Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федеральное недвижимое имущество как экономическая основа деятельности государства и имущественная основа предпринимательской деятельности отдельных видов субъектов предпринимательского права .. 14
1. Понятие баланса публичных и частных интересов 14
2. Федеральное недвижимое имущество как экономическая основа деятельности государства 23
3. Правовые основы дифференциации подходов к правовому регулированию возмездного отчуждения федерального недвижимого имущества 33
Глава П. Проблемы правового регулирования возмездного отчуждения закрепленного федерального недвижимого имущества 49
1. Возмездное отчуждение федерального недвижимого имущества, закрепленного за унитарными предприятиями 49
2. Возмездное отчуждение федерального недвижимого имущества, находящегося у учреждений 75
3. Продажа высвобождаемого военного недвижимого имущества 85
Глава III. Проблемы правового регулирования отчуждения незакрепленного федерального недвижимого имущества 98
1. Приватизация как специальное основание прекращения права федеральной собственности на недвижимое имущество 98
2. Приватизация имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий 116
3. Возмездное отчуждение имущественных комплексов федеральных государственных учреждений 155
Заключение 166
Библиография 174
- Понятие баланса публичных и частных интересов
- Возмездное отчуждение федерального недвижимого имущества, закрепленного за унитарными предприятиями
- Продажа высвобождаемого военного недвижимого имущества
- Приватизация как специальное основание прекращения права федеральной собственности на недвижимое имущество
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Смена политического строя и переход от административно-командной экономики к рыночной системе хозяйствования в России сопровождались значительным уменьшением доли государственного сектора в экономике страны.
Характерной чертой рыночных преобразований в России был их ускоренный темп. В связи с этим, важнейшие нормативные правовые акты, в том числе регулирующие реализацию государственной собственности, готовились и принимались в кратчайшие сроки. При этом специалистов по разгосударствлению экономики страны такого масштаба не было не только в нашей стране, но и в мире. Это серьезно сказалось на качестве принимаемых нормативных правовых актов.
Существенное влияние на содержание законодательства в сфере приватизации также оказала политизированность процесса его формирования, обусловленная высокой социальной и экономической значимостью регулируемых отношений.
Формируемое законодательство отражало экономические потребности страны, но не было юридически безупречным, что в дальнейшем стало причиной многочисленных злоупотреблений в сфере реализации федеральной собственности.
В результате не удалось достичь основных целей приватизации, к которым, прежде всего, можно отнести создание широкого слоя частных собственников (избранный механизм приватизации в условиях социально-экономического развития государства того времени предопределили концентрацию приватизируемого имущества в руках узкого круга лиц), пополнение доходной части бюджета (отчуждение объектов приватизации осуществлялось без учета их рыночной стоимости), оздоровление экономики
4 (механизм приватизации, а также ее темпы привлекли к данному процессу преимущественно спекулятивных инвесторов).
Негативные результаты приватизации государственного имущества в 90-х годах прошлого века предопределили в качестве приоритетного направления совершенствования законодательства в данной сфере обеспечение защиты имущественных интересов государства в процессе приватизации.
При этом основные усилия были сконцентрированы на максимизации цены продажи имущества (отмена торгов с инвестиционными условиями, установление обязательности проведения независимой оценки, введение нормативной цены, совершенствование процедуры проведения торгов, повышение информационной прозрачности и т.д.).
Представляется, что данный подход является односторонним и не учитывает необходимость реализации публичных интересов государства в процессе приватизации федерального имущества (развитие соответствующих отраслей экономики, увеличение числа рабочих мест, обеспечение обороноспособности и безопасности государства и т.д.). В современных условиях социально-экономического развития страны получение дохода от приватизации имущества не может являться единственной целью.
Приватизация государственного имущества является ключевым инструментом институциональных преобразований. В то же время, анализ правоприменительной практики показывает, что в настоящее время она рассматривается преимущественно как инструмент смены формы собственности. При этом установленная законодательством система способов возмездного отчуждения федерального имущества не ориентирована на поиск эффективного собственника. Следствием данного подхода является участие в приватизации преимущественно спекулятивных инвесторов, не ориентированных на долгосрочное развитие объекта приватизации. Государством также не предпринимаются необходимые меры по предварительной реструктуризации объектов приватизации, следствием чего является доминирующая практика изменения новым собственником профиля
5 деятельности предприятий (с соответствующими негативными последствиями как для трудового коллектива, так и в целом для соответствующей отрасли производства или сферы услуг).
Представляется, что механизм возмездного отчуждения находящегося в федеральной собственности имущества должен быть не только ориентирован на обеспечение соблюдения интересов Российской Федерации как собственника имущества, но и способствовать реализации публичных функций государства.
Требует продолжения, в том числе с учетом накопленного опыта, процесс совершенствования механизма защиты интересов Российской Федерации в процессе отчуждения находящегося в федеральной собственности имущества, используемого для реализации публичных функций государства (в том числе в рамках исполнительного производства). В то же время недопустимо предоставление необоснованных преимуществ для государства в данных децентрализованных («горизонтальных») отношениях. Ранее взятый курс на ускоренную приватизацию, последовательно реализуемый в современном законодательстве, является причиной многочисленных нарушений частных интересов.
В этой связи требует научного осмысления проблема обеспечения баланса публичных и частных интересов в процессе возмездного отчуждения государственного имущества.
Отношения по возмездному отчуждению находящегося в собственности государства имущества являлись предметом многих исследований в цивилистической литературе, в которой, однако, затрагивались либо наиболее общие вопросы теории и правоприменительной практики, либо детально рассматривались отдельные вопросы процедуры отчуждения имущества. Вместе с тем, ни одно из исследований не носит комплексного характера, то есть не охватывает весь спектр отношений, возникающих в процессе отчуждения федерального имущества, находящегося как в казне Российской Федерации, так и закрепленного на соответствующем ограниченном вещном
праве за государственными предприятиями и учреждениями. Кроме того, данные отношения ранее не исследовались с точки зрения проблем обеспечения баланса публичных и частных интересов.
Актуальность исследования данной проблемы обусловлена тем, что в настоящее время продолжается процесс активной реализации федерального недвижимого имущества. В собственности государства до сих пор находится крупнейший массив имущества, функциональное назначение которого не способствует решению стоящих перед государством задач. При этом в условиях международного финансового кризиса государство в рамках реализации стабилизационных мероприятий вынуждено приобретать имущественные активы организаций, испытывающих трудности. В дальнейшем данное имущество будет приватизировано.
Завершается подготовка нормативной правовой базы, направленной на установление возможности массовой приватизации федеральных государственных учреждений.
Кроме того, в рамках реализации административной реформы продолжается серьезное реформирование системы управления и распоряжения федеральным имуществом.
Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе возмездного отчуждения федерального недвижимого имущества между органами государственной власти, федеральными государственными унитарными предприятиями, учреждениями, лицами, наделенными функциями продавца федерального имущества (далее именуются продавцами), и покупателями, а также действующие правовые нормы и положения утративших силу нормативных актов, регулировавших процесс отчуждения федерального недвижимого имущества.
Предметом исследования являются отношения, складывающиеся между уполномоченными органами государственной власти, продавцами федерального недвижимого имущества и его покупателями, а также положения российского законодательства, принятого на федеральном уровне с начала 90-х
7 годов XX века по настоящее время и регулирующего процесс реализации находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества, практика его применения федеральными органами исполнительной власти, Российским фондом федерального имущества, арбитражными судами и судами общей юрисдикции.
Цель исследования. Актуальность темы предопределила цель исследования, которая заключается в выработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего возмездное отчуждение федерального недвижимого имущества, на основе анализа содержания приватизационного и гражданского законодательства, правоприменительной практики и зарубежного опыта правового регулирования отношений по отчуждению недвижимого имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
Исследовать процесс возникновения и становления законодательства, регламентирующего отношения по возмездному отчуждению федерального недвижимого имущества, изучить основные этапы его развития.
Проанализировать:
положения действующего законодательства, регулирующего отношения по возмездному отчуждению федерального недвижимого имущества, а также нормы утративших силу нормативных правовых актов;
правоотношения, возникающие в процессе возмездного отчуждения федерального недвижимого имущества между органами государственной власти, продавцами и покупателями имущества.
3. Выявить особенности правового регулирования отчуждения объектов
недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, а также
основные проблемы и пробелы в нормативном регулировании указанной сферы
отношений.
Выявить проблемы реализации публичных и частных интересов в процессе возмездного отчуждения федерального недвижимого имущества, находящегося в казне Российской Федерации, а также закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями (в том числе автономными) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения по возмездному отчуждению федерального недвижимого имущества, направленные на обеспечение баланса публичных и частных интересов.
Методологическая основа исследования. При написании диссертации были использованы общенаучный диалектический метод познания и частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой, логический, системный, анализ научных концепций.
Теоретическая основа исследования. В процессе работы над
диссертацией изучались труды отечественных и зарубежных ученых в области
предпринимательского и гражданского права, а также теории права:
В.К. Андреева, М.И. Брагинского, А.Г. Братко, А.Ю. Бушева, А.В. Бенедиктова,
В.В. Витрянского, Е.П. Губина, В.А. Дозорцева, И.В. Ершовой, Л.Г. Ефимовой,
С.С. Занковского, А.А. Иванова, В.П. Камышанского, А.А. Киселева,
Н.В. Козловой, СИ. Комарицкого, СМ. Корнеева, Н.М. Коршунова,
М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, М.Н. Малеиной, А.Л. Маковского,
В.К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, А.И. Масляева, Д.А. Медведева,
В.П. Мозолина, Г.Д. Отнюковой, М.А. Рожковой, А.А. Рубанова,
О.Ю. Скворцова, И.Н. Соловьева, Д.И. Степанова, В.Н. Сусликова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, СА. Хохлова, П.П. Цитовича, В.В. Чубарова, Г.Ф. Шершеневича, СВ. Щербинина, A.M. Эрделевского, В.Ф. Яковлева, В.Ф. Яковлевой и др.
По вопросам управления и приватизации государственного имущества в работе использованы материалы зарубежных исследователей: Л. Беккер, Б. Биаиса, Б. Блэка, Д. Брауна, С Гельбаха, Д. Ирли, Л. Кинга,
9 П. Козаржевского, Р. Краакмана, Д. Неллиса, Е. Перотти, М. Симонетти, Д. Стаклера, Т. Фрая, М. Эллера и др.
Эмпирическую основу настоящего исследования составляют:
Принятые на федеральном уровне законодательные акты, регулирующие порядок отчуждения федерального недвижимого имущества, а также подзаконные акты;
Материалы опубликованной и неопубликованной судебной практики за 1992-2008 годы;
Правоприменительная практика Министерства экономического развития Российской Федерации, Федерального агентства по управлению государственным имуществом и специализированного государственного учреждения при Правительстве Российской Федерации «Российский фонд федерального имущества»;
4. Статистические данные и результаты социологических опросов.
Научная новизна исследования. Работа является одним из первых в
современных политических и экономических условиях комплексных научных исследований теории и правоприменительной практики в сфере возмездного отчуждения находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества. В работе впервые проведен системный анализ проблем обеспечения баланса публичных и частных интересов в процессе отчуждения находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества, выявлены основные противоречия и пробелы в законодательстве, уточнен понятийный аппарат, определены направления дальнейшего совершенствования законодательства.
Наиболее значимые результаты, отражающие новизну исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Обеспечение баланса публичных и частных интересов в процессе возмездного отчуждения федерального недвижимого имущества является ключевым принципом, обеспечивающим не только гарантированную Конституцией РФ равную защиту всех форм собственности, но и эффективность процедуры отчуждения федеральной собственности.
10 Последовательная реализация данного принципа предполагает одновременное соблюдение следующих условий:
а) инструментарий возмездного отчуждения федерального недвижимого
имущества должен соответствовать проводимой государственной политике и
способствовать более эффективному осуществлению государством своих
публичных функций;
б) процедура отчуждения федерального недвижимого имущества должна
обеспечивать защиту имущественных интересов государства;
в) порядок отчуждения федерального недвижимого имущества не должен
предусматривать преимущества для государства в данных децентрализованных
отношениях;
г) вариативность инструментария возмездного отчуждения федерального
недвижимого имущества не должна нарушать частные интересы лиц,
вынужденных вступать в частно-правовые отношения с государством.
Учитывая особую значимость недвижимого имущества как экономической основы деятельности, система нормативного правового регулирования отношений по отчуждению федерального недвижимого имущества, включая нормы, регламентирующие правовой режим недвижимого имущества, закрепленного на производных вещных правах, не должна допускать возможностей для реализации такого имущества за рамками норм законодательства о приватизации, предусматривающих многоэтапный и системный процесс отчуждения объектов федеральной собственности.
Правовые основания для выделения такой категории имущества, как высвобождаемое недвижимое военное имущество, с особым правовым режимом, в том числе и процедурой его отчуждения, отсутствуют. Если на момент отчуждения это имущество закреплено за предприятиями и учреждениями, то его правовой режим и процедура отчуждения должны зависеть от вида ограниченного вещного права, а если имущество изъято в казну, должны применяться специальные приватизационные нормы.
4. В целях защиты публичных интересов посредством обеспечения
бесперебойного функционирования федеральных государственных унитарных
предприятий (прежде всего стратегических), гарантии их имущественной
целостности, предупреждения недобросовестных действий по скупке
задолженности и целенаправленному завладению закрепленной за ними
недвижимостью необходимо дополнить статью 87 Федерального закона
от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»1
специальными нормами, регламентирующими особенности обращения
взыскания на имущество государственных предприятий, в частности,
установив, что взыскание на имущество, непосредственно участвующее в
производственной деятельности, обращается исключительно с согласия
собственника.
При этом в целях обеспечения баланса публичных и частных интересов отсутствие согласия собственника имущества на его отчуждение должно быть обеспечено возмещением задолженности за счет средств федерального бюджета.
5. В действующем законодательстве о приватизации отсутствуют нормы,
направленные на действенную защиту предприятий от спекулятивных
покупателей. Необходимо внести изменения в ст. 5 и ст. 14 Федерального
закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» , позволяющие в решении об условиях
приватизации конкретного объекта приватизации устанавливать требования к
покупателям. В частности, при продаже имущественных комплексов
предприятий сельскохозяйственной отрасли таким требованием может служить
принадлежность потенциальных покупателей к категории
сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Установление подобного критерия необходимо в тех случаях, когда государство, выставляя на продажу имущество, намерено решить не только
1 Собрание законодательства РФ. 2007, № 41, ст. 4849.
2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 4, ст. 251.
12 задачу пополнения доходной части бюджета, но и одновременно решает проблему развития соответствующего производства посредством привлечения стратегического инвестора, обладающего необходимым опытом.
6. Необоснованное ограничение инструментария возмездного отчуждения
федерального недвижимого имущества может нарушать частные интересы лиц,
вынужденных вступать в частно-правовые отношения с государством.
В целях обеспечения защиты интересов акционеров открытых акционерных обществ с участием государства необходимо внести в установленную Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» очередность применения способов приватизации изменение, направленное на установление возможности внесения государственного имущества в качестве вклада в уставный капитал нестратегического акционерного общества без необходимости предварительного предложения указанного имущества на торгах.
7. В целях корректного урегулирования вопросов приватизации
федеральных государственных учреждений необходимо законодательно
установить понятие «имущественный комплекс учреждения».
Кроме того, Закон о приватизации должен быть дополнен новым способом приватизации - преобразование учреждения в открытое акционерное общество, а также положениями, устанавливающими особенности сделок, связанных с продажей имущественного комплекса учреждения.
Практическая значимость работы. Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть учтены в дальнейшей работе по совершенствованию законодательства, при обобщении судебной практики, подготовке высшими судебными органами разъяснений по применению законодательства, регулирующего отношения по отчуждению федерального недвижимого имущества, а также использованы в деятельности судов и организаций, вовлеченных в процесс отчуждения недвижимого имущества,
13 находящегося в федеральной собственности. Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение. По теме диссертации опубликованы статьи, указанные в автореферате. Сделанные в диссертационном исследовании теоретические выводы использовались в практической работе автора в отделе политики управления государственным имуществом Департамента имущественных отношений Минэкономразвития России, а также в Аппарате Правительства Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования послужили основой для подготовки предложений Минэкономразвития России по совершенствованию действующего законодательства в сфере управления и распоряжения государственным имуществом, в том числе его приватизации3.
3 В частности, проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об акционерных обществах», проекты постановлений Правительства Российской Федерации отЗ декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия», от 26 декабря 2005 г. № 806 «Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального, имущества и внесении изменений в правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» // Архив Аппарата Правительства РФ.
Понятие баланса публичных и частных интересов
. С переходом России к рыночной децентрализованной форме хозяйствования, основанной на многообразии форм собственности, в том числе на средства производства, по справедливому замечанию В.К. Мамутова, во всех сферах отношений отмечается совмещение публично-правовых и частноправовых начал, отражая характер современной экономики, многообразие субъектов хозяйствования различных форм собственности, государственное регулирование и социальную ориентацию экономики4, и как следствие, совмещение в хозяйственных отношениях частных и публичных интересов.
В юридической научной литературе понятие «интерес»5 определяется как имеющая значение причина действий людей и их групп, общественного поведения. Интерес подлежит правовому опосредованию как стремление к удовлетворению признаваемых общественных потребностей6. Как обоснованно отмечал В.П. Грибанов, интерес является предпосылкой не только приобретения, но и осуществления и защиты гражданских прав. А удовлетворение интереса управомоченного лица, в свою очередь, является целью любого субъективного права, которое выступает как правовое средство удовлетворения интересов7. Под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития8.
Частные интересы являются достоянием отдельных частных лиц, а также государства, однако, последнее «в качестве носителя этих интересов, выступает уже не в роли силы, стоящей над частными лицами, а само занимает положение частного лица... Такие интересы называются частными или гражданскими...»9.
Публичные и частные интересы находятся в тесной взаимосвязи. Можно согласиться с Б.Б. Черепахиным, который, анализируя теории юристов, придерживающихся материального критерия разграничения частного и публичного права (Ульпиана, К.Ф. фон Савиньи и др.), приходит к выводу о том, что «всякое право может быть сведено к публичном интересу, если взять не изолированное отношение, а всю совокупность однородных отношений, тот или иной юридический институт... Действительно, так называемые частноправовые отношения казны или наших государственных предприятий, имея в виду служение публичному интересу, относятся, тем не менее, к частному праву... С другой стороны, - и нормы публичного права служат непосредственно или отраженно интересам отдельных частных лиц»10.
Однако, несмотря на тесную взаимосвязь, публичные и частные интересы можно разграничить по следующему основанию: в отличие от частного интереса, отражающего потребности отдельных индивидов, публичный интерес отражает потребности неограниченного числа людей и удовлетворение данного интереса способствует осуществлению государством своих функций.
2. Необходимость охраны частных интересов одновременно с правом государства использовать меры принуждения и законного изъятия частного имущества в общественных целях нашли свое отражение в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней11. Так, согласно ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции «каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов и штрафов».
В настоящее время в России баланс публичных и частных интересов признается одним из основополагающих конституционных принципов, на котором должно быть основано правовое регулирование отношений с участием государства, что находит свое отражение, в частности, в актах
Конституционного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации13.
Можно согласиться с данным В.В. Старженецким определением баланса публичных и частных интересов как пропорциональности между преследуемой государством целью и выбранными для ее достижения мерами14. Обеспечение указанного баланса является необходимой предпосылкой эффективного функционирования государства как публичного института.
Возмездное отчуждение федерального недвижимого имущества, закрепленного за унитарными предприятиями
Согласно п. 4 ст. 214 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со статьями 294 и 296 кодекса, то есть на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Необходимость существования ограниченных вещных прав обоснована, в частности, А.В. Бенедиктовым, по мнению которого, «создавая для управления отдельными комплексами своих имуществ специальные органы с правами юридического лица и признавая за ними право собственности на уставное имущество, государство тем самым отнюдь не «лишает» себя права собственности на государственное имущество «в пользу» этих органов: оно создает лишь особую форму своего участия в товарном (гражданском) обороте». А.В. Венедиктов подчеркивает, что права предприятия на закрепленное имущество - это лишь особая форма собственности государства, «созданная в целях введения в товарный (гражданский) оборот определенного комплекса государственного имущества, - форма, применение которой ограничивается сферой товарного оборота» .
В настоящее время федеральное имущество закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за 5709 федеральными унитарными предприятиями и 26713 федеральными государственными учреждениями 7. Указанные государственные организации являются владельцами 1 096 065 зданий, строений, сооружений. В этой связи важное значение приобретает регулирование правового режима недвижимого имущества государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений, в том числе, порядок его отчуждения.
Согласно п. 6 ст. 113 Гражданского кодекса РФ правовое положение унитарных предприятий определяется Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»68.
Унитарное предприятие является коммерческой организацией, которая владеет принадлежащим ей имуществом на ограниченном вещном праве — хозяйственного ведения или оперативного управления. Право собственности на имущество, закрепленное за унитарным предприятием, сохраняется за учредителем предприятия.
Ранее Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. №445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»69 предприятия на праве хозяйственного ведения позволялось создавать различным субъектам предпринимательской деятельности - организациям и даже физическим лицам. Действующий Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установил возможность создания юридического лица в организационно-правовой форме унитарного предприятия исключительно на базе государственного и муниципального имущества.
От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов70.
В Российской Федерации создаются и действуют два вида унитарных предприятий: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, -федеральное государственное предприятие, государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие; унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, -федеральное казенное предприятие71, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.
Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не допускается. Это объясняется, прежде всего, тем, что имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между различными публично-правовыми образованиями, равно как и между работниками унитарного предприятия.
Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Решение об учреждении федерального унитарного предприятия принимается Правительством Российской Федерации.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» , управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации. Поэтому в отношении унитарных предприятий, основанных на федеральном имуществе, особенности правового регулирования устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Важное значение в правовом регулировании рассматриваемых отношений имеет одобренная постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации , отразившая новый подход собственника и приоритеты в области распоряжения государственным имуществом, а также постановления Правительства, изданные в ее развитие, создающие правовой механизм управления и распоряжения имуществом федеральных государственных унитарных предприятий.
В то же время Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем решении по делу о признании незаконным п. 15.11 распоряжения Правительства РФ от 25 августа 2006 г. № 1184-р о включении в перечень федеральных государственных унитарных предприятий, планируемых к приватизации7 , допускает существование независимой от Правительства Российской Федерации системы по управлению федеральным имуществом, что представляется необоснованным.
Так, вызывает сомнение правомерность содержащегося в мотивировочной части решения ВАС РФ положения, в соответствии с которым Россельхозакадемия, являясь самоуправляемой некоммерческой организацией, «осуществляет функции федерального органа исполнительной власти в отношении созданных ею предприятий, учреждений и организаций на базе федерального имущества», несмотря на отсутствие указанной организации в системе федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»75 (с учетом изменений, предусмотренных Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»)76.
В мотивировочной части решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делам от 16 марта 2006 г. № 15847/05, № 15579/05, №16408/05, от 22 марта 2006 г. №15196/05, №15847/05, № 16642/0577 отмечается, что в случае приватизации организаций Россельхозакадемии, она, «как собственник федерального имущества утрачивает это имущество без своего согласия».
Указанное положение вступает в явное противоречие с законодательством Российской Федерации: очевидно, что, исходя из положений ст. 214 Гражданского кодекса РФ, собственником федерального имущества может быть только Российская Федерация.
Продажа высвобождаемого военного недвижимого имущества
Одним из инструментов возмездного отчуждения излишнего государственного имущества является реализация высвобождаемого недвижимого военного имущества.
Нормативной основой реализации данного имущества являются Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 г. №775 «Об изменении порядка реализации высвобождаемого военного имущества, акционирования и приватизации предприятий военной торговли»128, Указ Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1624 «О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом» , постановления Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 623 «О порядке высвобождения недвижимого военного имущества внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, войск гражданской обороны, воинских формирований и органов» и от 29 декабря 2008 г. № 1054 «О порядке высвобождения недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации»131.
Как следует из постановления Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 623, данный нормативный акт регулирует процедуру отчуждения недвижимого военного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в системе федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба.
Согласно установленному Правительством Российской Федерации порядку предприятиями, учреждениями, организациями, а также органами военного управления, за которыми закреплено недвижимое военное имущество, по итогам проводимой инвентаризации ежегодно формируются перечни подлежащего высвобождению недвижимого военного имущества. Данные перечни направляются в федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, для обобщения и последующего представления в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. На основании представленных сводных перечней Агентством принимается решение о высвобождении недвижимого военного имущества. Имущество, в отношении которого принято решение о высвобождении, подлежит либо межведомственному перераспределению, либо реализации.
Указом Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1624 «О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом» Минобороны России было наделено правомочиями собственника имущества, закрепленного за подведомственными Министерству организациями. Указ также предусматривает внесение изменений в абзац 2 п. 6 Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 г. № 775 «Об изменении порядка реализации высвобождаемого военного имущества, акционирования и приватизации предприятий военной торговли», согласно которым Росимущество наделено полномочиями решать вопросы реализации высвобождаемого военного имущества, за исключением имущества, не подлежащего приватизации, а также имущества Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций.
Перечень конкретных полномочий, понимаемых под словосочетанием «решать вопросы реализации» в нормативных актах, регламентирующих порядок реализации высвобождаемого военного имущества, не раскрывается, что не позволяет сделать однозначного вывода о действительном содержании указанного понятия. Возможно два варианта толкования указанного словосочетания:
а) под фразой «решать вопросы реализации» понимается весь круг правомочий по реализации высвобождаемого военного имущества, начиная от формирования списка объектов, предназначенных к высвобождению, и заканчивая заключением договора купли-продажи;
б) под данной фразой подразумевается какая-то часть правомочий в указанной сфере.
При рассмотрении варианта толкования, согласно которому после принятия Указа Президента Российской Федерации № 1624 Росимущество не наделено никакими полномочиями, а Минобороны России напротив наделено всем объемом правомочий по реализации высвобождаемого военного имущества, данный вывод может быть поставлен под сомнение в связи со следующим.
Во-первых, согласно п. 1 Указа Президента Российской Федерации № 775 реализация высвобождаемого недвижимого военного имущества осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. Согласно пп.7 п. 1 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» решения об условиях приватизации федерального имущества принимаются Правительством Российской Федерации. Подобное полномочие Правительства Российской Федерации корреспондируется с п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой к компетенции Правительства РФ относится, в частности, управление федеральной собственностью. При этом Правительство Российской Федерации «вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества (далее — уполномоченный федеральный орган исполнительной власти)» (п. 1 ст. 6 Закона о приватизации). По смыслу приведенной нормы законодательство о приватизации не допускает возможности наделения полномочиями по принятию решений об условиях приватизации федерального имущества (то есть по изданию распорядительного акта уполномоченного органа о продаже определенного имущества на указанных в данном акте условиях) нескольких федеральных органов. В настоящее время единственным органом, уполномоченным Правительством РФ на принятие решений об условиях приватизации федерального имущества, является Росимущество в соответствии с Положением о Росимуществе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432. Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Росимуществу были переданы функции ликвидируемого Российского фонда федерального имущества по продаже приватизируемого федерального имущества, что также нашло свое отражение в Положении о Росимуществе. Таким образом, появление второго федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на принятие решений о приватизации федерального имущества и его продаже, противоречило бы положениям законодательства о приватизации, а соответственно, и п. 1 Указа Президента Российской Федерации № 775.
Приватизация как специальное основание прекращения права федеральной собственности на недвижимое имущество
Как уже было отмечено выше, в отношениях по отчуждению федерального недвижимого имущества, наряду с отчуждением федерального недвижимого имущества, закрепленного на ограниченном вещном праве за государственными предприятиями и учреждениями, можно выделить также отношения по отчуждению незакрепленного имущества, то есть имущества казны. При этом наиболее масштабным процессом отчуждения федерального недвижимого имущества является процесс приватизации.
По мнению О.Ю.Скворцова, приватизационные отношения нельзя однозначно свести к гражданско-правовым или административно-правовым вследствие их комплексного характера . Указанный автор также делает вывод о наличии отдельной отрасли законодательства (системы приватизационного законодательства)140. По справедливому замечанию B.C. Мартемьянова, законодательство о приватизации относится к хозяйственному праву, «поскольку является проявлением государственного воздействия на предпринимательские отношения (прекращение одних и создание других субъектов хозяйствования) в целях соблюдения оптимальной меры в соотношении публичных и частных интересов»141.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации 2001 года) под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Российское приватизационное законодательство является одним из наиболее динамично развивающихся отраслей законодательства. Традиционно выделяется три этапа приватизации, при этом третий этап, начавшийся, с нашей точки зрения, с принятием Закона о приватизации 2001 года, продолжается до сих пор. Особый интерес представляет динамика развития приватизационного законодательства, подробное исследование которой позволяет сделать выводы не только об экономических и политических процессах , происходивших в России на различных этапах, но и, что существенно, отражает динамику развития законодательства, регулирующего отношения собственности в России. Первый этап приватизации - чековая приватизация - охватывает период с 3 июля 1991 года (принятие Закона РСФСР №1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий»144 и Закона РСФСР № 1529-1 «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР»145) до 30 июня 1994 года (срок, установленный Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий, утверждённой Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284146). Анализ содержания Закона о приватизации 1991 года приводит к выводу о том, что в указанном законе преобладали публично-правовые нормы. При этом, государство выступало не как реальный, а как некий абстрактный собственник, который не может самостоятельно распоряжаться имуществом по своему усмотрению, а обязан удовлетворять все поданные заявки на приватизацию. Кроме того, ГК РСФСР 1964 года, как и Закон о приватизации 1991 года, вообще не содержал ссылок на возможность субсидиарного применения гражданских норм к приватизационным правоотношениям, что приводило к значительным пробелам в правовом регулировании приватизационных отношений.
На первом этапе приватизации на продажу были выставлены акции наиболее привлекательных для инвесторов акционерных обществ, работающих в сфере энергетики, нефтяного и газового комплекса, связи, металлургии, химии, машиностроения, оборонного комплекса и других.
Одновременно с Законом о приватизации 1991 года был принят Закон РСФСР «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» от 3 июля 1991 г. № 1529-1 (далее - Закон об именных приватизационных счетах), устанавливающий порядок открытия именных приватизационных счетов (книжек) и условия использования приватизационных вкладов. Согласно ст. 1 Закона об именных приватизационных счетах именной приватизационный счет (книжка) является государственным свидетельством о праве его владельца на долю в безвозмездно распределяемой государственной и муниципальной собственности, а также о его праве на использование приватизационного вклада в соответствии с законодательством РСФСР о приватизации. Однако, положения Закона об именных приватизационных счетах так и остались нереализованными: в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»147 была введена система приватизационных чеков. По словам П. Мостового, задача по созданию системы безналичных расчетов за приобретенные гражданами предприятия оказалась технически неосуществимой, поскольку российская банковская система не была готова её решить. Поэтому было принято решение о выпуске приватизационных чеков148.
Вместе с тем, подобная аргументация выглядит недостаточно обоснованной. В соответствии с Законом об именных приватизационных счетах и постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» от 3 июля 1991 г. открытие приватизационных счетов было поручено Сберегательному банку РСФСР, в связи с чем, вывод о необходимости наличия развитой банковской системы как необходимого условия реализации указанного закона не соответствует нормам самого закона.
