Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы участия публично-правовых образований и их органов в обязательствах являются предметом научных исследований с середины XIX века. Решение теоретических и практических проблем, связанных с особенностями участия государства и муниципальных образований, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления в обязательственных правоотношениях должно способствовать совершенствованию правовых норм, обеспечению соблюдения принципов гражданского права и предупреждению коррупции.
В юридической литературе муниципальные контракты преимущественно лишь упоминаются при исследовании государственных контрактов. Сам термин «муниципальный контракт» зачастую оспаривается исследователями, предлагающими заменить его единым термином «публичный контракт» или специальным термином «договор на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для муниципальных нужд».
Вместе с тем, предпосылки для существования особенностей участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях по сравнению с участием государства в таких правоотношениях отмечались как дореволюционными, так и современными учеными.
Объединение правового регулирования государственных и муниципальных контрактов порождает в науке закономерные вопросы об их соотношении и о достаточной реализации особенностей муниципальных образований в нормах ГК РФ и Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Муниципальный контракт в настоящее время является основной формой участия муниципальных образований в обязательственных правоотношениях и предусматривается нормами ГК РФ и Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Наиболее часто муниципальные контракты заключаются органами местного самоуправления и муниципальными казенными учреждениями при решении вопросов местного значения и осуществлении иных функций муниципальной власти. Обязательства, возникающие из государственных и муниципальных контрактов, отнесены Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года к особому виду правоотношений - контрактным правоотношениям.
При исследовании государственных и муниципальных контрактов наибольшие дискуссии среди ученых вызывают вопросы их отраслевой принадлежности, правовой природы специальных способов заключения, а также проблемы соотношения общих норм ГК о видах договоров и норм специального законодательства при регулировании условий контрактов. Указанные вопросы представляется актуальным рассмотреть в специальном исследовании муниципальных контрактов.
Целью исследования является научное обоснование признаков муниципального контракта, его соотношения со схожими и смежными институтами обязательственного права.
Для достижения цели исследования необходимо решить ряд задач, а именно:
- рассмотреть понятие муниципальных нужд, соотнести его со смежными понятиями, определить его влияние на правовое регулирование муниципальных контрактов;
- изучить формы правового регулирования муниципальных заказов и муниципальных контрактов различной отраслевой принадлежности;
- рассмотреть особенности заключения, исполнения и прекращения муниципальных контрактов, в том числе по сравнению с государственными контрактами;
- выявить правовую природу муниципального контракта, критически оценив различные концепции;
- разработать и обосновать конкретные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов.
Объектом исследования являются правоотношения, связанные с муниципальным контрактом.
Предметом исследования являются признаки, а также особенности заключения, исполнения и прекращения муниципальных контрактов.
Степень научной разработанности темы исследования характеризуется тем, что выводы, касающиеся муниципальных контрактов прямо или косвенно делались в ряде исследований, посвященных, как правило, государственным контрактам.
Наиболее близким по предмету и объекту исследования представляется кандидатская диссертация Я.Б. Гребенщиковой («Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд», Москва, 2008). Предложения по изменению наименований муниципальных контрактов содержатся в кандидатской диссертации Н.Н. Заботиной («Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд», Волгоград, 2006). Предположение о том, что государственные и муниципальные контракты необходимо объединить единым термином «публичные контракты» высказано в кандидатской диссертации П.С. Тарабаева («Гражданско-правовое регулирование отношение по поставке товаров для федеральных государственных нужд», Екатеринбург, 2008 г.).
Теоретической основой исследования послужили положения об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, изложенные в трудах дореволюционных, советских и современных отечественных, а также зарубежных ученых-юристов: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Ю.Н. Андреева, Л.В. Андреевой, В.Е. Белова, О.А. Беляевой, В.В. Витрянского, И.В. Ершовой, С.С. Занковского, И.Б. Новицкого, О.А. Красавчикова, В.В. Лаптева Д.И. Мейера, Б.И. Пугинского, С.В. Сарбаша, О.С. Иоффе, Б.Л. Хаксельберга, Л.И. Шевченко, C. Bovis, H.Rendell, W.Wade, K. McKendrick, и других.
Методологическую базу исследования составили общенаучные (формально-логический, метод анализа и синтеза) и частнонаучные методы познания (метод толкования норм права, сравнительно-правовой, историко-правовой).
Эмпирической основой исследования послужили результаты изучения: официальных статистических данных Росстата о размещении муниципальных заказов в 2005-2010 г.; определений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (3), постановлений федеральных арбитражных судов Поволжского, Уральского, Восточно-Сибирского, Волго-Вятского, Центрального, Северо-Кавказского округа (17) по спорам, связанным с муниципальными контрактами и с размещением заказов для государственных и муниципальных нужд; проектов муниципальных контрактов, размещенных на официальных сайтах муниципальных образований.
Научная новизна исследования состоит в выявлении специфических признаков муниципального контракта, предложении научного определения понятия муниципального контракта и определении общих особенностей обязательственных правоотношений, возникающих из муниципальных контрактов.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Обосновано, что муниципальный контракт, являясь основной формой участия муниципальных образований в имущественном обороте, представляет собой типовую конструкцию гражданско-правового договора, имеющую следующие признаки:
- одной из сторон контракта является муниципальное образование;
- направленность на обеспечение потребностей муниципального образования;
- заключается в специальном порядке, как правило, путем проведения торгов;
- имеется тесная связь с муниципальной собственностью;
- условия контракта определяются не только в соответствии с правилами Гражданского кодекса РФ о соответствующем виде договора (поставки, подряда, возмездного оказания услуг и т.д.), но и в соответствии с общими требованиями к любым муниципальным контрактам, установленными специальным законодательством.
Выявлено, что указанные признаки имеют не только договоры, заключаемые на закупку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, но и на передачу права владения и (или) пользования муниципальным имуществом в соответствии со ст.17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в связи с чем на данные договоры необходимо распространять правовой режим муниципальных контрактов.
2. Установлено, что легальное определение муниципальных нужд не содержит указания на ряд полномочий муниципальных образований, поэтому в диссертации сформулировано следующее авторское определение муниципальных нужд: «муниципальные нужды – это обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований (в том числе потребности муниципальных заказчиков) в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, для участия в случаях, предусмотренных федеральными законами, в осуществлении иных государственных полномочиях, и для решения в случаях, предусмотренных федеральными законами, вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения».
3. Доказано, что муниципальные заказчики (органы местного самоуправления и казенные учреждения), заключая муниципальные контракты от имени муниципальных образований, являются законными представителями муниципальных образований в соответствии со ст. 182 Гражданского кодекса РФ.
4. Обосновано, что непоименованный в Гражданском кодексе РФ способ размещения заказа – запрос котировок, по правовой природе представляет собой договор, в силу которого одна сторона – заказчик, размещая извещение о проведении запроса котировок, являющееся публичной офертой, обязуется заключить договор на условиях, указанных в извещении о запросе котировок с участником размещения заказа, предложившим наименьшую цену, а участник размещения заказа обязуется акцептовать такую оферту и подписать контракт.
5. Установлено, что за исключением заказов муниципальных образований — закрытых административно-территориальных образований, муниципальные заказы, в отличие от государственных заказов, не могут размещаться путем проведения закрытого аукциона.
6. Доказано, что при совершении коррупционного правонарушения при конкуренции оснований недействительности муниципальных контрактов следует применять последствия, предусмотренные ст.169 Гражданского кодекса РФ.
7. Выявлено специальное основание расторжения муниципального контракта, не свойственное государственному контракту – изменение компетенции органов местного самоуправления.
8. Предложено расширить перечень случаев заключения контрактов, в которых точный объем и сроки исполнения не могут быть установлены, случаями заключения муниципальных контрактов на оказание услуг и выполнение работ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, включая уборку улиц и дворовых территорий.
9. В целях обеспечения интересов жителей муниципального образования в своевременном получении муниципальных услуг предложено наделять представительные органы местного самоуправления правами уполномочивать муниципальных заказчиков на:
а) осуществление размещения заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) по цене и в объеме, не превышающей цену неисполненного контракта.
б) расторжение муниципального контракта в одностороннем порядке в случае внесения исполнителя муниципального заказа в Реестр недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
В работе сделаны предложения, направленные на совершенствование норм права, регулирующих муниципальные контракты: ст. 4, ст.9, ст. 28, ст.37 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в обосновании положений, развивающих научные представления о понятии и признаках муниципального контракта, об особенностях его каузы и о порядке участия муниципальных образований в обязательствах, возникающих из муниципальных контрактов.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что теоретически обоснованные выводы об особенностях заключения, исполнения и прекращения муниципальных контрактов могут использоваться в правоприменительной практике и при совершенствовании правовых норм, а также при преподавании курсов гражданского права, предпринимательского права и коммерческого права.
Апробация результатов исследования.
Основные идеи и теоретические положения диссертационной работы опубликованы в научных работах, доложены в ходе выступлений на научно-практических конференциях: IV Всероссийская научно-практическая конференция «Державинские чтения» 3-4 декабря 2008 года (Москва, РПА МЮ); V Всероссийская научно-практическая конференция «Державинские чтения» 15 декабря 2009 года (Москва, РПА МЮ); VII Всероссийская научно-практическая конференция «Современные проблемы коммерческого права России» 29 октября 2010 года (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова); V Всероссийская научно-практическая конференция «Державинские чтения» 10 декабря 2010 года (Москва, РПА МЮ).
Результаты исследования используются при проведении лекционных и практических занятий в ГОУ ВПО «Российская академия правосудия».
Структура работы определена в соответствии с ее предметом, целью и задачами. Структура диссертации включает введение и три главы, содержащие десять параграфов.
