Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд 14
1.1. Становление правового регулирования торгов для государственных и муниципальных нужд в России 14
1.2. Понятие и формы торгов 29
1.3. Правовая природа элементов, составляющих торги 46
1.4. Способы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд 63
Глава 2. Правовое положение субъектов гражданско-правовых отношений по организации и проведению торгов для государственных и муниципальных нужд 76
2.1. Правовое положение государственного и муниципального заказчика как организатора торгов 76
2.2. Правовое положение уполномоченного органа, специализированной организации и оператора электронной площадки 86
2.3. Разграничение правового положения участника размещения заказа и участника торгов 96
2.4. Обязанность участников размещения заказа по обеспечению заявок, подаваемых на участие в торгах 114
Глава 3. Правовой режим защиты прав и законных интересов участников размещения заказов при проведении торгов 126
3.1. Основания и способы защиты прав и законных интересов участников размещения заказов 126
3.2. Аннулирование торгов в административном порядке 138
3.3. Признание судом торгов, проводимых для государственных и муниципальных нужд, недействительными 151
Заключение 165
Список использованных источников и литературы 170
Приложение 197
- Правовая природа элементов, составляющих торги
- Правовое положение уполномоченного органа, специализированной организации и оператора электронной площадки
- Обязанность участников размещения заказа по обеспечению заявок, подаваемых на участие в торгах
- Признание судом торгов, проводимых для государственных и муниципальных нужд, недействительными
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход нашей страны к экономике рыночной модели предопределил глубокие преобразования* во всех сферах общественной жизни. Серьезные изменения коснулись отношений собственности и неотделимых от них товарно-денежных отношений. В-процессе приватизации многие сферы производства были полностью освобождены от государственного* участия и административно-властного воздействия. Вместе с тем, основные задачи жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, которые возлагаются на государство в условиях рыночной модели экономики и порождают его потребность в товарах, работах и услугах, обусловливают обязательное участие государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях в качестве равноправных субъектов.
В результате проведенных в Российской Федерации реформ удовлетворение государственных и муниципальных нужд стало происходить за счет средств, аккумулируемых в бюджетах и внебюджетных фондах, которые формируются за счет налогов и сборов, доходов государства, получаемых от управления имеющейся у него собственностью, других источников. Государство, обладая значительными финансовыми средствами, способно поддерживать спрос на тот или иной товар, работу или услугу, но при этом должно распоряжаться ими рационально. На размещение заказов для государственных и муниципальных нужд приходится значительная доля расходной части государственных и муниципальных бюджетов. Мировой финансовый кризис 2008 -2010 гг. обострил потребность в отлаженном правовом механизме государственных и муниципальных закупок, обеспечивающем повышение эффективности расходования бюджетных средств и противодействие коррупции.
Недостаточно четкое и глубокое правовое регулирование процесса закупок приводит к тому, что данная сфера деятельности государства и муниципальных образований является чрезмерно затратной, нередко становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции. В силу этого совершенствование гражданско-правовой регламентации закупок должно быть направлено, главным образом, на развитие их состязательных способов, основным из которых являются торги.
Практика создания единой системы государственных закупок сталкивается с многочисленными пробелами и противоречиями действующих и вновь принимаемых нормативно-правовых актов, что, в частности, выража-етсяв неопределенности правовой природы, отдельных элементов торгов, используемой терминологии, статуса субъектов правоотношений, в наличии юридических коллизий. Неизбежно возникают сложности с применением законодательства, что влечет за собой ошибки, совершаемые как организаторами торгов, так и их участниками.
Одной из причин сложившегося положения является отсутствие должной гражданско-правовой регламентации торгов на размещение заказов для* государственных и муниципальных нужд как гражданско-правового механизма.
Степень научной разработанности проблемы. В науке гражданского права досоветского периода немалый вклад в исследование гражданско-правового регулирования торгов внес Д.И. Мейер1. В советский период развития гражданского права торги практически не проводились, поэтому какое-либо значительное теоретическое освещение данная проблема не получила. Исключение составляет исследование публичных конкурсов (О.С. Иоффе и
А.Б. Дзегорайтис и другие).
Среди современных ученых-юристов комплексное изучение торгов провели такие авторы, как К.И. Скловский4, М.И. Брагинский. Последний 1 Мейер Д.И. Русское гражданское право: в 2 т. Т. 2. - 2-е изд., испр. - М.: Статут, 2000. - 831с. 2 Иоффе О.С. Обязательственное право. - М: Госюриздат, 1975. - 880 с. 3 Дзегорайтис А.Б. Конкурс в советском гражданском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.-Л., 1969.-20 с. 4 Скловский К.И. Некоторые вопросы квалификации отношений, возникающих при реали зации имущества на торгах // Журн. рос. права. - 1999. - №3/4. - С. 97-103. См. также: Скловскіш К.И. Некоторые проблемы оспаривания в суде реализации имущества на торгах // Вестник ВАС РФ. -2001. - №9. - С. 103-114. уделял большое внимание понятию и правовой природе конкурсов; последствиям признания недействительными конкурсов и договоров, заключенных по их результатам1. Развитие идей М.И. Брагинского нашло свое продолжение в работах Г.А. Сухадольского и Е.В. Кагана2.
Вместе с тем; в настоящее время существует нехватка комплексных научных работ, посвященных гражданско-правовым аспектам торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд. Работы таких авторов, как К.В. Кузнецов3, Е.В. Лабазнова^, А.А. Храмкин5, носят характер скорее учебных пособий для специалистов по государственным и муниципальным закупкам, нежели правовых монографических исследований. В проведенных диссертационных изысканиях А.С. Демкина6, Н.Н. Заботина7, Д.С. Торосян8, В.А. Щербаков9 лишь косвенно касаются правовой регламентации торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд.
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения: 3-е изд., стер. - М.: Статут, 2001. - 848 с; См. также: Брагинский М.И. Конкурс // Приложение к журналу «Хозяйство и право». - 2005. - № 5. - С. 3-64. 2 Каган Е.В., Сухадольский Г.А. Правовая природа конкурса // Хозяйство и право. - 2001. - №2. - С. 49-52. См. также: Сухадольский Г.А. Тендеры. Вопросы и ответы. - М.: ООО «Вершина», 2005 - 312 с. 3 Кузнецов К.В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. - М.: Альпина Паблишер, 2003. - 339 с. 4 Лабазнова Е.В. Аукцион как способ размещения заказов для государственных и муни ципальных нужд. - Саратов: Глобус, 2007. - 164 с. 5 Настольная книга госзаказчика / под ред. А.А. Храмкина. - М.: ИД «Юриспруденция», 2006.-312 с. 6 Дёмкина А.В. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: участники гражданских правоотношений и особенности санкций: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2009. - 30 с. 7 Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - 185 с. 8 Торосян Д.С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для госу дарственных и муниципальных нужд: автореф. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2009. - 26 с. 9 Щербаков В.А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и му ниципальных заказов в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - 28 с.
Существующие исследования посвящены в основном общим положениям о торгах, с учетом специфики приватизационных торгов1 и торгов, проводимых в порядке исполнительного производства2. Среди всех перечисленных можно выделить диссертацию В.А. Анисимова3. Однако в рамках этого исследования автору не удалось изучить все правовые проблемы торгов. Более того действующее законодательство о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд содержит специфические правила, которые в ряде случаев противоречат общим положениям о торгах и не имеют теоретического обоснования. Для устранения пробелов и коллизий в общих и специальных нормах необходима теоретическая разработка торгов как правового механизма.
Актуальность и недостаточная разработанность обозначенной проблемы, необходимость совершенствования гражданско-правовой регламентации торгов, проводимых для государственных и муниципальных нужд, обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.
Целью работы является научное обоснование торгов, проводимых для государственных и муниципальных нужд, как гражданско-правового механизма и разработка предложений по совершенствованию их гражданско-правовой регламентации и правоприменения в сфере размещения заказов.
Задачи исследования: - обосновать трактовку торгов, проводимых для государственных и муниципальных нужд, как гражданско-правового механизма; выявить дополнительные основания выделения различных форм торгов; охарактеризовать и систематизировать основные способы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд; установить основания возникновения у государственного и муниципального заказчика статуса организатора торгов; 1 Петров И.С. Приватизационные торги: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - 209 с. 2 Волков К.Н. Торги как способ заключения договора: дис. ... канд. юрид. наук. - Екате ринбург, 2006. - 149 с.
Анисимов В.А. Торги как способ размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2011. - 25 с. провести сравнительный анализ правового положения уполномоченного органа, специализированной организации и оператора электронной площадки при проведении торгов; определить особенности правового положения участника размещения заказа и участника торгов; доказать самостоятельность правовой природы денежного обеспечения заявки на участие в торгах для государственных и муниципальных нужд; установить законные интересы участников размещения заказов, подлежащие защите судами и контролирующими органами от нарушений; дифференцировать основания и последствия аннулирования торгов в административном порядке и признания торгов недействительными судом; сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о размещении заказов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и проведения торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, а также права и обязанности участников указанных отношений.
Предметом диссертационного исследования являются положения норм законодательства РФ о размещении заказов, регламентирующих организацию и проведение торгов, а также защиту прав и законных интересов участников размещения заказов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектический, системный и другие. Кроме того, применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, сравнительно-исторический и другие. На их основе были проведены анализ и обобщение научных, нормативных и практических материалов, обоснованы теоретические положения, сделаны выводы.
Теоретическую основу исследования составляют работы таких ученых, как Д. Абдрахимов, Л.В. Андреева, В.А. Белов, Е.В. Богданов, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Б.М. Гонгало, Е.Ю. Гончаров, В.В. Долинская, С.А. Зинченко,
О.С.Иоффе, Л.А.Лунц,- А.В.Малько, Д.И.Мейер, И.Б. Новицкий, А.Ф. Ноздрачев, В. Рахмилович, С.В: Савина, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, К.И. Скловский, В.В. Субочев, Г.А. Сухадольский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Р.О:Халфина, М.Ю: Челышев, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шершеневич и других.
Эмпирическую основу работы составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, иные нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ,- а также материалы судебно-арбитражной и административной практики, использовались статистические данные из сферы размещения заказов и практический опыт автора.
Научная новизна диссертации заключается в обосновании торгов как гражданско-правового механизма, в выявлении и решении теоретических и практических проблем их организации и проведения. В работе обосновывается необходимость введения дополнительного критерия разграничения форм торгов, на этом основании выделяется новая форма торгов в сфере размещения заказов. Рассмотрение торгов как правового механизма позволило дать гражданско-правовую характеристику их внутреннего устройства. В результате исследования субъектного состава и порядка распределения прав и обязанностей участников отношений по организации и проведению торгов для государственных и муниципальных нужд сделаны выводы о правовом статусе участников. В диссертации доказана самостоятельная правовая природа денежного обеспечения заявки на участие в торгах, устанавливаются дополнительные основания защиты прав и законных интересов участников размещения заказов, вносятся предложения по устранению пробелов и противоречий, существующих в законодательстве, обосновываются рекомендации по его совершенствованию.
Проведенное исследование позволило обосновать и сформулировать следующие положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Торги на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд представляют собой гражданско-правовой механизм, функционирующий как комплекс взаимосвязанных гражданско-правовых средств и вклю- чающий три последовательно заключаемых договора: договор на проведение торгов, предварительный договор и государственный или муниципальный контракт (далее - контракт).
Формы торгов дифференцируются как по критериям определения победителя, так и по способу выявления лучших условий исполнения контракта. В качестве самостоятельных форм торгов на размещение заказов предлагается выделять 1) конкурсы, 2) аукционы, 3) запросы котировок (далее также - запрос цен). Каждая форма торгов имеет характерные особенности: если на конкурсе лучшие условия (а при проведении запроса цен — лучшую цену как единственный критерий) определяет соответствующая комиссия по результатам оценки заявок участников, то на аукционе победитель определяется в процессе снижения или увеличения начальной цены его участниками.
Раскрывается содержание правового статуса уполномоченного органа, который не регламентирован в нормах о торгах части I Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). В отличие от специализированной организации, уполномоченный орган обладает всеми полномочиями заказчика, за исключением права подписания контракта, что является основанием для признания за ним статуса организатора торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, действующего на основании решения о его создании и выступающего от собственного имени.
Аргументируется необходимость законодательного закрепления права на обжалование, а также статуса участника размещения заказа за любым юридическим или физическим лицом, права и законные интересы которого нарушены действиями (бездействием) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки до вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, до рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе, до рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе цен. Указанное дополнение законодательства позволит обеспечить единство судебной и административной практики по делам о защите прав и законных интересов участников размещения заказа.
Внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в торгах, предусмотренное Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон* № 94)1, трактуется как самостоятельный^ способ обеспечения исполнения обязательств, поскольку по совокупности функций и признаков*данный способ не относится ни к одному из предусмотренных ПС РФ* способов обеспечения исполнения обязательств.
Обосновывается, что в целях формирования единообразной практики рассмотрения судами дел о защите участников размещения заказов от противоправных действий заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной комиссии'или комиссии по запросам цен предметом судебной защиты должны выступать законные интересы участников размещения заказа к участию в торгах и к победе в них.
Доказывается, что для устранения неопределенности в отношении последствий аннулирования торгов органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, следует считать данные действия актом государственного органа, влекущим прекращение правоотношения по проведению торгов, что является способом защиты гражданских прав, предусмотренным в ст. 12 ГК РФ. При этом признания торгов недействительными не происходит.
В результате проведенного исследования вносятся следующие предложения об изменениях и дополнениях в ряд нормативных актов.
8.1. Часть 1 ст. 20 Федерального закона № 94, изложить в следующей редакции: «В целях настоящего Федерального закона под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее по заключению конкурсной комиссии лучшие условия исполнения государствен- 1СЗ РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3105.
11 ного или муниципального контракта, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер».
Часть 1 ст. 32 Федерального закона № 94 изложить в следующей редакции: «В целях настоящего Федерального закона под аукционом на право заключить контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее по* итогам пошагового снижения начальной (максимальной) цены наиболее низкую цену контракта, за исключением случаев, установленных частями 6.1 и 6.2 статьи 37 настоящего'Федерального закона».
Поскольку термин «запрос» полностью раскрывает значение данного способа размещения заказа, надо отказаться от понятия «котировка», которое к нему не имеет отношения, и заменить другим, отражающим его сущность, а именно словом «цена». Весь текст Федерального закона № 94 должен быть приведен в указанное соответствие путем замены словосочетания «запрос котировок» на «запрос цен», «котировочная комиссия» на «комиссия по запросам цен», «котировочная заявка» на «заявка на запрос цен».
Часть 1 ст. 42 Федерального закона № 94 изложить в новой редакции: «Под запросом цен понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее по заключению комиссии по запросам цен наиболее низкую цену контракта».
В связи с признанием за запросом цен статуса самостоятельной формы торгов и необходимостью устранения пробела, выразившегося в отсутствии возможности снижения цены при проведении аукциона, предлагается изложить п. 4 и 5 ст. 447 ГК РФ в следующей редакции: «4. Торги проводятся в форме аукциона, конкурса или запроса цен.
Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее по итогам снижения или увеличения начальной цены наилучшую цену. Выигравшим торги по конкурсу признается лицо, предложившее по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, лучшие условия. Выигравшим торги по запросу цен признается лицо, предложившее по заключению комиссии по запросам цен, наилучшую цену.
Форма торгов определяется-собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.
5. Аукцион,-конкурс и запрос цен, в, которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися».
Первое предложение п. 4 ст. 448 FK РФ изложить в,следующей редакции: «Если иное не предусмотрено законом; участники торгов вносят задаток в размере, сроки и порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов».
Часть 4 ст. 42 Федерального закона № 94 изложить в следующей редакции: «В случае нарушения указанного в части 3 настоящей статьи положения запрос цен может быть признан судом недействительным на основании иска заинтересованного лица или уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской- Федерации, органа местного самоуправления».
Положение части 4 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ1 (далее - Федеральный закон № 135), касающееся необходимости признания судом недействительными не только самих торгов, но и сделок, заключенных по их результатам, входит в противоречие с общими положениями о недействительности торгов ст. 449 ГК РФ. Указанная норма должна быть приведена в соответствие Гражданскому кодексу РФ путем исключения из текста ч. 4 ст. 17 Федерального закона № 135 слов: «.. .и заключенных по результатам таких торгов сделок».
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его научной новизной и состоит в том, что оно развивает и уточняет существующие научные представления о торгах как правовом явлении.
Разработанные автором теоретические положения, выводы и практические рекомендации могут быть использованы: в практической деятельности 1 СЗ РФ. - 2006. - № 31 (ч. 1). - Ст. 3434. . 13 субъектов соответствующих правоотношений; для совершенствования законодательства о размещении заказов; в преподавании гражданско-правовых дисциплин, в том числе в рамках курсов профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере размещения заказов. Результаты исследования представляют как теоретическую, так и практическую ценность для деятельности участников размещения заказов^ по защите их прав и законных интересов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданско-правовых дисциплин ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». Основные положения и выводы исследования сообщались на трех научно-практических конференциях. По теме диссертации имеется десять публикаций, в том числе пять статей в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Положения и выводы научной работы использовались диссертантом в его практической деятельности, при проведении учебных занятий по дисциплинам «Гражданское право» и «Российское предпринимательское право», на курсах повышения квалификации по государственным закупкам, а также в работе юридического отдела и единой постоянно действующей комиссии по размещению заказов ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Правовая природа элементов, составляющих торги
Торги как способ заключения договора имеют давнюю историю. Возникнув во времена Римской империи, торги просуществовали много веков, пополняясь новыми процедурами и правилами, и по сей день.остаются одним из наиболее эффективных механизмов заключения договоров.
Однако до сих пор в науке гражданского права нет единого мнения о правовой природе отдельных элементов, входящих в торги, таких, как объявление о проведении торгов, заявка на участие в торгах, итоговый протокол. Ответы на данные вопросы разрешили бы проблемы, возникающие в судебной практике по делам, связанным с проведением торгов, а также определили бы правовые последствия юридически значимых действий их участников.
Так как правовые последствия возникают с момента объявления о проведении торгов, начать исследование необходимо с определения гражданско-правовой природы извещения. До его опубликования ведется лишь подготовительная работа — создаются комиссии, готовится документация, реализуются иные обязательные действия, которые не влекут за собой возникновения каких-либо обязательств для организатора. Все меняется с момента публикации извещения или направления приглашения принять участие в закрытых торгах. Как отмечают Е. Каган и Г. Сухадольский, «...своей публикацией организатор определенным образом связывает себя»1. Если потенциальные контрагенты выразят свое согласие стать участниками торгов, у организатора возникают следующие обязательства: выдать заинтересованным лицам необходимую документацию (в том числе дать разъяснения по ней), принять заявки на участие в торгах, совершить иные действия.
Все известные нам мнения, существующие в науке гражданского права в отношении данной проблемы, можно объединить в три группы. Представители первой считают, что извещение о проведении торгов является односторонней-сделкой1. В частности, по мнению В. Груздева, «...односторонняя сделка организатора торгов влечет за собой возникновение его обязательства по проведению торгов до конца»2.
Н:Д. Егоров утверждает: «По своей юридической природе извещение о проведении торгов является односторонней сделкой, порождающей соответствующие юридические последствия»3. Под указанными последствиями автор понимает установление между лицом, получившим извещение о проведении торгов, и организатором торгов обязательственного правоотношения, в силу которого указанное лицо вправе требовать от организатора торгов принятия и рассмотрения предложения, сделанного лицом, изъявившим желание принять участие в торгах.
Следует заметить, что сторонники данной точки зрения, определяя извещение о проведении торгов как одностороннюю сделку, исходят из сходства конкурса как формы торгов и публичного конкурса, указанного в гл. 57 ПС РФ. Такой подход возник в советский период Российского государства, когда возможность существования торгов как способа заключения-договора отвергалась. Поэтому цивилистами разрабатывались лишь нормы, регулирующие проведение публичных конкурсов.
Например, В. Рахмилович указывал, что ГК РСФСР рассматривает публичное объявление конкурса социалистической организацией как одностороннюю сделку, которая сама по себе (при соблюдении специально установленных ГК условий) порождает определенные обязательства . А.Б. Дзего-райтис также считал, что обращение к неопределенному кругу лиц есть главный отличительный признак объявления конкурса, заметно выделяющий его из числа других односторонних сделок1. Наш современник - Р: Ходыкин, подтверждая правоту позиций советских цивилистов, приходит к выводу, что обязательства из публичного- конкурса порождаются односторонней сделкой «призвавшего»2. У нас нет оснований отрицать правильность такой позиции; однако, вызывает сомнение-возможность применения такого подхода к торгам как правовому механизму заключения договора,, а также наличие у публичного конкурса и торгов единой правовой природы.
Несомненно, что общим для торгов и публичного конкурса является критерий отбора победителя, а именно предложения; содержащиеся его заявке, или готовый результат должны быть лучше, чем у других участников, при этом, необходим конкурентный характер. Но в отличие от торгов публичный конкурс, согласно ст. 1057 Гражданского кодекса РФ (часть вторая) от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ3 (далее - ГК РФ); должен быть направлен на достижение общественно полезных целей в сфере искусства, образования, литературы и науки, участники соревнуются за вознаграждение, обещанное организатором, следовательно, его обязательства определяются-заранее, когда еще не известен победитель. На торгах происходит согласование воли организатора и участников, которое выражается в определении лучших условий и победителя, а также в заключении договора.
Уже из названия «публичный конкурс» становится ясно, что его неотъемлемой чертой является гласность, которая отсутствует, например, при закрытых торгах. Более того, в ч. 5 ст. 1057 ГК РФ указывается на приоритет общих положений о торгах относительно к нормам гл. 57 в случаях, когда публичный конкурс предусматривает обязательство заключить с победителем договор, поскольку в данном случае в ходе проведения конкурса будет согласовываться воля сторон. Это означает, что публичный конкурс никак не связан с пониманием торгов как механизма заключения договора.
В первую очередь стоит подвергнуть сомнению утверждение Р. Ходы-кина о том, что извещение о проведении конкурса является односторонней сделкой, но совершенной под отлагательным условием1. В! соответствии с п. 1 ст. 157 ГК РФ сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого не известно, наступит оно или не наступит. Для обстоятельств, которые включаются в сделку в качестве ее условия, характерны следующие признаки: а) такое условие относится к будущему; б) не известно, наступит оно или нет; в) наступление условия-должно быть возможным. Следует считать, что условие не должно зависеть, от действий (воли) участника сделки. В пользу такого вывода говорит само понятие «условие», а также правила п. 3 ст. 157 ГК РФ, согласно которым действия сторон не должны влиять на наступление или ненаступление условия2.
Правовое положение уполномоченного органа, специализированной организации и оператора электронной площадки
Основная особенность проведения торгов уполномоченными органами состоит в том, что контракты, заключаемые по их итогам, подписываются за казчиками. Это объясняется тем, что уполномоченный орган создается лишь для проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94, и координации деятельности заказчиков.
Тем не менее статус уполномоченного органа становится не совсем ясным, когда речь заходит о проведении торгов. Согласно последней редакции ст. 447 ГК РФ , организация и проведение торгов могут осуществляться собственником вещи или обладателем иного имущественного права на нее, а также специализированной организацией или иным лицом, которые действуют на основании договора с собственником вещи или обладателем иного имущественного права на нее и выступают от их имени или от своего имени. Уполномоченный орган не может быть ни собственником вещи, ни обладателем иного имущественного права на нее, так как его функции прекращаются с момента передачи победителю торгов одного экземпляра итогового протокола и проекта контракта. Подписание контракта, исполнение и оплату производит заказчик. Следовательно, уполномоченный орган не обладает правами на денежные средства, которые предполагается передать победителю за исполнение контракта. В таком случае он должен быть, как минимум, специализированной организацией.
«Термин «специализированная организация» применительно к субъектам предпринимательской деятельности означает специфику вида деятельности на рынке товаров, работ, услуг. Применительно к органам исполнительной власти он означает специализацию учреждения для осуществления особых функций в сфере государственного управления»1.
Согласно Федеральному закону № 94, специализированной организацией выступает привлеченное заказчиком, или уполномоченным органом на основе контракта либо гражданско-правового договора юридическое лицо. Этот субъект обеспечивает размещение заказа путем проведения торгов в форме конкурса либо аукциона на право заключить такой контракт. Специализированная организация разрабатывает конкурсную документацию, документацию об аукционе, размещает извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направляет приглашения принять участие в закрытом конкурсе или аукционе, исполняет иные связанные с обеспечением проведения торгов функции (ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 94).
Анализ изложенного выше положения позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, Федеральный закон № 94 не предъявляет к специализированным организациям дополнительных требований в виде наличия лицензии либо определенного статуса, достаточно лишь указания на возможность осуществления данной деятельности в уставных документах такой организации. Во-вторых, специализированная организация может быть привлечена лишь при размещении заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона, следовательно, передача функций по размещению заказов иными способами, предусмотренными Федеральным законом № 94, не допускается. Тем не менее специализированная организация может быть привлечена для размещения заказов иными способами, но лишь для оказания консультационных услуг, а не осуществления функций заказчика. В-третьих, учитывая исключительную компетенцию заказчиков, указанную в ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 94, можно предположить, что под иными функциями законодатель подразумевал такие действия, как дача разъяснений положений документации о торгах участникам размещения заказа, регистрация заявок и прочее организационно-техническое сопровождение.
В соответствии с Федеральным законом № 94 выбор специализированной организации осуществляется заказчиком, уполномоченным: органом путемфаз-мещегош заказа на оказание услуг для государственных года муниципальных нужд (ч; 2 ст.. 6). Буквальное толкование данной; нормы дает основание предположить, что между заказчиком и: специализированной организацией должен быть заключен договор возмездного оказания услуг. Вместе: с тем, применив системное толкование, мы пришли к другому выводу. На практике возникает множество вариантов оформления таких отношений, среди них наиболее распространенными являются договоры поручения; агентские договоры, договоры возмездного оказангогуслуг. Если исходить из того, что мы имеем дело с договором возмездного оказанияі услуг, получается, что специализированная организация- как исполнитель, согласно ГК РФ, должна будет осуществлять свои функции по размещению заказа от своего имени; юридические обязанности и ответственность, вытекающие из этих действий, будут возникать только у нее. В п. 2 ст. 447 ГК РФ допускается возможность, при которой специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от своего имени. Вместе с тем; Федеральный закон № 94 устанавливает правило, согласно которому специализированная организация осуществляет свои функции только от имени заказчика или уполномоченного органа, при этом именно у заказчиков возникают права и обязанности (ч. 3 ст. 6). Следовательно, применение договора возмездного оказания услуг будет некорректным. Не применим к данным правоотношениям и договор комиссии, поскольку, согласно ст. 990 ГК РФ, комиссионер совершает сделки от своего имени.
Обязанность участников размещения заказа по обеспечению заявок, подаваемых на участие в торгах
Правовые механизмы заключения контрактов, предусмотренные в Федеральном законе № 94, направлены на выбор наилучшего предложения. Тем не менее, как оказывается на практике, выбрать победителя на торгах - это лишь полдела, важно еще и заключить с ним контракт. Отказ от подписания контракта может иметь самые различные причины - как заранее известные участнику размещения заказа, так и возникающие в результате форс-мажорных обстоятельств. Поэтому наряду с отсутствием сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков установленная в Федеральном законе № 94 процедура проведения конкурсов и аукционов предоставляет государственным и муниципальным заказчикам возможность предусмотреть требование о внесении участниками размещения заказа денежных средств в качестве обеспечения заявки (далее - денежное обеспечение заявки) на участие в торгах. Такое требование указывается в документации о торгах и в равной мере распространяется на всех участников размещения заказа. Внесение денежного обеспечения заявки является обязательным условием для участия в торгах, а его несоблюдение влечет отклонение заявки. Размер денежного обеспечения заявки должен составлять пять процентов от начальной цены контракта, на заключение которого проводятся торги (ч. 4 ст. 20 и ч. 5 ст. 32 Федерального закона № 94).
Денежное обеспечение заявки предоставляет заказчику дополнительную гарантию исполнения обязательства по подписанию контракта победителем торгов. Выражается такая гарантия в том, что в случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в торгах, не возвращаются (ч. 12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 94). Значит, денежное обеспечение заявки выполняет функцию обеспечения обязательства участников размещения заказа по подписанию контракта в случае признания. одного из них победителем конкурса либо аукциона.
В Федеральном законе № 94 не установлены допустимые способы денежного обеспечения заявки, хотя для обеспечения исполнения контракта в ч. 4 ст. 29, ч. 4 ст. 38, ч. 19 ст. 41.12, ч. 37 ст. 65 предусмотрены безотзывная банковская гарантия, поручительство или залог денежных средств; в том числе в форме вклада (депозита). В связи с этим становится актуальным вопрос о том, каким из известных науке гражданского права способов обеспечения исполнения обязательств может быть реализовано денежное обеспечение заявки участником размещения заказа на торгах.
Общие положения о проведении торгов, которые содержатся в Гражданском кодексе РФ, предусматривают задаток в качестве обязательного способа обеспечения исполнения обязательства по подписанию договора при проведении торгов (ст. 448 ГК РФ).
Необходимо отметить, что дискуссии о допустимости применения норм о задатке к проведению торгов начались в современной юридической литературе с момента принятия первой части ГК РФ в 1994 г1. В частности, B.C. Ем считает, что задаток, предусмотренный ст. 448 ГК РФ; не несет платежной функции2. Указанный автор объясняет это тем, что «.. .сумма, внесенная как задаток, с целью обеспечения исполнения обязательств по участию в торгах, засчитанная во исполнение обязательств, вытекающих из заключенного на торгах договора, трансформируется в аванс. В силу законодательных принципов свободы договора (ст. 421 ГК РФ) и возможности применения в целях обеспечения исполнения обязательств способов, прямо не указанных в.законе, но предусмотренных договором (п. 1 ст. 329 ПС РФ), возможно применение договаривающимися сторонами способа, аналогичного задатку, предусмотренному п. 4 ст. 448 ПС РФ»1.
Г.А. Сухадольский данную проблему рассматривает как коллизию норм. «Несмотря на то что ст. 380 ПС РФ не предусматривает возможность исключения из общего правила, преимущество отдается особенной норме перед общей действует ст. 448 ПС РФ» . Основная проблема, по мнению Г.А. Сухадольского, заключается в том, что можно ли говорить о задатке при проведении конкурса на покупку, а не продажу чего-либо, ведь в конечном счете задаток, при надлежащем исполнении обеспеченного им договора, должен учитываться в счет исполнения денежного обязательства. Указанный автор склоняется к тому, что «...к закупке продукции (товаров, работ, услуг) нормы о задатке (ст. 448 ПС РФ) просто не применяются. Между организатором конкурса и победителем не планируется передача денег от победителя организатору конкурса, то есть не выполняется условие о том, что существует денежная сумма, заранее выдаваемая победителем конкурса в счет причитающихся с него последующих платежей организатору конкурса»3.
С введением нового правового понятия «денежное обеспечение заявки» Федеральный закон № 94 входит в противоречие с ПС РФ, потому что ст. 448 ПС РФ не предусматривает иного возможного способа обеспечения исполнения обязательства по заключению договора победителем торгов, кроме задатка. При этом в п. 4 ст. 448 ГК РФ норма об установлении требования о внесении задатка является императивной, а Федеральный закон № 94 оставляет право выбора за заказчиком. Мы полагаем, что по своей правовой природе денежное обеспечение заявки не может быть приравнено к задатку в силу нескольких причин.
Во-первых, у денежного обеспечения заявки отсутствует платежная функция. Денежные средства, передаваемые в качестве задатка, впоследствии идут на погашение основного обязательства. В свою очередь, денежное обеспечение заявки возвращается всем участникам размещения заказа после подписания контракта между организатором и победителем торгов. Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 380 ПС РФ задатком обеспечиваются только денежные обязательства, а подписание контракта, хотя и может носить имущественные последствия (например; по передаче товара) для победителя конкурса, по своему правовому содержанию таковым не является. Сумма, внесенная участником размещения заказа в качестве денежного обеспечения заявки, не может быть зачтена в счет исполнения денежного обязательства по контракту.
Признание судом торгов, проводимых для государственных и муниципальных нужд, недействительными
В соответствии с Федеральным законом № 94 заказ признается размещенным, а торги - состоявшимися в случае заключения контракта с победителем. Нередки случаи, когда участники размещения заказа не согласны с итогами проведенных торгов и считают, что их права и законные интересы нарушены действиями (бездействием) заказчика, уполномоченного органа, оператора электронной площадки, комиссиями по проведению торгов. В таких ситуациях Федеральный закон № 94 позволяет прибегнуть лишь к судебному порядку защиты. При этом применим в основном только один способ защиты прав и законных интересов, а именно признание размещенного заказа недействительным. В первой главе настоящего исследования мы пришли к выводу о том, что размещение заказа имеет место во всех случаях заключения контракта или договора для государственных и муниципальных нужд, независимо от примененного способа, следовательно, признание размещения заказа недействительным включает в себя и признание торгов недействительными.
Общие положения ПС РФ о недействительности торгов и ее основаниях были предметом рассмотрения в диссертационных исследованиях Д.Н. Саха-бутдиновой, К.Н. Волкова, Ю.С. Турсуновой, в связи с чем нет необходимости останавливаться на исследовании указанных вопросов. Вместе с тем, для достижения цели нашего исследования - раскрытия торгов, проводимых при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, как правового механизма, мы будем опираться на выводы, изложенные в диссертациях указанных ученых.
Анализ норм Гражданского кодексаРФ, посвященных торгам и недействительным сделкам, законодательства, регулирующего публичные торги, проводимые в порядке исполнения решения суда, а также судебнойпрактикшпри-вел указанных выше авторов к выводу о том, что при признании торгов недействительными применяются правила о признании недействительными оспоримых сделок. Так, К.Н. Волков отмечает, что «...необходимость судебного подтверждения недействительности в настоящее время является решающим критерием в вопросе отнесения торгов к оспоримым или ничтожным сделкам»1.
Опираясь на официальную позицию пленума Высшего арбитражного суда по вопросу признания торгов недействительными, содержащуюся в его постановлении от 25.02.1998 г. № 82 (абз. 2 п. 27), Ю.Є. Турсунова сделала вывод том, что «при признании торгов недействительными по аналогии закона следует применять правила о признании недействительными оспоримых сделок»3.
Данный вывод имеет два основных следствия, имеющих значение для судебной практики. Во-первых, вместо общего срока исковой давности в данном случае, согласно п. 2 ст. 181 ПС РФ, применим сокращенный срок, равный одному году, исчисляемому со дня, когда заинтересованное лицо узнало или должно было узнать о нарушении правил проведения торгов. Между тем определение момента, с которого у заинтересованного лица возникает право на иск в порядке ст. 449 ПС РФ, вызывает сложности на практике.
К.Н. Волков в своем исследовании отметил, что «...по общему правилу, годичный срок исковой давности начинает свое течение на следующий день после проведения торгов, в участии в которых истцу было необоснованно отказано либо в которых преимущество необоснованно было отдано иному участнику, либо при проведении которых были допущены иные существенные нарушения» . При этом он справедливо указывает, что «в каждом конкретном случае суд должен устанавливать, когда истец узнал о нарушении своих прав, и с этого момента отсчитывать годичный срок»2.
На наш взгляд, решение данной проблемы в рамках Федерального закона № 94 состоит в следующем. В случаях, когда в Федеральном законе № 94 не установлена обязанность заказчика, уполномоченного органа, оператора электронной площадки уведомлять в письменной или электронной форме участников размещения заказа о принятых ими решениях, судам следует исходить из того, что все юридически значимые решения при проведении торгов оформляются протоколами комиссий по торгам, которые в обязательном порядке должны размещаться на официальных сайтах в сети Интернет для открытого доступа. Сроки проведения процедур определяются в документации о торгах, а сроки размещения протоколов строго регламентированы Федеральным законом № 94, следовательно, любому заинтересованному лицу не составит труда ознакомиться с данной информацией в сети Интернет. В связи с этим общее правило, предложенное K.Hi Волковым, в отношении торгов, проводимых для государственных нужд, считаем необходимым уточнить, указав, что годичный срок исковой давности начинает свое течение на следующий день после размещения на официальном сайте в сети Интернет протоколов о проведении торгов.
Во-вторых, согласно п. 2 ст. 449 ПС РФ, признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги. Исходя из данной нормы, Ю.С. Турсунова пришла к следующим трем выводам. Во-первых, действительность договора, заключенного по результатам торгов, зависит от действительности торгов. Во-вторых, до признания в судебном порядке торгов недействительными не может быть признан недействительным и сам договор. В-третьих, сделка, совершенная на торгах, признанных судом недействительными, является ничтожной1. Поэтому исковые требования предъявляются на предмет применения последствий ничтожной сделки по правилам ст. 449 и ст. 167 ГК РФ2.
Второй вывод, сделанный Ю.С. Турсуновой, требует уточнения , потому что п. 1 ст. 449 ГК РФ содержит лишь одно из возможных оснований недействительности сделки, заключенной на торгах. Поэтому, как справедливо замечает В. Груздев, «...точнее говорить о том, что специальным основанием недействительности договора, заключенного на торгах,. выступает нарушение правил проведения процедуры торгов» . Таким образом, заключенная на торгах сделка может быть оспорима и по иным основаниям, установленным законом, либо вовсе быть ничтожной в силу ст. 168 - 172 ПС РФ. В таких случаях, как отмечает В. Груздев, «.. .для признания ее недействительной признания торгов недействительными не требуется»4.
Теперь рассмотрим основания признания торгов недействительными. Возможность их определения осложняется тем, что п. 1 ст. 449 ГК РФ не содержит конкретного их перечня, а только указывает на то, что недействительными могут быть признаны торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом. Не стал исключением и Федеральный закон № 94. Так, в ч. 5 ст. 10 указано, что основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или контролирующих органов является нарушение предусмотренных Федеральным законом № 94 положений о размещении заказа. В юридической литературе и судебной практике сложилось общее мнение о том, что не следует расширительно толковать данные нормы и признавать недействительными торги при любом нарушении установленных правил их организации либо проведения.
