд автора, быть последним имущественным пристанищем для безнадзорных животных.
7. Действующее муниципальное законодательство содержит
механизм формирования воли муниципального образования
деятельностью представительного органа только при распоряжении
муниципальной собственностью, но не при ее приобретении. Отсутствие
выражения воли муниципального образования, надлежащим образом
сформированной его представительным органом, и совершение при этом
исполнительным органом сделки могут привести к ее недействительности.
В судебной практике такая сделка считается ничтожной.
При этом муниципальному образованию необходимо именно возвратить прежнее муниципальное имущество.
8. При передаче муниципальному унитарному предприятию
имущества по отчуждательному договору возникает право муниципальной
собственности, принадлежащее муниципальному образованию,
создавшему унитарное учреждение. Такой способ возникновения права
муниципальной собственности предлагается законодательно закрепить в
Гражданском кодексе Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы направлены на глубокое уяснение природы права муниципальной собственности, формирование современной концепции
данного гражданско-правового института, и могут быть применены в целях совершенствования отечественного законодательства и в практической деятельности. Основные положения диссертации могут быть использованы в учебных целях в процессе преподавания курсов «Гражданское право», «Предпринимательское право», а также положены в основу спецкурсов, посвященных проблемам права собственности в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается во внесении конкретных предложений по дополнению и совершенствованию действующего законодательства в данной области и по практике его применения. Основные положения и выводы, полученные в результате исследования, могут быть использованы при подготовке проектов законов и иных правовых актов.
Апробация результатов работы. Предложения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права.
Основные теоретические и практические выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора.
Результаты проведенного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий в вышеуказанной академии, а также применяются в практической деятельности муниципальных образований и при разработке нормативных актов соответствующего уровня.
Концепция права муниципальной собственности в России на современном этапе
Сегодня, как отмечает Н.Е. Кантор, необходимо переосмыслить имущественные концепции, существовавшие в советский период16. В отличие от заслуживающей, по мнению В.В. Безбаха, особого внимания со стороны российского правоведения методики формирования новой английской системы правоотношений собственности, в основе которой лежит принцип градуализма, т.е. постепенный ход преобразований, когда многие цели законодательства достигались не форсированно, а постепенно и при обязательном учете местных особенностей , «ломка фундаментальных устоев нашего общества произошла столь неожиданно и стремительно, что научная мысль оказалась неподготовленной к ее концептуальному осмыслению».
По утверждению С.С. Алексеева, «ни Гражданский кодекс, ни гражданское законодательство в целом, по определению не предназначены для каких-либо директив (хотя в нем и есть императивные нормы). Их суть и предназначение ... в том, чтобы сосредоточить, отработать и ввести в стройную систему максимально широкий комплекс типовых схем, юридических конструкций (моделей), способных в разных условиях с наибольшим эффектом решать определенный круг экономических и иных задач,... вооружить субъектов гражданского оборота широким, надежным, эффективным инструментарием ..., в том числе - по собственническим отношениям»19. С точки зрения указанного автора, в этом заключены потребности развития частной собственности, в пользу максимального расширения сферы которой, он, по нашему мнению, допускает очевидный и избыточный уклон, распространяя ее и на публичную собственность.
Отношение к публичной собственности и вообще сочетание форм собственности изменялось на протяжении разных периодов времени.
Так, в советский период ученые рассматривали право собственности в рамках «треугольника»: «производство - власть - субъект». .Например, В.А.Венедиктов в своем широко известном труде прямо указывал на то, что «общее понятие собственности как право собственника использовать средства производства своей властью ... обязывает при анализе каждой формы собственности прежде всего ответить на вопросы: в чьем владении или распоряжении, то есть в чьей власти находятся средства производства и в каких целях, то есть в чьем интересе они используются».
В настоящее время нередко можно встретить утверждение, что «муниципальная собственность и право муниципальной собственности возникли «на развалинах» советской власти и государственной социалистической собственности» . В то же время в юридической литературе можно встретить утверждения о том, что понятие муниципальной собственности давно известно отечественному праву. Так, Н.М.Фролова пишет о том, что «оно было введено еще в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. За последнее время это понятие было развито и закреплено в Законе «О собственности в СССР» от 24 декабря 1990 г., Законе «О местном самоуправлении», Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 июня 1995 г., в новой Конституции Российской Федерации 1993 г. и в новом Гражданском кодексе 1994 г.».
Ю.К. Толстой отмечает, что «отпочкование государственной собственности от государственной впервые было осуществлено в российском законе о собственности». « В первые годы советской власти проводилось различие между национализацией и муниципализацией и, соответственно, между национализированным и муниципализированным имуществом в зависимости от того, поступало ли имущество в ведение центральных или местных органов власти. По существу же как в том, так и в другом случае имущество относилось к государственной собственности»23. Того же мнения придерживается и В.А.Плетнев, связывающий появление этого института с Законом РСФСР «О собственности в РСФСР».
Приближаясь к рыночным реформам, законодатели, а также авторы-разработчики многих нормативных актов, составляющих современное российское гражданское законодательство, обсуждали проблемы восстановления значимости личной собственности граждан. Так, Ю.Х. Калмыков при рассмотрении проекта Закона о Собственности в СССР констатировал, что «в статье 1 говорится, что социалистической собственностью является не только общественная, но и личная собственность граждан. Мы впервые приравниваем личную собственность к социалистической также и в плане защиты. И тем самым отменяем дискриминационные нормы, которые применяются в отношении личной собственности по действующему гражданскому законодательству. Это очень важно. Я думаю, что признание равноправия этих форм собственности будет иметь очень большое стимулирующее значение, особенно для развития и укрепления собственности граждан» .
Возникновение права муниципальной собственности на бесхозяйные вещи
В Гражданском кодексе Российской Федерации законодатель проявляет известную в отечественном гражданском праве и отмечаемую специалистами историческую преемственность в регулировании данного вопроса (ст. 143 ГК РСФСР 1964 г., который, кстати, в отличие от ГК 1922 г., устанавливавшего административный порядок перехода права на бесхозяйное имущество в государственную собственность, ввел сохраняющийся и по ГК РФ 1994 г. судебный порядок)60. Обращают на себя внимание положения гражданских кодексов романо-германской семьи. Так, А.Л. Маковский отмечает, что «...при каждой последующей кодификации российского гражданского законодательства в новые ГК включалось до 3/5 общего числа норм предыдущих ГК».
В Российской Федерации по действующему законодательству решение вопроса о признании права муниципальной собственности на бесхозяйное недвижимое имущество подведомственно суду общей юрисдикции и осуществляется в порядке особого производства по правилам гл. 33 ГПК РФ (ст. 290-293). Неоднократно в практике делались попытки применить подходящую, на первый взгляд, ст. 218 Арбитражного процессуального кодекса РФ . Однако данное положение не подлежит расширительному толкованию, о чем определенно указывалось в судебных решениях, в частности, в Постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 18 марта 2003 г. по делу № А09-8610/02-2763.
В законодательстве устанавливается формальное неравенство между, например, физическим лицом, владеющим недвижимым имуществом и желающим приобрести право собственности на него по приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ)64, и органом местного самоуправления, которому в отношении этого же имущества достаточно поставить его на учет, а по истечении года по судебному решению приобрести в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225 ПС РФ65). Это неравенство очевидно, т.к. гражданину необходимо владеть имуществом 15 лет, а органу местного самоуправления для возникновения его права собственности можно и вовсе не владеть им, а только учитывать 1 год. Вряд ли такое положение не являющихся собственниками имущества, а также не имеющих прав на владение им в силу иного предусмотренного законом или договором основания.
3. Лицо, ссылающееся на давность владения, может присоединить ко времени своего владения все время, в течение которого этим имуществом владел тот, чьим правопреемником это лицо является.
4. Течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со статьями 301 и 305 настоящего Кодекса, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям». «Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.
Орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, по истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности». соответствует конституционной норме о равенстве всех форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ), нашедшей отраслевое продолжение в п. 1 ст. 212 ГК РФ.
Действительно, при конкуренции владения недвижимостью частным лицом (физическим или юридическим) в целях реализации института приобретательной давности, с одной стороны, и интересом к данной недвижимости со стороны органа местного самоуправления, с другой стороны, большую защиту получает последний. Такое убеждение основывается на абз. 3 п. 3 ст. 225 ГК РФ, так как в нем указано, что только после отрицательного для органа местного самоуправления решения суда (решения, по которому бесхозяйная недвижимая вещь не признана поступившей в муниципальную собственность) можно вновь ставить вопрос о приобретательной давности. При этом, на наш взгляд, именно вновь, т.к. условиями приобретения имущества по давности владения является, в частности, его непрерывность. Можно предположить, что предъявление иска о признании права муниципальной собственности на недвижимую вещь, подобно предъявлению любого иска, прерывающего течение срока исковой давности (ст. 203 ГК РФ во взаимодействии в п. 1 ст. 6 ГК РФ), прерывает течение срока давностного владения и, как и в исковой давности, после перерыва начинает течь заново. Отсюда, в давностном владении уже не будет непрерывности, которая, как известно, является одним из важнейших условий для возникновения права собственности по данному основанию .
Муниципальные образования как субъекты права собственности
В соответствии с положениями ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, а также в силу ст. 3 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. в ред. от 08 ноября 2007 г. (далее по тексту - Закона № 131-ФЗ) население может самостоятельно (без органа местного самоуправления) решать вопросы местного значения. Вместе с тем, к вопросам местного значения всех видов муниципальных образований относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Это касается имущества поселения (пп. 3 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ), имущества муниципального района (пп. 3 ч. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ) и городского округа (пп. 3 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ). По мнению Н.А. Модина, решение вопроса об отчуждении муниципальной собственности может происходить на сходах в небольших муниципальных образованиях, а в городских - на референдуме .
Однако, совершенно очевидно, что с точки зрения частного права, население не может осуществлять право собственности в силу того простого обстоятельства, что существование такого субъекта, как население, в гражданском праве не признается.
Еще сложнее представить конструкцию реализации правомочий собственника совместно и населением, и органом местного самоуправления. В то же время в статье 132 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Мы же не можем говорить здесь о множественности субъектов права и о существовании, например, общей собственности на имущество.
Очевидно, что владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом может муниципальное образование как субъект права, в том числе и права собственности как публично-правовое образование, прямо указанное в Гражданском кодексе Российской Федерации в качестве такового. Именно муниципальное образование может реализовать правомочия, отнесенные Законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения (реализовать триаду правомочий собственника), но никак ни население или население и орган местного самоуправления одновременно.
Вышеприведенные положения закона свидетельствуют о том, что местному самоуправлению предоставляются правомочия собственника. Однако фигура самого собственника остается неясной.
Действующий ГК РФ (ч. 2 ст. 125, ч. 2 ст. 215) определяет, что это орган местного самоуправления, и только он может действовать от имени муниципального образования. Это единственный законный представитель муниципального образования, имеющий полномочия на основании закона вступать от. его имени в гражданские правоотношения. Такое положение вещей не ограничивает муниципальное образование в реализации им своих правомочий через иных представителей, выполняющих свои функции на основании договоров или закона114. П. 3 ст. 125 ГК РФ допускает, что от имени муниципальных образований по их специальному поручению могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Для этого требуется основание, предусмотренное федеральным законом, указом Президента, постановлением Правительства, нормативным актом субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Эти же нормативные акты должны устанавливать порядок делегирования и осуществления такого полномочия.
Однако данные нормы также не вполне проясняют вопрос. Фактически полномочия собственника признаются за органом местного самоуправления, но де-юре собственником он не является. Как полагает Н.Л. Пашин, «субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные образования в целом, а не их органы местного самоуправления»115. Выступая от имени муниципального образования, орган местного самоуправления реализует свою компетенцию, установленную актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ).
К органам местного самоуправления относятся выборные органы, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Как видим, в первую очередь обозначен
Нужно отметить, что данный автор относит население к еще одному (помимо органа местного самоуправления) представителю муниципального образования. Это позиция отличается от позиции Н.А. Модина тем, что последний считает население самим субъектом права муниципальной собственности. Наша же позиция опирается на формальные требования ГК РФ, где такого субъекта, как население, нет, но предполагает поиск проблемы в иных концептуальных основах такого вида публичной собственности как муниципальная собственность. представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых населением. Кроме того, уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального собрания (выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на данной территории), а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на данной территории, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Кто же все-таки является юридическим собственником муниципального имущества: городское (сельское) поселение, местное самоуправление, население муниципального образования или органы местного самоуправления?
История обсуждения данного вопроса берет свое начало еще в советском периоде. Он неоднократно поднимался в советское время применительно к определению субъектов государственной (социалистической) собственности. В разное время различными авторами предлагалось считать собственником то некий единый носитель политического суверенитета и экономического могущества - Советское государство в целом116, Союз ССР117, то некую совокупность государственных органов, представляющих эту политическую систему, -всю систему органов диктатуры этого класса.
